alla loro qualificazione.
4. Le ragioni dell'irresponsabilità politica delle autorità indipendent
Uno dei più frequenti rilievi sulle Autorità indipendenti è relativo alla loro presunta irresponsabilità.
La distanza delle Autorità indipendenti dalla politica, politica partitica, è condizione indispensabile della loro indipendenza; indipendenza che si realizza con quel
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F. Merusi, M. Passaro, Le autorità indipendenti: un potere senza
108
<<distacco e (quella) autonomia, nella effettuazione delle scelte, rispetto alle posizioni e agli interessi delle forze politiche in competizione147>>.
O le Autorità sono indipendenti, perlomeno nei confronti del Governo, o non sono indipendenti e quindi sono soltanto organi amministrativi che rientrano nel circuito della responsabilità governativa dinanzi al Parlamento, secondo i canoni tipici della nostra forma di governo.
Il discorso riporta, da un lato, alla caratterizzazione che i singoli organismi, che si fanno abitualmente rientrare nel novero delle Autorità, hanno avuto dalle leggi istitutive e, dall'altro, ad un'analisi dei raccordi tra Autorità e organi di indirizzo politico, con particolare attenzione per quello che è certamente uno dei temi centrali della loro indipendenza (organizzativa) e cioè la definizione delle regole previste per l'investitura dei membri delle autorità stesse148.
Si è scritto in proposito, quanto al primo punto, che sarebbe cambiata nel corso del tempo la percezione della
147A. M. Sandulli, Funzioni pubbliche neutrali, p. 202. 148
G. Grasso, Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, op.
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nozione di Autorità indipendente; la Consob, ad esempio, è nata prima che nel nostro Paese si diffondesse consapevolmente la figura delle Autorità indipendenti di garanzia149.
La Consob, cioè, è stata alle origini un “normale” ente pubblico, solo dotato di qualche particolare caratteristica di autonomia, accresciutasi negli anni, fino ad ottenere, nel 1985, <<personalità giuridica di diritto pubblico e piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge150>>.
Identico tipo di considerazioni sembra valere per l'Isvap e per lo stesso Garante per l'editoria, il quale nella sua versione originaria viene a configurarsi come mero organo ausiliario del Parlamento, privo di una specifica natura amministrativa151.
Con le Autorità indipendenti create a partire dal 1990, invece, la volontà parlamentare è stata intenzionalmente quella di creare autorità indipendenti con
149S. Niccolai, I poteri garanti della Costituzione e le Autorità
indipendenti, op. cit., p. 192.
150
Cfr. art. 1, legge n. 281/85.
151G. Falcon, Il “primo”, il “secondo” e il “terzo” garante, op. cit., pp.
72 e 77.
G. Corasaniti, Garante per l'editoria, op. cit., p. 254.
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funzioni di garanzia152.
Separatezza quindi dalla politica (e dalle maggioranze di governo); separatezza che però pone problemi in ordine alla collocazione delle Autorità rispetto alla vigente forma di governo parlamentare.
L'indipendenza, che non può sfumare passivamente sull'imparzialità, porta con forza le Autorità o completamente fuori dalla nostra forma di governo ( e quindi dalla Costituzione in cui tale forma di governo è racchiusa), a volerle considerare solo figure soggettive amministrative, oppure a riportarle nell'alveo dei poteri costituzionali.
Il profilo genetico delle Autorità, d'altra parte, esprime, forse, il momento di maggior collegamento con la politica: le Autorità hanno infatti una derivazione governativa e/o parlamentare.
La prima naturale obiezione si riferisce all'investitura di tipo governativo: che indipendenza possono avere dal Governo le Autorità da esso designate?
Nell'approccio seguito viene in rilievo allora la
152
S. Niccolai, I poteri garanti della Costituzione e le Autorità
indipendenti, op. cit., p. 194.
B. Stirn, Les autorités administratives indépendantes, p. 1, dove si rileva come per le Autorità amministrative indipendenti << l'existence a précédé l'essence>>.
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definizione dell'indipendenza c.d. funzionale delle Autorità: accanto alle regole sull'investitura, contano cioè anche i poteri concretamente esercitati, in modo indipendente dal Governo e dalle direttive e istruzioni della politica153.
Ma se, d'altro canto, è vero che esistono alcune disposizioni delle leggi istitutive154 che segnano un potere di indirizzo da parte del governo, verso le Autorità di riferimento, è altrettanto opportuno notare come queste disposizioni non riguardano atti specifici delle Autorità, bensì si rivolgono all'insieme dell'attività, nel nome di <<rilevanti interessi generali dell'economia nazionale nell'ambito dell'integrazione europea>> o degli <<interessi generali del Paese155>>.
Disagevole è pensare, però, che attraverso queste disposizioni si possa ricondurre l'attività delle Autorità di riferimento al circuito fiduciario Governo-Parlamento156.
153G. Morbidelli, Sul regime amministrativo,in Le Autorità indipendenti nei
sistemi istituzionali ed economici, a cura di A. Predieri, Firenze, 1997,
pp. 191 e ss.
154Cfr. art. 25, legge n. 287/90, sull'Autorità antitrust, relativamente ai
poteri del Governo in materia di operazioni di concentrazione. Cfr. art. 2, co. 21, legge n. 481/95, sull'Autorità di regolazione dei
servizi di pubblica utilità, relativamente ai rapporti tra documento di
programmazione economico-finanziaria ed esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità.
155
F. Gobbo, Stato e mercato, p. 38.
156
112
Comunque sia, al di là del momento genetico, l'attività svolta dalle Autorità è al di fuori dei meccanismi per i quali si può far valere un tipo di responsabilità del Governo di fronte al Parlamento157.
Nessun ministro può rispondere dinanzi all'Assemblea elettiva di quanto un 'Autorità indipendente ha deciso o non ha deciso e di come, eventualmente, ha deciso; neppure se ha partecipato alla designazione dei vertici di quell'Autorità, quasi a scontare una, non richiesta, responsabilità per culpa in eligendo158.
Ci sono tuttavia le relazioni annuali che le Autorità presentano a Governo o Parlamento, soprattutto al secondo, e che hanno via via assunto una dimensione di sempre maggior importanza, anche per gli echi avuti fuori dall'ambito più ristretto degli addetti ai lavori.
La relazione annuale indica certamente una situazione in cui l'Autorità si pone sotto l'occhio degli organi di indirizzo politico159.
D'altra parte sulla relazione delle Autorità non è
M. Clarich, Autorità indipedenti, p. 27.
157
G. Grasso, Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, op.
cit., p.39.
158Si veda Relazione della Commissione per la modernizzazione delle
istituzioni, 1985, p. 116.
159
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previsto un dibattito parlamentare e un voto, anche se i vertici delle stesse sono sentiti, talvolta per obbligo di legge, quando il Parlamento deve adottare atti che incidono sui settori dove le Autorità concretamente operano.
Le relazioni, le udienze conoscitive impostesi in via di prassi e le funzioni consultive delle Autorità, fatte di pareri e segnalazioni, sono quindi un terreno privilegiato dove le Autorità e la politica si incontrano160.
Ma basta questo, anche con strumenti opportunamente rafforzati161, per legittimare democraticamente le Autorità rispetto all'ordinamento costituzionale.
Difficilmente sostenibile, in questo contesto, è la tesi, abbastanza provocatoria, secondo la quale l'art. 95, comma 1, Cost., attribuendo al Governo nella sua interezza il compito di definire la politica generale del Paese, costituirebbe <<il punto di arrivo per la ricostruzione della responsabilità politica dell'Esecutivo in relazione all'azione delle Autorità indipendenti162>> e che
160G. Morbidelli, Sul regime amministrativo, op.cit., pp. 191 e ss. 161
M. Manetti, Profili di giustizia costituzionale, pp. 228 e 229.
162
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valorizza proprio i due momenti della nomina e dell'attività referente delle Autorità.
O questa responsabilità c'è e ad essa non può non essere necessariamente correlata una forma di controllo politico sugli atti delle Autorità e sull'attività complessivamente considerata, conciò mettendo in discussione le radici stesse della loro indipendenza163; o la responsabilità non c'è proprio e l'unico controllo politico in senso ampio, che si può immaginare, si rivolge, in maniera descrittiva e didascalica, al generale modo di porsi delle Autorità nel contesto istituzionale.
In realtà lo sganciamento dalla tradizionale organizzazione amministrativa non si traduce nella totale assenza di controlli e di adeguati contrappesi istituzionali ed invero, per le Autorità indipendenti vi è un intreccio di controlli e l'attivazione di complessi meccanismi di responsabilità.
Indubbiamente, però, si riscontra un altro tipo di responsabilità, che è quella che presuppone un controllo da parte dei soggetti interessati ai loro provvedimenti; un
amministrazione, p. 104.
L. Principato, La responsabilità politica, pp. 1413 ss.
163
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controllo che avviene sia a livello procedimentale,
controllo ex ante, sia a livello giudiziale, controllo ex post164..
Le autorità indipendenti sono solo amministrazioni particolari che, anche se sfuggono al controllo ministeriale, non sfuggono alla responsabilità per le loro azioni.
Del resto, <<il potere è sempre fonte di
responsabilità165>>.
164 F. Merusi, M. Passaro, Le autorità indipendenti: un potere senza
partito,op. cit., p. 106.
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