L'influenza che l'inefficienza della classe politica e la crisi economica hanno esercitato sul funzionamento del sistema delineato dalla riforma del Titolo V del 2001 - 5.Le nuove proposte di revisione.
1. L'attuazione del titolo V
A distanza di molti anni dall'entrata in vigore della riforma del Titolo V emerge come questa non abbia ricevuto ancora una piena attuazione. Le motivazioni sono da rinvenirsi, principalmente nella mancanza di una disciplina davvero completa e puntuale in tema di riparto delle competenze fra Stato e Regioni, all'indeterminatezza, o al mancato rispetto, dei tempi entro cui le varie innovazioni sarebbero dovute concretizzarsi, e nel cattivo funzionamento del sistema legislativo nazionale .
Il nuovo Titolo V presenta parecchi difetti e carenze: un esempio può essere dato dall'approssimazione degli elenchi delle materie legislative dello Stato o delle Regioni, dall'inesistenza di istituti o procedure di raccordo o coordinamento fra i diversi soggetti istituzionali, all'assenza di adeguate norme transitorie.142
142 Così.. DE SIERVO U. , Il regionalismo italiano fra i limiti della riforma del Titolo V e la
sua mancata attuazione, in Issirfa Cnr, Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e
Assumono poi un ruolo di primo piano i complessi problemi di attuazione dell’art. 119 Cost. in materia di federalismo fiscale il quale, come sappiamo, è stato molto articolato dal momento che: in primo momento dinanzi alla prolungata inerzia del legislatore nazionale è stato guidato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, per approdare poi con cospicuo ritardo all'approvazione della legge del 5 maggio 2009, n. 42 che ha tracciato le linee generali del federalismo fiscale, affidando al Governo il compito di darvi concreta attuazione attraverso l'adozione di una pluralità di decreti legislativi, e che allo stato attuale risulta ancora inattuato soprattutto a causa dell'eccessiva genericità dei decreti attuativi che ha dato vita a un sistema di rinvii che hanno portato all'adozione di altri decreti di fonte secondaria cui è stata demandata la riforma; 143 e dell'art 118 Cost. dovute soprattutto alle difficoltà prodotte dalla sostituzione del vecchio principio del parallelismo delle funzioni amministrative e legislative della Regione con il principio di sussidiarietà e, alle critiche che la legge n.131/2003 aveva suscitato in relazione al procedimento delineato per il trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle autonomie territoriali144. Un ruolo non marginale in questo ambito è stato assunto dal ritardo con cui le Regioni ordinarie hanno modificato i propri statuti e dell'uso limitato hanno fatto del loro potere statutario e dai problemi che sono stati ingenerati dalla ripartizione di competenze legislative che hanno dato vita ad un vestissimo contenzioso tra Stato e Regioni.
In un contesto di questo tipo l'assenza di un'organica politica
143 Per maggiori approfondimenti Di DONATO L., Il federalismo fiscale alla prova del
comitato per la legislazione, in amministrazione in cammino rivista elettronica di diritto
pubblico, diritto dell'economia e scienza dell'amministrazione, 2014.
144 CARETTI P. TARLI-BARBIERI G , in, Diritto Regionale, pag 232 Giappichelli- editore Torino 2012.
legislativa di attuazione-integrazione di quanto previsto nel titolo V: ha condotto ad una situazione di evidente sostanziale disapplicazione del Titolo V producendo di conseguenza della gravi disfunzionalità istituzionali di cui un clamoroso esempio può essere fornito dai ritardi accumulati in materia di attuazione del federalismo fiscale145. E questo ci permette di affermare come « la mancata attuazione di larga parte del Titolo V,e in particolare dell’art. 119, è una delle ragioni più significative e più preoccupanti dei ritardi strutturali del Paese e delle crescenti difficoltà per il sistema di governo di cui all’art.114 Cost. di sviluppare a pieno il ruolo riconosciuto dalla riforma costituzionale del 2001146 »
145 DE SIERVO U. , Il regionalismo italiano fra i limiti della riforma del Titolo V e la sua
mancata attuazione, in Issirfa Cnr, Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle
Autonomie, Luglio 2007.
146 NICOTRA V., Sulla nuova commissione bicamerale per l’attuazione del Titolo V. Ipotesi e
2. La legge La Loggia
Al fine di cercare di risolvere i problemi scaturenti dall'entrata in vigore della riforma del Titolo V e al fine di garantire un'attuazione della stessa è stata varata l. n.131/2003 cd. Legge La Loggia, dal nome del Ministro proponente ( ministro per gli affari regionali ) recante « Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 Ottobre 2001, n.3 ».
La legge è stata concepita nella duplice prospettiva di chiarire i confini della competenza legislativa statale e regionale ( la "legislazione concorrente" ) e di ridefinire la sussidiarietà verticale fra Stato, Regioni, Province e Comuni.
E' stata, altresì, prevista la delega legislativa per individuare specificatamente le funzioni proprie di Province, Comuni e Città metropolitane ed il susseguente passaggio di competenze dalle Regioni alle Province ed ai Comuni.
Attraverso l'emanazione della legge la Loggia il Governo ha voluto perseguire un duplice obiettivo: da un lato quello di avviare il processo di adeguamento dell’ordinamento dei pubblici poteri alle norme costituzionali ritenute immediatamente operative; e dall'altro ha voluto provvedere all’emanazione delle disposizioni di legge previste come presupposto indispensabile per la sua attuazione.
La legge in questione si compone di dodici articoli che recano le disposizioni finalizzate ad adeguare l’ordinamento alle modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
Nella specie la legge n° 131/2003 detta disposizioni concernenti: • l’attuazione dell’art. 117, commi 1 e 3 della Cost., con il quale
vengono fissati i limiti da rispettare in materia di legislazione regionale ( art. 1 );
• l’attuazione degli artt. 114, comma 2, e 117, comma 6 Cost.,con il quale viene ribadita la potestà normativa di
Comuni, Province, Città metropolitane, nonché Unioni di Comuni e Comunità montane ed isolane, esplicantesi in potestà statutaria e regolamentare ( art. 4 );
• l’attuazione dell’art. 117, comma 5 della Costituzione con il quale si disciplina la partecipazione delle Regioni in materia comunitaria ( art. 5 )
• l’attuazione dell’art. 117, commi 5 e 9 della Costituzione) relativo all’attività internazionale delle Regioni ( l’art. 6 ) • che attuano l’art. 118 Cost. che riconferma e specifica, in tema
di suddivisione delle funzioni amministrative, i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione affermando che tutte le funzioni spettano ai Comuni ad eccezione di quelle per le quali occorra assicurare un esercizio unitario che, invece, vengono spartite fra Stato, Regioni, Province e Città metropolitane ( art. 7 );
• l' attuazione dell’art. 120 Cost. che detta le procedure con le quali può darsi luogo al potere sostitutivo del Governo
nei confronti degli organi degli enti locali al verificarsi di una delle tre ipotesi individuate dallo stesso art. 120 Cost. ( art 8 ); • l'attuazione degli artt. 123, comma 2 e 127 Cost. che in tema di
ricorso alla Corte costituzionale per illegittimità di Statuti regionali e di leggi o atti aventi forza di legge dello Stato, attribuisce un potere propositivo rispettivamente alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali ed al Consiglio delle autonomie locali ( art. 9 ).
Tale legge dunque disciplina le potestà normative dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali e definisce i loro reciproci rapporti; regolamenta una serie di aspetti dell’amministrazione centrale e locale
e l'introduce misure di garanzia delle posizioni riservate alle Regioni e agli Enti locali dalla Costituzione147.
Le novità più rilevanti concernono : in primo luogo la specificazione dei vincoli della potestà legislativa di Stato e Regioni, in secondo luogo le modifiche che la legge La Loggia apporta alcune importanti previsioni relative ai rapporti tra Stato, Regioni e Unione europea perseguendo in tale ambito un triplice obbiettivo: Individuare i vincoli derivanti alle potestà legislative statali e regionali dal 1° comma dell’art. 117 della Costituzione; definire, in attuazione dell’art. 117, 5° comma quinto, la partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari; e disciplina agli artt. 5 e l’art. 6 «fase ascendente» delle Regioni, ovvero la loro partecipazione alle attività delle istituzioni europee e all’elaborazione delle politiche comunitarie e il nuovo potere delle Regioni di concludere e dare attuazione ad accordi ed intese di natura internazionale.
Infine appare significativo è l'intervento attraverso il quale si provvede a completare il dettato del nuovo articolo 117 sul fronte del rispetto degli obblighi derivanti dal processo di integrazione comunitaria; obblighi che, gravando in capo allo Stato, determinano il suo potere di sostituzione nei confronti delle Regioni.
Tuttavia la legge La loggia, nonostante le importanti novità apportate presenta dei grandi limiti: innanzitutto fornisce attuazione soltanto ad alcune norme del Titolo V, rinviando altri aspetti a successive normative, si pensi ad esempio alla disciplina di attuazione dell'art 119 Cost. o ancora alla partecipazione delle Regioni alla fase di attuazione della normativa comunitaria la cui disciplina viene rinviata ad appositi disegni di legge; mentre in altri casi, come ad esempio in relazione ai controlli sostitutivi ex art 120 Cost. non chiarisce se questi si estendano soltanto alla potestà amministrativa delle Regioni e degli
147 VESPERINI G., La legge di attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, in Astrid- online in Giornale di diritto amministrativo n. 11 /2003.
Enti locali o se riguardi anche la potestà legislativa delle Regioni. Inoltre questa legge più che dare attuazione diretta al testo costituzionale provvede a dettare un ampio numero di deleghe al Governo148.
148 VESPERINI G., La legge di attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, in Astrid- online, e in Giornale di diritto amministrativo n. 11 /2003.