Obiettivi e poteri conferiti dai Trattati
Il seguente capitolo andrà ad analizzare gli organismi europei, il loro funzionamento e i poteri previsti dai Trattati per contrastare e 33 procedura di separazione aggiunta al trattato di Lisbona ex art 50 stabilisce che “ogni stato membro può decidere di recedere dall'Unione conformemente alle proprie norme costituzionali”, finora nessun Paese aveva fatto ricorso a tale articolo
prevenire il fenomeno del terrorismo e le relative conseguenze.
È importante rilevare che la lotta al terrorismo è stata da sempre indicata, senza soluzione di continuità, tra gli obbiettivi primari della costruzione comunitaria e dell’Unione, sino al Trattato di Maastricht del 1992 ed al successivo Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1 maggio 1999.
Le politiche di cooperazione penale, nonostante le più ampie competenze attribuite all’Unione dal Trattato di Amsterdam e le pur ambiziose Conclusioni del Consiglio straordinario di Tampere del 15 e 16 ottobre 199934, con le quali gli Stati membri si erano
reciprocamente impegnati ad una più efficace politica comune di contrasto alle più gravi forme di criminalità, non sono nei fatti efficacemente decollate fino al punto di svolta dato dall’attacco alle Torri Gemelle nel 2011, che provocò, sul piano politico, la necessità di dare alla opinione pubblica europea e a quelle nazionali risposte che potessero essere ritenute, quantomeno, rassicuranti riguardo alla capacità di contrastare i terroristi anche sul piano della cooperazione penale internazionale ed europea in particolare. Venne così introdotta la decisione quadro del 13 giugno 2002 sulla lotta contro il terrorismo (2002/475/GAI).
Il 1 dicembre 2009, data dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona35,
34 La riunione straordinaria del Consiglio europeo di Tampere (Finlandia) del 15 e 16 ottobre 1999 è stata interamente dedicata alla creazione del cosiddetto "Spazio di libertà, sicurezza e giustizia" dell'Unione. Molti i temi caldi in agenda: tra cui la criminalità organizzata oltre a i problemi legati all'immigrazione, il commercio della droga, le misure contro il riciclaggio dei capitali finanziari... Con il vertice di Tampere si è dato il via libera alla creazione di "Eurojust"con il compito di agevolare il coordinamento tra le autorità nazionali, di prestare assistenza nelle indagini sulla criminalità organizzata e di cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di semplificare l'esecuzione delle rogatorie. Ma il Consiglio ha anche chiesto il rafforzamento delle risorse e dei poteri dell'Europol.Per un ulteriore approfondimento: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_it.htm
35 Il trattato di Lisbona è composto dal TUE e TFUE come modificati dal trattato.Il TUE è il Trattato sull'Unione Europea o Trattato di Maastricht, entrato in vigore nel
ha segnato l'inizio di una nuova epoca nelle relazioni tra l' Ue e il diritto penale.
Il trattato di Lisbona, noto anche come “trattato di riforma”, ha determinato l'abolizione dei 3 pilastri su cui si fondava l'Unione europea fin dall'origine con il Trattato di Maastricht e l'applicazione del modello comunitario anche alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e non più del metodo intergovernativo. Andiamo ora ad analizzare, più nel dettaglio, l'argomento de quo. In proposito, l'intervento normativo avviene ora, in questo settore, con gli atti tipici "comunitari".
Assumono, in particolare, ruolo centrale le Direttive ed i Regolamenti. Precedentemente l'intervento veniva attuato attraverso le decisioni quadro, che nonostante l'obbligo di interpretazione conforme, non essendo direttamente efficaci all'interno degli Stati membri avevano una bassa forza d'armonizzazione.
Con riguardo al diritto penale, sostanziale e processuale, in materia di lotta al terrorismo nella normativa europea dobbiamo fare riferimento ai seguenti articoli principali:
-art 83
Questo attribuisce al Parlamento europeo e al Consiglio la facoltà di fissare "norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale" cd. eurocrimes, l'articolo in questione fa esplicito riferimento al terrorismo
1993. Il TFUE è il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, ex Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea, entrato in vigore nel 1958, il cui nome è variato una prima volta con l'entrata in vigore del TUE nel 1993 e una seconda (e finora ultima) volta con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel dicembre 2009, acquisendo l'attuale definizione (TFUE). Il Trattato di Lisbona rinvia ad entrambi.Il trattato di lisbona attribuisce anche alla carta di nizza il medesimo valore giuridico dei trattatiai sensi dell'art. 6 TUE, e si pone dunque come pienamente vincolante per le istituzioni europee e gli Stati membri
-art 85
Uno degli articoli più innovativi sotto l'aspetto processuale nella parte in cui presenta una nuova fisionomia di Eurojust, non più mero soggetto titolare del compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e delle azioni penali, ma potenziale titolare di autonomi poteri
-art 86
Per la creazione di un nuovo soggetto: la procura europea. -art 67
Vengono così definiti gli obiettivi, prescrivendo che l'Unione europea realizzi uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Prevede inoltre che l'Unione garantisca la libera circolazione delle persone e un livello elevato di sicurezza, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.
Tale articolo comprende settori politici quali la gestione delle frontiere esterne dell'Unione, la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, le politiche di asilo e di immigrazione, la cooperazione di polizia e la lotta contro la criminalità, compresa la lotta al terrorismo.
-art 43
terrorismo, anche tramite il sostegno a Paesi terzi per combattere il terrorismo sul loro territorio.
-art 75
Stabilisce, inoltre, che in materia di strategie antiterrorismo il Parlamento europeo e il Consiglio mediante regolamenti definiscano un insieme di misure amministrative concernenti i movimenti di capitali e i pagamenti, come il congelamento dei capitali e dei beni finanziari.
-art 88
Esso assegna ad Europol il compito di sostenere e potenziare l'azione delle autorità di polizia e degli altri servizi incaricati dell'applicazione della legge degli Stati membri e la reciproca collaborazione nella prevenzione e lotta al terrorismo.
-Infine, l'articolo 222 prevede una "clausola di solidarietà".
Tale clausola consente all'Unione e agli Stati membri di intraprendere azioni comuni qualora uno di essi diventi bersaglio di un attacco terroristico.
In questo caso, l'Unione è tenuta intraprendere, attraverso l' uso di tutti gli strumenti in suo possesso, inclusi i mezzi militari messi a sua disposizione dagli stati appartenenti, azioni volte a prevenire la minaccia terroristica e prestare assistenza a uno Stato membro sul suo territorio, su richiesta delle sue autorità politiche, in caso d'attacco terroristico.
richiesta delle sue autorità politiche, dovranno offrirgli supporto coordinandosi in sede di Consiglio.
Il trattato consente, anche, all'Unione di ricorrere a mezzi civili e militari.
Ciò anche attraverso missioni all'esterno dell'UE al fine di garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti ed il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite.
Altro significativo intervento in materia, è avvenuto con l'adozione, da parte della Commissione Europea dell'Agenda sulla sicurezza interne, adotta il 28 aprile 2015.
Grazie a questa, sono state realizzate importanti misure in merito alla prevenzione e alla lotta al terrorismo.
Infatti, tra le sue priorità c'è: la lotta al terrorismo.
L'Agenda, prendendo atto delle nuove e complesse minacce che negli ultimi anni l'Unione europea si trova a dover fronteggiare, molte dovute dall'instabilità nell'immediato vicinato UE, sollecita tutti gli Stati a collaborare con la massima urgenza per contrastare il fenomeno in esame.
Tra queste, si evidenziano quelle relative ai finanziamenti per le azioni correlate alla lotta della criminalità grave e organizzata, compreso il terrorismo.
Significativo intervento è, anche, quello che include la lotta al terrorismo come priorità internazionale.
Essa si pone come agenda condivisa fra l'Unione e gli Stati membri, sollecitando tutti le parti coinvolte a collaborare per contrastare, nel rispetto delle responsabilità nazionali di difesa della legge e
salvaguardia della sicurezza interna, le sfide che richiedono di essere affrontate con la massima urgenza e individuate nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata e informatica36, in quanto
settori interconnessi con una forte dimensione trasfrontaliera.
La Commissione Europea ha adottato, tramite la realizzazione dell'Agenda europea sulla sicurezza interna, importanti misure in merito.
Le azioni fondamentali stabilite dall'Agenda sono le seguenti:
• l'istituzione di un centro di eccellenza per la lotta alla radicalizzazione;
• l'aggiornamento della decisione quadro sulla lotta al terrorismo, anche per poter disporre di un quadro efficace per poter affrontare il fenomeno dei combattenti stranieri;
• il taglio delle reti di finanziamento alla criminalità e al terrorismo e il rafforzamento dell'istituto della confisca dei beni;
• l'intensificazione del dialogo con il settore delle tecnologie dell'informazione (TIC);
• il rafforzamento del quadro giuridico sul traffico illegale di armi;
• il rafforzamento degli strumenti di lotta alla criminalità informatica, con
particolare riferimento all'accesso alle prove e alle informazioni ricavate
da Internet;
36 A.Gagliardo La sicurezza minacciata, criminalità transnazionale e terrorismo nell'Europa di oggi, Editori riuniti,Roma 2006 pp.46
• il miglioramento delle capacità di Europol, anche attraverso la creazione di un centro europeo antiterrorismo - ECTC37.
Organi fondamentali, al fine della prevenzione e della lotta al terrorismo, sempre nell'ottica della cooperazione giudiziaria in ambito penale, sono:
Eurojust Europol
I rapporti Eurojust-Europol38 sono una “chiave di volta” per contrastare
efficacemente la criminalità organizzata in Europa e l'attuale quadro normativo prevede l'esigenza di stabilire e mantenere una stretta cooperazione tra le due organizzazioni europee.
Eurojust promuove la cooperazione e il coordinamento tra le competenti autorità giudiziarie mentre Europol si occupa della cooperazione più ampia possibile tra le forze di polizia, solo grazie all'attività collaborativa di entrambe le Agenzie nell'utilizzo dei loro contatti con le rispettive autorità nazionali viene assicurata la più completa e veloce acquisizione delle informazioni necessarie ed utili per lo svolgimento dei compiti comuni.
Nel progetto originario si prevedeva inoltre che Europol ed Eurojust tramite riunioni ed incontri avrebbero fornito congiuntamente supporto alle autorità nazionali nella selezione degli obiettivi più utili alla repressione del crimine, coordinando anche le richieste indirizzate alle autorità nazionali degli Stati membri al fine di condurre attività 37 Lancio ufficiale avvenuto a gennaio 2016 a margine della riunione informale dei
ministri della Giustizia e degli affari interni dell'UE 38 A.Gagliardo, op.cit. pp da 153 a 202
investigative su casi specifici.
Eurojust
Eurojust, Unità Europea di Cooperazione Giudiziaria, è un organo dell’Unione europea dotato di personalità giuridica con sede all’Aia, in Olanda.
Esso è stata creato con Decisione del Consiglio 2002/187/GAI del 28 febbraio 2002, adottata sulla base degli articoli 31 e 34 del TUE, al fine di stimolare e migliorare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità giudiziarie competenti degli Stati membri per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità.
La Decisione 2009/426/GAI del Consiglio del 16 dicembre 2008 ha inteso rafforzare ulteriormente l’efficacia operativa di Eurojust sulla base dell’esperienza maturata dall’organismo.
In merito la legge italiana n. 41 del 14 marzo 2005, ha stabilito le disposizioni per l’attuazione della Decisione istitutiva dell'Eurojust, regolando anche lo statuto e i poteri del membro nazionale.
Eurojust, organo dell’Unione europea nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, costituisce non solo un importante tassello nella prospettiva del perseguimento dell’obiettivo della costruzione di quello spazio di libertà, sicurezza e giustizia stabilito nei Trattati, ma anche una delle più originali costruzioni concepite dal legislatore europeo nelle materie di Terzo Pilastro.
Tale agenzia è stata progettata nel tentativo di risolvere la pluralità di modelli di sistemi processuali in vigore nei singoli Stati membri e dell'assenza in Europa di un autentico sistema investigativo comune. Lo sviluppo di nuove forme di criminalità, grave e organizzata, di
dimensioni transnazionali, potenziata dall’abolizione delle frontiere, dall’utilizzo di enormi risorse finanziarie e dalle comunicazioni in rete, ha posto i sistemi penali nazionali sotto forte pressione.
Ciò ha reso evidente l’inadeguatezza della reazione isolata.
Le diverse modalità di tempo e di luogo, che caratterizzano l’attività criminale transnazionale, determinano particolari difficoltà investigative e pongono l’esigenza del coordinamento delle indagini penali nazionali e transnazionali, ponendo però l'ulteriore problema relativo all'individuazione della giurisdizione.
Appare, pertanto evidente, come oggi sia insufficiente la cooperazione classica e, come sia, pertanto necessaria e urgente l’esigenza di risposte di nuovo tipo. Molteplici sono state le iniziative.
Giurisdizioni nazionali e internazionali concorrono in questo campo, in una logica di complementarietà.
Il terrorismo internazionale è emerso come priorità assoluta.
Anche in questo campo, però, la competenza a perseguire e giudicare, persiste come funzione propria degli Stati.
Il coordinamento, tra gli Stati aderenti a questo, è diventato il concetto chiave della cooperazione giudiziaria nel campo della lotta al crimine organizzato di natura transnazionale e alla lotta al terrorismo.
A tal proposito, le autorità nazionali degli Stati membri devono coordinarsi tra di loro ed Eurojust nasce come facilitatore necessario. Il suo compito fondamentale risulta, quello di rafforzare l’efficienza dei sistemi penali nazionali, modellati su criteri di competenza territoriale frammentati e diversi, ognuno munito di una propria e peculiare risposta alle azioni terroristiche.
Ciascuno di questi è distaccato nel relativo Stato Membro dell’Unione europea in conformità al proprio ordinamento giuridico.
Essi hanno la qualità di magistrato del Pubblico Ministero, giudice o funzionario di polizia con pari prerogative.
La decisione istitutiva dell’Eurojust prevede e definisce i suoi obbiettivi:
• Migliorare, stimolare e promuovere il coordinamento tra le autorità giudiziarie nazionali: nell’ambito di indagini e azioni penali concernenti due o più Stati membri dell’Unione Europea. Di sua iniziativa o dietro sollecitazione delle autorità competenti, tenendo conto delle richieste di queste ultime, così come di qualsiasi informazione proveniente da organi competenti nell’ambito dell’Unione europea (Rete Giudiziaria Europea, Europol e OLAF39).
• Migliorare la cooperazione giudiziaria:
•Tra le autorità nazionali competenti di due o più Stati membri;
• Facilitando la cooperazione in generale, nelle sue varie modalità e, in particolare, agevolando l’esecuzione delle richieste e decisioni anche con riferimento agli strumenti che applicano il principio del riconoscimento reciproco.
• Assistere altrimenti le autorità nazionali:
• Per rafforzare l’efficacia delle loro indagini e azioni penali nei casi in cui siano coinvolti due o più Stati Membri;
• Nella cooperazione con Stati non membri dell’Unione europea, 39 Office européen de Lutte Anti-Fraude è l'Ufficio europeo per la Lotta Antifrode. È stato istituito dalla Commissione europea con Decisione n. 352 del 28 aprile 1999, con l'obiettivo di contrastare le frodi, la corruzione e qualsiasi attività illecita lesiva degli interessi finanziari della CE.
mediante accordo approvato dal Consiglio (fino ad oggi Eurojust ha stipulato accordi con la Norvegia, gli Stati Uniti d’America e la Macedonia) o se tale sostegno rivesta un interesse essenziale;
•Nella cooperazione tra Stati Membri e la Commissione per quanto riguarda casi concernenti crimini che ledono gli interessi finanziari della Comunità Europea.
Eurojust può operare in tutti i casi di criminalità grave ed organizzata. Competenza fondamentale è prevista per tutte le forme di criminalità e per i reati per i quali Europol è competente ad agire in qualsiasi momento.
In sintesi, Eurojust ha competenza in relazione a: • Organizzazioni criminali e terrorismo;
• Traffico di esseri umani, armi, droga, organi e tessuti, veicoli, documenti amministrativi, beni culturali e specie animali e vegetali minacciate;
• Crimini contro minori;
• Corruzione, frode e reati contro gli interessi finanziari della Comunità;
• Reati di immigrazione clandestina;
• Omicidio volontario, lesioni personali gravi, rapimento, sequestro, presa di ostaggi, razzismo e xenofobia;
• Furto, truffa ed estorsione;
• Contraffazione e falsificazione di moneta, di mezzi di pagamento e di documenti amministrativi;
• Criminalità informatica; • Criminalità ambientale;
• Riciclaggio di danaro e dei proventi di reato; • Reati connessi ai precedenti;
• Altri tipi di reato, di natura transnazionale, su richiesta delle autorità degli Stati Membri.
Tale organo, agisce con due diverse modalità di funzionamento: per il tramite di uno o più Stati Membri e collegialmente.
Nel primo caso può farlo:
• su richiesta delle autorità nazionali; o per iniziativa propria dei Membri Nazionali.
Collegialmente può intervenire: • Su richiesta dei Membri Nazionali;
• Su indagini o procedimenti con incidenza a livello dell’Unione europea o che possano riguardare altri Stati oltre a quelli direttamente coinvolti;
• Per occuparsi di questioni di ambito generale;
• Ogni volta che sia necessaria una decisione del Collegio, in particolare in materia di organizzazione, amministrazione, bilancio e protezione di dati.
Eurojust, però, può anche effettuare richieste affinché: • Sia avviata un’indagine o azione penale per fatti precisi; • Le autorità di due o più Stati membri si coordinino tra loro;
• Le autorità di uno Stato membro riconoscano che le autorità di un altro si trovano in una posizione migliore per iniziare un’indagine o
esercitare l’azione penale per fatti precisi; • Siano costituite squadre investigative comuni;
• Siano fornite le informazioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni.
• Assicura l’informazione reciproca tra autorità nazionali;
• Supporta la cooperazione e assicura il coordinamento tra autorità nazionali;
• Coopera con la Rete Giudiziaria Europea; • Coopera con Europol;
• Coopera con l’Organismo Europeo di Lotta Anti-Frode (OLAF) della Commissione, in materie che siano in relazione con la criminalità che leda gli interessi finanziari della Comunità;
• Può ricevere e trasmettere richieste di assistenza giudiziaria emesse dalle autorità nazionali per ottenere la loro esecuzione coordinata; • Fornisce sostegno logistico, in particolare promuovendo ed organizzando riunioni di coordinamento tra le autorità nazionali competenti ed assicurando, se del caso, la traduzione e l’interpretazione.
Anche nell’ambito della cooperazione giudiziaria, in materia penale, Eurojust svolge un ruolo fondamentale.
L’esecuzione dei mandati di arresto europei, che hanno la funzione di favorire la cooperazione giudiziaria tra i vari stati, vede tale organo assumere un significato importante.
Infatti, il regime giuridico del mandato di arresto europeo prevede l’intervento di Eurojust in due casi:
caso di richieste concorrenti riguardanti la medesima persona;
• Quando si verifichino ritardi sui termini dell’esecuzione, in tal caso fatto e rispettive ragioni devono essere comunicate ad Eurojust tramite il Membro Nazionale.
Con particolare attenzione al fenomeno del terrorismo, la Decisione 2005/671/GAI del Consiglio dell’Unione europea, del 20 settembre 2005, riguardante lo scambio di informazioni e la cooperazione in materia di terrorismo, prevede che il corrispondente nazionale di Eurojust, in tale materia, abbia accesso a tutte le informazioni riguardanti i processi penali e le condanne per reati di terrorismo e proceda ad inoltrarle a Eurojust.
In questo settore, la funzione di corrispondente, a livello nazionale, per Eurojust è assolto dalle Procure della Repubblica sede delle Direzioni Distrettuali Antimafia
Europol
Europol, Ufficio europeo di polizia, è stato istituito nel 1992, con sede all'Aja, nei Paesi Bassi.
L'Ufficio ha iniziato la sua attività il 1° ottobre 1998 sulla base della Convenzione Europol del 1995 ed è ora regolato dalla decisione del Consiglio, del 6 aprile 2009, che istituisce l'Ufficio europeo di polizia. Europol, dotato di propria personalità giuridica, ha il compito di sostenere e potenziare l'azione delle autorità competenti degli Stati membri e la loro reciproca cooperazione nella prevenzione e nel contrasto della criminalità grave che interessa due o più Stati membri, il terrorismo e le forme di criminalità che ledono un interesse comune
oggetto di una politica dell'Unione. Tali forme di criminalità comprendono: •il terrorismo;
•la criminalità organizzata;
• e altre numerose fattispecie: il traffico di stupefacenti; le attività di riciclaggio del denaro; la criminalità nel settore delle materie nucleari e radioattive; l'organizzazione del traffico di migranti; la tratta di esseri umani; la criminalità connessa al traffico di veicoli rubati; l'omicidio volontario e le lesioni personali gravi; il traffico illecito di organi e