II. Ragioni e genesi dell‟attuale assetto di “diritti” e “principi” nella Carta Le fasi di drafting
3. Modifiche e innovazioni tra proclamazione di Nizza (2000), e Strasburgo (2007).
(2002-2003), e le scelte del Trattato di Lisbona (2007).
Al di là delle opinioni e argomentazioni di giuristi e convenzionali, all‟indomani della Proclamazione di Nizza la Carta doveva ritenersi ufficialmente priva di qualsiasi efficacia giuridica. Gli intenti costituenti positivi, “che avevano preceduto e accompagnato la proclamazione della Carta” furono invece consegnati ad una dichiarazione allegata al Trattato di Nizza, detta “Dichiarazione sul futuro
dell‟Unione” firmata il 26 gennaio 2001. Questa ebbe la funzione di preparare
sostanzialmente quel processo di “rifondazione costituzionale” positiva che trovò,
176
A.MANZELLA,Dal mercato ai diritti, ivi, p. 39 ss.
177Oggi consultabile, nella versione di allora, in G.U.C.E. 2000/C 364/01 del 18.12.2000, alla pagina
analogamente a come era accaduto pochi anni prima, il suo momento propulsivo esplicito nel conferimento di un secondo solenne mandato: la Dichirazione di Laeken
sul futuro dell‟Unione, approvata dal Consiglio europeo dopo circa un anno, il 15
dicembre 2001. In essa il Consiglio europeo, in un‟ottica concreta e non meramente politica, pose a se stesso e all‟opinione pubblica quattro serie di domande “costituzionali” sull‟avvenire dell‟Unione inerenti i temi della semplificazione e riordino dei trattati, la distinzione e il riparto di competenze fra Unione, Comunità e Stati membri, e la suddivisione in tre pilastri.
Per trovare risposta agli interrogativi esternati, il Consiglio decise di convocare una (seconda) Convenzione composta dai principali partecipanti al dibattito sul futuro dell‟Unione, presieduta dall‟emerito Presidente della Repubblica Francese, Valéry Giscard d‟Estaing178. L‟organo, designato in forme e modi ricalcanti la prima
Convenzione istituita dal mandato di Colonia del 1999, fu invitato a riflettere primariamente sulla necessità e opportunità di inserire la già esistente Carta dei diritti fondamentali nel Trattato, -predisponendola e modificandola ad uso di catalogo
costituzionale dei diritti-, affinché potesse ben assurgere a prima parte di un progetto
di “Costituzione per l‟Europa”. Per questo obiettivo l‟organo-Convenzione incaricò al suo interno un gruppo di lavoro di specialisti detto “Gruppo di lavoro II” (c.d. “Gruppo Carta”, presieduto dal Sig. Antònio Vitorino)179
, investito anche di predisporre l‟eventuale adesione della Comunità/Unione alla Convenzione europea dei diritti dell‟Uomo180
.
I lavori del Gruppo II iniziarono nel maggio del 2002 e si conclusero il 22 ottobre dello stesso anno con la celeberrima “Relazione finale”181
. Sulla base di quest‟ultima si svolsero poi le trattative al livello della Convenzione e del Presidium che confluirono nel progetto preliminare di Trattato costituzionale per l‟Europa del 18 luglio 2003182, sottoposto alla Conferenza Intergovernativa per l‟approvazione.
Lungi dal riportare ogni singola questione oggetto dei lavori del “Gruppo Carta”, ancora una volta nel nostro intento è sufficiente riflettere sui passaggi cruciali che il Gruppo ha affrontato, e sulle modifiche operate sul testo precedente (risalente al 2000) sia da parte del Gruppo II ( nell‟ottobre 2002) che della Convenzione stessa (febbraio 2003) per addivenire alla posizione che oggi contraddistingue l‟assetto di diritti e principi nel documento attualmente vigente, così come confezionato all‟indomani dalla Conferenza Intergovernativa del 2004, (ri)proclamato a Strasburgo nel 2007 e oggetto dei riferimenti “inclusivi” e “giuridicizzanti” del TUE e del Trattato di Lisbona.
178 Motivo di orgoglio per la nostra dottrina giuridica fu l‟investitura del prof. Giuliano Amato quale
vice-presidente al fianco di Jean Luc Dehaene.
179
Tutta la documentazione relativa alla Convenzione Europea è reperibile alla pagina ufficiale http://european-convention.eu.int/organisation.asp?lang=IT, alla quale deve quindi farsi riferimento per tutti i singoli rapporti e documenti che di seguito saranno citati.
180
Cfr. docc. CONV 52/02 e CONV 72/02
181 di cui al citatissimo documento CONV 354/02. 182 Doc. CONV 369/02.
1. La finalità del Gruppo, come emerge dalla Raccomandazione generale183 del Presidente Vitorino, rimase costantemente quella di procedere “secondo modalità che conferiscano alla Carta carattere giuridicamente vincolante e
status costituzionale”. Questa circostanza rende particolarmente interessante ai nostri
fini ogni dibattito che ruotasse intorno a questo tema, poiché proprio sulla base di questo presupposto di reale giuridicità dei contenuti si costruì la differenza categoriale e di regime tra “diritti” e “principi”184
; e di seguito, i tentativi, con i
183 Di cui al doc. CONV 164/02 del 28 giugno 2002, documento a cui faremo riferimento
nell‟individuazione dei succitati “passaggi” di analisi del Gruppo e della Convenzione.
184 Sul punto delle opzioni di incorporazione della Carta nel sistema dei Trattati dà conto il doc.
CONV 116/02 del 18 giugno 2002 che qui merita di essere riprodotto nei suoi passaggi salienti: “[…] a) la Carta potrebbe essere "ricollegata" ai trattati sotto forma di "Dichiarazione solenne"; b) il trattato UE o un nuovo trattato fondamentale potrebbe fare riferimento alla Carta sul modello dell'articolo 6, paragrafo 2 dell'attuale trattato UE. Si tratterebbe quindi solo di un riferimento indiretto 3 alla Carta in quanto fonte di ispirazione per la definizione giurisprudenziale dei diritti fondamentali; c) il trattato UE o un nuovo trattato fondamentale potrebbe fare un riferimento diretto alla Carta; d) vi potrebbe essere un riferimento, diretto o indiretto, alla Carta nel preambolo di un nuovo trattato fondamentale; e) la Carta potrebbe diventare un nuovo protocollo allegato ai trattati o un nuovo trattato fondamentale; f) il testo integrale dei 54 articoli della Carta potrebbe essere inserito in un titolo o capo del trattato UE, o in un nuovo trattato fondamentale di cui costituirebbe per esempio il primo titolo o capo. Vi sono anche varie possibilità di combinazione delle opzioni a) - e) (per esempio: "collegamento" della Carta in quanto dichiarazione solenne più riferimento nell'attuale articolo 6, paragrafo 2 del trattato UE; protocollo allegato ai trattati o al nuovo trattato fondamentale più riferimento diretto a detto protocollo in un articolo del TUE o del nuovo trattato fondamentale). Vari fattori influiranno sulla scelta tra le tecniche summenzionate. In primo luogo, avrà ovviamente grande importanza il fatto che la Convenzione preferisca mantenere la struttura attuale dei trattati oppure proporre un nuovo trattato fondamentale anche se, in entrambi i casi, sono ipotizzabili in linea di massima tutte le tecniche summenzionate. In secondo luogo, anche il valore giuridico preciso della Carta varierebbe a seconda dell'opzione prescelta: sarebbe meno forte nel caso si propendesse per l'opzione a) che aumenterebbe, è indubbio, il valore simbolico e politico della Carta, ma non ne chiarirebbe né ne rafforzerebbe lo status giuridico attuale. L'opzione b) andrebbe un poco oltre l'opzione precedente, ma si limiterebbe a riconoscere formalmente lo status della Carta in quanto fonte di ispirazione, benché senza dubbio eminente, per definire, attraverso la giurisprudenza, i diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto, status che appare già accettato nella pratica (si veda sopra). Solo propendendo per le opzioni c), e) e f) la Carta acquisirebbe la qualità di testo pienamente vincolante, allo stesso modo dei cataloghi dei diritti fondamentali nelle costituzioni nazionali. L'effetto giuridico di un riferimento in un nuovo preambolo (opzione d)) sembrerebbe invece piuttosto incerto, in particolare tenuto conto di una giurisprudenza della Corte di giustizia che accorda ai preamboli e ai considerando degli atti comunitari solo un valore giuridico estremamente limitato e subordinato a quello del dispositivo dell'atto. D'altro canto, se si optasse per la tecnica di un semplice riferimento alla Carta (opzioni b), c) o d)), senza integrare quest'ultima in un protocollo, occorrerebbe riflettere su come modificare la Carta in futuro (mentre scegliendo le opzioni e) e f), si applicherebbe d'ufficio il regime comune di revisione dei trattati). Infine, la scelta tra le opzioni summenzionate potrebbe anche essere determinata dalle preferenze dei membri della Convenzione in tema di visibilità politica e di leggibilità dei diritti della Carta, oltre che dei risultati complessivi della Convenzione, agli occhi dei cittadini”. Per quanto riguarda l‟opzione preferibile così si esprime il “Gruppo II”: “Se la Carta fosse integrata nei trattati, indipendentemente dalla tecnica scelta, si porrebbe la questione dell'opportunità di mantenere un riferimento, come avviene ora nell'articolo 6, paragrafo 2 del trattato UE, alle due fonti esterne di ispirazione giurisprudenziale che sono le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e la CEDU. Al riguardo, possono essere avanzati argomenti validi nelle due direzioni. Il mantenimento di tale clausola, seppure con una formulazione diversa, potrebbe essere giustificato in quanto chiarimento del fatto che la Carta non impedirà alla Corte di giustizia di continuare a attingere a queste fonti supplementari che, per di più, possono evolvere nel tempo. Si afferma inoltre che mantenere un riferimento alla CEDU nel trattato sarebbe un complemento auspicabile, dal punto di vista della certezza del diritto, al riferimento alla CEDU contenuto nell'articolo 52, paragrafo 3 della Carta. D'altro canto, l'ipotesi di sopprimere l'attuale articolo 6, paragrafo 2 del TUE potrebbe essere difesa affermando che la Carta costituisce ormai l'espressione più autentica dell'acquis dei diritti fondamentali propri all'Unione europea. Sulla base di
l‟inserimento dei “principi”, di mitigare la vincolatezza degli effetti giuridici di alcune istanze veicolate dalla Carta.
2. Tra gli aspetti giuridici e tecnici rilevanti nel processo di integrazione delle istanze della Carta nel progetto di Trattato costituzionale185, nella Relazione
finale si dà conto che furono valutati: a) la questione dell‟interpretazione in armonia
con le “tradizioni costituzionali comuni” e b) la distinzione tra “diritti” e “principi”. Quanto al primo aspetto, in rapporto al precedente testo del 2000, emerse durante i lavori l‟esigenza di un riferimento esplicito alle “tradizioni costituzionali comuni”. Secondo le argomentazioni portate dai proponenti,
“[…] poiché le tradizioni costituzionali comuni sono state la terza fonte più importante per la Carta (in aggiunta ai diritti della CEDU e del trattato CE), l'intento di stabilire un'armonia tra queste tre fonti consiglia o l'aggiunta di una disposizione orizzontale sulle tradizioni costituzionali, simile a quelle relative alle altre due fonti, o l'aggiunta nell'articolo 6, paragrafo 2 del trattato di un elemento rispondente a detto intento. Senza tale aggiunta, l'integrazione della Carta rischia di attribuire un eccessivo potere politico al giudice comunitario”186.
In conseguenza di ciò furono introdotti all‟art. 52 della Carta tre nuovi paragrafi (rinumerati dal numero 4 al numero 6), del seguente tenore:
“4. Laddove la presente Carta riconosca i diritti fondamentali quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, tali diritti sono interpretati in armonia con dette tradizioni.
5. Le disposizioni della presente Carta che contengono dei principi possono essere attuate da atti legislativi e esecutivi adottati da istituzioni, organi e organismi dell'Unione e da atti di Stati membri allorché essi danno attuazione al diritto dell'Unione, nell'esercizio delle loro rispettive competenze. Esse possono essere invocate dinanzi a un giudice solo ai fini dell'interpretazione e del controllo di legalità di detti atti.
6. Si tiene pienamente conto delle legislazioni e prassi nazionali, come specificato nella presente Carta”187
.
questa affermazione, un riferimento "concorrente" alle altre due fonti non sarebbe affatto compreso, dal momento che la Carta ha già fatto propri i diritti della CEDU e rappresenta la migliore cristallizzazione delle tradizioni comuni agli Stati membri; esso non sarebbe nemmeno necessario in quanto, come in altri ordinamenti giuridici costituzionali, un catalogo scritto di diritti fondamentali non verrebbe recepito come un qualcosa di "esauriente" e che impedisce lo sviluppo giurisprudenziale di nuovi diritti quando i tempi lo richiedono”.
185 Aspetti così numerosi e ampiamente trattati, per i quali non è possibile indicare, in aggiunta alle
opere già segnalate e in presenza di vastissima letteratura, che poche sintetiche linee di approfondimento di nostro interesse: J.ZILLER, La nuova Costituzione europea, Bologna, 2003; J. ZILLER, Il nuovo Trattato europeo, Bologna 2007; F.MASTRONARDI, Una Costituzione per l‟Europa.
Cronistoria di una grande idea, Napoli, 2004; E DE PONCINS, La Consitution européenne en 25 cléfs, Paris, 2005; J-L.SAURON, Cours d‟Institutions européennes. Le puzzle européen, Paris, 2004; C.G. GIALDINO, La Costituzione europea. Genesi – Natura – struttura – contenuto, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 2005; G. MORBIDELLI, F DONATI (a cura di), Una costituzione per l‟Unione
Europea, Torino, 2006; E.CASTORINA, Riflessioni sul processo costituente europeo, Torino 2010; A CANTARO (a cura di), Il costituzionalismo asimmetrico dell‟Unione, Torino 2010.
186Doc. CONV 203/02, del 18 luglio 2002. 187 Art. 52 Carta, parr. 4-6 riformulati.
Come è stato notato da alcuni osservatori, il paragrafo 4 lascerebbe trasparire uno sfondo di forte diffidenza verso la Corte di Giustizia in ordine alla portata delle istanze garantite. Con questa clausola, infatti, si cerca di evitare che i diritti riconosciuti dalla Carta quali risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni vengano interpretati sia in termini restrittivi rispetto al loro contenuto tradizionale e condiviso, sia in termini estensivi188. Quanto all‟individuazione dei diritti appartenenti a quest‟insieme, come si è visto anche in precedenza e come riconosciuto dalle dottrine, il problema resta aperto.
Infatti, già allora altri membri asserirono che
“il margine di apprezzamento della Corte di giustizia è maggiore oggi, nel quadro di una definizione puramente giurisprudenziale dei diritti fondamentali comunitari. Essi aggiungono che è molto difficile definire le tradizioni costituzionali comuni e che la Corte non può dedurne necessariamente diritti di significato identico a quello esistente in tutte le Costituzioni degli Stati membri, né riprenderne solamente il minimo comune denominatore”189
.
Anche le “Spiegazioni”190
, sul punto si esprimono nei termini seguenti
“La regola d‟interpretazione contenuta nel paragrafo 4 è stata basata sulla formulazione dell‟articolo 6, paragrafo 3 del trattato sull‟Unione europea e tiene nel debito conto l‟approccio alle tradizioni costituzionali comuni seguito dalla Corte di giustizia (ad es., sentenza del 13 dicembre 1979, causa 44/79 Hauer, Racc. 1979, pag. 3727; sentenza del 18 maggio 1982, causa 155/79, AM&S, Racc. 1982, pag. 1575). Secondo tale regola, piuttosto che in un‟impostazione rigida basata sul «minimo comun denominatore», i diritti in questione sanciti dalla Carta dovrebbero essere interpretati in modo da offrire un elevato livello di tutela che sia consono al diritto dell‟Unione e in armonia con le tradizioni costituzionali comuni”191
lasciando quindi, a chiusura del sistema, uno spazio discrezionale all‟interprete, da riempirsi nel momento ermeneutico-applicativo. Quello che è importante notare però è che anche il senso delle Spiegazioni va sicuramente nella direzione di conferire alle istanze previste la maggiore protezione possibile, anche in linea con quanto prescritto dal successivo art. 53.
La più importante modifica tra quelli che sono stati elegantemente chiamati “adeguamenti redazionali” è in ogni caso la distinzione tra diritti e principi, introdotta col paragrafo 5 ma di fatto già prelusa dall‟art. 51 co.1 nella sua prima stesura del 2000. Come si è visto, la distinzione riproduce in parte la terminologia già adottata nella pregressa giurisprudenza comunitaria al fine di conseguire l‟osservanza
188In questo senso, ed in particolare sul concetto di armonia dei diritti tra gli ordinamenti come ricorda
SCIARABBA (Op. cit, pag. 204) cfr. V. ONIDA, “Armonia tra diversi” e problemi aperti. La
giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario, in
Quaderni Costituzionali, 2002.
189 Doc., CONV 203/02, del 18 luglio 2002, ivi. 190
Predisposte dal Presidium a chiarimento delle scelte alla base della Carta. pubblicate in GUUE n. C- 303 del 14.12.2007. Sul punto vedi il par. successivo.
dei principi, la cui attuazione necessita l‟adozione di atti legislativi o esecutivi oggetto di‟interpretazione giurisprudenziale, e già è noto che la disposizione in questione ebbe tra i suoi scopi quello di ridurre le potenzialità operative della Carta in materia di diritti sociali. Anche le Spiegazioni confermano questa lettura, vi si legge infatti che
“[…] ai principi può essere data attuazione tramite atti legislativi o esecutivi (adottati dall'Unione conformemente alle sue competenze e dagli Stati membri unicamente nell'ambito dell'attuazione del diritto dell'Unione); di conseguenza, essi assumono rilevanza per il giudice solo quando tali atti sono interpretati o sottoposti a controllo. Essi non danno tuttavia adito a pretese dirette per azioni positive da parte delle istituzioni dell‟Unione o delle autorità degli Stati membri. Ciò è in linea sia con la giurisprudenza della Corte di giustizia (cfr. in particolare la giurisprudenza sul «principio di precauzione» di cui all‟articolo 191, paragrafo 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea: sentenza del TPG dell‟11 settembre 2002, causa T-13/99 Pfizer c. Consiglio, con numerosi rinvii ai precedenti giurisprudenziali e una serie di sentenze sull‟articolo 33 (già 39) in merito ai principi della normativa agricola, ad es. sentenza della Corte di giustizia, causa 265/85 Van den Berg, Racc. 1987, pag. 1155: analisi del principio della stabilizzazione del mercato e delle aspettative ragionevoli), sia con l‟approccio ai «principi» negli ordinamenti costituzionali degli Stati membri, specialmente nella normativa sociale”192.
Infatti, con AZZARITI193 deve ricordarsi che proprio il valore giuridico da
assegnare ai diritti sociali aveva visto dividersi i membri della Convenzione (in particolare le divergenze si crearono per l‟intenzione degli inglesi di ricusare la regolamentazione delle posizioni sociali) fino quasi a paralizzare il lavori del Gruppo II.
In questo senso la distinzione tra diritti e principi fu l‟unico “compromesso” possibile. E di un “compromesso” realmente si trattò, come emerge dal tenore letterale del documento di lavoro del Gruppo II n. 23194, intitolato appunto “Compromise proposals concerning drafting adjustments in the horizontal articles”, nel quale si legge che
“The present compromise proposals aim at taking due account of concerns raised and suggestions made in the discussions of the Group and in working documents, in particular documents n° 1 by Mr. McDonagh, n°s 4 and 16 by Baroness Scotland, and n° 14 by Mr. MacCormick. They have been drafted in the spirit of respecting fully the compromise reached by the previous Convention on the content of the Charter, while achieving greater clarity of certain elements of that compromise, which according to certain members of the Group would be desirable in the event of a Charter becoming legally binding.
192 Spiegazioni, cit., pag. 35. 193 G.A
ZZARITI, Il futuro dei diritti fondamentali nell‟era della globalizzazione, in Politica del diritto, XXIV, 2003.
194 Del 4 ottobre 2002, a firma dello stesso Presidente del Gruppo, Antonio Vitorino. Reperibile alla
[…] The proposal of a new Article 52 (5) confirms the distinction between rights and principles which has been an important element - already expressed in the Preamble and in Article 51 (1) – of the final compromise of the Charter. It attempts to encapsulate, in a clear legal definition, the understanding of the concept of "principles" which has marked the work of the previous Convention on this point and been mentioned in the discussions of the Working Group by members of that Convention. Principles are different from subjective rights in that they may call for implementation through legislative or executive acts; accordingly, they become significant for the Courts when such acts are interpreted or reviewed. This is consonant both with case law of the Court of Justice and with the approach of the Member States' constitutional systems to "principles" particularly in the field of social law, as developed in the previous Convention by several eminent constitutional lawyers who were members of that Convention”195
.
Come emerge dal resoconto del Gruppo di lavoro, dunque, nel caso in cui la Carta avesse mai acquisito reale forza vincolante, le disposizioni della Carta che avessero contenuto dei principi avrebbero costituito unicamente – a differenza dei dritti- una fonte non immediatamente azionabile ed anzi da implementare e attuare mediante atti legislativi o esecutivi, e questo tipo di disposizioni, si precisa, si sarebbero riferite particolarmente nella materia del diritto sociale.
AZZARITI ha sottolineato che la distinzione in parola sarebbe comunque molto
labile, specialmente in un testo, quale la Carta, che adotta criteri di distinzione innovativi, rompendo come si è visto, la tradizione classificatoria dei diritti per generazioni (diritti di libertà, diritti sociali, nuovi diritti) ma anzi affermando l‟indivisibilità e l‟universalità di tutti i diritti fondamentali solo per “categorie di valore” (dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia). Per questo non nasconde perplessità sul fatto che in futuro, sul punto, potrebbero nascere forti dubbi interpretativi. Specificamente, quindi, arriva a ipotizzare l‟identificazione tra diritti sociali e i “principi” , non potendo ancora definitivamente escludere che l‟art. 52 “venga interpretato sistematicamente e possa indurre [dunque] ad una meno rigida esclusione di tutti i diritti sociali dalla categoria dei diritti in senso specifico”196.
3. Proprio per le perplesse prospettive classificatorie, fu affrontata in più luoghi e in più momenti la questione dell‟importanza da attribuire alle “Spiegazioni” (Explanations), ovvero al documento di chiarificazione predisposto dal Presidium a commento dell‟articolato della Carta. Esse vennero ipotizzate come strumento risolutivo per addivenire ad una distinzione di chiusura sul punto; infatti già nel
resoconto del Presidente si leggeva:
“In addition, the proposed clause would maintain the line followed by the