Le politiche della sicurezza in Europa nell' era del terrorismo globale

INDICE

Introduzione …... 4

Capitolo I

La questione definitoria

1. La definizione del fenomeno a livello giuridico- internazionale …... 5

2 . La matrice religiosa …... 9

Capitolo II

Basi giuridiche internazionali e dell'Unione Europea

modifiche... 27 3. Gli atti di recepimento della risoluzione 2178 all'interno della UE …... 32

Capitolo III

Organismi di polizia dell'Unione Europea impegnati nella

lotta al terrorismo

Obiettivi e poteri conferiti dai Trattati ... 44 Eurojust …... 51

Europol... 58

- report Europol 2016 ... 62

Capitolo IV

L'esperienza francese al limite con la tutela dei diritti

fondamentali

La risoluzione 2178 in Francia …... 71

I recenti attentati e la reazione della Francia... 78

E'tat d'urgence …... 83

I diritti fondamentali nell'impatto con la legislazione dell'emergenza

…... 87

Conclusioni ... 93

INTRODUZIONE

Il fenomeno del terrorismo internazionale è uno dei temi che, soprattutto negli ultimi anni, a partire dell’evento verificatosi a New York nel 2001, ha maggiormente interessato e preoccupato la comunità internazionale.

Ciò non solo per la gravità degli eventi verificatesi, ma anche per la necessità, avvertita da tutti gli Stati, di adottare misure atte a prevenirli e reprimerli.

A seguito di tale evento, nelle ultime decadi sono stati prodotti numerosi strumenti giuridici in merito. Questo ha comportato un notevole aumento della produzione normativa, sia a livello internazionale, che a livello nazionale.

Questa tesi andrà ad affrontare il tema del terrorismo internazionale partendo da quella che è la questione più controversa in merito: la definizione giuridica di terrorismo internazionale.

Verranno poi analizzati i cambiamenti, a livello europeo, verificatosi nelle normative e negli strumenti atti a reprimere il fenomeno, a causa degli innumerevoli attentati di matrice islamiche avvenuti nel territorio.

Infine, l’analisi si concentrerà, nello specifico, sul sistema giuridico francese, allo scopo di comprendere le misure adottate in seguito ai recenti attentati di Parigi e Nizza.

Lo studio di questo fenomeno, solleva anche un’ulteriore questione, di rilevante importanza: il bilanciamento tra libertà e sicurezza in una fase di emergenza e le conseguenti e necessarie compressioni delle libertà fondamenti di ogni cittadino.

uno stato di emergenza, l’ordinaria tutela delle libertà e dei diritti fondamentali del cittadino.

CAPITOLO I

La questione definitoria

Definizione del fenomeno del terrorismo a livello giuridico internazionale

Il fenomeno del terrorismo è ben noto a tutti nell'odierna società, a causa purtroppo anche dei recenti avvenimenti, al fine di un esauriente trattazione dell'argomento, però, si rende necessario individuare una definizione di “terrorismo “1 _{sopratutto dal punto di vista giuridico.}

Definire un atto come un episodio di terrorismo non è così facile, infatti la stessa percezione del fenomeno è non solo soggettiva, in 1 Il termine ‘terrorismo’(di radice latina “terror”) nasce in Francia all’indomani della Rivoluzione; indicava un fenomeno e un periodo storico preciso, ossia quello della “Terreur”, il regime instaurato da Robespierre e Saint Just tra il giugno del 1793 e il luglio del 1794. Definisce in origine un’esperienza politica marcatamente francese, che appare quasi come una estrema degenerazione dell’idea stessa della Rivoluzione, dovuta ad un regime di governo eccezionale e transitorio volto alla fisica eliminazione di ogni fattore di opposizione, reale o presunta e all’instaurazione di un nuovo ordine economico, politico e sociale. Il terrorismo è dunque, innanzitutto, il “governo attraverso il terrore” che, ben lungi dal fondarsi su azioni eversive, trova le sue basi e la sua legittimazione nella legge, nei tribunali repubblicani e nella maggioranza parlamentare.

I primi ad essere definiti terroristi altro non sono che i “conventionnels”, ossia i componenti della Convention Nationale, mandati in provincia con la precisa missione di reprimere le residue frange monarchiche o federaliste. Un incarico svolto sempre con l'osservanza delle direttive di Parigi, che causeranno decine di migliaia di vittime “di Stato”, fino alla presa di coscienza da parte degli stessi rivoluzionari della degenerazione del sistema, con la conseguente caduta di quel regime e dei suoi artefici il 9 termidoro. Per qualche tempo dunque “terrorista” è sinonimo di “repubblicano” e, almeno fino al trionfo della “terreur blanche” di destra, il terrorista è il giacobino, il sostenitore della sinistra parlamentare.

quanto un atto può essere percepito da alcuni come tipica espressione di terrorismo, da altri invece come semplice forma di resistenza o protesta di natura politica.

Percezione che è mutevole, anche, a seconda del periodo storico e del contesto socio-politico al quale si fa riferimento nonché a seconda dei diversi orientamenti politici esistenti.

Astrattamente, non è difficile costruire una definizione di terrorismo. Essa dovrebbe includere tre elementi essenziali: 1) violenza attuale o minacciata; 2) obiettivo 'politico' comunque concepito; 3) 'audience'. La definizione di 'atto di terrorismo' potrebbe, quindi, essere, in senso lato la seguente: “L’uso di violenza illegittima, finalizzata a incutere terrore nei membri di una collettività organizzata ed a destabilizzarne o restaurarne l’ordine, mediante azioni quali attentati, rapimenti, dirottamenti di aerei e simili “2

In tal proposito si è sviluppato, ormai da anni sia da parte della dottrina che anche da parte dei legislatori nazionali, tra cui l'Italia, un ampio dibattito, nel tentativo di individuare una definizione condivisa da tutti gli Stati aderenti all’ONU3_.

Il problema della definizione del termine terrorismo a livello generale è stato affrontato più volte.

A partire dalla costituzione del comitato ad hoc sul terrorismo internazionale con la risoluzione 3034 del 18 dicembre 1972 denominata "Misure per prevenire il terrorismo internazionale che

mette a repentaglio ovvero colpisce vite innocenti o mette in pericolo

2 Definizione terrorismo “Treccani”

3 L'Organizzazione delle Nazioni Unite, in sigla ONU, spesso abbreviata in Nazioni Unite.Le Nazioni Unite sono state fondate il 24 Ottobre 1945, sulla scia della vecchia Società delle Nazioni, da 51 nazioni impegnate a preservare la pace e la sicurezza collettiva grazie alla cooperazione internazionale. Oggi, praticamente, fa parte dell’ONU ogni nazione del pianeta; in totale,192.

le liberta fondamentali, e per studiare le cause sottostanti a queste forme di terrorismo e di atti di violenza che allignano nella miseria, frustrazione, lamentela e disperazione e che inducono alcune persone a sacrificare vite umane, inclusa la propria, nel tentativo di provocare cambiamenti radica”.

La stessa risoluzione ha come obiettivo delimitare e definire il campo d'azione del fenomeno terrorismo e proporre una sua definizione al Comitato ad hoc, di cui ha fatto parte anche l'Italia insieme ad altri 34 membri, ribadendo che “l'international terrorism” è quello individuato dalla caratteristica "che mette in pericolo le liberta fondamentali", e

dalle "cause sottostanti a queste forme di terrorismo e di atti di violenza che allignano nella miseria, frustrazione, lamentela e disperazione e che inducono alcune persone a sacrificare vite umane, inclusa la propria, nel tentativo di provocare cambiamenti radicali".

Il lavoro del Comitato ad hoc si presentava già di ardua realizzazione, in primis per gli aspetti di difficoltà tecnico-giuridica.

A causa di queste divergenze all' interno del comitato stesso non fu possibile offrire una definizione del fenomeno.

Anche negli anni a seguire gli Stati nazionali, cooperarono tra loro, per individuare degli strumenti di lotta al terrorismo, nella maggior parte dei casi, però, attraverso convenzioni che avevano ad oggetto singole fattispecie di reato affrontando, pertanto, il problema in modo settoriale ed inadeguato.

Il problema della definizione del terrorismo internazionale, in termini generali, si e poi riproposto, nell’ambito del Consiglio di Sicurezza. Diventando, infine, ancor più pregnante dopo gli attentati dell’11 settembre 2001.

Come e noto, il Consiglio di Sicurezza ha espresso, nella risoluzione n. 1368, adottata il 12 settembre 20014_{, una forte condanna di tali} 4 Seguita dalle risoluzioni 1373 (2001), 1390 (2002) e 1526 (2004) che ne hanno

attentati. Dichiarando inoltre che simili atti, al pari di ogni atto di terrorismo internazionale, rappresentano una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale.

Analoga condanna, per tutti gli atti di terrorismo internazionale, e stata ribadita nel preambolo di tutte le successive risoluzioni adottate dal Consiglio in materia.

In altri termini, le risoluzioni adottate contengono una generica condanna degli atti terroristici senza che siano definiti giuridicamente. La risoluzione adottata all'unanimità n.1566 dell’8 ottobre 20045 _{oltre a}

rafforzare le misure previste nelle precedenti risoluzioni nella lotta al terrorismo internazionale ha una novità: vale a dire la definizione di terrorismo in essa contenuta.

Il Consiglio di Sicurezza, infatti, dopo aver ricordato nel preambolo che “acts of terrorism seriously impair the enjoyment of human rights

and threaten the social and economic development of all States and undermine global stability and prosperity,” agendo sulla base del

capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, al paragrafo 3 ha, cercato per la prima volta di estrapolare una definizione del fenomeno, affermando che “criminal acts, including against civilians, committed

with the intent to cause death or serious bodily injury, or taking hostages, with the purpose to provoke a state of terror in the general public or in a group of persons or particular persons, intimidate a population or compel agovernment or an international organization to do or to abstain from doing any act, and all other acts which constitute offences within the scope of ad as defined in the international conventions and protocols relating to terrorism, are under no circumstances justifiable.”

La risoluzione n.1566, e il frutto di consultazioni avvenute nell’ambito del Consiglio di Sicurezza su un progetto predisposto da Francia, Germania, Romania, Federazione Russa, Cina, Spagna, Regno Unito e Stati Uniti.

ribadito il contenuto.

5 Ha rafforzato le misure degli Stati in materia di lotta al terrorismo previste dalla risoluzione 1373/2001

La matrice religiosa

Al giorno d’oggi esistono diverse forme di attività terroristica, anche se solo quello di matrice islamica sembrano destare maggiore preoccupazione a livello mondiale, provocando interventi volti ad arginarlo anche tramite vaste operazioni militari in paesi che vengono considerati potenziali basi di sostegno o di addestramento dell’attività terroristica.

Una definizione del fenomeno, cosiddetto, terrorismo di matrice religiosa, risulta, a causa della complessità e delle differenti religioni, di difficile inquadramento.

Ci sono, infatti, religioni che, a causa di una concezione a volte troppo rigida, a volte troppo estremista, inducono i loro “adepti” alla convinzione che compiere atti volti a rivendicare la unicità delle loro religione, tramite il compimento di atti estremi, li porterà a godere di un qualche privilegio.

La religione musulmana è senza dubbio quella più politicizzata e agguerrita tra le grandi religioni monoteistiche. Ciò è dovuto sostanzialmente al fatto che il profeta più importante, Maometto6_{, è}

stato un leader politico.

A tal proposito, merita soffermarci un attimo, sull'importanza ed il ruolo svolto dal profeta, ciò al fine di comprendere meglio il suo ruolo e la sua importanza.

Maometto è colui che tutti i musulmani riconoscono come l'ultimo profeta dell'Islam. Egli sarebbe stato incaricato da Dio stesso, Allah, attraverso l'angelo Gabriele di divulgare l'ultima e definitiva Rivelazione all'umanità. Rivelazione contenuta nel libro sacro per i musulmani: il Corano7_.

Per ogni musulmano che si ritenga tale, le parole del Corano rappresentano la verità assoluta alla quale subordinare tutti gli altri valori della vita.

Ma il mondo islamico è una realtà molto frammentata e ciascuna corrente o sottocorrente asserisce di essere depositaria della verità contemplata nel Corano, per questo motivo esistono interpretazioni del tutto differenti di ogni singolo passo del libro.

Gli integralisti islamici recitano testualmente il versetto 38, tra i più importanti per loro: «O voi che credete! Che avete, che quando vi si dice: “Lanciatevi in battaglia sulla via di Dio!”

E' l’inno alla “guerra santa”.

Jihad, per i fondamentalisti più estremisti, in quanto è il Dio guerriero a parlare per incitare i fedeli a combattere in suo nome, condannando invece chi si rifiuterà di combattere, essendo proprio Uno dei doveri principali del buon credente la jihad.

7 Il corano ha fissato con chiarezza gli obblighi fondamentali per un credente musulmano. Essi sono comunemente chiamati i cinque pilastri dell'Islam e sono: 1 - La testimonianza: "non c'è altro Dio fuorché Dio* e Muhammad è il suo Profeta" ( asc-Sciahada );

2 - le cinque preghiere quotidiane (as-Salat); 3 - il pagamento dell'imposta coranica (az-zakat);

4 - il pellegrinaggio alla Sacra Casa cioè a La Mecca (al-Hagg); 5 - il digiuno del mese di Ramadan (as-Saumu).

Guerra da condurre per difendere i confini del mondo sottomesso ad Allah contro ogni possibile aggressione.

Per i fondamentalisti “jihad” ha assunto, quindi, un significato di guerra d’offesa da combattere con modalità terroristiche, distorgendo, pertanto, il significato originario.

Questo secondo gli insegnamenti coranici era una guerra da combattere solo con finalità difensive.

Il terrorismo islamico è una delle tipologie di terrorismo più crudeli e spietate che conosciamo.

Questa particolare tipologia viene messa in atto da gruppi di musulmani integralisti, “estremisti”, per conseguire fini politici o ideologici.

Il carattere che lo contraddistingue dalle altre forme di terrorismo è il suicidio religioso, attraverso il quale il combattente islamico compie la strage dei propri "nemici", facendosi saltare in aria con l'esplosivo nella prospettiva di raggiungere immediatamente il paradiso.

Gli attentati verificatesi l’11 settembre 2001 negli USA costituiscono il punto di svolta in materia di normative e strumenti di prevenzione del fenomeno de quo.

Il terrorismo islamico, negli ultimi decenni infatti, ha visto un’escalation che pare non conoscere battute d’arresto, riuscendo a colpire ovunque, seminando insicurezza e terrore in modo indifferenziato.

Si tratta di una realtà nuova, difficile da prevenire e prevedere.

erano state considerate in grado di mettere in serio pericolo l’incolumità di una moltitudine di persone8_.

Strumento fondamentale per poter combattere questa forma di terrorismo è la cooperazione e collaborazione tra gli Stati a livello internazionale, al fine di sconfiggere il nemico comune.

CAPITOLO II

Basi Giuridiche Internazionali E Dell'unione

Europea

Risoluzione Onu 2178 del 2014

Una delle risoluzioni centrali, per il recepimento a livello europeo9_,

nella lotta al terrorismo di questi ultimi anni è la risoluzione 2178 adottata dal Consiglio di Sicurezza10 _{all'unanimità il 21 settembre}

2014.

8 A.SERRANO , Le armi razionali contro il terrorismo contemporaneo. La sfida delle democrazie di fronte alla violenza terroristica, Giuffrè Editore, 2009, p.6. 9 Vedi infra pp. 32

10 Previsto nell’art. 7, par. 1, della Carta tra gli organi principali dell'Onu, è composto di 15 membri, di cui 5 permanenti (Cina, Francia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti) e 10 eletti ogni due anni dall'Assemblea Generale.

In base al cap. VI, il Consiglio ha poteri di natura esclusivamente conciliativa, che si estrinsecano nel fare raccomandazioni alle parti di una controversia suscettibile di mettere in pericolo la pace o la sicurezza internazionali. Il cap. VII conferisce invece al Consiglio poteri di natura coercitiva, che possono estrinsecarsi, sulla base dell’accertamento di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione (art. 39 della Carta), nell’adozione di misure preventive (art. 40) o di misure dirette contro gli Stati trasgressori, sia di natura economica (art. 41 della Carta) sia comportanti l’uso della forza militare (art. 42 della Carta).

La risoluzione è legalmente vincolante per tutti gli stati membri dell'Onu.

Proprio per questo motivo si è tornati nuovamente a parlare, come già successo in seguito alle risoluzioni 1373 2001 e 1540 2004, di una nuova attività legislativa del CdS11_.

La risoluzione 2178 riflette l’urgenza di contrastare, secondo un approccio globale, la complessità e le trasformazioni in atto nell’estremismo islamista.

La parte operativa della risoluzione è composta da 27 articoli e poggia su tre pilastri:

• il contrasto alla radicalizzazione e all’estremismo violento le misure di prevenzione in senso stretto, soprattutto rispetto ai controlli sul movimento dei sospetti terroristi;

••le misure di prevenzione in senso stretto, soprattutto rispetto ai controlli sul movimento dei sospetti terroristi

••• la risposta giudiziaria, nel senso dell’anticipo della tutela penale, erigendo a reati atti c.d. preparatori, ossia che precedono la commissione di un atto terroristico.

Nel lungo Preambolo della risoluzione, oltre a riaffermare i principi delle risoluzioni prima citate, come la ferma condanna al terrorismo in tutte le sue forme e manifestazioni12 _{ed il fatto che il terrorismo non}

possa essere associato ad alcuna religione e nazionalità13_{, il Consiglio}

di Sicurezza esprime una grossa preoccupazione per il fenomeno 11 V.R. Cadin i presupposti dell azione del consiglio di sicurezza nell art 39 della carta delle nazioni unite milano 2008 pp 305-312

12 “The Security Council, Reaffirming that terrorism in all forms and manifestations constitutes one of the most serious threats to international peace and security and that any acts of terrorism are criminal and unjustifiable regardless of their motivations, whenever and by whomsoever committed, and remaining determined to conttibute further to enhancing the effectiveness of the overall effort to fight this scourge on a global level”.

13 “Emphasizing that terrorism cannot and should not be associated with any religion, nationality or civilization”

nuovo e sempre più crescente dei “Foreign Terrorist Fighters”.

Esso arriva a definirli, per la prima volta, come quegli individui che si spostano da uno Stato diverso da quello in cui risiedono o del quale possiedono la nazionalità con il proposito di perpetrare, pianificare e partecipare ad atti terroristici, o per dare o ricevere addestramento terroristico, anche in relazione ai conflitti armati:

“foreign terrorist fighters, namely individuals who travel to a State

other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training, including in connection with armed conflict, and resolving to address this threat”.

Passando adesso all'analisi specifica della parte operativa, nei primi articoli della Risoluzione vengono messe in evidenza le azioni che possono essere intraprese agendo secondo il Capitolo VII14 _{della Carta}

delle Nazioni Unite.

All'articolo 1 troviamo subito una peculiarità, l'articolo, infatti, è l'unico in tutta la risoluzione rivolto direttamente ai “combattenti stranieri”.

Gli articoli seguenti sono rivolti per lo più agli Stati.

All'articolo 2 vengono raccomandate agli Stati, una serie di misure da intraprendere per prevenire la minaccia terroristica.

Queste misure vanno dall'impedire la circolazione dei terroristi o di gruppi terroristici attraverso efficaci controlli alle frontiere, al controllo 14 Il Consiglio di Sicurezza, per poter emanare una misura ex Capitolo VII, deve preliminarmente accertare la presenza di una situazione di violazione alla pace, minaccia alla pace o atto di aggressione. Accertata la presenza di una fra queste situazioni, il Consiglio, allo scopo di ristabilire la pace e la sicurezza internazionale, può adottare le misure previste dagli articoli 41 e 42, rispettivamente non implicanti e implicanti l’uso della forza. Il centro del problema risiede dunque nella possibilità di poter identificare come minaccia alla pace una situazione astratta come il terrorismo, poiché non vi era stata ancora una definizione univoca

sul rilascio di documenti di identità e documenti di viaggio.

Inoltre, data la minaccia, viene chiesto agli Stati Membri di impiegare tutte le procedure legittime al fine di controllare e monitorare i dati di viaggio delle persone che possono essere sospettati di essere dei possibili jihadisti.

Ci troviamo quindi di fronte a dei chiari esempi di obblighi preventivi, “encourages Member States to employ evidence-based traveller risk

assessment and screening procedures including collection and analysis of travel data, without resorting to profiling based on stereotypes founded on grounds of discrimination prohibited by international law”.

All'articolo 4 della Risoluzione il Consiglio di Sicurezza si rivolge agli Stati invitandoli, sempre nel rispetto del diritto internazionale, a cooperare negli sforzi per sconfiggere la minaccia.

Questi compiti sono volti a prevenire la radicalizzazione del terrorismo, a prevenire il reclutamento incluso quello dei bambini, a prevenire il supporto finanziario destinato ai terroristi e a favorire le condizioni necessarie per lo sviluppo di meccanismi di riabilitazione e reintegrazione per i “terroristi” che rientrano dagli scenari di guerra. Il Consiglio di Sicurezza si esprime poi per la prima volta in questa Risoluzione con la formula vincolante del “decides” all'articolo 5. In questo, infatti, obbliga gli Stati Membri, nel rispetto dei diritti umani, del diritto dei rifugiati, e del diritto internazionale umanitario, a prevenire e sopprimere il reclutamento, l'organizzazione, il trasporto e l'equipaggiamento dei Foreign terrorist Fighters,15 _{riprendendone in}

toto la definizione inserita nel Preambolo:

15 N.RONZITTI; Foreign terrorist fighters e leggi antiterrorismo; in Rivista di Diritto Internazionale, Volume XCVIII, Fasc III , 2015 pp.881

“Decides that Member States shall, consistent with international

human rights law, international refugee law, and international humanitarian law, prevent and suppress the recruiting, organizing, transporting or equipping of individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training, and the financing of their travel and of their activities”.

Una delle parti più importanti della Risoluzione 2178 è rappresentato dal paragrafo 6.

In tale previsione, il Consiglio di Sicurezza dopo aver fatto un esplicito richiamo alla Risoluzione 1373 del 2001, impone ancora una volta con la formula “decides” agli Stati, di introdurre obbligatoriamente nei propri ordinamenti le misure sufficienti volte a perseguire le fattispecie di reato.

Detto paragrafo della risoluzione introduce, quindi, un obbligo di risultato.

Tale obbligo consiste nel fornire la garanzia che nell’ordinamento giuridico interno siano presenti norme che autorizzino le autorità statali a perseguire e punire, in modo proporzionale alla gravità del reato in discussione, le condotte riconducibili alla partecipazione ad attività terroristiche di gruppi combattenti all’estero.

“Decides that all States shall ensure that their domestic laws and

regulations establish serious criminal offenses sufficient to provide the ability to prosecute and to penalize in a manner duly reflecting the seriousness of the offense”.

Analizzando il paragrafo, è evidente come questo equipara il tentativo di viaggiare verso uno Stato estero al viaggio stesso.

Purtroppo, però, non precisa cosa debba intendersi per “attempt”, lasciando così agli Stati la più totale discrezionalità nel definire la soglia del tentativo necessaria affinché una condotta possa qualificarsi come tale.

In altre parole, non si precisa se venga inteso come “tentativo” la semplice raccolta di informazioni o altre simili fattispecie che potrebbero essere qualificate come reato.

Inoltre prevede una misura riguardante la repressione del finanziamento ai Foreign Terrorist Fighters.

Questa obbliga gli Stati a configurare come reato all'interno dei propri ordinamenti la fornitura e la raccolta di fondi destinati al compimento, alla partecipazione o all'organizzazione di atti terroristici.

Anche in questo caso, l'articolo così strutturato, lascia aperte molte questioni.

Soprattutto quella riguardante il fatto che non venga chiarito quale sia il livello di sospetto affinché possano essere intraprese misure così importanti riguardanti diritti fondamentali, come la privazione della libertà di movimento per individui per i quali vi siano “solo” dei ragionevoli dubbi riguardo le loro intenzioni.

Uno dei pilastri su cui si fonda la risoluzione è la condanna ai reati cosiddetti “preparatori”.

L’espansione delle forme di preparazione e partecipazione ad atti di terrorismo è questione anche essa assai delicata.

La risoluzione 2178 è stata criticata sotto questo profilo.

Ciò soprattutto per la mancanza di definizione, ma anche per i rischi di abuso che ne possano derivare, quanto al rispetto del principio di legalità e più in generale dei diritti umani, nonostante il continuo

riferimento ad essi in più passaggi della decisione.

E' prevista, anche la punibilità non solo del reclutatore, ma anche del soggetto reclutato con finalità di terrorismo, anche fuori dai casi di partecipazione ad associazioni con tali finalità, come pure di chi si “auto-addestra” alle tecniche terroristiche.

La prima parte della Risoluzione si conclude con una sollecitazione del Consiglio di Sicurezza agli Stati affinché adottino la Risoluzione totalmente e soprattutto in breve tempo, porgendo inoltre grande attenzione alle misure presenti riguardanti i Foreign Terrorist Fighters che sono associati all'ISIL, al Fronte Al-Nusrah, e agli altri gruppi derivati da Al Qaida;

“Stresses the urgent need to implement fully and immediately this

resolution with respect to foreign terrorist fighters, underscores the particular and urgent need to implement this resolution with respect to those foreign terrorist fighters who are associated with ISIL, ANF and other cells, affiliates, splinter groups or derivatives of Al-Qaida, as designated by the Committee”.

Strumento fondamentale di prevenzione è la rilevazione degli spostamenti dei sospetti terroristi e la condivisione delle informazioni tra gli Stati16_.

Tema, invece, controverso è quello dell’acquisizione dei dati sui passeggeri alla prenotazione del viaggio.

Altro elemento fondamentale della risoluzione 2178 risulta essere l’acquisizione e il trasferimento su base bilaterale e multilaterale delle informazioni ai fini di monitorare e prevenire i trasferimenti.

16 “Reaffirms that all States shall prevent the movement of terrorists or terrorist groups by effective border controls and controls on issuance of identity papers and travel documents, and through measures for preventing counterfeiting, forgery or fraudulent use of identity papers and travel documents”

Proprio su questo punto si basa la seconda parte della Risoluzione dal titolo “International Cooperation”.

A tal fine agli articoli 11 e 12, il Consiglio di Sicurezza, facendo un esplicito richiamo alla Risoluzione 1373/200117_{, raccomanda agli Stati}

di migliorare la cooperazione internazionale e quella regionale anche mediante accordi bilaterali che siano destinati a prevenire lo spostamento, le comunicazioni e le risorse dei foreign terrorist fighters. In questo contesto, il Consiglio di sicurezza fa appello anche all’Interpol affinché intensifichi i suoi sforzi, anche mediante lo stanziamento di fondi aggiuntivi, al fine di supportare le misure nazionali o internazionali volte a prevenire ed impedirne il transito. “Encourages Interpol to intensify its efforts with respect to the foreign

terrorist fighter threat and to recommend or put in place additional resources to support and encourage national, regional and international measures to monitor and prevent the transit of foreign terrorist fighters, such as expanding the use of INTERPOL Special Notices to include foreign terrorist fighters”.

Diverse sono le misure richiamate riguardanti la protezione e le attività delle agenzie di intelligence, tra cui anche la possibilità di effettuare colloqui con soggetti detenuti o internati.

Il Consiglio incoraggia gli Stati Membri, ad impegnarsi nello sviluppo di strategie in grado di contrastare l'estremismo violento portatore di terrorismo. Questo estremismo deve essere eliminato dal basso, cercando di responsabilizzare la società civile, in particolar modo i giovani, le famiglie, i leader culturali e religiosi promuovendo così una maggiore coesione sociale ed inclusione la quale mancanza può portare 17 “Recalls its decision, in resolution 1373 (2001), that all Member States shall ensure that any person who participates in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice”

all'estremismo violento. Si sottolinea, anche, come il ruolo dell'educazione all'interno della società possa risultare di cruciale importanza nella lotta al terrorismo e alla radicalizzazione18 _del

fenomeno in questione.

Questa risoluzione riflette pure la preoccupazione del Cds rispetto all’istigazione del terrorismo mediante le nuove tecnologie, introducendo all'art 17 delle “nuove” fattispecie di reato, aggravando la pena se commesso attraverso strumenti telematici19_.

Fattispecie che riguardano soprattutto l'incitamento e la propaganda terroristica tramite tecnologia e media, non facendone però alcun esempio specifico ma definendo solo il fenomeno in maniera generale. Infatti il Consiglio di Sicurezza ha esortato gli Stati Membri a cooperare attivamente al fine di evitare che i terroristi sfruttino la tecnologia, le comunicazioni, comprese quelle audio e video, per incitare e supportare atti terroristici.

Tale cooperazione, però, come tiene a precisare il Consiglio di Sicurezza nell'ultima parte dell'articolo sopra citato, deve sempre tener conto del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali ed essere inoltre in conformità degli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale.

Gli ultimi articoli della Risoluzione 2178/2014 riguardano i compiti del Comitato anti-terrorismo nella lotta ai foreign terrorist fighters. Il loro compito principale è quello di dare supporto e assistenza agli Stati affinché le misure vincolanti, derivanti dalla Risoluzione 2178, 18 “Emphasizes in this regard the importance of Member States’ efforts to develop non-violent alternative avenues for conflict prevention and resolution by affected individuals and local communities to decrease the risk of radicalization to terrorism, and of efforts to promote peaceful alternatives to violent narratives espoused by foreign terrorist fighters, and underscores the role education can play in countering terrorist narratives”

19 Il tema dell'incitamento al terrorismo e della propaganda via web sono entrate a far parte del codice Penale italiano a seguito dell'approvazione della nuova legge antiterrorismo del febbraio 2015

vengano recepiti in maniera adeguata e nel minor tempo possibile all'interno degli ordinamenti degli Stati Membri.

Decisione quadro 2002/475/GAI

La base giuridica della politica antiterrorismo dell'Unione europea è rappresentata dalla decisione quadro 2002/475/GAI, adottata dal Consiglio il 13 giugno 200220_{, relativa alla lotta al terrorismo.}

Tale decisione aveva come finalità l'elaborazione di un sistema giuridico comune a tutti gli stati membri affinchè le divergenze fra le normative interne nazionali non costituissero un ostacolo nella cooperazione giudiziaria della lotta al terrorismo.

Al momento dell’adozione del provvedimento si riscontrava una scarsa armonizzazione nelle legislazioni nazionali dei Paesi membri, in quanto alcuni Stati non avevano norme specifiche in materia di terrorismo e sanzionavano gli atti terroristici come reati comuni.

Come ricordato nell'incipit21_{, nella presente decisione, dopo aver}

sottolineato il rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle 20 Lo stesso giorno è stata adottata anche la decisione-quadro 584 che regolamenta il mandato d'arresto europeo e le procedura di consegna tra gli Stati membri dell’Unione, il quale rappresenta un ulteriore, importante tassello nella predisposizione di un assetto comunitario della sicurezza e costituisce la prima concretizzazione, nel settore del diritto penale, del principio di mutuo riconoscimento.Il mandato d’arresto europeo (detto M.A.E)è in un provvedimento giudiziario emesso da uno Stato membro in vista dell’arresto o della consegna, da parte di uno Stato, di una persona ricercata ai fini dell’esercizio dell’azione penale (M.A.E. processuale), dell’esecuzione di una pena (M.A.E. esecutivo) ovvero dell’esecuzione di una misura di sicurezza privativa della libertà. La finalità perseguita è quella di garantire agli Stati aderenti all’Unione europea una rapida e agevole procedura di consegna dei ricercati, consiste in un procedimento semplificato d' estradizione. La decisione quadro 584 è entrata in vigore il 1° gennaio 2004 e prendendo così il posto dei testi già esistenti in materia (dalla Convenzione sull’estradizione del 1957 alle disposizioni di Schengen).

21 Art.1, co.2 prevede che «l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali, sanciti dall’art.6 del Trattato sull’Unione europea, non può essere modificato per effetto della presente decisione-quadro».

libertà fondamentali, i diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione e i diritti risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati appartenenti, “nulla può essere interpretato come una misura intesa a limitare od ostacolare diritti o libertà fondamentali quali il diritto di sciopero, le libertà di riunione, di associazione o di espressione compreso il diritto di fondare un sindacato insieme con altre persone ovvero affiliarsi ad un sindacato per difendere i propri interessi e il conseguente diritto a manifestare” . La base giuridica della decisione-quadro 475 è vincolante per gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da ottenere restando salva la competenza delle singole autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi da utilizzare per raggiungere l'obiettivo.

Tale decisione si applica a tutti i reati di terrorismo preparati o commessi all’interno dell’Unione europea, indipendentemente dal loro obiettivo, compresi gli atti terroristici contro interessi di Stati non appartenenti alla Comunità europea se compiuti sul territorio dell’Unione.

Nello specifico, l’art. 1 della presente decisione prevede che ciascuno Stato membro adotti le misure necessarie affinché siano considerati reati di matrice terroristica una serie di atti intenzionali, contenuti all'interno di un elenco tassativo, comprendente: a) attentati alla vita di una persona che possano causarne il decesso; b) attentati gravi all’integrità fisica di una persona; c) sequestro di persona e cattura di ostaggi; d) distruzioni massicce di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture; e) sequestro di aeromobili o di navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di merci; f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di armi da fuoco, esplosivi, armi atomiche, biologiche o chimiche; g) diffusione di sostanze pericolose, provocazione di incendi, inondazioni

o esplosioni, il cui effetto metta in pericolo vite umane; h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali, il cui effetto metta in pericolo vite umane; i) minaccia di mettere in atto uno dei comportamenti elencati alle lettere da a) a h)22_.

Sono definiti reati terroristici le fattispecie che, dal punto di vista oggettivo, per loro natura o per il contesto nel quale si svolgono, arrechino un grave danno ad un Paese o ad un’organizzazione internazionale e dal punto di vista soggettivo, siano commessi allo scopo di intimidire gravemente la popolazione, o di costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, o di destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali o economiche di un Paese o di un’organizzazione internazionale.

Come risulta dall'elencazione dell’art. 1 vengono annoverate come condotte rilevanti anche quelle ai danni dell'ambiente, fattispecie meno violente di quelle che attentano direttamente alla vita e all’integrità della persona, ma potenzialmente altrettanto pericolose.

Il primo comma dell’art. 2 invece chiarisce il concetto di “organizzazione terroristica”.

Per organizzazione terroristica si intende “l’associazione strutturata di due o più persone, stabilita nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere dei reati terroristici”.

22 Elenco ripreso dalla posizione comune 2001/931/PESC, considerata come una sorta di manifesto programmatico della lotta al terrorismo nell’UE, perché destinata a prevedere gli strumenti generali di contrasto alla minaccia terroristica, tra cui il congelamento delle risorse finanziarie dei terroristi e il divieto di finanziamenti in loro favore, la repressione penale, lo scambio di informazioni e la cooperazione nell’attività di indagine, il rafforzamento dei controlli alle frontiere ecc..

Così formulata questa norma, la definizione di ‹‹organizzazione terroristica›› richiama quella di «gruppo criminale›› contenuta nell'art. 2 della Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale e a sua volta ripresa dall'art. 1 della decisione-quadro 2008/841/GAI modificatrice della presente decisione, risulta fortemente indeterminata lasciando in questo modo agli Stati membri la facoltà di decidere come definire esattamente il reato di partecipazione ad un’organizzazione terroristica.

In effetti non è facile fornire una definizione di associazione criminale che sia valida per tutti i Paesi membri.

Lo stesso articolo al secondo comma prevede l'obbligo per gli Stati membri di sanzionare sia la «direzione di un‟organizzazione terroristica››, sia la partecipazione alle sue attività; partecipazione che può essere realizzata fornendo informazioni o mezzi finanziandone in ogni modo le attività, consapevoli che una simile partecipazione contribuirà alle attività criminali dell'organizzazione terroristica. La decisione-quadro 2002/475/GAI presenta anche altre note di particolare interesse sotto il profilo penalistico, al di là della questione definitoria: essa si caratterizza per una tipica logica emergenziale nella prospettiva di un’accentuata deterrenza23_{, e in questo senso le scelte}

formulate dai governi dei Paesi europei indicano ai legislatori interni che la strada per la lotta al terrorismo passa attraverso la creazione di un sottosistema normativo, in cui le esigenze di difesa sociale sono destinate a prevalere sulla tutela dei diritti fondamentali, nonostante la precisazione dell’art. 1, comma 2 della decisione-quadro a cui abbiamo fatto riferimento poc'anzi.

Tale logica di carattere repressivo è confermata, poi, dalla particolare 23 Come confermato nella decisione-quadro 2008/919/GAI, adottata dal Consiglio il 28 novembre 2008 volta a modificare la precedente decisione-quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo

severità delle sanzioni: in particolare, per le condotte di direzione e di partecipazione alle attività di un’organizzazione terroristica sono fissati limiti minimi di pena massima alquanto elevati, corrispondenti alla reclusione non inferiore a quindici anni per chi dirige l’organizzazione, e non inferiore a otto anni per il mero partecipe; inoltre, se la condotta di direzione riguarda un’organizzazione terroristica che si limita a minacciare la commissione di reati terroristici, la pena massima non può essere inferiore a otto anni di reclusione24_.

L'art. 4 sancisce inoltre l'obbligo per gli Stati membri di punire l'istigazione e il tentativo di commettere o agire nel concorso dei reati previsti dagli artt. 1.1 ,esclusa l'ipotesi di detenzione di cui alla lettera f ed il reato di cui alla lettera i, 2 e 3.

L'art. 5 riguarda invece le sanzioni e stabilisce che i reati elencati dall'art. 1 a 4 debbano essere puniti con sanzioni penali «effettive, proporzionate e dissuasive» e tali da comportare l‟estradizione sia attiva sia passiva dei responsabili.

Quanto alla natura delle sanzioni, si precisa che debba trattarsi di pene detentive più severe rispetto a quelle stabilite dalle leggi interne per i medesimi reati citati nei precedenti articoli, ma privi dei connotati di matrice terroristica, fatto salvo che le leggi nazionali non prevedano già il massimo della pena .

E' tuttavia previsto dall'articolo 6, a fronte della severità delle pene, la possibilità per ogni Stato membro di adottare all'interno delle normative nazionali le misure necessarie affinché «[...]e che le pene di cui all'art. 5 possano essere ridotte, in una logica premiale, nel caso in cui l' autore del reato: rinunci all' attività terroristica e collabori con l'autorità giudiziaria.

La decisione-quadro stabilisce nell'articolo successivo, in seguito alla 24 Art. 5, comma 3 della decisione- quadro

responsabilità delle persone fisiche all'art 6, la responsabilità e le sanzioni applicabili alle persone giuridiche: ex art 7 e 8 anche in questo caso le sanzioni applicabili dovrebbero essere “effettive, proporzionate e dissuasive” e potrebbero consistere in multe o ammende o in altre pene quali l'esclusione dal conferimento di benefici o aiuti pubblici, l'interdizione temporanea o permanente dalla pratica di attività commerciali e la chiusura temporanea o permanente di stabilimenti usati per la commissione del reato.

L'art 9 riguarda la giurisdizione penale ed esercizio dell'azione penale disciplinando anche il caso in cui il reato rientri nella giurisdizione di più Stati membri, ciascuno dei quali è legittimato ad esercitare l'azione in relazione ai medesimi fatti, gli Stati membri in questione collaborano per stabilire quale di essi perseguirà gli autori del reato col fine di accentrarla, ove possibile, in un unico Stato membro.

Per agevolare la cooperazione tra le rispettive autorità giudiziarie e coordinare al meglio le loro azioni, l'articolo indica, per gradi successivi, vari elementi di collegamento.

L'articolo seguente, l'art 10, riguarda la protezione e assistenza delle vittime.

Gli ultimi tre articoli della decisione quadro 475/2002, gli articolo 11, 12 e 13, disciplinano invece rispettivamente l'attuazione, il campo d'applicazione e l'entrata in vigore.

Sulla base di tale decisione gli Stati membri dovevano conformarsi con le misure necessarie entro il 31 dicembre 2002.

La decisione-quadro 2002/475/GAI è stata successivamente modificata ad opera della decisione-quadro 2008/919/GAI25_{,di cui parleremo nel}

25 V.Masarone, Politica criminale e diritto penale nel contrasto al terrorismo internazionale. Tra normativa interna, europea ed internazionale, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2013.

paragrafo successivo, la quale ha ampliato il novero dei “reati connessi ad attività terroristiche”, comprendendo, non solo il furto aggravato, l’estorsione e la redazione di un falso documento amministrativo, ma anche la pubblica provocazione a commettere reati di terrorismo, il reclutamento e l’addestramento a fini terroristici.

Aggiornamenti e modifiche della decisione-quadro 2002/475/GAI Alla luce degli aggiornamenti normativi necessari sulla strategia antiterrorismo dell'Unione europea, nel 2008 il Consiglio emanò tre decisioni-quadro di importanza fondamentale con l'obiettivo di garantire uno spazio comune europeo di giustizia basato sulla reciproca fiducia: la decisione 2008/615/GAI relativa al potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera, la decisione-quadro 2008/841/GAI relativa alla lotta contro la criminalità organizzata e la decisione-quadro 2008/919/GAI che modifica la decisione-quadro 2002/475/GAI, precedentemente analizzata, sulla lotta contro il terrorismo.

Le tre citate decisioni-quadro, diverse sulla base degli obiettivi da raggiungere, risultavano accomunate dall'esigenza di aggiornamento degli strumenti normativi tradizionali usati nella lotta alla criminalità organizzata e di armonizzazione delle legislazioni penali.

La decisione 2008/615/GAI sul potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nel contrasto al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera introduceva sul piano europeo un primo strumento di cooperazione tra le forze di polizia destinato allo scambio di dati genetici.

ed economici di scambio di informazioni, attraverso l'accesso reciproco degli Stati membri ai propri schedari automatizzati di analisi del DNA da realizzarsi mediante il collegamento in rete di banche dati nazionali, per potenziare la cooperazione transfrontaliera tra le autorità nazionali competenti.

Per raggiungere tale scopo gli Stati membri si impegnavano a creare e gestire schedari nazionali di analisi del DNA per le indagini penali, elemento fondamentale se si considera che, al momento dell'adozione di tale provvedimento, non tutti gli Stati membri erano dotati di un simile sistema di raccolta dati.

Altra novità presente nella decisione prevedeva il conferimento di un vero e proprio diritto di richiedere la raccolta di dati genetici, stabilendo la possibilità che uno Stato membro, su esplicita richiesta, con le specifiche finalità indicate dalla direttiva, prelevasse e analizzasse il materiale cellulare di un soggetto presente nel proprio territorio per poi trasmetterlo allo Stato membro richiedente.

Un ulteriore elemento concerneva l'istituzione di nuove procedure automatizzate di consultazione e raffronto dei profili di DNA di sospetti terroristi, tramite una consultazione automatizzata ai dati indicizzati degli schedari nazionali di analisi al quale erano autorizzati i punti di contatto nazionale degli Stati membri.

Per quanto riguarda l'utilizzo di tali dati personali ottenuti lo Stato membro ricevente aveva dei limiti, quali l'utilizzo solo per i fini per i quali erano stati trasmessi, l'utilizzo solo da parte dei soggetti a ciò legittimati quali le autorità, gli organi e i tribunali competenti a procedere allo scambio e la necessità di cancellarli qualora non sussistesse o venisse meno la loro utilità per il raggiungimento del fine per cui erano stati inizialmente prelevati.

Limiti molto importanti visti i rischi che un indiscriminato profiling avrebbe potuto produrre e, soprattutto, l'influenza che una normativa così invasiva della sfera personale avrebbe causato sulla garanzia di diritti fondamentali, come in primis quelli alla privacy e alla protezione dei dati personali.

La lotta alla criminalità organizzata nella decisione-quadro 2008/841/GAI.

A differenza della decisione 2008/615/GAI, l'emanazione della decisione- quadro 2008/841/GAI nasceva dalla necessità di completare i contenuti della definizione di “organizzazione terroristica” vigente prima della sua formulazione oltre a rafforzare la lotta contro la criminalità organizzata all'interno dell'Unione.

A tale scopo era fornita una definizione dettagliata di reato di “organizzazione criminale”, identificandolo con qualsiasi forma di associazione di due o più persone finalizzata al compimento di reati che prevedono una pena privativa della libertà di almeno quattro anni. Tale definizione richiamava quella contenuta nell'articolo 2 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale26_{, nella quale si identificava “gruppo criminale}

organizzato” come a “un'associazione strutturata di due o più persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà personale o con una misura di sicurezza privativa della libertà personale non inferiore a quattro anni [...] per ricavarne direttamente o indirettamente un vantaggio finanziario”.

Accanto alla formulazione di “organizzazione criminale”, nella decisione- quadro venivano enunciati i reati ad essa relativi, tra i quali rientrano il comportamento dei partecipanti alle attività criminali 26 Chiamata anche Convenzione di Palermo

dell'organizzazione, il reclutamento di nuovi membri e il finanziamento della sue attività.

Queste specificazioni servivano in definitiva a porre in essere la criminalizzazione in tutti gli Stati membri dell'Unione della partecipazione alle organizzazioni criminali, contribuendo in modo significativo all'aggiornamento del contrasto al terrorismo.

La terza decisione-quadro 2008/919/GAI introduce il reato di attività preparatorie al terrorismo.

Per un efficace azione di prevenzione e contrasto del fenomeno in esame, nel rispetto dei diritti fondamentali, le attività degli Stati membri non dovevano essere confinate al mantenimento della sicurezza nazionale, ma mirare anche alla sicurezza dell'Unione in toto, sulla base delle nuove strategie di reclutamento dei network terroristici.

Nella nuova versione della decisione-quadro del 2008 agli art. 7, 8 e 9 si indicavano pertanto le ragioni della sostituzione degli originari articoli 3 e 4 della precedente decisione-quadro del 2002, riconducendole ad un accertato cambiamento costituito dalla sostituzione di gruppi gerarchicamente strutturati di terroristi con cellule semi-autonome collegate a reti internazionali e ricorrenti sempre più alle nuove tecnologie, soprattutto Internet.

La decisione-quadro 919 ricorda inoltre l'utilizzo di Internet per sollecitare la lotta a reti terroristiche locali e singoli individui nell'Unione, rappresentando tale strumento una fonte di informazioni sulle risorse e sui metodi terroristici, un vero «campo di addestramento virtuale».

Le modifiche introdotte dalla decisione-quadro del 2002 prevedevano poi un acuta intensificazione di alcune attività terroristiche come ad

esempio l'istigazione al terrorismo, il reclutamento e l'addestramento ai fini terroristici.

Particolarmente innovativa la previsione che tale decisione-quadro non potesse in alcun modo essere interpretata come intesa a limitare o ostacolare la diffusione di informazioni a fini scientifici, accademici o di comunicazione, se utili a prevenire la pubblica provocazione a commettere i reati di terrorismo, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici .

La decisione-quadro fa inoltre riferimento all'intervento dell'Unione sulla base del principio di sussidiarietà per la realizzazione di quegli obiettivi che non possono essere adeguatamente realizzati dagli Stati membri in modo unilaterale, ma risultano più efficacemente conseguibili a livello di Unione.

Il primo articolo della nuova norma stabilisce la necessità che gli Stati appartenenti adottino le misure necessarie per considerare reati connessi ad attività terroristiche le già richiamate azioni di addestramento e reclutamento a fini terroristici e la pubblica provocazione a commettere reati terroristici; inoltre la redazione di un falso documento amministrativo al fine di commettere uno dei reati previsti dalla decisione del 2002 all'articolo 1.127 _.

Sempre all'articolo 1 vengono poi fornite nuove definizioni di reclutamento, addestramento a fini terroristici e pubblica provocazione nel commettere reati di terrorismo e sostituiti i contenuti dell'articolo 4 della decisione del 2002 con la previsione dell'adozione di tutte le misure necessarie da parte degli Stati membri al fine di punire il concorso, l'istigazione e il tentativo diretto di commettere i reati riconducibili a un organizzazione terroristica, di cui all'articolo 1 paragrafo 1.

Come si nota i contenuti delle modifiche della decisione-quadro del 2008 modificano quella del 2002 soprattutto in riferimento all'articolo 3 sui reati connessi alle attività terroristiche e all articolo 4 relativo al concorso, l'istigazione e il tentativo nella commissione di reati terroristici.

L'aspetto più garantista della presente decisione-quadro riguarda infine l'invito fatto agli Stati stessi volto a garantire il principio di proporzionalità dell'incriminazione alle legittime finalità perseguite in una società democratica, in tal modo escludendo, o quantomeno riducendone il rischio, forme di arbitrarietà o discriminazione nella valutazione ed anticipando la complessa questione del bilanciamento dei diritti delle vittime del terrorismo con quelli dei presunti autori del reato.

Gli atti di recepimento risoluzione Onu 2178 all' interno della Ue Gli atti terroristici costituiscono una delle più gravi violazioni dei valori universali di dignità umana, libertà, uguaglianza e solidarietà, dell’esercizio dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché uno dei più pesanti attacchi ai principi della democrazia e dello Stato di diritto su cui si fonda l’Unione europea.

Tali valori sono fra i principi generali del diritto comunitario come indicato dall'art 2 e 6 del trattato sull'Unione europea TUE .

Proprio per questo, fondamentale disporre di strumenti adeguati per proteggere i cittadini dell’UE e tutti coloro che vivono nell’Unione e per contrastare tali violazioni in maniera efficace e proporzionata servono strumenti che siano idonei ad affrontare le minacce che incombono sull’UE e a salvaguardare nel contempo una società in cui regnino il pluralismo, la non discriminazione, la tolleranza, la giustizia,

la solidarietà e l’uguaglianza.

La risoluzione 2178 del CdS28_{, sulle minacce alla pace e alla sicurezza}

internazionali causate da atti terroristici, stabilisce una vasta gamma di misure per combattere il fenomeno dei combattenti terroristi stranieri. Al paragrafo operativo n.6, come abbiamo precedentemente visto, gli Stati membri dell’ONU sono chiamati a garantire che le leggi e i regolamenti nazionali prevedano reati gravi sufficienti ad avviare l’azione penale e a irrogare sanzioni penali, tali da riflettere debitamente la gravità del reato stesso.

A questo proposito, l’Unione europea, adottando come testo di riferimento tale risoluzione sui combattenti stranieri redatta con il supporto attivo dell’UE, del Coordinatore Anti-terrorismo e di alcuni Stati membri, per poter dare attualizzazione alla citata risoluzione e offrire una risposta giudiziaria coordinata è necessaria la revisione della legislazione UE in materia di terrorismo, ed in particolare la decisione quadro sulla lotta al terrorismo 2002, come modificata dalla decisione quadro 2008/919/GAI29_{, al fine di criminalizzare anche a}

livello dell’Unione europea le attività di cui al paragrafo 6 del Risoluzione 2178.

Il 2 dicembre 2015 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva che fornisce un nuovo quadro giuridico penale in materia di contrasto al terrorismo che sostituisce e riprendere largamente la decisione quadro 2002.

La nuova disciplina intende istituire una normativa aggiornata30_,

28 In Francia infra pp. 72

29 La decisione quadro del 2008 presenta una marcata tendenza verso un diritto penale di prevenzione o dell’intenzione, slegato dalla effettiva commissione di atti e condotte rilevanti, ciò non ha mancato di esser criticato dalla dottrina 30 La risoluzione 2178 è stata recepita all' interno del nostro ordinamento con la

legge 43 del 17 aprile 2015.In particolar modo ha modificato gli articoli 270-quater e 270-quinquies del codice penale, che riguardano rispettivamente l’arruolamento e l’addestramento per finalità terroristiche. Con l’intervento legislativo del 2015, l’articolo 270- quater è stato modificato al fine di punire non solo la persona che arruola ma anche l’arruolato, con una pena da cinque a otto

allineando il diritto dell’Unione europea al diritto internazionale, alla luce della risoluzione 2178 del 2014 e del Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d’Europa31 _{per la prevenzione del}

terrorismo, del maggio 2015, che attua alcune disposizioni della citata risoluzione ONU, che è stato firmato dall’Unione europea il 22 ottobre 2015.

In particolare, il Protocollo addizionale, al fine di attuare il paragrafo n.6 della risoluzione ONU, prevede che siano qualificati come reato i seguenti atti:

•la partecipazione a un’associazione o a un gruppo a fini terroristici (articolo 2),

••l’atto di ricevere un addestramento a fini terroristici (articolo 3), •••i viaggi o i tentativi di intraprendere viaggi all’estero a fini terroristici (articolo 4),

••••la fornitura o la raccolta di fondi che consentono tali viaggi (articolo 5)

•••••l’organizzazione o l’agevolazione di tali viaggi (articolo 6). Il Protocollo addizionale richiede inoltre alle Parti di rafforzare lo scambio tempestivo di informazioni tra loro (articolo 7).

anni (pena aumentata in fase di conversione di legge). Sempre con riferimento all’arruolamento, la legge del 2015, ha introdotto, all’articolo 270-quater, una nuova ipotesi di reato, destinata a punire l’attività di semplice organizzazione di viaggi a fini terroristici. La nuova disposizione prevede che “fuori dai casi di cui agli articoli 270-b i s e 270-quater, chiunque organizza finanzia o propaganda viaggi in territorio estero finalizzati al compimento di attività con finalità di terrorismo di cui all’articolo 270-sexies è punito con la pena da 5 a 8 anni. 31 I l Consiglio d'Europa (CdE) è un' organizzazione internazionale il cui scopo è

promuovere la democrazia, i diritti umani, l'identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa. Il Consiglio d'Europa, fondato il 5 maggio 1949 con il Trattato di Londra, oggi è composto da 47 stati membri.Il Consiglio d'Europa è un organizzazione estranea all' UE.Dal1989 gli è stato riconosciuto lo status di osservatore dell' Assemblea generale delle Nazioni Unite.

La proposta della Commissione europea mira, inoltre, ad adeguare il diritto dell’UE ai più recenti orientamenti espressi dal gruppo GAFI/FAFT, secondo le raccomandazioni del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI/FATF) pubblicate nel 2012 riguardo al finanziamento del terrorismo, e più specificamente la raccomandazione n. 5 sul “reato di finanziamento del terrorismo”. In tale ottica i “Paesi devono criminalizzare il finanziamento del terrorismo sulla base della Convenzione sul Finanziamento del Terrorismo, e devono criminalizzare non solo il finanziamento di atti terroristici ma anche il finanziamento di organizzazioni terroristiche e di terroristi individuali, anche in assenza di un legame con uno specifico atto o atti terroristici”.

Si ricorda inoltre che, nello stesso periodo in cui fu adottata questa risoluzione, la Commissione europea ha, anche, presentato un piano d’azione contro il traffico illecito di armi e l’uso di esplosivi con l’obiettivo di migliorare l’individuazione, la ricerca e il sequestro di armi da fuoco, esplosivi e precursori di esplosivi usati per i fini criminali e terroristici.

La Commissione europea ha altresì presentato una proposta di direttiva relativa al controllo dell'acquisizione e della detenzione di armi, che rivede e completa l'attuale direttiva 91/47/CEE alla luce dei recenti attacchi terroristici.

Si ricorda altresì che il 2 febbraio 2016 la Commissione europea ha presentato la comunicazione Piano d'azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo.

Il piano d'azione si concentra su due principali filoni d'azione: individuare i terroristi attraverso i loro movimenti finanziari e impedire loro di spostare fondi o altri beni e smantellare le fonti di entrata usate

dalle organizzazioni terroristiche. Ciò dovrebbe avvenire, in primo luogo colpendo le capacità di raccolta fondi.

La proposta introduce l’obbligo di effettuare alle frontiere esterne verifiche sistematiche sui beneficiari del diritto alla libera circolazione ai sensi del diritto UE, ossia i cittadini dell’Unione e i loro familiari, che non sono cittadini dell’Unione, basati sul raffronto con banche dati, quali il sistema d'informazione Schengen, la banca dati dell'Interpol sui documenti di viaggio rubati e smarriti e i pertinenti sistemi nazionali, al fine di verificare che le persone in arrivo non rappresentino una minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna. La proposta, infine, obbliga gli Stati membri ad effettuare verifiche sui cittadini di Paesi terzi all’uscita, allineandosi all’attuale obbligo di effettuare verifiche sistematiche sui cittadini di Paesi terzi nelle banche dati all’ingresso.

Analizziamo adesso la proposta di direttiva articolo per articolo, il progetto consta di 28 articoli divisi in 6 titoli.

L’articolo 1 enuncia la finalità e il campo di applicazione del progetto di direttiva e precisa in particolare che la direttiva stabilisce norme minime in materia di reati terroristici, reati riconducibili a un gruppo terroristico e reati connessi ad attività terroristiche nonché misure specifiche di protezione e assistenza per le vittime del terrorismo. L’articolo 2 reca le definizioni di: “capitali” in relazione al reato di finanziamento del terrorismo, “persone giuridiche”, “gruppo terroristico”, e “associazione strutturata”.

L’articolo 3 stabilisce quali reati debbano essere considerati terroristici; la disposizione figurava già all’articolo 1 della decisione quadro 2002/475/GAI.

direzione di un gruppo terroristico o la partecipazione alle sue attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose del gruppo terroristico. La disposizione figurava già all’articolo 2 della citata decisione quadro.

L’intervento normativo più rilevante riguarda la parte della disciplina relativa ai reati connessi ad attività terroristiche.

In tale sezione la proposta, oltre a confermare fattispecie penali già previste dalla decisione quadro, obbliga gli Stati membri ad introdurre nuove fattispecie, di cui fornisce gli elementi minimi.

In linea generale potrebbe risultare opportuno valutare se le modifiche prospettate rispetto alla normativa vigente, con particolare riguardo alle nuove fattispecie di reato che vengono individuate, siano sufficientemente dettagliate, fermo restando il principio secondo il quale la competenza penale dell’UE comporta l’elaborazione di norme minime, tali da assicurare un effettivo avanzamento sotto il profilo dell’efficienza del contrasto al terrorismo e un sostanziale allineamento delle norme nazionali.

La persistenza di margini per quanto riguarda la definizione puntuale delle fattispecie criminali potrebbe ingenerare incertezze sul piano attuativo. Non a caso, il testo attribuisce notevole rilievo all’elemento finalistico rispetto a quello materiale nell’individuazione del reati. Gli artt. da 5 a 7 relativi ai reati di pubblica provocazione a commettere un reato di terrorismo, reclutamento a fini terroristici, e atto di impartire un addestramento ai fini terroristici riproducono disposizioni già previste nella citata decisione quadro.

L’articolo 8 della proposta introduce la fattispecie relativa all’atto di ricevere un addestramento a fini terroristici.

assicurare che costituisca reato, se compiuto intenzionalmente, l’atto di ricevere istruzioni d a un’altra persona per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere o di contribuire alla commissione di reati terroristici.

Tale disposizione attua l’articolo 3 del Protocollo addizionale richiamato, prevedendo una fattispecie penale che si affianca al reato di atto di impartire un addestramento a fini terroristici.

Secondo la relazione introduttiva alla proposta, l’atto di ricevere addestramento a fini terroristici può svolgersi in presenza, ad esempio la partecipazione a un campo di addestramento gestito da un’associazione o un gruppo terroristico, oppure tramite i media elettronici, compreso Internet.

Il semplice fatto di visitare siti web contenenti informazioni o di ricevere comunicazioni che potrebbero essere utilizzate per l’addestramento a fini terroristici non è tuttavia sufficiente per commettere il reato di ricevere un addestramento a fini terroristici. L’autore del reato deve di norma partecipare attivamente alla formazione. Gli Stati membri possono tuttavia decidere di considerare reato nel loro ordinamento interno forme di autoapprendimento. Inoltre, l’atto di ricevere un addestramento a fini terroristici deve essere praticato per commettere un reato terroristico o contribuire alla sua commissione, come definito all’articolo 3, l’autore del reato, inoltre, deve avere l’intenzione di agire in tal modo.

Anche la partecipazione ad attività altrimenti lecite, quali seguire un corso di chimica all’università, prendere lezioni di volo o ricevere un addestramento militare da uno Stato, può essere considerata come commissione illecita del reato di ricevere un addestramento a fini