N ATURA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA

Una delle questioni maggiormente sentite in dottrina ed in giurisprudenza ha riguardato la natura, risarcitoria o eminentemente sanzionatoria, da attribuirsi alla responsabilità amministrativa. Sebbene tale dibattito trovasse, in passato, ragione d’essere nelle

215 _{In questi termini, peraltro, si esprimeva anche l’art. 19 del T.U. n. 3 del 1957.}

216 _{Ex multis Corte dei Conti Veneto, Sez. giurisdiz., n. 382 del 2011, Corte dei Conti Veneto, Sez.} giurisdiz., n. 126 del 2011,; Corte dei Conti Campania, Sez. giurisdiz., n. 1 del 2011, Corte dei Conti, Sez. II, n. 20 del 2010; Corte conti, Sez. II, n. 17 del 2007; Corte conti, Sez. Riun. (QM), n. 4 del 2007; Corte conti Campania, Sez. giurisdiz., n. 2935 del 2010.

98

rilevanti lacune normative che caratterizzavano l’istituto (quali il regime dell’onere probatorio e la prescrizione dell’illecito), poi in parte colmate dalle novelle degli anni ’90, la questione risulta ancora oggi d’attualità sotto innumerevoli profili.

Si pensi, ad esempio, ai possibili riflessi dell’accoglimento dell’una o dell’altra tesi di cui sopra – in materia di natura della responsabilità amministrativa – sulla concezione di “dolo”, rilevante ai fini della configurabilità di un illecito di tipo erariale: l’adesione ad una tesi per così dire civilistica avrebbe, come conseguenza, l’adesione ad una definizione di dolo di tipo “contrattuale” incentrata sulla coscienza e volontà di aver posto un comportamento in violazione degli obblighi nascenti dal rapporto di servizio; diversamente, la condivisione di una tesi “sanzionatoria” comporterebbe un rinvio alla concezione di dolo di cui all’art. 43 c.p. il quale trova nel suo perimetro non solo la coscienza e volontà della violazione, ma anche dell’evento danno arrecato con la condotta.

Analogamente, una concezione civilistica piuttosto che sanzionatoria di tale tipo di responsabilità potrebbe sortire riflessi di non poco conto in ordine all’interpretazione da darsi al noto potere riduttivo riconosciuto alla Corte dei Conti. Sul tema, infatti, si contrappongono da tempo quegli autori che ravvisano in tale potere, da una parte, un potere di determinare in concreto la sanzione pecuniaria e, dall’altra, un strumento comunque finalizzato alla ripartizione del danno tra danneggiante e danneggiato, sulla base delle rispettive responsabilità e in considerazione del rischio per così dire d’impresa insito nello svolgimento della complessa attività amministrativa.

Gli elementi di diritto positivo ad oggi vigenti offrono, in effetti, suggestive argomentazioni per entrambi i principali orientamenti. D’altronde, che la natura di tale responsabilità soffrisse di elementi per così dire di “ambiguità” emerge chiaramente sin dall’origine, dalle dichiarazioni che Cavour rese avanti il Parlamento Subalpino nel lontano 1852 p, alla nascita della giurisdizione contabile, parlando di “castigo di denaro da determinarsi dalla camera dei Conti”218.

I fautori della tesi c.d. “sanzionatoria” prendono, principalmente, le mosse da alcuni elementi di assoluta singolarità propri della responsabilità amministrativa. Vengono valorizzati, in particolare, l’officiosità del potere di azione spettante al Procuratore Generale della Corte dei Conti; la sussistenza di un potere riduttivo; la personalità dell’obbligazione risarcitoria e la conseguente parziarietà della stessa (in deroga,

99

pertanto, al normale principio di solidarietà previsto dal codice civile); l’intrasmissibilità dell’obbligazione risarcitoria in capo agli eredi,; l’estensione della responsabilità in capo a colui che abbia omesso la denuncia del fatto ecc..

Tale orientamento ha trovato ampio riscontro, oltre che in autorevole dottrina219, anche in parte della recente giurisprudenza contabile che, a più riprese, ha fatto riferimento ad una responsabilità amministrativa connotata da caratteri afflittivo-sanzionatori in aggiunta alla tradizionale natura patrimoniale220.

La dottrina ad oggi maggioritaria, con alcune varianti, si è espressa invece per la natura eminentemente risarcitoria della responsabilità amministrativa.

Secondo alcuni autori, essa integrerebbe una vera e propria forma di responsabilità di tipo contrattuale, che conseguirebbe dalle violazioni degli obblighi che connotano il rapporto di servizio. In tal senso, si ritiene che la responsabilità amministrativa rappresenti una specie della responsabilità del lavoratore subordinato ex 2104 c.c. e dell’amministratore nei confronti della società ex art. 2392 c.c.221.

Altri autori, prendendo spunto anche dalle recenti novelle degli anni ’90 – che hanno introdotto la figura del c.d. “danno obliquo”, nonché il termine quinquennale di prescrizione – propendono, invece, per la tesi c.d. “extracontrattuale” secondo cui

219 _{Si segnalano TANGO V., Della responsabilità degli ordini costituzionali ed in ispecie di quella degli}

ufficiali pubblici verso lo Stato e le Amministrazioni per colpa e danno, Roma, 1899, pagg. 322 e ss.;

STADERINI F., Responsabilità amministrativa e contabile, voce Digesto, Leggi D’Italia, 1997.; MADDALENA P., Per una nuova configurazione della responsabilità amministrativa, Il Consiglio di Stato, giugno-luglio 1976, pagg. 831 ss.; MADDALENA P., Responsabilità civile e amministrativa: diversità e

punti di convergenza dopo le leggi n.n. 19 e 20 del 14 gennaio 1994, in Il Consiglio di Stato, 1994,2;

PILATO S., La responsabilità amministrativa. Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e

639/96, CEDAM, 1999; CERULLI IRELLI V., La posizione costituzionale della Corte dei Conti tra funzioni

di controllo e giurisdizione, in AA.VV., Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme), Atti del LI convegno di studi di scienza dell’Amministrazione, Milano, 2006,

pagg. 436 e ss., SCHLITZER E. F. a cura di, L’evoluzione della responsabilità amministrativa, Giuffrè, 2002, pag. 10..

220 _{Corte dei Conti, Sez. II, n. 286 del 2003, in senso conforme Corte dei Conti, Sez. I, n. 105 del 2003,} Corte dei Conti Sez. III, n. 10 del 2002.

221 _{In tal senso autorevolmente CORSO G., Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, 2004, pagg.} 331 e ss..

100

l’obbligo del risarcimento conseguirebbe dalla violazione del precetto del neminem laedere222_.

Altri ancora distinguono tra responsabilità contabile in senso stretto, ritenuta di tipo contrattuale; e responsabilità amministrativa in generale, di tipo aquiliano.

Si segnala, inoltre, un suggestivo quanto isolato orientamento secondo cui, ai fini dell’individuazione della natura della responsabilità, sia necessario distinguere se in conseguenza della condotta illecita vi sia stato un ingiustificato arricchimento oppure no. Nel primo caso, stante la trasmissibilità di tale responsabilità agli eredi (nei limiti dell’arricchimento), ci si troverebbe di fronte ad una responsabilità di tipo comune; diversamente, quest’ultima avrebbe una natura eminentemente sanzionatoria223.

Denominatore comune delle posizioni testé evidenziate è da individuarsi, condivisibilmente, nel fatto che l’intero sistema della responsabilità amministrativa sia incentrato senza dubbio sull’elemento del danno cagionato224, la cui entità rappresenta il primo parametro di quantificazione. Sul punto, non pare decisiva l’obiezione di coloro che, nel ritenere tale responsabilità di tipo sanzionatorio, riconoscono all’elemento del danno un mero limite della sanzione da applicare225.

Altro argomento, probabilmente decisivo, è rappresentato dal fatto che gli illeciti da cui deriva la responsabilità amministrativa non conoscano alcuna tipizzazione (ad eccezione

222 _{In tal senso TENORE V., La nuova Corte dei Conti. Responsabilità, pensioni, controlli, Giuffrè, 2008,} pagg. 21 e ss.. In giurisprudenza si segnala Cass. n. 19667 del 2003.

223 _{MERUSI F., Pubblico e privato nell’istituto della responsabilità amministrativa, in AA.VV.,}

Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme), Atti del LI

convegno di studi di scienza dell’Amministrazione, Milano, 2006, pagg. 108 ess..

224 _{Spunto positivo in tal senso viene individuato nell’art. 18 del testo Unico degli impiegati civili dello} Stato in tema di risarcimento del danno c.d. indiretto in conseguenza del risarcimento corrisposto dall’Amministrazione ad un soggetto terzo leso dal comportamento del dipendente. Viene evidenziato, in particolare, che se il quantum richiesto dall’Amministrazione al proprio dipendente ha ad oggetto il medesimo danno risarcito al terzo, sarebbe illogico ritenere che la natura della responsabilità mutasse in ragione della scelta da parte del danneggiato di agire nei confronti del danneggiante o dell’Amministrazione in cui quest’ultimo opera. Casetta E., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, 2011.

225 _{In tal senso STADERINI F., op. ult. cit., pag. 8, il quale, peraltro, accoglie in senso critico la recente} apertura della giurisprudenza contabile ad ipotesi di risarcibilità di danni derivanti dalla lesione di interessi collettivi stante la loro difficile quantificazione, ravvisando sul punto potenziali profili di illegittimità costituzionale.

101

delle ipotesi c.d. “speciali”) ma, analogamente all’illecito aquiliano, siano a forma “libera” e causalmente orientati all’evento danno226_.

Quanto agli elementi valorizzati dai sostenitori della tesi sanzionatoria (parziarietà, intrasmissibilità, potere riduttivo, esclusione della colpa lieve ecc.) si ritiene che gli stessi non siano decisivi al fine di una diversa configurazione di tale tipo di responsabilità.

In particolare, sulla rilevanza o meno del principio di intrasmissibilità, pare opportuno segnalare la sentenza della Corte Costituzionale n. 383 del 1992 con la quale si è affermato che “la legge n. 142 del 1990 non ha modificato la natura della responsabilità amministrativa, che è e rimane una figura della responsabilità per danni da fatto illecito, ma ha inteso soltanto introdurre una 'speciale derogà al principio della successione degli eredi nei debiti del defunto”.

La tendenziale personalizzazione del danno, in applicazione delle regole “speciali” suddette, non avrebbe impresso alla responsabilità amministrativa un nuovo carattere, configurandola come responsabilità sanzionatoria-pubblicistica – vicina alla responsabilità penale - ma troverebbe evidente ragion d’essere nel fatto che, stante la complessità dell’attività amministrativa, vi è necessità che lo Stato si renda, in qualche modo, compartecipe del rischio “d’impresa” assunto dal soggetto ad esso legato dal rapporto di servizio, al fine anche di prevenire un ragionevole “lassismo” difensivo che comporterebbe un rischioso immobilismo della “macchina amministrativa”227_.

Ulteriore orientamento, avvallato anche da alcune recenti pronunce della Corte Costituzionale, incasella la responsabilità amministrativa in una sorta di “tertium genus” di illecito speciale. Sul punto una importante pronuncia della giurisprudenza di

226 _{In ragione di tale atipicità dell’illecito, MERUSI F., op. ult. cit., pagg. 120 e ss., ritiene che con} riferimento alle ipotesi di responsabilità da cui non derivi un ingiustificato arricchimento dell’autore (ipotesi, come già visto, aventi natura prettamente sanzionatoria), si profilerebbero criticità rispetto ai principi costituzionali stante l’eccessiva genericità dei precetti posti a fondamento della responsabilità amministrativa in ordine ai presupposti ed ai criteri di quantificazione della sanzione.

227 _{Tale ultimo aspetto è stato ampiamente valorizzato dai c.d. sostenitori della tesi della “deterrenza”} secondo cui i correttivi introdotti dal legislatori in merito alla quantificazione dei danni da imputare al pubblico dipendente troverebbero la loro ratio nel favorire il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Sul punto PERICU G., Funzione di deterrenza e funzione di garanzia della

responsabilità amministrativa nell’esperienza dei pubblici amministratori, in AA.VV., Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme), Atti del LI convegno di studi di

102

legittimità228_{, nel richiamare le sentenze della Corte Costituzionale n. 371 e 543 del}

1998, evidenzia come “le novelle del 1994 e del 1996, insieme con riforme più generali maturate nell'ordinamento giuridico italiano, hanno avuto il merito di delineare una forma di responsabilità sui generis affidata alla giurisdizione della Corte dei Conti, in nessun modo ritagliabile a perfezione sull'uno o sull'altro modello teorico astratto, ma quasi corpo di un tertium genus, connotato da fondamenti ed elementi di oggettiva peculiarità”.

Ci si troverebbe di fronte, in sostanza, ad un modello nuovo ed autonomo di responsabilità non perfettamente riconducibile ai due modelli noti (risarcitorio- sanzionatorio) la cui funzione dovrebbe rinvenirsi nell’esigenza di prevenire ulteriori condotte illecite229.

4. RESPONSABILITÀ CONTABILE ED ALTRE IPOTESI SPECIALI DI RESPONSABILITÀ