I livelli essenziali delle prestazioni o funzioni fondamentali di cui alle

di cui alle lettere m) e p) dell’art. 117 della Costituzione.

Le spese essenziali previste dall’art. 8, comma 1, lett. a), punto 1) della legge delega n. 42/2009, e quelle per le funzioni fondamentali, riconducibili rispettivamente alle lettere m) e p) dell’art. 117 della Costituzione, che dovrebbero essere garantite in maniera uniforme in tutto il territorio nazionale, poggiano la loro esistenza sulla definizione livelli essenziali di assistenza (Lea) e i livelli essenziali delle prestazioni (Lep).

La definizione di tali livelli permettono la determinazione dei costi e, dei successivi, fabbisogni standard, in vista del graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica nel finanziamento delle funzioni delle Regioni e degli enti locali.

Sembra opportuno sottolineare come alla locuzione utilizzata dal legislatore costituzionale, “livello essenziale della prestazione”, la legge delega abbia accostato un’altra espressione, “livello essenziale di assistenza”, che è stata tendenzialmente abbinata alla prestazioni di carattere sanitario.

Difatti l’art. art. 20, secondo comma, della legge n. 42/2009, stabilisce che “la legge statale disciplina la determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni. […]”, con un evidente aggancio, ed “eccesso di zelo”, all’art. 117, lett. m) della Costituzione che affida allo Stato la competenza legislativa esclusiva per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.

Dal punto di vista della concreta realizzazione della riforma, quindi, la norma non prevede l’attribuzione di delega o l’emanazione di norme

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attuative, presumendo che sia la legge statale a dover provvedere alle determinazione dei Lep (e Lea) nei settori che non li hanno; nell’attesa di tale legge, è comunque “consentito di fare riferimento ai livelli normativamente già fissati”1

Per quanto riguarda le Regioni, le spese definite essenziali, associate ai Lea e i Lep, possono essere individuate facendo riferimento all’art. 117, secondo comma lettera m) della Costituzione, all’art. 8 della legge delega, nonché al d.lgs. n. 68/2011 in tema di federalismo fiscale regionale.

, come previsto dal sopra citato comma dell’art. 20, della legge delega “[…] fino a loro nuova determinazione in virtù della legge statale si considerano i livelli essenziali di assistenza e i livelli essenziali delle prestazioni già fissati in base alla legislazione statale”.

Nel particolare, stante il quadro normativo costituzionale, in base al combinato disposto del primo comma, lett. a) e c), e terzo comma,

dell’art. 82

Nel 2011, il d.lgs. n. 68/2011 in materia di autonomia di entrata delle RSO e delle Province nonché di determinazione dei costi e dei

, tali spese sono da individuare in sanità, assistenza ed istruzione, alle quali viene aggiunto anche il trasporto pubblico locale.

1

COPAFF (b), op.cit., p. 24.

2

“Art. 8, L.42/2009 – (Principi e criteri direttivi sulle modalità di esercizio delle competenze legislative e sui mezzi di finanziamento)

1. Al fine di adeguare le regole di finanziamento alla diversa natura delle funzioni spettanti alle regioni, nonché al principio di autonomia di entrata e di spesa fissato dall’ articolo 119 della Costituzione, i decreti legislativi di cui all’ articolo 2 sono adottati secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) classificazione delle spese connesse a materie di competenza legislativa di cui all’ articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione nonché delle spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative; tali spese sono:

1) spese riconducibili al vincolo dell’ articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione; […]

c) definizione delle modalità per cui per la spesa per il trasporto pubblico locale, nella determinazione dell’ammontare del finanziamento, si tiene conto della fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale nonché dei costi standard;

[...]

3. Nelle spese di cui al comma 1, lettera a), numero 1), sono comprese quelle per la sanità, l’assistenza e, per quanto riguarda l’istruzione, le spese per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalle norme vigenti”.

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fabbisogni standard nel settore sanitario, ha contribuito a specificare ulteriormente e definire in maniera più puntuale, sia dei settori di spesa “essenziali” che dei Lea e dei Lep.

Difatti l’art. 14, primo comma, ribadisce e definisce, che le spese di cui all'articolo 8, comma 1, lettera a), numero 1), della citata legge n. 42 del 2009 [(art. 117, comma secondo, lett. m)] sono quelle relative ai livelli essenziali delle prestazioni nelle seguenti materie:

a. sanità;

b. assistenza;

c. istruzione;

d. trasporto pubblico locale, con riferimento alla spesa in conto

capitale;

e. ulteriori materie individuate in base all'articolo 20, comma 2, della

medesima legge n. 42 del 2009.

Al comma 2, si specifica che le spese di cui all'articolo 8, comma 1, lettera a), numero 2), (spese non riconducibili a quelle essenziali), sono le altre diverse da quelle indicate nel comma 1 del presente articolo e nell'articolo 8, comma 1, lettera a), numero 3) (spese finanziate da contributi speciali).

L’art. 13 del citato provvedimento, inoltre, conferma in primis il principio per cui è la legge statale a stabilire le modalità di determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni, nelle materie diverse dalla sanità (in quanto materia disciplinata dallo stesso decreto), “se non per quanto concerne l’effettuazione di una ricognizione dei Lep nelle materie dell’assistenza, dell’istruzione e del trasporto pubblico locale, che l’art. 13, comma 4, del

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d. lgs. n. 68 del 2011, in materia di federalismo fiscale regionale, affida ad un apposito D.P.C.M., su proposta del Ministro competente”3

In secondo luogo decreta che i Lea e Lep sono stabiliti prendendo a riferimento le macro-aree individuate dall’art. 14, che devono essere uniformi al proprio interno, indipendentemente dal livello di governo erogatore e, per ciascuna delle macro-aree, sono specificati i costi e i fabbisogni standard, nonché i metodi di controllo e di valutazione dell'efficienza e dell'adeguatezza dei servizi offerti.

.

In questi settori, ai livelli essenziali delle prestazioni previsti dall’articolo della Costituzione citato, sarà garantito il finanziamento per intero utilizzando il gettito, valutato con aliquota e base imponibile uniforme, di tributi propri derivati, compartecipazione regionale all’IVA, addizionale regionale all’Irpef, quote del fondo perequativo, dopo aver standardizzato la spesa mediante la detereminazione dei costi

standard4

Per quanto riguarda gli enti locali, come più volte ribadito, la spesa definita fondamentale è quella riconducibile all’art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, che le lettere a) e b) dell’art. 11, comma primo, lett. a), della legge 42/2009, associano ai “livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicate”.

.

La medesima legge delega però, nel cercare di individuare le aree di spesa riconducibili a tali caratteristiche di indispensabilità, cade in contraddizione quando al comma primo dell’art. 21 afferma che deve essere considerata fondamentale l’ottanta percento della spesa comunale e provinciale, mentre ai commi terzo e quarto dispone un elenco dettagliato di tali funzioni, di seguito riportate:

a) per i Comuni:

3

COPAFF (b), op.cit., p. 24.

4

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− funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,

nella misura complessiva del 70 percento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

− funzioni di polizia locale;

− funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido

e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;

− funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

− funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta

eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

− funzioni del settore sociale;

b) per le Province:

− funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,

nella misura complessiva del 70 percento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

− funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l’edilizia scolastica;

− funzioni nel campo dei trasporti;

− funzioni riguardanti la gestione del territorio;

− funzioni nel campo della tutela ambientale;

− funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del

mercato del lavoro.

Per dirimere l’impasse, l’art. 3 del d.lgs. n. 216/2010 (esaminato al paragrafo precedente) ha definito un elenco dettagliato, sciogliendo i dubbi relativi all’insieme delle funzioni da considerare fondamentali per

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questi enti in via provvisoria, in attesa dell’emanazione definitiva della Carta delle Autonomie, di seguito dettagliato:

a) per i Comuni:

− le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,

nella misura complessiva del 70 percento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42;

− le funzioni di polizia locale;

− le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili

nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica;

− le funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

− le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta

eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

− le funzioni del settore sociale;

b) per le Province:

− le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,

nella misura complessiva del 70 percento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42;

− le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica;

− le funzioni nel campo dei trasporti;

− le funzioni riguardanti la gestione del territorio;

− le funzioni nel campo della tutela ambientale;

− le funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi

Il federalismo fiscale municipale 87

Il finanziamento integrale di tali spese, previa standardizzazione

mediante stima dei fabbisogni standard, sarà fornito dalle

compartecipazioni all’IVA e all’Irpef, oltre che dall’imposizione immobiliare (con esplicita esclusione dell’abitazione principale) per i Comuni [art. 12, comma primo, lett.b)]; dai gettiti dei tributi connessi al trasporto su gomma e da una compartecipazione ad un tributo erariale per le Province [art. 12, comma primo, lett.c)]. A tali forme di finanziamento si aggiunge la quota dell’apposito fondo perequativo

spettante5

Una breve conclusione su quanto in materia di Lep e Lea nella attuale normativa italiana, “ove non si rileva una definizione specifica degli stessi, stante la loro possibile individuazione sia come livelli minimi di offerta di certi servizi sia come livelli che garantiscono un adeguato soddisfacimento dei bisogni”

.

6

In ambito sanitario come sopra specificato si parla di Lea da molti anni, ma ancora oggi sono un mero elenco di servizi, fissati dal D.P.C.M. 29 novembre 2001 (precisando che il D.P.C.M. 23 aprile 2008 emanato per aggiornare i Lea non ha trovato applicazione), che ogni ASL deve offrire ai cittadini, “in cui manca proprio la connotazione quantitativa dei livelli essenziali”. Difatti il finanziamento delle Regioni, per gran parte della spesa sanitaria, “avviene in base a quote pro-capite differenziate per classe di età, in modo apparentemente sconnesso dai livelli essenziali che si vogliono garantire”

. Attualmente i settori in cui si è cercata l’individuazione dei Lep o Lea sono, nel particolare: la sanità, l’istruzione e l’assistenza.

7

Nell’ambito della pubblica istruzione si individuano una serie di competenze legislative ripartite tra Stato, Regioni ed enti locali, che non

.

5

Ibidem.

6

Buratti C., Federalismo fiscale all’italiana: il ruolo chiave dei livelli essenziali delle prestazioni e dei

costi standard, Società italiana di economia pubblica, Working Paper, n. 631, p. 4, Padova, 2009.

Disponibile all’indirizzo: http://www-3.unipv.it/websiep/wp/631.pdf.

7

Il federalismo fiscale municipale 88

favoriscono una gestione efficiente del sistema scolastico, né il confuso groviglio di norme generali, principi fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni. La norma principale in tale ambito è sicuramente il d.lgs. n. 226/2005 che definisce sia le norme generali che i livelli essenziali delle prestazioni, con riferimento però solo, al secondo ciclo di istruzione e formazione ed in modo scarsamente funzionale rispetto alle esigenze di applicazione della legge n. 42/2009. Ai livelli essenziali sono dedicati ben 7 articoli, dal 15 al 21 che si riferiscono a: livelli essenziali delle prestazioni, dell’offerta formativa, dell’orario minimo annuale e dell’articolazione dei percorsi formativi, dei percorsi, dei requisiti dei docenti, della valutazione e della certificazione delle competenze, delle strutture e dei relativi servizi.

Per cui, limitatamente a questo ambito, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, specialmente per la scuola dell’obbligo, sembra sufficientemente agevole, considerando che già le norme statali puntellano una serie di indicatori (il numero di anni di studio obbligatorio e garantito a tutti i cittadini, il numero di ore di lezione, la dimensione massima delle classi, il rapporto docenti/studenti, i diritti degli studenti portatori di handicap e così via) applicabili su tutto il territorio nazionale, che stabiliscono il livello essenziale del servizio e indirettamente ne

determinano il costo8

Proseguendo nell’ambito dell’assistenza sociale le cose si complicano. La norma di riferimento è sicuramente la legge n. 328/2000 “legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, che all’art. 22, elenca una serie di interventi e misure con i relativi portatori di bisogno/titolari di diritti:

.

− misure di sostegno alla povertà;

− misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza

a domicilio;

Il federalismo fiscale municipale 89

− interventi di sostegno ai minori e ai nuclei familiari anche attraverso

l'affido e l'accoglienza in strutture comunitarie;

− misure per sostenere le responsabilità familiari;

− misure di sostegno alle donne in difficoltà;

− interventi per l'integrazione sociale delle persone disabili, ivi

compreso la dotazione di centri socio-riabilitativi, di comunità alloggio e di accoglienza;

− interventi per le persone anziane e disabili per favorire la

permanenza a domicilio, nonché la socializzazione e l'accoglienza presso strutture residenziali e semiresidenziali;

− prestazioni socio-educative per soggetti dipendenti;

− informazione e consulenza alle famiglie per favorire la fruizione dei

servizi e l'auto aiuto.

Però, come i LEA, sono un puro elenco di misure, interventi e prestazioni riferite a diverse aree di bisogno, “senza alcuna specificazione dei livelli di offerta da garantire ai cittadini”9

Da quanto sopra emerso si rileva che le problematiche non riguardano tanto la sanità, che da molti anni è oggetto di studio e dove esiste una rilevazione sistematica sia dei dati economico-finanziari, che di quelli relativi al livello dei servizi, e in cui il sistema di finanziamento odierno è compatibile con le previsioni della legge delega. Le difficoltà affioreranno sicuramente nei settori dell’istruzione e, soprattutto, dell’assistenza. Per l’istruzione qualche problema potrebbe nascere per l’istruzione secondaria superiore, la scuola dell’infanzia, l’educazione degli adulti e la formazione permanente, ma tali criticità non dovrebbero essere invalicabili. Il settore dell’assistenza è certamente quello in cui sarà più difficoltoso dare precisa concretizzazione al disposto della legge

.

9

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n. 42/2009, a causa dell’eterogeneità dei bisogni inclusi nel termine stesso di “assistenza”, che vanno “dall’assistenza agli anziani non autosufficienti, al contrasto della povertà, alla prevenzione e trattamento della dipendenza dalle droghe, alla fornitura di servizi ai portatori di handicap, alle misure necessarie per riconciliare tempi di lavoro e cura della famiglia. Ognuno di questi servizi può essere reso con modalità diverse”10

Come osservato dalla dottrina, “due indicazioni di carattere generale emergono dalla presente analisi. La prima è che i livelli essenziali delle prestazioni non significano uguali prestazioni per abitante o, tanto meno, uguale spesa per abitante residente. Essi devono invece essere intesi come uguale livello di servizio a parità di bisogni. La seconda è che le disposizioni della legge n. 42 concernenti LEP e costi standard vanno prese con una certa elasticità, se si vuole effettivamente portare a compimento la costruzione del federalismo fiscale. Per una parte della spesa non è possibile o conveniente stimare in termini quantitativi i bisogni e i rispettivi costi standard: è giocoforza ricorrere ad un approccio più sintetico, stimando la spesa standard o fabbisogno standard espresso in termini monetari (analogamente alla procedura richiesta dalla legge n. 42/2009 per gli enti locali)”

.

11

E’ indubbio che una delle più importanti ragioni per cui il legislatore tarda nella puntuale definizione dei Lep e Lea è di natura economica. La loro individuazione implica il reperimento delle mezzi finanziari sufficienti per attuarli e garantirli; tali coperture ricadrebbero sia sui soggetti fornitori delle relative prestazioni, che sullo Stato con fini perequativi.

. 10 Ivi, p. 15 e ss. 11 Ibidem.

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Nel documento Il federalismo fiscale municipale (pagine 81-91)