FACOLTÁ DI SCIENZE POLITICHE, SOCIOLOGIA, COMUNICAZIONE DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO PUBBLICO, COMPARATO E
INTERNAZIONALE
Curriculum TEORIA DELLO STATO E ISTITUZIONI POLITICHE COMPARATE
XXXII CICLO
Tesi di Dottorato
LA DINAMICA DELLA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA
RUSSIA POST-SOVIETICA:
LE ELEZIONI LIBERE TRA FORMA E SOSTANZA
Supervisori: Dottoranda:
Prof. Fulco Lanchester Ilmira Galimova
Matricola: 1658168
Prof.ssa Astrid Zei
1
LA DINAMICA DELLA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA
RUSSIA POST-SOVIETICA:
LE ELEZIONI LIBERE TRA FORMA E SOSTANZA
INDICE
INTRODUZIONE ... 3
Le elezioni multipartitiche nella Russia post-sovietica: un’evoluzione controversa .... 3
Perché studiare le elezioni russe? ... 8
Il filone dominante degli studi sulle elezioni russe ... 15
Il disegno della ricerca ... 18
CAPITOLO I. ELEZIONI E ELEZIONI DEMOCRATICHE TRA FORMA E SOSTANZA ... 25
1.1. Le elezioni: il concetto e i tipi... 25
1.2. Il processo elettorale democratico e gli standard delle free and fair elections ... 31
1.3. Le elezioni, i regimi e le transizioni: le prove empiriche ... 39
1.4. Le funzioni del voto popolare ... 46
CAPITOLO II. L’EVOLUZIONE STORICA DEI MECCANISMI DI VOTAZIONE IN RUSSIA ... 51
2.1. Dalle votazioni a livello locale alle elezioni per la Duma Imperiale ... 58
2.2. Le elezioni non competitive nel periodo sovietico ... 69
2.3. Il periodo di transizione e l’introduzione delle elezioni multipartitiche ... 76
2.4. La Costituzione del 1993, l’adozione del sistema misto e lo sviluppo della legislazione elettorale russa nel periodo contemporaneo ... 81
2.4.1. Le maggiori riforme in materia elettorale ... 93
CAPITOLO III. LE ELEZIONI LIBERE NEL QUADRO NORMATIVO RUSSO ... 99
3.1. La disciplina costituzionale del “voto” ... 99
3.2. La giurisprudenza costituzionale russa in materia elettorale ... 106
3.2.1. La disciplina dell’elettorato attivo e passivo ... 119
2
3.2.3. Le fonti in materia elettorale: conflitti di competenza e conflitti di
attribuzione ... 130
3.3. Il processo elettorale nella Federazione Russa e gli standard internazionali .... 139
CONCLUSIONI ... 147
APPENDICE ... 176
BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA ... 190
3
INTRODUZIONE
Le elezioni multipartitiche nella Russia post-sovietica: un’evoluzione
controversa
Negli ultimi decenni in Russia si è potuto osservare un continuo declino delle istituzioni rappresentative ed elettorali. Tale tendenza – legata da un lato allo svuotamento del contenuto democratico del meccanismo elettorale e dall’altro allo scivolamento graduale dell’ordinamento verso una forma di presidenzialismo sempre più personalistico – ha portato molti a ripensare in termini meno ottimistici il processo di democratizzazione nel Paese. Oggi, infatti, come mai prima, è divenuto chiaro quanto il modello politico-istituzionale della Russia si discosti dal modello occidentale di democrazia rappresentativa pluralista.
È vero che lo Stato russo ha attraversato una transizione “difficile” verso la democrazia, che si distingue per il suo simultaneo triplice “salto qualitativo”: da un’economia di piano a una di mercato, da metropoli di un Impero multinazionale allo Stato-nazione, e da uno Stato post-totalitario monopartitico ad un tipo di governo pluralistico1. Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, lo svolgimento delle prime elezioni competitive al Congresso Supremo russo e l’introduzione dell’elezione popolare del Presidente della Rsfsr nel 1990 sono stati i primi cambiamenti fondamentali nella forma di governo sovietica che hanno segnato un punto di rottura con la tradizione costituzionale del socialismo reale. Dopo l’esperienza socialista delle votazioni sotto forma di acclamazione rituale2 durata per circa settant’anni, le elezioni nella Russia post-sovietica hanno acquisito un carattere democratico, essenzialmente grazie alla presenza dei candidati alternativi sulla scheda. Come hanno scritto Michael McFaul e Nikolai Petrov: “The advent of competitive elections in the Soviet Union and
1 V. C. OFFE, Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple
Transition in East Central Europe, in Social Research, vol. 58, n. 4, 1991, pp. 865–92; M. MCFAUL, What Went Wrong in Russia? The Perils of a Protracted Transition, in Journal of Democracy, Vol. 10, n.
2, 1999, pp. 4-18; B. MAKARENKO, Le istituzioni dello Stato russo: un’evoluzione controversa, in G. ARAGONA (a cura di), La Russia post-sovietica. Dalla caduta del comunismo a Putin: storia della grande transizione, Milano, Mondadori, 2018, p. 14.
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then Russia certainly contributed to the reclassification of the country as a democracy. In the early 1990s, Russia met Joseph Schempeter’s minimalist definition of democracy... The sheer number of candidates, the high voter turnouts, and the amount spent in these electoral competitions suggest that their outcomes have consequences well understood by all”3. McFaul e Petrov hanno, inoltre, sottolineato il fatto che dal 1993 le elezioni nel Paese si svolgono in maniera del tutto regolare, “on time and under
the rule of law”4.
Tuttavia, nonostante la periodicità delle consultazioni elettorali, molti osservatori hanno notato l’assenza dell’effettiva portata democratica del meccanismo delle votazioni pubblicistiche. Gli stessi McFaul e Petrov hanno segnalato alcuni dei paradossi e delle anomalie che devono essere attribuiti al difettoso meccanismo elettorale russo. In particolare, “since the collapse of the Soviet Union, presidential
elections in post-communist Russia have never produced a change in «party»…this continuity over time – despite extreme discontinuity in economic and social affairs – is curios, if not alarming” 5.
Comunemente si ritiene che l’alternanza al potere abbia una particolare importanza per i Paesi nei processi di transizione verso la democrazia e, a questo proposito, per quanto riguarda il principio della rotazione delle cariche, la Costituzione russa del 1993 prevede l’elezione popolare del Presidente, senza, però, un limite assoluto alla rieleggibilità6. Tuttavia, nella realtà, in Russia possiamo osservare una già
3 M. MCFAUL. N. PETROV. A. RYABOV (a cura di), Between Dictatorship and Democracy: Russian
Post-Communist Political Reform, Washington, D.C., Carnegie Endowment for International
Peace, 2004, pp. 23-24.
4 Idem, p. 24. 5 Ibidem.
6 A differenza della disciplina odierna che prevede soltanto il limite di due mandati consecutivi (“la stessa
persona non può coprire la carica di Presidente della Federazione Russa per più di due volte consecutive” – art. 81, terzo comma, Cost.), la Legge sulle elezioni presidenziali della RSFSR dell’aprile 1991 conteneva una regola che stabiliva la fascia di età per un candidato al Presidente della RSFSR (art. 1):
“Può essere eletto il Presidente della RSFSR solo il cittadino della RSFSR avente meno di 35 e non più di 65 anni, con il diritto di voto”. Eltsin aveva 60 anni al momento della sua prima elezione e 65 anni
quando fu rieletto per il secondo mandato.
Per quanto riguarda le regole in materia di limiti al rinnovo dei mandati del vertice esecutivo dello Stato, la Commissione di Venezia ha riepilogato i principali punti critici nel suo rapporto: “In presidential and
semi-presidential systems, term-limits on the office of the President therefore are a check against the danger of abuse of power by the head of the executive branch… It is true that term limits may inhibit voters from choosing the incumbent or former president again as president. However, this is a necessary consequence of the need to restrict the right to re-election of the incumbent or former president… limits on reelection pursue the aim of preserving democracy and protect the human right to political participation. They contribute to guaranteeing that periodic elections are “genuine” in the sense of Article 25 ICCPR…” (§§120,123).Cfr. CDL-AD(2018)010, Report on Term of Limits - Part I -
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consolidata prassi nella designazione di un successore (si pensi soprattutto agli eventi del 1999-2000 e del 2008).
Questa prassi di endorsment con il tempo si è sviluppata fino ad assumere contenuti atipici e antidemocratici anche se la procedura stessa (dal punto di vista formale) ha mantenuto carattere democratico – perché il trasferimento di potere dal leader uscente al suo successore avviene attraverso le elezioni, come nelle altre democrazie. Ciò non significa necessariamente che sia stata gravemente intaccata la legittimità del potere e che il Capo dello Stato attuale non sia un politico che gode un ampio consenso popolare. Infatti, nelle ultime elezioni presidenziali, così come largamente previsto, il Presidente in carica Putin è stato rieletto con il 76,69% delle preferenze, raccogliendo più della metà dei consensi del corpo elettorale7.
Tuttavia, in molti hanno notato un crescente utilizzo della coercizione per ottenere il sostegno degli elettori. Come ha scritto il politologo Derek Hutcheson, l’Autore di un’opera magistrale sulle elezioni legislative russe8: “The smooth transition
of the presidential regimes has been a reflection not only of the popularity of the incumbents... but also of the wider processes of political management. Thus, the successful re-election, successions, and re-successions that have taken place in Russia’s six presidential elections can be seen as the culmination of the efforts of the governing machine, rather that its cause”9.
Nel corso dell’ultimo decennio sono venuti in rilievo alcuni aspetti critici anche per quanto riguarda le elezioni parlamentari – l’evento politico più importante per il Paese dopo le elezioni presidenziali. Innanzitutto, gli ultimi cicli elettorali hanno dimostrato un trend negativo per quanto riguarda l’affluenza alle urne, legato sostanzialmente alla scarsa fiducia nel procedimento elettorale adottato nel Paese e al disinteresse diffuso verso la Duma in particolare e le istituzioni di rappresentanza in
Presidents, 2018: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2018)010-e. Secondo la Commissione, alla luce dell’analisi comparata dei testi costituzionali dei 58 Paesi, l'abolizione dei limiti alla rielezione rappresenta un passo indietro in termini delle conquiste democratiche (§124).
7 Cfr. la tabella con i risultati ufficiali pubblicata dalla Commissione Elettorale Centrale della Federazione
Russa: http://www.cikrf.ru/analog/prezidentskiye-vybory-2018/itogigolosovaniya/.
8 Cfr. la Recensione del libro I. GALIMOVA, Recensione a D. HUTCHESON, Parliamentary Elections
in Russia: A Quarter-Century of Multiparty Politics, Oxford, Oxford University Press, 2018, pp. 356, in Nomos. Le attualità nel diritto.it, n. 2/2018, p. 1-7 http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2018/09/5-RECENSIONE-GALIMOVA.pdf.
9 V. D. HUTCHESON, Parliamentary Elections in Russia: A Quarter-Century of Multiparty Politics,
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generale10. Le elezioni parlamentari hanno perso progressivamente la loro importanza: oggi sono considerate dagli osservatori come “le primarie per le elezioni del Presidente della Federazione Russa”11. Anche le ultime elezioni alla Duma del 2016 si sono trasformate in un voto a sostegno dell’indirizzo politico presidenziale, dato che il partito del potere “Russia Unita” ha ottenuto un numero record di mandati parlamentari.
E proprio a questo ‘continuo’ successo elettorale è legato un altro problema del sistema russo, cioè la pietrificazione del sistema dei partiti russo. Dal 2003 gli stessi quattro partiti politici con gli stessi leader sono rappresentati nel parlamento russo. Pertanto, alcuni esperti hanno espresso la preoccupazione che la Duma si stia trasformando gradualmente nel Soviet Supremo, giacché i partiti parlamentari in sostanza non differiscono in modo significativo l'uno dall'altro e la stessa Duma non è più considerata dai cittadini russi come un organo rappresentativo, ma soltanto come un organo asservito al Presidente che svolge un ruolo di façade: “...the apparent normality
of the State Duma as a party-based representative legislative body masks the considerable degree of institutional engineering that has gone into creating this façade while at the same time ensuring that it serves as a compliant part of the political ‘machine’”12.
Negli anni ‘2000 le tendenze sconcertanti – un continuo restringimento degli spazi di espressione della volontà popolare e la sostituzione dei meccanismi decentralizzati dell’accountability con il sistema verticale (vertical’ di potere) – hanno caratterizzato le elezioni russe a livello regionale e locale. Innanzitutto, l'eliminazione nel 2004 delle elezioni popolari dei Capi delle regioni russe e la loro sostituzione con un sistema di nomina simile a quello utilizzato per la nomina del primo ministro ha rappresentato un vero setback alla democrazia e al modello federale, ed è stata una delle
10 Ad esempio, nelle ultime elezioni alla Duma del 2016, l’affluenza alle urne è stata la più bassa per tutto
il periodo post-sovietico: soltanto il 47,88% degli aventi diritto al voto si è espresso. Gli indici più bassi di affluenza sono stati registrati a Mosca (35,18%) ed a San Pietroburgo (32,47%). Cfr. BBC Russian,
Vybory-2016: konstitutsionnoe bolshinstvo ER i rekordno nizkaya yavka (Elezioni 2016: la maggioranza
costituzionale della “Russia Unita” e il record negativo di affluenza) https://www.bbc.com/russian/live/features-37399609.
11 Cfr. ad esempio, il Rapporto dell’OSCE sulle elezioni presidenziali russe del 2000: OSCE/ODIHR,
Final Report “Russian Federation – Presidential Election, 26 March 2000”, pp. 6 ss.:
https://www.osce.org/odihr/elections/russia/16275?download=true.
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riforme del periodo putiniano largamente criticate dagli esperti nazionali e internazionali13.
La tendenza alla “verticalizzazione” del potere ha raggiunto infine il livello più basso dell’amministrazione territoriale, cioè l’autogoverno locale: la riforma, avviata nel 2014-2015, ha privilegiato la modalità indiretta della scelta dei sindaci, per cui, seguendo il trend federale, la maggior parte delle assemblee regionali ha deciso di abolire le elezioni popolari dei Capi dell’amministrazione locale14. Attualmente, soltanto in sette città capoluogo delle regioni e nelle tre città di importanza federale i sindaci vengono eletti dai residenti15.
In generale, per quanto riguarda le elezioni regionali e municipali, nonostante la Russia de iure abbia un sistema multipartitico, dopo la creazione del partito "Russia Unita", de facto nel Paese si è formato un sistema partitico con un partito dominante e in cui solo un partito riesce ad ottenere la maggioranza non solo nel parlamento federale ma anche nei corpi rappresentativi del livello regionale (dal 2006 “Russia Unita” vince quasi tutte le elezioni regionali tenute e oggi ha la maggioranza assoluta dei seggi in tutti i parlamenti regionali, tranne le assemblee dei territori di Irkutsk, di Ul’yanovsk e della Transbajkalia). La costruzione e il rafforzamento del partito del Cremlino sono stati funzionali alla politica del Presidente verso il consolidamento delle forze politiche e, in questo senso, “Russia Unita” è stata un meccanismo di reclutamento della classe dirigente e un ponte tra l’élite politica federale e quale regionale16.
13 Cfr. Venice Commission, CDL(2004)122, Draft Opinion on the proposed reform of the executive and
legislative bodies of the subjects of the Russian Federation, 2004: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(2004)122-e; Opinione dissenziente del giudice della Corte Costituzionale russa Yaroslavtzev (in russo): http://www.vibory.ru/laws/FZ/om-Yarosl.htm; Opinione dissenziente del giudice della Corte Costituzionale russa Kononov (in russo): http://www.vibory.ru/laws/FZ/om-Kononov.htm; A. KONITZER (2005), Voting for Russia's Governors: Regional Elections and Accountability under Yeltsin
and Putin, Washington DC, Woodrow Wilson Center Press, 2005.
14 V. RBK, Mer po kontraktu: 66 regionov otkazalis’ ot vyborov glavy svoej stolitsy (66 regioni su 85
hanno abbondonato il modello di elezione diretta alla carica del sindaco di città): https://www.rbc.ru/politics/19/12/2014/549304429a7947709969c232.
15 V. la mappa delle città con le elezioni dirette del sindaco:
https://www.bbc.com/russian/features-43632483.
16 Dall’altro lato il Partito è stato e continua ad essere oggetto di aspra critica sia da parte dei suoi rivali
politici, sia da parte della popolazione. “Russia Unita” viene spesso definita come il partito della
nomenklatura, dei burocrati e dei uomini d’affari, un partito catch-all, senza un’ideologia, che vince
soltanto grazie alle risorse amministrative. Si mette in discussione la stessa natura partitica della organizzazione e la sua influenza sulla politica russa. Così, il giornalista del The New York Times ha scritto: “We have known since 1996 that Russia wasn’t a democracy. We now know that Russia isn’t a
8
Riassumendo le osservazioni critiche espresse nei confronti del processo elettorale in Russia, emerge come lo svolgimento periodico regolare delle elezioni multipartitiche per un quarto di secolo abbia prodotto esiti contrastanti e distanti dal modello della democrazia liberale. “By 2003, it was impossible to ignore the growing
use of coercion to win voter support. Not only were elections a false measure of democracy in Russia, repeated elections had not fulfilled their mandate of pushing (or pulling) Russia towards democratic governance”17, ha osservato la prof.ssa R. Smyth. Dunque, è da sottolineare in questa sede che il famoso effetto democraticizzante delle elezioni (“democratization through elections”) spesso citato nella letteratura della “transitologia”18 non si è verificato nel Paese, dove esistono elezioni pluraliste ma mancano reali possibilità di alternanza al potere.
Perché studiare le elezioni russe?
Ora, tenendo presente le dinamiche del processo elettorale in Russia di cui si è raccontato fino a questo momento, non dovrebbe sorprendere che l’interesse degli osservatori per le elezioni russe e l’attenzione dei ricercatori stranieri e quelli russi sull’argomento si siano indeboliti nel tempo. Persino, diventa quasi un’abitudine l’assunzione, spesso condivisa acriticamente, che uno studio delle votazioni russe sarebbe privo di valore in quanto esse rappresentano vicende ben controllate, dai contorni prevedibili.
La preoccupazione che il tema delle elezioni manipolate o poco competitive rischi di essere trascurato dalla comunità accademica è stata già espressa nel 1978 da politolo francese Guy Hermet, il quale ha spiegato l’esistenza di tale ‘pregiudizio’ nella
C. FREELAND, Failure Seen in Putin's Latest Move Way of the World:
http://www.nytimes.com/2011/09/30/world/europe/30iht-letter30.html?_r=1).
17 R. SMYTH, Candidate Strategies and Electoral Competition in the Russian Federation: Democracy
Without Foundation, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 2.
18 Cfr. S. LINDBERG (a cura di) Democratization by Elections: A New Mode of Transition. Baltimore:
Johns Hopkins University Press, 2009; V. BUNCE, M. MCFAUL, K. STONER-WEISS (a cura di),
Democracy and Authoritarianism in the Postcommunist World, New York: Cambridge University Press,
2010; M. HOWARD, P. ROESSLER, Liberalizing Electoral Outcomes in Competitive Authoritarian
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ricerca con il dominio di un certo approccio: “On the one hand, holding free and
competitive elections is accepted as a sign of pluralist democracy; on the other hand, political science conceives itself as being primarily concerned with multi-party systems and with competitive elections. Postulating that one-party elections or other types of state-manipulated ballots are necessarily rigged leads to their being denied any significance” 19.
La domanda “Perché studiare le elezioni russe?” è strettamente connessa ad un altro interrogativo: le elezioni russe sono sprovviste di significato per il sistema politico russo?
L’importanza dello studio delle votazioni russe deriva, innanzitutto, dalla ricca esperienza nel settore dell’ingegneria elettorale che la Russia ha avuto durante gli ultimi decenni, soprattutto per quanto riguarda gli esperimenti con la formula elettorale, il cambio delle regole della presentazione delle candidature, l’introduzione del finanziamento pubblico ai partiti ecc. La disciplina sulle elezioni è stata una materia che dall’inizio del 2000 fino ad oggi ha subito moltissime modifiche. Il quadro normativo che regola la materia elettorale è complesso e articolato: è determinato nella maggior parte dalla legge federale n. 67 – FZ "Sulle garanzie di base dei diritti elettorali e dei diritti di partecipazione al referendum dei cittadini della Federazione russa", adottata nel giugno 2002. Solo questa legge negli ultimi 16 anni è stata modificata più di 80 volte20. Sul carattere caotico e frammentato della legislazione elettorale russa si è pronunciata anche l’OSCE, sottolineando, nel suo rapporto, come “la complessità e la difficoltà di interpretazione delle norme” consentano un uso arbitrario delle stesse21. Non sia sorprendente che l’“aggiustamento continuo” della legislazione, alla fine, ha influito sull’integrità del processo elettorale e sulla qualità della competizione politica nel Paese. Dunque, il caso russo rappresenta un esempio interessante di massiccia ingegneria istituzionale nel settore della disciplina elettorale: proprio questa riflessione sull’opportunità o meno di un intervento e sul suo effetto distorsivo è stato sempre un argomento caldo per gli studiosi del Diritto Comparato. Infatti, come ha sottolineato G.
19 G. HERMET, R. ROSE, A. ROUQUIÉ (a cura di), Elections without Choice, New York: John Wiley,
1978, p. 1.
20 R. BIKTAGIROV, K voprosu o kodifikazii federal’nogo izbiratel’nogo zakonodatel’stva (Sulla
codificazione della legislazione elettorale federale), in Vestnik della Commissione elettorale centrale: http://vestnik.cikrf.ru/vestnik/publications/opinions/21381.html.
21 V. la relazione finale sulle ultimi elezioni per la Duma del 2011, p. 5:
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Sartori, i sistemi elettorali sono “una parte essenziale del funzionamento dei sistemi politici”, oltre ad essere “lo strumento più manipolativo della politica”, i sistemi elettorali “plasmano il sistema partitico e incidono sulla determinazione della rappresentanza”22. Se tale tesi è legittima per quanto riguarda le democrazie consolidate classiche, è ancora più valida per quanto riguarda i regimi in transizione con sistema partitico poco stabile e molto vulnerabile. È il caso delle dinamiche istituzionali in Russia, che mostrano in tutta la loro complessità gli effetti contradditori dell’intervento statale sulle norme che regolano la competizione elettorale, e che, privilegiando soltanto alcuni soggetti politici (i grandi partiti parlamentari), finiscono per influenzare in modo negativo il grado di pluralismo. In particolare, i maggiori difetti delle elezioni in Russia svoltesi negli ultimi anni riguardano la disciplina sulle elezioni, troppo complessa e restrittiva, soprattutto per quanto riguarda la registrazione delle candidature, per cui la scelta degli elettori si restringe effettivamente ai candidati “ammessi”.
L’esperienza russa ha fornito la scienza politica di un ricco materiale su i vari tipi di frode elettorale e di pratiche illecite. I rapporti periodici della missione di monitoraggio di OSCE hanno riportato informazioni su varie pratiche scorrette sussistenti nel procedimento elettorale russo che andavano a coprire quasi tutta la gamma dei brogli e delle malversazioni elettorali, da una banale prassi di compulsione per votare in determinati seggi ai fatti riguardanti l’inserimento nelle urne elettorali di schede false. L’analisi dei difetti che possono manifestarsi nel processo elettorale, sia per quanto riguarda la regolarità delle operazioni di voto sia nei confronti dell’andamento della campagna elettorale (il problema dei media bias), è un settore di studio in crescita23. L’interesse per questa tematica si spiega con il semplice fatto che in ogni Paese si riscontrano problemi legati alla condotta elettorale e alla sua regolarità (electoral integrity), indipendentemente dal livello di sviluppo e democraticità. E quindi, ancor prima di rispondere alla domanda “come evitare tali violazioni?” bisogna capire la loro origine e la loro natura. Tale indagine prevede un attento studio degli aspetti strettamente tecnici delle operazioni elettorali.
22 G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, Bologna, Il Mulino, 1995 p. 9.
23 Molteplici sono i gruppi di esperti e le agenzie internazionali per lo sviluppo che si occupano dello
studio dei processi elettorali – soprattutto delle questioni di “electoral integrity” – nella prospettiva comparatistica, fra questi sono più conosciuti: The Electoral Integrity Project di Pippa Norris, UNDP,
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Pertanto, i difetti della procedura di votazione e dell’amministrazione del voto sono divenuti argomenti indispensabili nello studio delle democrazie moderne e degli autoritarismi elettorali. Per quanto riguarda la Russia, l’assenza dei registri permanenti degli elettori e la prassi delle votazioni al di fuori del seggio, particolarmente sensibile alle manipolazioni, sono elementi strutturali che hanno influito sulla qualità delle elezioni. Ma ancora più dannose per la qualità delle istituzioni rappresentative ed elettorali in Russia sono state le varie pratiche di mobilitazione degli elettori, nella forma di interferenze, da parte dell’autorità locale attraverso l’utilizzo delle cd. ‘risorse amministrative’ (administrativnyj resurs) e altre misure, alcune inappropriate, volte ad aumentare l’affluenza degli elettori. Per affrontare tale problema all’interno della branca di psefologia è stato sviluppato un nuovo settore di ricerca che ha assunto una posizione autonoma sotto i nomi di “studio delle statistiche elettorali” o “geografia elettorale”. La varietà dei regimi sub-nazionali formatasi nelle regioni russe ha influenzato la qualità delle elezioni, per cui in alcuni soggetti della Federazione Russa si svolgono elezioni più o meno libere e in altri – “sultanati elettorali” – dove si sono creati contesti piuttosto controllati, si registrano diverse anomalie che riguardano i livelli eccessivamente alti di affluenza e di consensi ottenuti dai partiti o candidati pro-governo24. Tale osservazione fa riflettere sulla natura complessa delle irregolarità presenti nel processo elettorale in Russia e persino spinge ad introdurre fattori di carattere territoriale nell’esame sui difetti della condotta elettorale.
Un’altra direzione di studio, il cui sviluppo è stato in parte stimolato anche dalle dinamiche istituzionali in Russia, riguarda un insieme di domande che vanno ad approfondire le conseguenze che le elezioni “non corrette” possono produrre sul sistema politico e soprattutto sulla stabilità di esso25. Si ritiene che le elezioni controllate, con esiti scontati, creino tra la gente un sentimento di apatia e diffidenza verso le istituzioni
24 Cfr. N. GRISHIN, Anomalii v elektoral'nom povedenii (Anomalie nel comportamento elettorale):
http://astresearch.narod.ru/Grishin-2011-Krasnodar.pdf ; W. MEBANE, K. KALININ, Elektoral'nye
fal'sifikacii v Rossii: kompleksnaja diagnostika vyborov 2003–2004, 2007–2008 gg. (Frodi elettorali in
Russia: diagnostica completa dei cicli elettorali 2003-2004, 2007-2008): http://www-personal.umich.edu/~wmebane/falsificacii_reo.pdf; A. KYNEV, Metamorfozy elektoral'noj geografii
Rossii v 2007–2008 gg. i ih prichiny (Metamorfosi della geografia elettorale in Russia nel 2007-2008 e le
loro cause): http://www.vibory.ru/analyt/REO-2/kinev.pdf; V. ZVONOVSKY, “Elektoral’nyj transit”: k
dvum stranam v granizah odnoj? (Transito elettorale: verso due Paesi al confine di uno?), 2004:
http://www.politstudies.ru/files/File/2004/3/Polis-2004-3- Zvonovskyi.pdf
25 Cfr. A. SCHEDLER, The Politics of Uncertainty: Sustaining and Subverting Electoral
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pubbliche; anzi, più le elezioni sono manipolate, più la gente preferisce ‘restare a casa’26. Tuttavia, se è giusto pensare che nei regimi chiusi, dove le violazioni delle elezioni sono massicce, non necessariamente si creano numerosi movimenti ‘per le elezioni pulite’, è vero anche il contrario, che nei regimi più competitivi, il crescente malcontento sulla condotta elettorale può essere la ragione dell’attivazione della società civile27. In sintesi, nelle società tendenzialmente aperte alla competizione politica, e comunque sensibili verso le violazioni dei diritti o della rule of law, esiste un certo livello di tolleranza delle frodi, il cui superamento può provocare proteste.
La validità di tale tesi è stata confermata dagli eventi del 2003-2005 svoltesi in alcuni degli Stati dell’ex-URSS (Georgia, Ukraina, Kirgizstan), a seguito delle elezioni con esiti contestati. Dato il loro carattere ambiguo, tali eventi sono stati etichettati “rivoluzioni colorate”: esse, pur non avendo toccato in profondità il regime politico esistente, hanno prodotto l’uscita dei vecchi leader dal campo politico e l’avvio di importanti riforme costituzionali. Anche in Russia, pur in maniera più contenuta, a seguito della campagna elettorale del dicembre 2011 e poi di quella presidenziale del 2012, nelle grandi città russe sono scoppiate proteste che hanno spinto le autorità russe di intervenire sulla legislazione per introdurre una limitata liberalizzazione nel sistema politico. Pertanto, lo studio delle elezioni russe può aiutare ad ottenere una comprensione più accurata e profonda circa le conseguenze che l’abuso di pratiche scorrete può generare non solo per quanto riguarda la regolarità dell’operato elettorale ma anche la percezione sulla legittimità del potere e, quindi, la stabilità del sistema politico.
L’esame del processo elettorale in Russia può anche essere importante al fine di chiarire meglio le sfide con cui le moderne democrazie rappresentative hanno bisogno di confrontarsi. La “crisi della democrazia” è un tema che negli ultimi tempi è stato sempre più spesso riproposto nella letteratura accademica, in particolare si è parlato molto di crisi dei partiti tradizionali nelle vecchie democrazie occidentali e del
26 V. P. NORRIS, A. NAI (a cura di), Election Watchdogs: Transparency, Accountability and Integrity,
New York, Oxford University Press, 2017, pp. 167 ss.
27 Cfr. A SEMENOV, O LOBANOVA, M ZAVADSKAYA, When do political parties join protests? A
comparative analysis of party involvement in “for fair elections” movement, in East European Politics,
vol. 32 (1), 2016, pp. 81-104. 2016; M. ZAVADSKAYA, C. WELZEL, Subverting Autocracy:
Emancipative Mass Values in Competitive Authoritarian Regimes, in Democratization, Vol. 22. No. 6.,
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cd. disincanto degli elettori28. Anche il crescente ricorso agli istituti di democrazia diretta (referendum) è stato un altro segno della delegittimazione del principio di rappresentanza. Un grande interrogativo è rimasto aperto: se i partiti non sono più in grado di canalizzare e organizzare la volontà dei cittadini, allora chi li sostituisce?
A questo proposito, il modello russo è stato talvolta presentato come una delle alternative alla democrazia rappresentativa di tipo occidentale. Per superare l'instabilità politica e lo stallo istituzionale associato al modello di governo democratico, la Russia ha proseguito con l’espansione del potere esecutivo, anche se ai danni di alcune delle libertà democratiche. Non solo la velocità del processo decisionale, ma anche la soluzione di tipo plebiscitare al problema della mancanza di un solido e radicato sistema dei partiti sono alcuni degli elementi che vengono associati ai modelli istituzionali fortemente centralizzati e personalizzati come quello russo. Più in generale, la legittimazione di tipo democratico è stata sostituita con quella correlata alla
performance economica e alla capacità di attrazione della dimensione ideologica della
politica estera, e sostanzialmente corrisponde al rating di approvazione del Presidente russo. Dunque, nel cercare di restituire ai cittadini fiducia nella democrazia rappresentativa, lo studio dovrebbe concentrarsi sulle istituzioni, anche quelle che operano nei più svariati contesti, per capire meglio i limiti del design istituzionale.
Capire l’impatto delle istituzioni sui diversi sistemi politici è un compito che non può essere eseguito senza aver adottato una prospettiva comparata. Pertanto, dal punto di vista teorico, è importante soffermarsi sullo studio delle elezioni russe perché tale analisi può contribuire alla conoscenza dei diversi modelli istituzionali delle democrazie e del funzionamento dei loro vari elementi. La recente diffusione di elezioni multipartitiche in contesti ibridi, in transizione o, comunque, lontani dai classici
standard di democraticità ha fatto sorgere una rinnovata discussione teorica sulla
classificazione dei regimi politici.
A questo punto, non si può negare la rilevanza che l’esame del caso russo ha avuto sul ripensamento e la correzione di varie tesi e assunzioni del paradigma di transizione democratica (“transitology paradigm”), che sono state fino ai tempi recenti condivise largamente. Fra queste ipotesi premature è stata controproducente la visione
28 Cfr. C. VAN HAM, J. THOMASSEN, K. AARTS, R. ANDEWEG (a cura di), Myth and Reality of the
Legitimacy Crisis: Explaining Trends and Cross-National Differences in Established Democracies,
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di identificare la democrazia con lo svolgimento periodico delle elezioni multipartitiche. In sostanza, in passato si è pensato che l’introduzione delle votazioni con vari candidati sulla scheda e lo svolgimento di elezioni periodiche avrebbero avuto un effetto quasi automatico di portare il regime nel Paese verso la democrazia consolidata. Gli sviluppi in alcuni Stati della “terza ondata” hanno rilevato la complessità dei processi: che “relationship between elections and regime change is much more complicated”29.
I processi di democratizzazione in Russia, attore geopolitico importante e ‘Paese guida’ dello spazio post-sovietico, sono stati sempre al centro dell’attenzione della scienza politica, pertanto non dovrebbe sorprendere il fatto che sia stata principalmente la sua esperienza di democratizzazione fallita ad aver portato molti studiosi a cambiare le loro opinioni sulle prospettive di una “rivoluzione democratica globale”, in generale, e sulla portata democratica delle istituzioni elettorali, in particolare.
Infine, si può riassumere: nonostante il fatto che le elezioni nella Russia post-sovietica siano eventi di minor rilevanza rispetto alle elezioni nelle democrazie liberali competitive, esse, tuttavia, non sono sprovviste di significato e svolgono proprie funzioni. Se si può condividere l’ipotesi che nei tempi sovietici le cd. “elezioni senza scelta” hanno, comunque, avuto qualche ruolo nel circuito rappresentativo30, questo è ancora più valido per la Russia contemporanea e per le sue “elezioni senza sorprese”31. Pertanto, bisogna sottolineare che l’indagine accurata sulle elezioni russe può offrire un importante contributo alla conoscenza dei regimi che non soddisfano del tutto i criteri delle democrazie competitive. Un tale studio non solo permette di approfondire alcune delle problematiche di ordine teorico e metodologico tipiche di questo filone di ricerca, ma fornisce anche, grazie alle evidenze empiriche, una maggiore comprensione del fenomeno delle elezioni.
29 R. SMYTH, Op. cit., p. 1.
30 A. PRAVDA, Elections in Communist Party States, in G. HERMET et. al., Op. cit., pp. 186 ss.
31 V. G. PANCHERI, “Russia: le elezioni senza sorprese”, in federalismi.it, n. 6, 2004:
https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=1800&dpath=document&dfile=1803200403314
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Il filone dominante degli studi sulle elezioni russe
Una discussione circa l’evoluzione del sistema politico nella Russia post-sovietica sviluppatasi in seno alla scienza politica comparata ha suscitato particolare interesse sul tema delle elezioni e la loro natura mutevole nei Paesi in transizione. L’approccio dominante per lo studio delle elezioni russe è stato quello di porre queste istituzioni nel quadro più ampio del cambiamento di regime. In tal modo, quasi inevitabilmente i ricercatori che hanno adottato tale strategia esplicativa hanno dovuto affrontare il difficile problema della classificazione del regime politico russo. Una serie di ragioni ha reso questo compito particolarmente arduo: in primo luogo, bisognava sempre tener conto del carattere dinamico delle istituzioni russe in quanto il suo sistema politico si trovava in continua evoluzione (ad esempio, il sistema dei partiti russo si è potuto consolidare soltanto nel 2007, dopo la riconferma degli stessi partiti nelle elezioni parlamentari). In particolare, nell’arco di pochi anni dopo l’inizio del primo mandato di Putin, il modello russo ha visto importanti mutamenti nella parte riguardante una centralizzazione nei rapporti centro-periferia e una ulteriore presidenzializzazione
de facto della forma di governo.
Tali tendenze involutive hanno riaperto la discussione circa le ricadute che alcune modalità (poco democratiche) del processo di constitution-making possono avere sul futuro della democratizzazione32.
In secondo luogo, la scelta di introdurre il meccanismo dell’elezione diretta del Presidente, oltre alle elezioni dell’Assemblea, rendeva più complicata la valutazione del regime politico vista la necessità di analizzare anche la loro interferenza reciproca. In più, alcune tradizioni culturali tipiche per i cittadini russi ed ereditati dal passato autocratico e autoritario – i.e. la concezione patriarcale e unitaria del potere, la personificazione del potere e un forte elemento plebiscitario33, ma anche la “cultura
32 Riguardo alle dinamiche di adozione della Costituzione del 1993, Stephen White, Richard Rose e Ian
McAllister hanno osservato che, alla fine “la Russia aveva una costituzione nuova, ma tale conquista è stata raggiunta nei modi che pregiudicano il suo futuro a lungo termine” (v. L. GÖNENÇ, Prospects for
Constitutionalism in Post-Communist Countries, The Hague, Kluwer Law International, 2002, p. 163).
33 Nella letteratura storiografica spesso si cercano le analogie tra il regime russo contemporaneo e il
cesarismo, oppure il bonapartismo, cioè un regime che si basa su un sostegno popolare del leader
carismatico e autoritario. Per esempio, M. van Herpen scrive: “Although Putin's managed democracy is
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dell’alta affluenza” e delle votazioni sotto forma di acclamazione – hanno reso più difficile per gli studiosi il compito di interpretare gli esiti elettorali. In sintesi, si è chiesto quanto la vittoria di Putin nelle ultime elezioni presidenziali è dovuta alle frodi, quanto al sincero sostegno popolare e quanto alla mancanza di veri rivali?
Pertanto, la varietà di definizioni date nel arco degli ultimi anni al regime politico russo non dovrebbe sorprendere un attento ricercatore. L’interpretazione che viene data dalla maggioranza degli ricercatori oggi è quella che si può riassumere in modo seguente: la transizione democratica del regime nella Russia post-sovietica non solo risulta bloccata nella “zona grigia”34, come si è pensato prima, ma addirittura si assiste all’inversione del suo corso che segue non più la traiettoria democratica ma quella autocratica35. Le prime valutazioni del regime politico russo si fondavano sull’idea di democratizzazione: per esempio, pseudodemocrazia, democratura, “democrazia guidata”36, “democrazia delegata”37, democrazia non pluralista di
semblance of a democratic legitimacy, while manipulating the representative system and rigging the elections in such a way that it became a malleable body in the hands of the executive and lacked any real independence” (v. M. VAN HERPEN, Putinism: The Slow Rise of a Radical Right Regime in Russia,
Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2013, pp. 175-176).
34 T. CAROTHERS, The End of the Transition Paradigm, in Journal of Democracy, 2002, vol. 13, n. 1,
p. 13: “Dominant-power systems vary in their degree of freedom and their political direction. Some have
very limited political space and are close to being dictatorships. Others allow much more freedom, albeit still with limits. A few “transitional countries,” including the important cases of South Africa and Russia, fall just to the side of this syndrome. They have a fair amount of political freedom and have held competitive elections of some legitimacy (though sharp debate on that issue exists with regard to Russia). Yet they are ruled by political forces that appear to have a long-term hold on power (if one considers the shift from Yeltsin to Putin more as a political transfer than an alternation of power), and it is hard to imagine any of the existing opposition parties coming to power for many years to come”.
35 Secondo l’indice Freedom House, la presidenzializzazione accompagnata dalla restrizione degli spazi
di libertà ha portato nel 2009 all’instaurazione del Consolidated Authoritarian Regime: tra 2009 e 2018 si può osservare l’incremento dell’indice sulla scala “Democracy Score” da 6.50 a 6.75 (secondo la metodica di FH, in cui “1” rappresenta il più alto livello di progresso democratico e “7” – il più basso), il quale riflette le derive autoritarie (v. Freedom House Nations in transit 2018, Russia: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2018/russia).
Secondo un altro indice, Bertelsmann Transformation Index BTI, la situazione in Russia negli ultimi cinque anni è caratterizzata da un declino delle istituzioni democratiche, che ha portato allo spostamento del regime da Higly defective democracy a Moderate autocracy (nel 2018 al Paese è assegnato 4.6 punti sull’indice di Democracy Status, il più alto livello di democraticità corrisponde a 10 punti su scala). Nel Dossier sul Paese gli esperti descrivono il regime russo con i seguenti termini: “…the current political
regime of Russia can be characterized as a variety of electoral authoritarianism, a regime that, while being dictatorial in the basic patterns of power distribution and reproduction, at the same time permits a shallow existence of institutions normally associated with democracy” (v. Bertelsmann Transformation
Index BTI 2018 Russia Country report:
https://www.bti-project.org/fileadmin/files/BTI/Downloads/Reports/2018/pdf/BTI_2018_Russia.pdf).
36 Il concetto managed democracy l’ha introdotto nell’uso pubblico per la prima volta un politologo e
giornalista americano Walter Lippmann negli anni ’20 del XX secolo. Il fenomeno è stato studiato a proposito della sua teoria dell’opinione pubblica. L’autore del termine ritiene: "when public opinion
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facciata38, “democrazia elettorale”, “democrazia illiberale”39 ecc. Ma i ricercatori negli studi più recenti hanno usato più spesso il termine di autoritarismo: “autoritarismo elettorale”, “autoritarismo competitivo”, “autoritarismo sminuito”, “autoritarismo elettorale egemonico”40.
Diverse sono anche le opinioni circa la data in cui il Paese si è trovato a un bivio fra autoritarismo e fragile democrazia. Secondo le analisi della Freedom
House, il ciclo elettorale 2003-2004 è stato il momento critico per il sistema politico
russo, proprio nel 2004 la Russia si è trovata esclusa dalla classifica delle “democrazie elettorali”. Diversi anni più tardi, dopo le elezioni della Duma nel 2007 e quelle presidenziali nel 2008, il crollo del progetto democratico russo è diventato abbastanza ovvio. Come ha scritto Golosov: “In the period 2005-2007, Russia’s political regime
transformed from what had been sometimes referred to as a “managed democracy” (Balzer 2003), a political regime that restrained the scope of citizens’ political choice by a variety of manipulative means, to a different political order. From a theoretical angle, this transition can be viewed as crossing a threshold between two hybrid political regimes: ‘defective democracy’ and ‘electoral authoritarianism’”41. Restrizioni alla libertà di parola e di associazione, pratiche elettorali sleali, monopolio dell'informazione e altre manifestazioni di autoritarismo elettorale sono diventate sempre più evidenti, e nel 2009 al Paese è stato assegnato il punteggio che lo caratterizza come “Autoritarismo consolidato”42.
Senza voler entrare in discussioni troppo dettagliate sulla classificazione del regime politico (per le quali rimandiamo agli studi specializzati), riteniamo opportuno in questa sede segnalare alcuni punti critici dell’impostazione teorica dominante negli Public, in The Lanahan readings in the American Polity, Baltimore, Lanahan Publishers Inc., 2007 (4ª
ed.), p. 386). Un altro concetto che viene applicato al caso russo e che avvicina all’idea di managed
democracy è stato quello di regime di pluralismo controllato: v. H. BALZER, “Managed Pluralism: Vladimir Putin's Emerging Regime”, in Post-Soviet Affairs, Vol. 19, 2003.
37 V. G. O' DONNEL, Delegative democracy, in Journal of Democracy, 1994. 38 V. F. LANCHESTER, Op. cit., p. 95.
39 Il politologo statunitense F. Zakaria che ha riproposto questo termine ha rischiato di estendere oltre
misura il concetto classico e applicare la categoria della “democrazia” ai casi tra loro diversi: v. F. ZAKARIA, “The Rise of Illiberal Democracy,” in Foreign Affairs, 1997.
40 Come scrive la prof.ssa G. Cigliano: “Questo connubio [la regolarità delle consultazioni elettorali e la
sistematica violazione delle regole democratiche] ha condotto alcuni analisti politici a coniare l’espressione “autoritarismo elettorale” v. G. CIGLIANO, La Russia contemporanea: un profilo storico, cit., p. 283.
41 V. S. WHITE, Russia’s Authoritarian Elections, Routledge, 2012, p. 93.
42 Freedom House, Nations in transit – Russia, 2009:
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studi di questo settore. A nostro avviso, la parte delle ricerche contemporanee sulle elezioni russe che accolgono l’ipotesi di ‘electoral authoritarian’ regime rischiano di sviluppare “chiavi di lettura” parziali che si riducono all’individuazione delle deviazioni del sistema russo dagli standard democratici esistenti, trascurando altri aspetti del problema, come, per esempio, le cause delle riforme elettorali o le motivazioni degli elettori. Dall’altro lato, le ricerche che seguono il filone dominante degli studi sugli “autoritarismi elettorali’ rischiano di elaborare spiegazioni monofattoriali, secondo le quali l’evoluzione del meccanismo elettorale in un dato Paese è determinato dalle strategie della classe dominante. A questo punto, bisogna ricordare che per evitare di cadere in estremismi – come spesso accade negli studi sulle Russian politics – è importante fare una scelta ponderata dell’approccio.
Il disegno della ricerca
Le spiegazioni sul fenomeno delle elezioni e sul loro ruolo nella transizione democratica incompiuta (o forse fallita) nella Russia post-sovietica devono essere chiarite. Per questo, nel presente lavoro, si è cercato, se non di fornire una spiegazione completa, almeno di dare un’interpretazione utile al fine di capire l’ordinamento russo e le sue dinamiche.
La vicenda russa è sempre stata oggetto d’indagine da parte delle diverse scienze per molte ragioni, tra le quali vi è soprattutto l’importanza geopolitica del Paese. Pertanto, il valore cognitivo di questo lavoro acquista particolare rilevanza. In più, la conoscenza di un ordinamento straniero, come quello russo, fornisce la possibilità di compiere studi su scala maggiore in chiave comparativista.
Per quanto riguarda la nostra ricerca, al centro del interesse si pongono le istituzioni politiche russe, in particolare, si cerca di esaminare la disciplina elettorale russa e il meccanismo di votazione attraverso il quale il Corpo elettorale russo partecipa nelle decisioni di carattere pubblico. Dunque, il lavoro ha ad oggetto lo studio del funzionamento del sistema elettorale russo in una prospettiva dinamica, oltre che in quella comparativista. Nella ricerca abbiamo cercato di esaminare le principali tappe
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che le elezioni di vario tipo (presidenziali, legislative nazionali) hanno segnato nella storia contemporanea della Russia e abbiamo ripercorso le dinamiche del quadro normativo sulle votazioni elettivi nella Russia post-sovietica. Dunque, le elezioni russe sono state trattate sia nella prospettiva tecnico-giuridica, per quanto riguarda lo studio dello sviluppo della legislazione positiva russa in tema delle votazioni, sia in quella più ampia, di scienza politica, che permette di estendere l’analisi verso la prassi e le dinamiche del processo elettorale russo negli ultimi venticinque anni. L’esame dei testi costituzionali russi, della legislazione in materia e delle modifiche ad essa apportate è stato compiuto in una prospettiva diacronica, con lo scopo di individuare le dinamiche istituzionali, le trasformazioni e la continuità nel diritto russo43.
Nella ricerca abbiamo cercato di seguire una mappa concettuale, elaborata all’inizio dello studio (per maggiori chiarimenti sulla ricerca s’invita a consultare la tabella sotto).
Tab. 1. La mappa concettuale della ricerca
Oggetto: elezioni (la disciplina elettorale) nella Russia post-sovietica
Pilastro Area o ambito Approccio Categorie in esame 1) Teorico Scienza politica comparativo
istituzionale
Elezioni e votazioni elettivi, elezioni democratiche, funzioni delle elezioni
2) Tecnico Diritto costituzionale, Diritto pubblico comparato istituzionalismo giuridico
Legislazione elettorale, diritto di voto,
standard del processo elettorale
democratico, procedimento elettorale,
sistema elettorale
3) Storico Storia delle istituzioni
politiche
istituzionalismo storico
Esperienze costituzionali, evoluzione dei meccanismi di votazione
4) La prassi Analisi comparata dei sistemi e dei processi politici neo-istituzionalismo Dinamiche politico-istituzionali, cicli elettorali, elezioni multipartitiche,
il processo elettorale
43 La consultazione dei siti Internet istituzionali è stata una pratica necessaria per lo studio. Si tratta dei
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Le ricerche sul tema delle elezioni russe sono state molteplici, soprattutto in lingua inglese44. L’argomento ha ricevuto particolare attenzione negli anni ’90, quando si sono moltiplicate varie ricerche su specifiche campagne elettorali russe. Riguardo alla letteratura scientifica, studi di carattere giuspubblicistico sulla Russia sono presenti in quantità moderata (i principali indirizzi di ricerca in questo settore si concentrano su argomenti come: il quadro normativo sulla disciplina delle elezioni e le riforme in materia45; le caratteristiche del sistema elettorale russo e i suoi effetti46; l’impatto della forma di governo iperpresidenzialista sul processo elettorale in Russia47). Diversamente, sono moltissime le ricerche sociologiche (si pensi agli studi sul comportamento elettorale dei cittadini russi o sulla percezione degli elettori russi per quanto riguarda la regolarità dell’operato e la legittimità dei risultati) e l’analisi politologiche (concentrati su questioni come l’impatto delle regole elettorali sull’evoluzione del sistema dei partiti russo, le strategie delle opposizioni48).
Se generalizziamo il nucleo centrale delle ricerche sulle procedure elettorali russe condotte dagli studiosi russi o stranieri, gli argomenti più comuni e frequenti sono la relazione tra le dinamiche di regime e i cambiamenti nella qualità del processo elettorale in Russia, nonché l’impatto delle pratiche elettorali nelle regioni russe sulla formazione di un potere altamente centralizzato. I problemi che riguardano la legislazione elettorale di contorno, cioè le regole sulla formazione dell’offerta politica, sul finanziamento dei partiti49 ecc. sono stati trattati in maniera minore, mentre emerge chiaramente negli
44 A questo punto, si nota il maggiore interesse degli studiosi verso le istituzioni politiche e le
consultazioni elettorali dell’”era” di Eltsin e sempre minore attenzione per le dinamiche del processo elettorale nella Russia di Putin. Per quanto riguarda le elezioni non competitive del periodo sovietico, queste – considerate un caso poco rilevante per lo studio – sono state analizzate soltanto in maniera eccezionale in pochi ricerche, come, ad esempio, G. HERMET et al., Elections without choice, 1978; M. MOTE, Soviet Local and Republic Elections, Stanford, 1965; V. ZASLAVSKY e R. BRYM, The
functions of elections in the USSR, in Soviet Studies, vol. 30, 1978 ecc.).
45 V. A. GOLOVIN, Izbiratelnoe pravo i izbiratelnyj protzess v Rossijskoj Federatsii (La disciplina
elettorale e il processo elettorale nella Federazione Russa), Mosca, Norma Infra-M, 2016.
46 R. MOSER, Unexpected Outcomes, University of Pittsburg Press, 2001. 47 M. FISH, Democracy Derailed in Russia, Cambridge University Press, 2005.
48 D. HUTCHESON, Parliamentary Elections in Russia: A Quarter-Century of Multiparty Politics,
Oxford, Oxford University Press, 2018; H. HALE, “Why Not Parties in Russia? Democracy, Federalism,
and the State”, New York: Cambridge University Press, 2006. xiii, 275 p., G. GILL, “Building an Authoritarian Polity: Russia in Post-Soviet Times”, Cambridge University Press, 2015, 238 p., S.
STEWARD, M. KLEIN, “Presidents, Oligarchs and Bureaucrats: Forms of Rule in the Post-Soviet
Space”, New York, Routledge, 2016, 280 p.
49 N. AKHRARKHODJAEVA, The Instrumentalisation of Mass Media in Electoral Authoritarian
Regimes: Evidence from Russia's Presidential Election Campaigns of 2000 and 2008, Stuttgart:
Ibidem-Verlag, 2017, 283 pp.: C. FILIPPINI, II finanziamento della politica in Russia, in F. LANCHESTER (a cura di), Finanziamento della politica e corruzione, Milano, Giuffrè, 2000; G. GOLOSOV, Russia
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ultimi anni una maggiore diffusione degli studi riguardanti le questioni di regolarità o meno dell’operato elettorale nelle votazioni russe.
Si deve notare che nella letteratura accademica in lingua italiana, il caso russo è stato trattato in maniera secondaria. Tuttavia, alcuni studiosi italiani, come M. Ganino50, A. Di Gregorio51, C. Filippini52, si concentrano sullo studio dell’ordinamento russo, contribuendo notevolmente alla conoscenza del “mondo russo”. La mancanza di testi accademici sull’ultimo (in corso) mandato presidenziale di Putin è stata compensata con l’utilizzo di articoli analitici pubblicati nelle riviste o nei giornali.
La ricerca è stata integrata dalla dottrina giuspubblicistica russa53 con lo scopo di rendere l’argomentazione più ricca. Inoltre, è stata effettuata un’analisi dettagliata della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo riguardante i casi contenenti violazioni dei diritti elettorali in Russia (si pensi, ad esempio, al caso Anchugov e
Gladkov c. Russia (2013) che ha avuto una grande risonanza). Anche la Corte
Costituzionale della Federazione Russa ha creato un corpus consolidato di decisioni
(Chapter. 7), in P. NORRIS, A. ABEL VAN ES (a cura di), Chekbook Elections? Political Finance in Comparative Perspective, New York, Oxford University Press, 2016.
50 M. GANINO, “La dinamica della legislazione elettorale alcune repubbliche ех sovietiche”, in F.
LANCHESTER (a cura di), “La legislazione elettorale degli stati dell'Europa centro-orientale : Giornate
Amedeo Giannini” - Milano : A. Giuffrè , 1995; A. DI GREGORIO, C. FILIPPINI (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione, Milano, Giuffré, 2005; M. GANINO, Premessa a Russia, in P. Biscaretti di Ruffia, Le costituzioni di 7 stati di recente ristrutturazione, Giuffré,
1996; M. GANINO, Russia, il Mulino, 2010.
51 A. DI GREGORIO, Russia. Un decennio di evoluzione politico-istituzionale tra consolidamento della
formula di governo e dinamiche altalenanti di pluralismo politico-partitico, in F. LANCHESTER (a cura
di), La Costituzione degli altri. Dieci anni di trasformazioni in alcuni ordinamenti costituzionali stranieri, Milano, Giuffré, 2012,; A. DI GREGORIO, L’evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed
economia, in L. Scaffardi (a cura di), BRICS: Paesi emergenti nel prisma del diritto comparato, Torino,
Giappichelli, 2012, pp. 17-53; A. DI GREGORIO, Le stagioni del potere in Russia tra evoluzioni
costituzionali e permanenza di elementi ambientali “caratterizzanti”, in L. Asta (a cura di), Challenges and Perspectives of contemporary Russia, Padova, Digital Academic Press, 2014, pp. 131-151.
52 C. FILIPPINI, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura
nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia. Milano: Giuffrè, 2004; C. FILIPPINI, A. DI GREGORIO (a
cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione, Milano, Giuffré, 2005; C. FILIPPINI (a cura di), La comunità di stati indipendenti a più di venti anni dalla dissoluzione
dell'Urss, Santarcangelo di Romagna: Maggioli, 2014; C. FILIPPINI, Elementi presidenziali e parlamentari nelle Repubbliche della Comunità di Stati indipendenti, in L. PEGORARO, A. RINELLA
(a cura di), Semipresidenzialismi, Padova, 1997, pp. 203-217.
53 M. BAGLAJ, Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii (Diritto costituzionale della Federazione
Russa), Mosca, Norma: Infra-M, 2015; S. AVAK’JAN, Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii (Diritto costituzionale della Federazione Russa), Mosca, Norma: Infra-M, 2014; Ž. OVSEPJAN, Lekcii o
Konstituciyah Rossii (Lezioni sulle Costituzioni russe), Rostov-on-Don, Feniks, 2016; E. KOLYUSHIN, Vybory i izbiratel’noe pravo v zerkale sudebnyh rescenij (Elezioni e il diritto di voto nelle decisioni
giudiziarie), Mosca, Norma Infra-M, 2018; G.N. ANDREEVA, I.A. STAROSTINA, Izbiratel’noe pravo
v Rossii i v zarubeznyh stranah (Legislazione elettorale in Russia e nei Paesi stranieri), Mosca, Norma,
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riguardanti le questioni del suffragio, molte delle quali sono state discusse vivamente nella dottrina giuspubblicistica russa (ad esempio, particolari critiche da parte dei costituzionalisti sono state rivolte nei confronti della Sentenza del 2005 “sul meccanismo della nomina dei governatori”, in quanto contraddittoria con la precedente pronuncia sullo “Statuto di Altaj kraj” del 1996).
L’obiettivo del presente lavoro è analizzare come la disciplina elettorale russa è stata modificata negli ultimi decenni e l’impatto che le riforme elettorali hanno avuto sulle dinamiche della competizione democratica in Paese e, in generale, sul sistema politico russo.
Lo studio delle elezioni si pone a un bivio tra varie scienze, con i loro approcci e paradigmi conoscitivi. È importante mettere in rilievo la complessità dell’oggetto della ricerca che, a sua volta, determina l’utilizzo di diversi approcci (giuridico e politologico) e di un paradigma flessibile che potrebbe adattarsi ai contesti ibridi come quello russo e che permette di allargare il campo di ricerca anche ad argomenti non strettamente legali.
Tuttavia, l’analisi delle votazioni non può essere svolta a prescindere dalla teoria istituzionalista54. In particolare, il paradigma neoistituzionalista è stato accolto come impostazione teorica alla base della ricerca. Secondo tale impostazione, le elezioni russe non possono essere analizzate come strutture isolate e statiche, cioè un complesso di norme, “regole del gioco”, che sono in grado di determinare il processo elettorale. Al contrario, esse devono essere studiate attraverso le loro interazioni con le altre istituzioni formali e informali.
La comparazione implicita è inerente allo studio delle istituzioni politiche, pertanto, nella nostra ricerca questa impostazione trova la sua espressione nell’intento di confrontare l’esperienza russa a quella straniera da un lato trovando le analogie, e dall’altro individuando i fenomeni tipici del contesto russo. Ad esempio, sono familiari agli studiosi delle Russian studies concetti come regioni della ‘cintura rossa’ (regioni rurali del Sud con alti consensi per il Partito Comunista), ‘verticale del potere’, il voto ‘Contro tutti’, ‘risorse amministrative’, ‘locomotive’ (persone molto conosciute poste fra i primi tre nomi nella parte federale della lista del partito), ‘il partito del potere’, ‘opposizione leale’ vs ‘opposizione anti-sistema’, ‘regioni anomale’(i soggetti della
54 L'istituzionalismo, come dottrina giuridica, riconosce nel concetto d’istituzione l’elemento chiave come
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Federazione Russa ad alto rischio di falsificazione con livelli dell’affluenza e di consenso eccessivamente alti) ecc.
L’esame delle istituzioni politiche russe è stato integrato dallo studio delle decisioni della Corte Costituzionale della Federazione Russa e della ricca prassi della Corte europea dei diritti dell’uomo. In più, i pareri della Commissione di Venezia sulla legislazione russa sono stati studiati al fine di valutare, sulla base degli standard europei in materia elettorale, il livello di garanzie che fornisce il quadro normativo russo. Allo stesso tempo, i rapporti ufficiali della missione di monitoraggio dell’OSCE sulle elezioni, utilizzate nel corso della ricerca, hanno fornito i dati sulla presenza di irregolarità nelle elezioni russe, necessari per poter valutare lo sviluppo del meccanismo elettorale in Russia negli ultimi decenni.
Per quanto riguarda la struttura del lavoro, nel Capitolo I vengono trattati i seguenti argomenti di carattere teorico: il concetto di elezioni, il ruolo delle elezioni multipartitiche nei diversi regimi, gli standard di free and fair elections e le funzioni del voto popolare (il controllo, la legittimazione ecc.).
Prima di esaminare la vigente legislazione russa in materia elettorale, il Capitolo II fornisce una panoramica sullo sviluppo dei meccanismi di votazione nella Russia zarista (le votazioni per gli zemstvo, elezioni per la Duma Imperiale) e nella Russia sovietica, fino all’introduzione delle elezioni competitivi durante il periodo di
perestrojka.
Inoltre nel Capitolo II la nostra attenzione si concentra sull’evoluzione che il sistema elettorale russo ha subito in questi decenni: in particolare, saranno esaminati due importanti correttivi introdotti al sistema elettorale fra il 2003 e il 2007, e poi fra il 2011 e il 2016, che hanno radicalmente modificato i meccanismi di incentivo, a vantaggio di grandi partiti con maggior risorse.
Il capitolo seguente introduce la dottrina giuspubblicistica russa riguardo la disciplina sulle votazioni e, in particolare, la ricerca si concentra sull’esame del testo costituzionale per descrivere i principi costituzionali che caratterizzano la concezione russa della rappresentanza politica e delle elezioni multipartitiche. In questa parte della ricerca sono oggetto di studio: la giurisprudenza della Corte Costituzionale russa in materia elettorale, la legislazione elettorale russa e la sua frammentazione, gli elementi
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chiave del sistema elettorale russo ed i suoi effetti, e il processo elettorale in Russia post-sovietica e le sue irregolarità.
Nel corso dello studio, affronteremo argomenti controversi come le “democrazie elettorali”, la conformità con le norme internazionali della legislazione nazionale russa sulle elezioni, l’instabilità e l’imprevedibilità della legislazione caotica in materia di votazioni in Russia. Inoltre, saranno analizzate le principali dinamiche del sistema politico russo legate ai cambiamenti nella legislazione elettorale: la trasformazione del sistema politico dal feckless pluralism al sistema di dominant power politics (con il partito “del potere”), la formazione della verticale del potere nei rapporti centro-periferia e il processo di unificazione dei sistemi elettorali nei soggetti federali.
In conclusione, sulla base dell'analisi di questi temi, verranno elaborate delle conclusioni che riflettono le principali tendenze dello sviluppo della legislazione elettorale in Russia. Pertanto, una delle principali osservazioni dell'Autore riguarda la tendenza involutiva nel principio rappresentativo e nel principio di pluralismo avente luogo in Russia.
