Come menzionato, inizialmente il Consiglio dei Ministri CEE era costituito dai soli Ministri degli Esteri, ai quali si associavano talvolta i Ministri degli affari economici. Molto rapidamente, tuttavia, si è reso necessario riunire i Ministri che si occupavano a livello nazionale delle nuove politiche comunitarie: sono così nati i Consigli “Agricoltura” e “Problemi economici e Finanziari”, m eglio conosciuto con l ’acronimo “ECOFIN” . Tra i Consigli “settoriali” assumono particolare rilevanza il Consiglio “Agricoltura” ed ECOFIN, ma ormai tutti i Ministeri nazionali sono coinvolti, senza eccezione alcuna, in almeno una delle politiche dell’Unione. Le competenze dei Ministri nazionali nelle politiche sono riassunte e comparate, nella tavola che segue.
I M I N I S T R I S E T T O R I A L I E L E P O L IT IC H E E U R O P E E
IS S U E I T A L I A P O R T O G A L L O
PO LITIC H E CE Politiche CE Ministro Affari Esteri:
gli affari comunitari sono trattati dalla DG Affari Economici (Ufficio I - Unione Europea & Ufficio V - Unione Europea: relazioni esterne). Dal gennaio 2000 vi sarà una Direzione Generale Integrazione Europea. Presidenza del Consiglio:
Dipartimento Affari Comunitari, responsabile per il Mercato Unico e la trasposizione del diritto comunitario
Ministero Affari Esteri:
Direzione Generale Affari Comunitari (DGAC). NB In P T si ha un modello francese, basato sulla predominanza di Primo Ministro e Ministro Affari Esteri, gli altri Ministri non hanno reale autonomia negoziale a livello intemazionale, m a solo una competenza delegata. Es. spesso prima di concludere un accordo viene inviato al Primo Ministro per visione e accordo.
Mercato Unico
Ministro Politiche Comunitarie Segretario di Stato agli Affari Europei Libera
circolazione d. persone
Ministro Politiche Comunitarie Ministro Amministrazione Interna Art. 36 Ministro Giustizia & Interni, assistiti dalla REPER Ministro Amministrazione Interna PAC Ministro Politiche agricole & Ministro Commercio
estero (per i negoziati intemazionali)
Ministro Agricoltura, sviluppo rurale c pesca Trasporti Ministro Trasporti Ministro Equipamento Social (già Ministro
Infrastrutture)
Segretario di Stato ai Trasporti
Concorrenza Ministro Industria Ministro Economia (già Ministro Industria)
Fiscalità Ministro Finanze Ministro Finanze
Ravvicina mento delle Legislazioni
Ministro Politiche Comunitarie (Ministro Affari Esteri)
Segretario di Stato Affari Europei
cura della partecipazione ai saloni nazionali di comunicazione pubblica e di servizi al cittadino; realizzazione di pubblicazioni o di strumenti informativi su supporti audio-video o telematici; organizzazione e aggiornamento del sito Internet; informazioni agli operatori ed agli enti locali sulle iniziative comunitarie relative alle politiche di coesione: iniziative per la formazione di operatori pubblici e privati su temi e problemi comunitari; promozione e cura di attività di formazione nei confronti di Paesi candidati all'Unione europea.
u i Con compiti di supporto del Comitato omologo istituito ai sensi deU'ait. 76 della legge 19 febbraio 1992, n.142. Presso il Dipartimento per le politiche comunitarie opera fin dal 1995 il Nucleo della Guardia di Finanza per la repressione delle frodi comunitarie. I suoi principali compiti sono i seguenti: agire quale organo di supporto del Comitato Interministeriale per la lotta contro le frodi comunitarie, che coordina le attività di tutte le Amministrazioni e gli organismi interessati nel settore della lotta alle frodi; predisporre, su richiesta della Commissione, una relazione sullo stato di attuazione dell'ex articolo 209A del Trattato di Maastricht con la quale riferisce tutte le notizie relative alla situazione degli illeciti in materia di gestione di fondi comunitari, alla eventuale evoluzione normativa interna nel settore, alla organizzazione delle strutture preposte ai controlli specifici; curare la raccolta di dati e n o tin e in materia di frodi comunitarie constatate dalle varie forze di polizia e dalle competenti Amministrazioni sia a livello centrale che periferico; elaborare e trasmettere trimestralmente all'OLAF le schede relative ad irregolarità in materia di fondi strutturali scoperte dagli organi di controllo nel trimestre precedente.
I M I N I S T R I S E T T O R I A L I E L E P O U T I C H E E U R O P E E
ISSU E IT A L IA P O R T O G A L L O
Politica Economica e Monetaria
Ministro Tesoro Ministri Economia I Finanze
EURO 11 Ministro Finanze & Ministro Tesoro Ministro Finanze (già Ministri Finanze & Tesoro) Politica
Commerciale
Ministro Commercio Estero Ministro Economia
Segretario di Stato Commercio e Servizi Politica
Sociale
Ministro Affari sociali & Ministro Lavoro Ministro Lavoro e Solidarietà Segretario di Stato Affari di Stato Educazione Ministro Pubblica Istruzione Ministro Educazione
Formazione Professionale
Ministro Lavoro Ministro Educazione
Gioventù Ministro Affari Sociali Segretario di Stato della Gioventù Cultura Ministro Beni Culturali Ministro Cultura
Sanità pubblica
Ministro Sanità Ministro Sanità
Consumatori Ministro Industria Presidenza del Consiglio (Segretario di Stato) Reti
Transeuropee
Ministro Trasporti & Esteri Ministro Equipamento Social
Industria Ministro Industria Ministro Economia / Ministro Planeamento Segretario di Stato Industria e Energia Coesione
Economica e Sociale
Ministro Bilancio & Tesoro Ministro Lavoro e Solidarietà Fondi
strutturali
Ministro Bilancio (Cabina di Regia e Cabine di Regia regionali)
Ministro Lavoro (Fondo Sociale)
Ministro Planeamento
(già Ministro Equipaggiamento, Pianificazione e Amministrazione del territorio)
Ricerca e Sviluppo tecnologico
MURST Ministro Scienza e tecnologia
Ambiente Ministro Ambiente Ministro Ambiente e Ordinamento del Territorio Cooperaz. allo
sviluppo
Ministro Affari Esteri Ministro Affari Esteri LOME’ Ministro Affari Esteri Ministro Affari Esteri
P E S C PESC Ministero Affari Esteri
DG Affari Politici, Ufficio I “Politica Estera e di Sicurezza Comune”)
Ministero Affari Esteri: all'interno della Direzione Generale di Politica Estera {Direcqào C erai de Politica Externa), la “Direzione di Servizio della Politica Estera e di Sicurezza Comune” (Direcgào de Servilo Politica Externa e Seguran$a Comuni)
PESD Ministro Difesa Ministro Difesa
A IG AIG Ministero Affari Esteri (DG Emigrazione e Affari Sociali e
DG Affari Europei) Ministero degli Interni Ministero Grazia e Giustizia
Sono responsabili i Ministeri Giustizia e Interni. L’unico coordinamento formale tra essi é nella CIAC e nella REPER. Cambierà ma non è chiaro come.
IL S.6 - Il coordinamento intra-ministeriale delle questioni europee
In Portogallo, ciascun Ministero è dotato di una DG “Affari Europei” che si occupa tanto della fase ascendente che discendente del diritto comunitario ed il cui Direttore Generale (o vice) partecipa ai lavori dalla Commissione Interministeriale per gli affari comunitari (Comissao Interministerial para os Assuntos Comunitarios, CIAC) di cui tratteremo poco oltre. In Italia, sim ili unità sono state a lungo inesistenti e solo ultimamente si stanno cominciando a creare, ad esempio alle Finanze vi è una “Unità di indirizzo”, form ata dai quattro Direttori Generali, con il compito di coordinare l’attività intemazionale e comunitaria.
Così, se si può riscontrare una certa uniformità nella gestione della trasposizione del diritto comunitario nel diritto interno - usualmente nelle mani degli Uffici Legislativi - diverso è il discorso per la fase ascendente del diritto comunitario (il negoziato), per la quale si rilevano soluzioni completamente difformi - che vanno dalla gestione da parte del Gabinetto del Ministro, alla gestione diretta da parte di ciascuna DG - come riassunto nella tavola che segue.
IL COORDINAMENTO INTRA-MINISTERIALE DELLE POLITICHE EUROPEE IN ITALIA
M IN I STERO M ATERIA COORDINAMENTO FASE ASCENDENTE COORDINAM ENTO REC EPIM EN TO AMBIENTE Ambiente Non esiste. Sono i vari servizi e/o direzioni
che inviano i funzionari a Bruxelles che si “auto-coordinano”
Ufficio atti comunitari (parte dell’Ufficio legislativo): rapporti con DPC, recepimento delle direttive CE e le procedure d ’infrazione BENI &
ATTIVITÀ* CULTURA LI
Beni culturali Partecipazione del Ministro ai Consiglio: Gabinetto, Resp. Affari intemazionali
Predisposizione direttive CE: DG competenti Pattizio Intemazionale: Uff. Legislativo
Ufficio legislativo COM M ER C IO CON L ’ESTERO Politica commerciale
DG Politica Commerciale: il coordinamento viene fatto dal Direttore Generale in collaborazione con gli Esteri.
Direttore generale DG Politica Commerciale COMUNI
CAZIONI
Poste Comunicazioni
Singole DG. Se ci sono problemi se ne occupa il Segretario Generale
Ufficio legislativo di intesa con la DG competente FINANZE (con TESORO) EURO I I , Fiscalità; Politica econ. e Monetaria; Coesione economica e Sociale
“Unità di indirizzo” formata dai 4 Direttori Generali per coordinare Fattività intemazionale e comunitaria. Fa funzione di organo propositivo, di supporto all’organo politico e di coordinamento, specie in quelle questioni in cui le questioni tecniche sono in realtà politiche. L ’Ufficio relazioni intemazionali fa da supporto a tale unità.
Ufficio legislativo GRAZIA & GIUSTI ZIA AIG Penale
Uff. II Affari EU e Intemazionali Uff. II Affari EU e Intemazionali
(NB si tratta di ratifiche e non dì trasposizione - è tutto intergovernativo). Si occupa anche di tutto il penale intemazionale
INDU STRIA, COM M ER CIO, ARTIGIA NATO Industria Concorrenza
E’ stato chiesto varie volte alla Presidenza di istituire un coordinamento per avere istruzioni precise.
Il testo lo predispone la DG competente, rU fficio Legislativo (quando ce la fanno - sono 2 persone) intervengono sul testo e poi lo mandano al MPC
INTERNO AIG Selezione partecipazione fVGs: Uff. Affari Intemazionali all’interno dell’Ufficio Legislativo: (tranne alcuni casi molto tecnici, es. Criminalpol).
Predisposizione Consigli Ministri: U ff Affari Intemazionali all’interno deU’Ufficio Legislativo e del Gabinetto, responsabile Affari Intemazionali (overlapping) Altre DG: mandano a volte i funzionari, predispongono materiale.
Coordinamento: “si sta pensando di fare qualcosa, m a non si sa cosa”
Recepimento Direttive: Uff. Affari Intemazionali aU’intemo deH'Ufficio Legislativo LAVORI PUBBLICI SDEG INTERREG --- Ufficio legislativo LAVORO & PREVI DENZA SOCIALE Fondo Sociale Parte affari sociali
Le informazioni d a Bruxelles arrivano direttamente alle divisioni tecniche delle DG e sono esse che fanno tutta la parte ascendente, però ciascuna Io fa come e nei canali che vuole. L'ufficio affari intemazionali si raccorda con Bruxelles - ed il Cons. diplomatico non da supporto tecnico ma piuttosto cerimoniale (es. segue il Ministro nel Consiglio).
Ufficio legislativo anche sulla base delle info pervenute dalle divisioni tecniche delle DG
I 1
)
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P O LÌTI CHE A GRI C O LE
PAC DG Politiche Comunitarie e Intemazionali, anche se poi ogni DG segue le proprie materie.
Ufficio Legislativo, su proposta ed in coordinamento con DG Politiche Comunitarie e Intemazionali.
PUBBLICA ISTRU ZIO N E
Istruzione DG Scambi Culturali e Politiche Comunitarie Non essendoci direttive, non sì hanno competenze in materia CE
SANITÀ Sanità Ogni dipartimento ha un piccolo ufficio politiche comunitarie. Il coordinamento è fatto dal Servizio Rapporti Intemazionali
Ufficio Legislativo TESO RO , BILANCIO, PROGRAM M AZIONE E C O N O M ICA Politica econ. e Monetaria; EURO 11, Coesione economica e sociale; Fondo di Rotazione Ciascun dipartimento fa p er sé:
Ragioneria Generale p er gli aspetti legati all’ impatto sul bilancio ed i fondi strutturali; Dipartimento del Tesoro p er debito pubblico e politiche economiche;
Dipartimento Politica e Coesione: politiche strutturali, programmi concernenti regioni, città, patti territoriali ecc.
Ufficio Legislativo - Politiche Comunitarie. Nell’aprile 99 (Min. Ciampi) il Gabinetto chiese - su richiesta Dipartimento Politiche Comunitarie - una lista di funzionari responsabili per le varie aree ma poi non hanno saputo più nulla. Ciascun funzionario segue anche gli aspetti comunitari della sua materia e riferisce alla ragioneria generale. TRA SPO R T I & NAVIGA Z IO N E Reti transeuropee. Politica dei trasporti
Le varie DG fanno la parte di loro competenza; se ci sono problemi se ne occupa il Gabinetto.
Partecipazione del ministro ai Consigli: gabinetto & legislativo
Ufficio legislativo in collaborazione con la direzione competente
IL 3 .7 - Il coordinamento inter-ministeriale delle politiche europee
Se il coordinamento intra-ministeriale è la base del coordinamento inter-ministeriale, le m ancanze nel primo si rifletteranno sul secondo. La nostra analisi lo conferma. Se da una parte, la necessità di effettuare un coordinamento costante sulle le politiche comunitarie è sottolineata, come visto, da tutti gli autori che abbiano esaminato il rapporto tra Stati membri e Unione, dall’altra la concreta attuazione dello stesso non risulta sempre facile.
Le difficoltà sono innanzitutto insite nella natura stessa delle politiche comunitarie. Si tratta infatti di materie che non possono essere pensate esclusivamente né come estere, né come intem e, bensì come entrambi. Ad esempio, l’ex Sottosegretario agli Affari Esteri, delegato per gli Affari Europei, On. Umberto Ranieri ha affermato “ [...] per quanto riguarda il ‘primo pilastro’ [...] si assiste ad un doppio binario negoziale. D a un lato c ’è il negoziato ‘classico’, fra gli Stati membri, in seno alle istanze del Consiglio. D all’altro c ’è il negoziato interistituzionale con la Commissione, che detiene l’esclusiva del potere di iniziativa, e sem pre più anche con il Parlamento [...] in entrambe i casi, quello che il Governo italiano è chiam ato a fare è cercare di far convergere la volontà dello Stato italiano con quella di attori che non appartengono alla sua sfera interna.” 149 Le politiche comunitarie, dunque, non sono e n o n possono più essere viste come politiche estere, per quanto ne mantengano le caratteristiche negoziali. Allora la questione è come trattare, ed in particolare a che affidarne il coordinamento, le questioni comunitarie nell’ambito deH’amministrazione nazionale. I
149 Così il Sottosegretario agli Affari Esteri, On. Umberto Ranieri al Convegno “L’Europa in Italia”, Roma, 25.3.1999. Parte //- Gli attori, le procedure le strategìe: un 'analisi empirica - Il livello nazionale ~p. 113
difensori della concezione “interna” delle politiche comunitarie tendono a sostenere un’esclusione - o per lo meno una riduzione - del ruolo degli Esteri, a vantaggio di altri dicasteri, che nel caso italiano sarebbe la Presidenza del Consiglio. I sostenitori della visione “estera” riproporranno invece con forza il ruolo degli Esteri. La soluzione ottimale non è, ovviamente, univoca. Dipende bensì dalla struttura stessa del Governo e della Pubblica Amministrazione, dalle risorse e dalla cultura politica di un paese. Qualora vi sia una burocrazia forte, efficiente e di livello tale d a costituire l ’ossatura dello Stato, è effettivamente ipotizzabile prevedere che il coordinamento avvenga al di fuori degli Esteri. A d esem pio, in Francia, la contemporanea presenza di un esecutivo bicefalo e di un Presidente della Repubblica dotato di ampi poteri in m ateria estera ed europea con resistenza di u n corpo burocratico di altissimo livello hanno indotto all’adozione di un originale organo, il Secrétariat général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.)150. Sia in Portogallo che, soprattutto, in Italia, gli Esteri rappresentano Punico settore della PA in grado di garantire le necessarie conoscenze tecniche e linguistiche. Così, in Portogallo, la scelta è stata quella di affidare il coordinamento delle politiche comunitarie al Ministero degli Esteri, creandovi come visto la DGAC, le cui dimensioni e status sono indubbiamente superiori alle altre Direzioni Generali presenti nello stesso Ministero. La DGAC assicura tra le altre cose il supporto tecnico della commissione incaricata del coordinamento interministeriale delle politiche comunitarie, la Comissào Interministerial p a ra os Assuntos Comunitàrios (CIAC). Creata nel 1985151 con il nome di Comissào Interministerial para as Comunidades Europeias (CICE) e poi modificata nel 1991 - cambiando anche il nome in Comissào Interministerial p a ra os Assuntos Comunitàrios ' (CIAC) - la CIAC h a costituito un sostegno indispensabile per la partecipazione del Portogallo
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nella vita delle istituzioni comunitarie, assicurando il coordinamento interministeriale. Laj
CIAC funziona nell’ambito del M inistero degli Esteri, sotto l’autorità diretta del Segretario di | Stato, ed ha come proprio obbiettivo quello di assicurare il coordinamento tra i diversi I Ministeri e gli organi di governo delle regioni autonome, al fine di giungere a orientamenti ^ concertati e alla definizione dell’interesse portoghese a livello tecnico, da portare avanti | presso le istituzioni comunitarie. In particolar modo è competenza della CIAC: (a) presentare | proposte relative alle grandi linee di orientamento sui principali atti comunitari; (b) deliberare I su tutte le materie ove si reputi necessario il coordinamento delle posizioni negoziali da seguire sin dall’inizio del processo legislativo comunitario; (c) definire la posizione150 La descrizione del funzionamento dello SGCI, cfr. tra gli altri Sautron J-L , 1998, Droit Communautaire et décisionnel national, LGDJ, Paris; Lequesne C , 1993, Paris - Bruxelles. Comment se fa it la politique européenne de la France, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politique, Paris; Guyomarch A., Machín H., Ritchie E., 1998, France in the European Union, MacMillan Press, London.
,S1 Decreto-Lei n.° 527/85 de 31 Dezembro. |
portoghese relativamente ai punti in agenda nelle riunioni del COREPER, si da trasmettere poi le corrispondenti istruzioni; (d) seguire regolarmente l’impatto dell’integrazione europea nell’economia e nella società portoghese; (e) valutare i pareri delle parti economiche e sociali; (f) definire l’orientamento portoghese in materia di pre-contenzioso e contenzione comunitario.
La CIAC è in principio presieduta dal Segretario di Stato p er gli Affari Europei, ivi delegato dal Ministro degli Affari Esteri, e n e sono Vicepresidenti il Direttore Generale della DGAC ed il Rappresentante Permanente portoghese presso TUE. È form ata dai rappresentanti dei diversi Ministeri e delle regioni autonome - la composizione definita dal Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro degli Esteri.* I membri della CIAC ed i loro sostituti sono dunque nominati congiuntamente dal M inistro degli Esteri e del rispettivo Ministro, oppure dal Ministro degli Esteri su proposta dei governi delle regioni autonome. Si riunisce settimanalmente (generalmente il venerdì alle 9.30 del m attino) e ogni qualvolta il suo Presidente decida di convocarla. Tuttavia la CIAC - che durante i negoziati per l’adesione e nei primi anni post-adesione serviva non solo come forum di discussione ma anche come luogo privilegiato per la formulazione delle posizioni portoghesi - si è vista sottrarre negli ultimi anni questa funzione, cosicché ha oggi piuttosto il com pito di concentrarsi sullo scambio di informazioni e sul coordinamento di informazioni tecniche, ivi inclusa la trasposizione delle direttive. Il coordinamento politico, come vedremo, risiede infatti sempre più nella REPER al fine di assicurare la massima efficacia e velocità di azione. Ad esempio non vi sono state al seno della CIAC riflessioni né sul Trattato di Amsterdam, né sull’ allargamento152 153.
In Italia, come detto, non esiste coordinamento ministeriale form ale sulle politiche europee. Con Della Cananea154, possiamo in effetti distinguere tra due periodi: dal 1952 fino agli anni ’80, e dagli anni ’80 ad oggi. Durante il primo periodo (“primacy o f thè govemment”), le politiche comunitarie erano considerate com e un esclusivo dom inio dello Stato, competenza specifica dell’Esecutivo ed in particolare del Ministero degli Affari Esteri. Dagli Esteri dipende anche la REPER, creata nel 1958 (vedi infra). N el 1960 furono creati due comitati per il coordinamento, uno politico, l’altro al livello ufficiale. Il primo di essi è stato abolito nel 1967 e le sue funzioni trasferite al CIPE {Comitato Interministeriale p e r la Programmazione Economica). Il secondo comitato ha invece gradualmente perso influenza, contribuendo così alla supremazia degli Esteri, ed in essi della D G Affari Economici. Con gli
152 li venerdì alle 10.00. 153 Interviste.
154 Della Cananea G., Italy, in Kassim H., Peters G.B., Wright V., 2000, The National Coordination o f EU Policy. The Domestìc Level, Oxford University Press, Oxford, pp. 107-110.
anni ’80, ed i cambiamenti avvenuti sia nelle Comunità che in Italia, inizia un nuovo perìodo (“fragmentation”), in cui le regioni cominciano a chiedere un maggiore coinvolgimento nella preparazione delle politiche comunitarie. Ai fini di esercitare pressione sullo Stato, esse iniziano ad esempio ad utilizzare i propri poteri in materia di implementazione del diritto comunitario, ad esempio ritardandone l’iter. Ciò porta nel 1989, con la legge "La Pergola" (Legge 86/89), all’introduzione della Sessione Speciale Comunitaria della Conferenza Stato- Regioni, anche se poi di fatto per anni, la Conferenza non ha nemmeno avuto luogo con la periodicità prevista. D al 1995 è stata data la possibilità alle Regioni di aprire uffici di rappresentanza a Bruxelles, opportunità colta ormai da quasi tutte le regioni d ’Italia155. Da parte sua, anche il Parlam ento ha sviluppate le proprie prerogative in materia europea, come vedremo nei paragrafi seguenti. Infine, viene rafforzato il ruolo del CIPE nella programmazione delle priorità di azione, mentre viene creato uno strumento per il coordinamento finanziario. Per i fondi strutturali, la Legge Fabbri156 prevedeva invece un Fondo di Rotazione, il cui compito avrebbe dovuto essere quello di raccogliere e ridistribuire i fondi stessi. Tuttavia, data la scarsità di m ezzi messi a disposizione del Dipartimento, fu deciso di costituire im a task-force interministeriale formata dai Ministeri dell'Industria, del Bilancio e delle Politiche Comunitarie per il coordinamento dei fondi comunitari157 158 in seguito
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sostituita dalla Cabina di Regia . La Cabina è subordinata al Ministro del Bilancio ed ha il compito di disporre dei fondi comunitari, in coordinamento con le Cabine di Regia regionali. Negli stessi anni si rafforza infine anche il ruolo del Presidente del Consiglio sia come attore in prima persona, che attraverso la figura del Ministro delle Politiche Comunitarie creato,