Linee guida per la cooperazione interistituzionale e la “ricomposizione territoriale”

Il modello di ricomposizione territoriale finalizzato alla definizione di strategie integrate di intervento di area vasta permette di ipotizzare la sperimentazione di forme di associazionismo di “tipo variabile” sia per geometria che per forma associativa anche al fine di incentivare processi quanto più volontari e spontanei possibile. Secondo tale approccio le attuali forme associative esistenti (Associazioni intercomunali e Unioni di Comuni) sul sistema costiero emiliano romagnolo potrebbero prevedere forme di convenzionamento per la gestione di alcune funzioni in forma associata a prescindere dalla contiguità territoriale e dall’appartenenza alla stessa Provincia. Una tale prospettiva permetterebbe, ad esempio, di sperimentare le strategie di “riequilibrio e compensazione territoriale” finora ipotizzate indispensabili in territori dove la velocità e le opportunità di trasformazione (e di sviluppo economico) sono estremamente diversificate come accade tra gli ambiti sud, centro e nord della costa emiliano-romagnola12_{. La recente LR 21/2012} “Misure per assicurare il governo territoriale delle finzioni amministrative secondo il principio della

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza” finalizzata ad individuare la dimensione territoriale

ottimale per lo svolgimento in forma associata delle funzioni fondamentali rappresenta in tal senso un’importate opportunità.

La Legge regionale n.21 del 21/12/2012 si inserisce in un contesto normativo, economico e sociale fortemente caratterizzato dalla crisi internazionale che ha interessato anche l’Italia e che ha spinto il legislatore nazionale prima, e quello regionale poi, all’adozione di una serie misure volte al contenimento della spesa pubblica, al coordinamento della finanza ed al sostanziale “riordino” dell’assetto istituzionale dei sistemi territoriali di governo13 _{che coinvolge anche le Province.}

Di fatto però tale processo di riforma che prevedeva il riordino delle Province ha subito una forte battuta d’arresto con la legge n.228 del 24/12/12 (legge di stabilità per il 2013) che ha previsto la sospensione sia del processo di riordino territoriale delle province con rilevanti conseguenze sull’attuazione delle norme di riorganizzazione delle province originariamente dettate dal decreto Salva-Italia, su quelle introdotte dal Dl 95/2012 e, conseguentemente, anche su quelle previste dal legislatore regionale nella LR 21/201214_.

Come si evince dalla carta sulle forme associative in Emilia Romagna al 31 dicembre 2010 paradossalmente, e in antitesi con i principi della GIZC, l’area costiera sembra non essere stata coinvolta finora in maniera meno incisiva dai processi di associazionismo che invece hanno caratterizzato il resto della realtà regionale coinvolgendo la quasi totalità dei Comuni.

12 _{Le forme associative, come abbiamo visto, vanno da quelle più impegnative come la fusione dei comuni a quelle meno vincolanti}

come le Convenzioni.

13 _{In questo senso devono essere segnalati il D.L. n. 78/2010 (convertito nella L. n. 122/2010), il D.L. n. 138/2011 (convertito nella L.}

n.148/2011), il D.L. n. 201/2011 (convertito nella L. n. 214/11), il D.L. 95/2012 (convertito nella L. n.135/2012), il D.L. 188/2012 non convertito in legge a seguito della decisione della Commissione Affari Costituzionali del Senato di interrompere l’esame del relativo disegno di legge di conversione ed infine la legge di stabilità per il 2013, l.n. 228 del 24/12/2012.

14 _{Si è così determinata l’impossibilità per lo Stato e le Regioni di svuotare le Province delle loro funzioni trasferendole alle Regioni o ai}

Comuni unitamente all’esigenza di riconoscere in capo alle stesse, per tutto il 2013, l’esercizio delle attuali funzioni (nel frattempo è stato disposto il commissariamento fino al 31/12/2013 delle Province già commissariate o di quelle Province i cui organi siano in scadenza nel 2013).

Forme associative presenti nella Regione Emilia Romagna al 2010

Forme associative presenti nella sistema costiero della Regione Emilia Romagna al 2010

Elaborazione Maria Grazia Murru

Fonte dati cartografici:

Tuttavia la recente LR 21 del 21 dicembre 2012 (per ora sospesa a seguito delle subentrate disposizioni nazionali di cui sopra) impone anche al contesti costieri l’avvio di quei processi di ricomposizione territoriale finalizzati a definire i c.d ambiti territoriali ottimali per la gestione di alcune funzioni fondamentali da parte dei Comuni15 _{comprese quelle derivanti dal processo di} riordino delle Province per ora sospeso. Obiettivo della legge regionale è chiaramente favorire la formazione di Fusioni e Unioni di Comuni anche attraverso opportune forme di incentivi finanziari16_. La disciplina, che è contenuta nella legge valorizza, come in passato è già avvenuto in Emilia Romagna, le volontà e le vocazioni associazionistiche dei Comuni poiché tali Enti sono chiamati a formulare proprie proposte di ambito, seppur sulla base di criteri predeterminati atti ad assicurare un adeguato livello di gestione delle funzioni amministrative e dei servizi.

La legge regionale prevede che i Comuni debbano svolgere obbligatoriamente in forma associata con tutti gli altri Comuni inclusi nell'ambito almeno tre delle seguenti quattro funzioni fondamentali17 (oltre ai sistemi informativi e delle tecnologie dell'informazione):

1. pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di ambito di livello sovra-comunale

2. attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

3. progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini;

4. polizia municipale e polizia amministrativa locale.

In linea con le disposizioni normative regionali possiamo pertanto ipotizzare quale potrebbe essere lo scenario auspicabile18 _{che tenga conto delle diverse considerazioni fatte finora sul complesso} governo dei territori costieri19_{. Di seguito si riporta un’ipotesi (Figura 1) di possibili forme di} aggregazione che si potrebbe configurare a seguito della legge regionale e definita sulla base di alcune analisi di tipo “territoriale” fatte su scala regionale (omogeneità del sistema insediativo, presenza di elementi naturali di rilevanza sovracomunale ecc…).

15 _{Obbligatorio per i comuni al di sotto dei 5.000 abitanti.}

16 _{Sembra pertanto ormai matura l’esperienza delle forme associative volontarie grazie alle quali probabilmente si è delineata una}

geografia delle forme di aggregazione territoriale che attualmente copre la quasi totalità del territorio regionale.

17 _{Definite dall’art. 19 della L 135/2012 di conversione del D.L. 95/2012}

18 _{Il processo di riordino è tuttora in corso e prevede che i Comuni avanzino le proprie proposte tenendo conto di alcuni requisiti richiesti}

dalla legge regionale quali, ad esempio, la necessità di prevedere un limite minimo demografico pari a 30.000 abitanti (15.000 per i comuni appartenenti a Comunità Montane per le quali è stato definito l’obbligo di trasformazione in Unioni di Comuni), appartenenza dei Comuni alla stessa Provincia e contiguità territoriale (condizioni queste derogabili su espressa e motivata richiesta dei comuni). Dovranno far parte degli ambiti ottimali tutti i Comuni della Regione ad eccezione dei Comuni capoluogo salvo richiesta esplicita di inserimento. La Regione provvede alla definizione degli ambiti entro 90 giorni dall’acquisizione delle proposte e, in alternativa, provvede in via sostitutiva.

19 _{La legge regionale prevede che, laddove all’interno di un ambito ottimale, non vi sia neppure un’Unione di Comuni già costituita i}

Comuni possono costituire un’unica unione finalizzata alla gestione delle funzioni fondamentali o, in alternativa stipulare tra loro un Convenzione oppure se una parte di essi istituisce un’Unione di Comuni gli altri dovranno stipulare con la stessa un Convenzione.

Ipotesi di nuove aggregazioni comunali a seguito della LR 21 del 2012

Elaborazione Maria Grazia Murru

Fonte dati cartografici:

www.regione.emilia-romagna.it: Geoportale Regione Emilia Romagna

La legge regionale ha imposto la trasformazione di tutte le comunità montane in Unioni di Comuni. Viste le forme di incentivo previste dalla stessa possiamo ipotizzare che anche le Associazioni presenti si trasformino anch’esse e in tempi relativamente brevi in Unioni di Comuni. Il quadro che

si andrebbe così a configurare (almeno relativamente alla gestione delle funzioni fondamentali tra le quali l’urbanistica) potrebbe essere quello rappresentato nella successiva figura 2:

Ipotesi successivo sviluppo delle ggregazioni comunali a seguito della LR 21 del 2012

Elaborazione Maria Grazia Murru

Fonte dati cartografici

Il quadro così delineato potrebbe essere considerato come concreta opportunità per incentivare forme di pianificazione del territorio che facciano propri i principi della GIZC la quale, come auspica la stessa Regione, dovrebbe essere assunta all’interno di tutti gli strumenti di pianificazione territoriale dei Comuni costieri. Un’ulteriore opportunità in questi termini poteva derivare anche dall’occasione mancata del riordino delle Province20 _{stesse previsto dal DL 95/2012 (cd. Spending} review) e che aveva previsto una generale riduzione del numero delle Province esistenti che, nel caso emiliano-romagnolo, avrebbe determinato l’accorpamento di tutte le Province costiere ad eccezione di quella di Ferrara21_.

Tuttavia, ai fini delle successive considerazioni anche rispetto al ruolo che le Province assumono in tema di pianificazione di area vasta, si riporta di seguito (Figura 3) quella che potrebbe essere la nuova situazione qualora i provvedimenti nazionali venissero confermati così come previsto dalle iniziative legislative temporaneamente sospese (Figura 2) e rispetto agli effetti dei provvedimenti regionali in materia di riorganizzazione delle funzioni amministrative.

20 _{Alle quali restano comunque le competenze in materia di tutela e valorizzazione dell'ambiente}

21 _{L’art. 2 “Riordino delle Province nelle Regioni a statuto ordinario” del Decreto Legge prevedeva: “a decorrere dal 1° gennaio 2014 le}

Province nelle regioni a statuto ordinario sono le seguenti (…): Provincia di Romagna in luogo delle Province di Forli-Cesena, di Ravenna e di Rimini”.

Ipotesi riordino delle Province previsto dal DL 95/2012

Elaborazione Maria Grazia Murru

Fonte dati cartografici