Prevenire o ridurre il rischio di disoccupazione, ma anche ridurre il tas-so di inattività, tas-sono gli obiettivi primari che la politica deve darsi per recuperare il ritardo in cui si trova il nostro Paese, i quali devono inte-grarsi con l’obiettivo di proteggere efficacemente le persone dal rischio di povertà. L’integrazione non è facile, perché ogni misura di sostegno del reddito – sia essa di natura assicurativa o di natura assistenziale –
(78) Significativa, a tale riguardo, è la norma dell’art. 7 CCNL Metalmeccanici siglato nel mese di novembre 2016 che prevede un diritto soggettivo alla formazione di 24 ore nel triennio 2017-2019: sul punto si veda M. BENTIVOGLI, Abbiamo rovinato l’Italia? Perché non si può fare a meno del sindacato, Castelvecchi, 2016; T.TREU,
La contrattazione collettiva in Europa, in q. Rivista, 2018, 371; T.TREU, Intesa unita-ria per il rinnovo del contratto dei metalmeccanici, in GLav, 2016, n. 49; C.
DELL’ARINGA, Come cambieranno i contratti nazionali di lavoro, in Lavoce.info, 21 gennaio 2016.
(79) G.BRONZINI, Le tutele sociali nel vecchio continente nel 2016: il terzo rapporto sui diritti fondamentali in Europa, in RIDL, 2017, III, 69; A.CIARINI, L.PENNACCHI
(a cura di), I diritti sociali in Europa: investimenti, attori, politiche, in La Rivista del-le Politiche Sociali, 2017, 7; S.GIUBBONI, Appunti e disappunti sul pilastro europeo dei diritti sociali, in QCost, 2017, 953; S.SCIARRA, I diritti sociali e i dilemmi della giurisprudenza costituzionale, in RIDL, 2017, I, 347; L.CARLASSARE, L’effettività dei diritti sociali nella costituzione, in RGL, 2017, I, 671; A.OCCHINO, I diritti sociali nell’interpretazione costituzionale, RDSS, 2017, 3; O.CHESSA, La dogmatica costitu-zionale dei diritti sociali tra struttura e sovrastruttura, in LD, 2018, 269; V.BAVARO,
Lineamenti sulla costituzione materiale dei diritti sociali del lavoro, ivi, 243; M.C I-NELLI, Jobs Act e dintorni. Appunti sulle metamorfosi in progress nel sistema delle tutele sociali, in RDSS, 2015, 285.
porta con sé il rischio più che concreto di un effetto depressivo sulla propensione dei beneficiari ad attivarsi nel mercato del lavoro (80). Occorre dunque, certo, mettere a sistema politiche pubbliche che com-pletino la copertura offerta dalla Naspi, sganciando il sostegno del red-dito dal rapporto assicurativo nei numerosissimi casi in cui la nuova occupazione non sia stata trovata entro i due anni della sua durata mas-sima, e che coprano comunque tutti i cittadini in quanto tali indipen-dentemente dalla rispettiva storia lavorativa; ma nondimeno occorre, al tempo stesso, istituire e mantenere un nesso stretto di condizionalità fra il trattamento di disoccupazione e la disponibilità effettiva dei benefi-ciari al lavoro o alle iniziative necessarie per porsi in condizione di tro-varlo. Per far questo, non serve perfezionare il dettato legislativo: prin-cipi generali e norme specifiche già ci sono, e sono state oggetto di ri-petute messe a punto negli anni passati. Occorre che i policy makers si
convincano, invece, che per conciliare sostegno del reddito e attivazio-ne dei beattivazio-neficiari attivazio-nel mercato del lavoro non ci sono scorciatoie norma-tive: occorre capacità di implementazione di principi e norme già da tempo in vigore. Finché l’Italia non si doterà di questa capacità operati-va sul piano concreto e del know-how specialistico dei servizi per
l’impiego, essa si condannerà alla disapplicazione di principi generali condivisi – almeno a parole – da tutto l’arco delle forze politiche e a uno stillicidio di misure-tampone emanate di volta in volta nelle leggi di stabilità inserite all’ultimo minuto nelle sedute notturne per far fronte a una nuova impellente emergenza occupazionale fatta valere dai rap-presentanti parlamentari dei diversi territori, in contraddizione evidente con i principi generali.
Che fare dunque? Innanzitutto prendere atto onestamente delle difficol-tà operative e di un bilancio assai deludente dell’Anpal (ridotta dopo il referendum a un doppione della ex Direzione generale delle politiche attive del Ministero del lavoro ma fortemente depotenziata del persona-le più qualificato) e di Anpal Servizi S.p.A. (ex Italia Lavoro S.p.A.) nei suoi primi due anni di vita e scegliere tra una rivitalizzazione di questa struttura anche coinvolgendo nella governance le Regioni che dopo il referendum costituzionale conservano la competenza concor-rente in materia di politiche attive, e la sua chiusura per puntare su di
(80) Si veda lo studio di Tortuga realizzato per incarico e con il contributo di P.I CHI-NO, Reddito minimo, reddito di cittadinanza e altre politiche sociali, in Italia e nel mondo, in www.tortugaecon.eu.
un progetto nuovo condiviso dalle Regioni, che restano titolari della funzione. Un esempio emblematico delle difficoltà operative in cui ver-sa l’Agenzia si ricavano dai numeri dei disoccupati che hanno aderito alla sperimentazione dell’assegno di ricollocazione (81). Occorre co-munque unificare in un’unica direzione o ufficio le competenze politi-che e amministrative dei Ministeri del lavoro e dello sviluppo economi-co sulla gestione delle vertenze e dei tavoli di crisi che economi-coinvolgono set-tori strategici o più Regioni e intervenire con programmi di reimpiego prima che si apra la procedura per il licenziamento collettivo, provve-dendo alla costituzione di un dipartimento a ciò dedicato (82): la unifi-cazione dei Ministeri in capo a un unico Ministro attuata dal Governo in carica potrebbe garantire una maggiore efficienza nella gestione del-le crisi occupazionali a patto però che siano fatte per davvero politiche di sviluppo espansive (e non solo punitive o sanzionatorie) capaci di at-trarre sul nostro territorio i migliori dell’imprenditori grazie anche a un rinnovamento delle relazioni sindacali. Occorre dividere la platea dei disoccupati in percettori di un sostegno del reddito e non percettori, an-che perché diverse sono le sanzioni previste per legge, lasciando an-che i primi siano gestiti direttamente dall’Inps, il quale eroga il sussidio di disoccupazione. La separazione della platea dei disoccupati consente di garantire non solo una semplificazione delle procedure e un coordina-mento dei servizi, ma anche un più stretto raccordo tra le politiche pas-sive e le politiche attive del lavoro. E affidando i non percettori ai CPI – la cui giuda a partire dal 30 giugno 2018 è affidata alle Regioni – ma nell’ambito di un sistema di sussidiarietà che consenta la surrogazione dell’amministrazione centrale a quelle regionali che non soddisfino uno standard. La separazione della platea dei disoccupati – tra percettori e non percettori di un sostegno al reddito – consentirebbe inoltre di attua-re per davvero la legge n. 183/2014 nella parte in cui delegava il
(81) Delle circa 29mila persone scelte a caso tra le liste dei disoccupati, sembrerebbe che solo il 10% abbia scelto di usufruire dell’assegno. Non si conoscono gli esiti della sperimentazione né dell’assegno di ricollocazione erogato al personale Almaviva. Da maggio 2018 l’assegno di ricollocazione dovrebbe andare a regime grazie anche al coinvolgimento dei patronati: si veda la delibera Anpal n. 14/2018.
(82) In realtà il d.lgs. n. 150/2015 affida questo compito all’Anpal che, però, anche su questo versante fatica a trovare un suo ruolo. Quanto alla proposta di costituire una nuova direzione presso il Ministero dello sviluppo economico dedicata alle vertenze plurilocalizzate, si registra la decisione del nuovo Governo Lega-Movimento 5 Stelle di unificare i due Ministeri sotto il controllo politico di un unico super Ministro.
verno a prevedere meccanismi di raccordo e di coordinamento delle funzioni tra Anpal e Inps sia a livello centrale sia a livello territoriale al fine di tendere a una maggiore integrazione delle politiche attive e delle politiche di sostegno del reddito (articolo 3, lettera r). Detto raccordo
attualmente non è affatto garantito dal sistema, macchinoso e inconclu-dente, introdotto dal legislatore delegato agli articoli 21 e 22 del decre-to legislativo n. 150/2015: i numerosi passaggi amministrativi e la dif-ficoltà dei funzionari dei CPI di denunciare all’Inps le persone che non rispondono alla convocazione, stante le incertezze sul piano sanzionato-rio ancora non chiarite, hanno di fatto reso ipertrofico il meccanismo sovraccaricato com’è da oneri amministrativi. Basti pensare che i di-soccupati devono essere chiamati prima a mezzo sms poi, se non ri-spondono, a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno dal CPI com-petente; quest’ultimo in caso di mancata risposta alla richiesta di con-vocazione deve fare la segnalazione all’Inps che a sua volta dovrà adot-tare il provvedimento sanzionatorio; analoga segnalazione deve essere fatta dal CPI all’Anpal che dovrà adottare i provvedimenti conseguenti (83). Avverso i suddetti provvedimenti, poi, è ammesso il ricorso a un apposito comitato istituito presso l’Anpal nel mese di settembre 2017 a norma dell’articolo 21, comma 10 (delibera n. 18). Detto comitato, no-minato in data 8 marzo 2018, è composto da dieci titolari e dieci sup-plenti: di questi sei sono espressione delle parti sociali. Si è in attesa dell’emanazione del regolamento per il funzionamento: ma è dubbio che un organismo siffatto possa essere capace di decidere i ricorsi in tempi rapidi. Resta sempre aperto il problema del contenzioso giudizia-le che può derivare dalla violazione anche minima dei numerosi adem-pimenti burocratici. Dividere la platea dei disoccupati in percettori e non percettori serve proprio a garantire finalmente l’operatività del meccanismo di condizionalità, e non solo a parole, per consentire per davvero ai percettori di essere inseriti in un sistema virtuoso fatto di un sostegno del reddito ma anche di una presa in carico da parte di un ente, come l’Inps, dotato di piattaforme informatiche interconnesse tra loro e con le singole Regioni; capace d’intervenire in tempi rapidissimi a ri-solvere le numerosissime questioni amministrative che ora, invece, de-vono essere intermediate da un sistema segmentato e frammentato
(83) Si vedano le linee guida tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome a norma dell’art. 4, comma 5, del decreto ministeriale ex art. 2, d.lgs. n. 150/2015, sui tempi di
stituito da Anpal, venti regioni e ciascun CPI. È chiaro che senza una nuova strategia rimarremo anni luce lontani dalle performance raggiun-te dai nostri partner europei – Regno Unito, Francia e Germania – che sono riusciti a integrare sia le politiche attive sia le politiche passive in un sistema misto pubblico privato che funziona e che, proprio per que-sto, riesce a consentire il controllo della spesa in materia di ammortiz-zatori sociali.
Abstract
Contrasto alla povertà e promozione del lavoro tra buoni propositi e vecchi vizi
Obiettivi: L’articolo si propone di esaminare la recente rapida evoluzione delle
nor-me con cui il legislatore si è proposto di far fronte alle enor-mergenze occupazionali, per mettere in evidenza il contrasto tra gli obiettivi di riforma virtuosa sempre enunciati in via di principio e la pratica affannosa degli interventi legislativi-tampone, sistema-ticamente consistenti in deroghe a quei principi per dare una risposta provvisoria all’emergenza. Metodologia: Ricostruzione del quadro giuridico-istituzionale alla luce dell’analisi delle più recenti riforme. Risultati: Lo studio si propone evidenziare come la normativa possa evolvere in un sistema integrato di politiche capaci di co-niugare insieme lavoro e sviluppo economico, evitando i rischi dell’assistenzialismo e favorendo la partecipazione al mercato del lavoro dei disoccupati e l’integrazione tra politiche attive e politiche passive. Limiti e implicazioni: Analizzando le soluzioni normative alle crisi occupazionali in un quadro giuridico-istituzionale ancora in ra-pido cambiamento a causa del cambio di Governo, il contributo rappresenta un tenta-tivo per tracciare le coordinate di ricerca utili per successivi approfondimenti conse-guenti alle scelte del nuovo Esecutivo in materia di politiche per il lavoro e servizi per l’impiego. Originalità: L’articolo approfondisce il caso delle crisi occupazionali nelle aree di crisi industriale complessa e il ruolo degli accordi per la ricollocazione, presentando una prima valutazione sulla possibilità di configurare un innovativo si-stema di tutele del disoccupato coerenti con le trasformazioni in atto.
Parole chiave: Ammortizzatori sociali, crisi occupazionali, politiche per il lavoro,
transizioni occupazionali.
Tackling Poverty and Promoting Employment: Good Intentions and Old Habits
Purpose: The article aims to examine the recent rapid evolution of the norms with
which the legislator has proposed to deal with employment emergencies, to highlight the contrast between the objectives of virtuous reform always stated in principle and the practice of troubled legislative intervention, systematically consisting of exemp-tions from those principles to give a temporary response to the emergency.
Method-ology: Reconstruction of the legal and institutional framework in the light of the
anal-ysis of the most recent reforms. Findings: The study aims to highlight how the legis-lation can evolve into an integrated system of policies capable of combining work and economic development together, avoiding the risks of welfare and promoting partici-pation in the labour market of the unemployed and the integration of active policies and passive policies. Research limitations/implications: Analyzing the regulatory so-lutions to employment crises in a juridical-institutional framework still in rapid change due to the change of Government, the contribution represents an attempt to trace the research coordinates useful for subsequent investigations following the choices of the new Executive in labour policies and employment services. Originality: The article examines the case of occupational crises in areas of complex industrial crisis and the role of relocation agreements, presenting an initial assessment on the possibility of configuring an innovative system of protection for the unemployed that is consistent with ongoing transformations.
Keywords: Employment crises, employment policies, employment transitions, social