Come è noto, l’ordinamento prevede cinque polizie nazionali: la Polizia di Stato (Ministero dell’interno); l’Arma dei carabinieri (Ministero della difesa); la Guardia di finanza (Ministero dell’economia e delle finanze), con funzioni di polizia economico/finanziaria, polizia doganale e di frontiera; la Polizia penitenziaria (Ministero della giustizia), con competenze specializzate nei servizi inerenti la gestione delle persone soggette a restrizioni e limitazioni della libertà personale e delle strutture di contenzione; il Corpo forestale dello Stato (Ministero delle politiche agricole e forestali), con competenze specializzate nei servizi inerenti alla gestione del patrimonio ambientale nazionale. Le diverse iniziative legislative che negli anni, a cominciare dalla legge 10 aprile 1981, n. 121, hanno affermato il principio dell’equiparazione economica dei Corpi di polizia, indipendentemente dal tipo di ordinamento, civile o militare, hanno portato ad una maggiore omogeneità nel trattamento economico, anche se permangono differenze in ragione della atipicità che caratterizza le forme di impiego del personale e la disciplina delle funzioni espletate.
L’ordinamento, lo stato giuridico, il trattamento economico e la progressione in carriera sono disciplinati da norme specifiche che distinguono il personale del comparto dalle altre categorie del personale contrattualizzato (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 e successive modificazioni).
La regolamentazione dei contenuti del rapporto d’impiego del personale dei Corpi di polizia ad ordinamento civile e di quello dei Corpi di polizia ad ordinamento militare è rimessa ad appositi accordi sindacali ed a provvedimenti di concertazione con i COCER20.
20Cfr. il d.lgs. n. 195 del 1995, come modificato dal d.lgs.31 marzo 2000, n. 129. Il procedimento concernente le forze di polizia ad ordinamento civile è incentrato sulla sottoscrizione di un vero e proprio accordo sindacale, stipulato tra una delegazione di parte pubblica e le organizzazioni sindacali rappresentative. I procedimenti attinenti le forze di polizia ad ordinamento militare e il personale delle forze armate sono, invece, finalizzati alla concertazione
L’accordo sindacale, approvato con d.P.R. emanato ai sensi del comma 11, dell’art. 7 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, ha durata triennale sia per la parte economica sia per quella normativa, a decorrere dai termini di scadenza previsti dai precedenti decreti e conserva efficacia fino alla data di entrata in vigore dei decreti successivi (comma 2 dell’art. 63 del d.lgs. n. 150 del 2009).
Con d.P.R. 11 settembre 2007, n. 170, integrato con il d.P.R. 16 aprile 2009, n.
51, è stato recepito l’accordo sindacale ed il provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare (quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007)21, mentre con il d.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184 è stato recepito l’accordo sindacale per il personale non dirigente dei corpi di polizia ad ordinamento civile e militare per il secondo biennio economico 2008-2009.
Con tale accordo è stato previsto un incremento complessivo pari al 3,68%, in deroga al limite di crescita delle retribuzioni del 3,2% disposto per i comparti del pubblico impiego, come espressamente previsto dal decreto legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Al fine di riconoscere la specificità della funzione e del ruolo del personale appartenente al comparto sicurezza-difesa, infatti, l’art. 2, comma 43 della legge finanziaria per il 2010 (L. n. 191/2009), ha stanziato, a decorrere dall’anno 2010, 100 milioni di euro, corrispondenti ad un incremento pari a circa lo 0,48% della massa salariale, ulteriore rispetto al 3,2%
concesso a tutti i dipendenti pubblici. L’incremento si è tradotto nel riconoscimento di aumenti della retribuzione tabellare, delle indennità fisse (indennità pensionabile), dello straordinario e dei fondi per compensi legati all’efficienza.
Va da ultimo ricordato che il recente decreto-legge n. 27 del 2011 (convertito dalla legge n. 74 del 2011) ha previsto un ulteriore incremento del fondo finalizzato alla erogazione al personale di specifici emolumenti volti a compensare gli effetti del blocco degli automatismi stipendiali e delle progressioni di carriera disposti per il restante personale pubblico dal decreto-legge n. 78 del 2010.
7.1. La consistenza
L’andamento della consistenza del personale delle Forze di Polizia (come anche delle Forze Armate) è il risultato di un processo complesso in cui le assunzioni avvengono quasi esclusivamente nell’aggregato “altro personale” che comprende i
tra le varie componenti della delegazione di parte pubblica. Di quest’ultima fanno parte i ministri interessati, i Comandanti generali dei Carabinieri e della GdF o il Capo di stato maggiore nonché le rispettive sezioni del Consiglio centrale di rappresentanza (COCER - sezione Carabinieri, Guardia di Finanza e COCER - sezioni Esercito, Marina e Aeronautica), organismo a base elettiva, a carattere nazionale e interforze, che agisce a tutela degli interessi collettivi degli appartenenti alle forze di polizia ad ordinamento militare e alle forze armate. La fondamentale distinzione tra i due moduli è che, “mentre le organizzazioni sindacali delle Forze di Polizia ad ordinamento civile sono associazioni private al pari delle altre, i Consigli di rappresentanza del personale militare hanno natura pubblica e costituiscono organi delle amministrazioni cui appartengono (art. 1, c. 3, d.P.R. n. 691 del 1979)” (M. Di Rollo, Le relazioni sindacali nel comparto sicurezza, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, n. 4/1999, 691). I Consigli di rappresentanza non concludono un accordo sindacale, ma partecipano alla delegazione di parte pubblica per esprimere le proprie posizioni relativamente alla definizione degli schemi di provvedimento di concertazione.
21 L’art. 5 del richiamato decreto n. 51 ha incrementato il fondo per l’efficienza dei servizi istituzionali per gli anni 2007, 2008 e 2009, rispettivamente di 19,701 milioni, 49,682 milioni e 13,733 milioni. Per il solo 2009, gli importi sono stati ulteriormente incrementati di 260 mila euro.
Analogamente a quanto previsto per le Forze di polizia ad ordinamento civile, è stato integrato il fondo per l’efficienza dei servizi istituzionali, per gli anni 2007, 2008 e, a decorrere dal 2009, rispettivamente di 24,924 milioni, di 75,240 milioni e di 18,950 milioni. Per il solo 2009, gli importi sono stati ulteriormente incrementati di 112 mila euro.
volontari e gli allievi che successivamente transiteranno nei ruoli del personale permanente effettivo (o a tempo indeterminato).
Nel 2010 il personale in servizio dei Corpi di polizia è diminuito, rispetto al 2009, dell’1,4% e del 2% rispetto al 2008 (324.071 unità nel 2010, 328.786 nel 2009 e 330.816 nel 2008)22.
Una analisi disaggregata evidenzia nel 2010, a fronte di una sostanziale stabilità di organico, una flessione di circa l’1,4% del personale a tempo indeterminato che ha interessato tutti i corpi accentuando le scoperture di organico nell’ambito, in particolare, della Polizia di stato e della Polizia penitenziaria; un leggero esubero si rileva, pur in presenza di una progressiva flessione del personale, nell’ambito del Corpo forestale.
Tabella 4
Organico Presenze % Organico Presenze % Organico Presenze % Polizia di Stato 117.171 106.057 90,5 117.171 105.002 89,6 117.171 102.744 87,7 Carabinieri 118.240 110.854 93,8 118.062 110.554 93,6 118.062 110.753 93,8 Guardia di finanza 68.134 63.352 93,0 68.130 63.153 92,7 68.130 62.314 91,5 Polizia
penitenziaria 45.121 40.717 90,2 45.109 40.291 89,3 45.109 39.180 86,9 Corpo forestale 9.360 9.836 105,1 9.360 9.786 104,6 9.360 9.680 103,4 Totale 358.026 330.816 92,4 357.832 328.786 91,9 357.832 324.071 90,6
Le presenze comprendono anche la categoria "Altro personale" (allievi e personale contrattista).
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RGS-IGOP.
Dotazione organica e personale in servizio
Corpi di polizia
2008 2009 2010
Tale andamento, pur in presenza di una disciplina derogatoria rispetto agli stringenti vincoli posti al turnover negli altri comparti23, risente del sostanzioso esodo registrato nel 2010 (6.562 cessazioni in particolare nell’ambito della Polizia di Stato e nei Carabinieri) solo in parte compensato dalle 509 assunzioni effettuate nello stesso anno.
Per il 2010 sono state autorizzate24 nuove assunzioni, nel rispetto delle dotazioni organiche, sensi dell’art. 66, comma 9-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133/2008, secondo il prospetto che segue:
22 Complessivamente, nell’anno in esame, le donne presenti nel comparto sono 22.498, con una diminuzione dello 0,2% rispetto al 2009.
23 L’art. 3, comma 89, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) - in considerazione delle particolari esigenze connesse alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione ed al contrasto del crimine, alla repressione delle frodi e delle violazioni degli obblighi fiscali ed alla tutela del patrimonio agroforestale - ha previsto assunzioni di personale a tempo indeterminato, entro un limite di spesa pari a 80 milioni di euro per l’anno 2008 e a milioni a decorrere dall’anno 2009, per la Polizia di Stato, l’Arma dei carabinieri, il Corpo della Guardia di finanza, il Corpo di polizia penitenziaria ed il Corpo forestale dello Stato. Tali risorse possono essere destinate anche al reclutamento del personale proveniente dalle Forze armate.
24 Cfr. Dpcm 21 settembre 2010 e Dpcm 3 dicembre 2010.
Tabella 5
Amministrazione Unità Onere a regime
Vigili del fuoco 695 23.594.497 Guardia di finanza 1.244 46.237.270 Carabinieri 1.810 66.015.542 Polizia di Stato 2.033 69.429.500 Polizia penitenziaria 760 25.531.782 Corpo forestale 269 11.916.623 Totale 6.811 242.725.214 Autorizzazioni ad assumere nel 2010
Ulteriori assunzioni sono state, infine, autorizzate, per l’anno 201125 (9.185 posti suddivisi nei vari corpi, per un onere a regime pari a circa 380 milioni di euro).
7.2. La spesa
La spesa lorda è complessivamente diminuita rispetto al 2009 di circa l’1% (a fronte di una di crescita della spesa per competenze fisse dello 0,8% la variazione della spesa per competenze accessorie segna una diminuzione del 3,6%).
Negli anni 2009, 2010, 2011 e 2012, a favore del personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, con un reddito complessivo di lavoro dipendente non superiore a 35.000 euro, in considerazione della specificità dei compiti e delle condizioni di stato e di impiego del comparto medesimo, l’art. 4, comma 3, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, e successive modificazioni, ha previsto, sul trattamento economico accessorio, una riduzione dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali26.