L’approccio finanziario alla materia del pubblico impiego ha, di fatto, determinato il rinvio, da un lato, delle norme più significative in materia di valutazione del merito individuale e dell’impegno dei dipendenti contenute nel d.lgs. n. 150 del 2009 e, dall’altro, del nuovo modello di contrattazione, maggiormente orientato ad una effettiva correlazione tra l’erogazione di trattamenti accessori e il recupero di efficienza delle amministrazioni.
In relazione al blocco della dinamica salariale imposto dall’emergenza finanziaria fino al 2014, l’erogazione di incentivi ai dipendenti, a fronte di un complesso e non ancora definito sistema di valutazione, risulta limitato all’utilizzo delle somme derivanti da ulteriori economie sulle spese di personale di modesta entità e, al momento, di incerta realizzazione.
Sotto altro profilo, i reiterati tagli lineari agli organici hanno obbligato ed obbligano le amministrazioni ad una defatigante, costosa, continua attività di revisione degli assetti organizzativi che impedisce il consolidamento di procedure, competenze e professionalità specifiche, con negativi riflessi sulla quantità e qualità dei servizi erogati.
Le misure di riduzione di personale necessitano, inoltre, di essere accompagnate dall’attuazione di un’effettiva mobilità del personale tra i diversi comparti e tra i diversi enti, tale da rimodulare la consistenza dei dipendenti sulla base del reale fabbisogno di attività amministrativa.
Superata la fase di emergenza finanziaria occorre, allora, riavviare politiche di personale finalizzate ad una riforma strutturale dei trattamenti accessori e ad una stabile definizione di assetti organizzativi correlati ai fabbisogni di attività e di servizi, alla quale segua una coerente distribuzione del personale nei diversi settori e sul territorio, anche attraverso l’attivazione di percorsi di mobilità.
Un effettivo recupero di produttività delle amministrazioni non può, peraltro, prescindere da una ripresa degli investimenti in nuove tecnologie e da conseguenti, mirati percorsi di formazione e riqualificazione del personale.
In relazione a quanto sopra, suscita perplessità il contenuto della recente intesa di maggio 2012 fra il Governo, le Regioni, le Province, i Comuni e le organizzazioni sindacali. La materia relativa alla valorizzazione e incentivazione del personale viene, infatti, nuovamente demandata alla contrattazione collettiva, azzerando il percorso delineato dal d.lgs. n. 150 del 2009. Il rischio è quello che, in mancanza di un quadro ordinamentale che preveda il rafforzamento della posizione datoriale delle amministrazioni, possano permanere le criticità che hanno caratterizzato sinora l’andamento della contrattazione collettiva che ha finito per privilegiare una distribuzione indifferenziata dei trattamenti accessori al di fuori di criteri realmente selettivi e premiali.
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ARTES
ECONDACONSISTENZA, COMPOSIZIONE E COSTO DEL PERSONALE PUBBLICO NEL 2010
CAPITOLO TERZO
CONSIDERAZIONI GENERALI E PREMESSA METODOLOGICA
1. Il conto annuale della Ragioneria generale dello Stato: la strada percorsa e le prospettive future - 2. Consistenza, composizione e costo del personale personale pubblico: analisi aggregata
1. Il conto annuale della Ragioneria generale dello Stato: la strada percorsa e le prospettive future
L’art. 60 del d.lgs. n. 165 del 2001 (che ha recepito il testo dell’originario art.
65 del d.lgs. n. 29 del 1993) collega in modo diretto la Relazione sul costo del lavoro pubblico, che la Corte trasmette con cadenza annuale al Parlamento, con le rilevazioni dei dati sulla consistenza del personale pubblico e sulla spesa per retribuzioni effettuate dalla Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale e l’analisi dei costi del lavoro pubblico (IGOP), destinati a confluire nel conto annuale delle pubbliche amministrazioni.
A quasi 20 anni dall’avvio delle prime rilevazioni della Ragioneria generale, appare opportuno un momento di riflessione sulle potenzialità e sulle prospettive di sviluppo di uno strumento informativo indispensabile per l’elaborazione delle politiche di personale, per la programmazione della relativa spesa e per la verifica, a consuntivo, dell’efficacia delle diverse misure.
Si tratta di una rilevazione censuaria che riguarda tutti gli enti destinatari delle norme contenute nel d.lgs. n. 165 del 2001 che ha ad oggetto la dinamica quantitativa dei pubblici dipendenti, la loro collocazione nelle diverse posizioni organizzative e classi stipendiali, le caratteristiche demografiche e la distribuzione sul territorio oltre, ovviamente, alle informazioni analitiche sull’andamento delle diverse voci retributive che confluiscono nell’aggregato costo del lavoro.
Dopo una difficile fase di avvio, in relazione alla complessità del compito demandato alla Ragioneria, per l’epoca innovativo ed ambizioso, e la necessità di creare presso i singoli enti una adeguata rete di professionalità e di supporti informatici, il conto annuale ha evidenziato progressivi, costanti miglioramenti sotto il profilo della completezza, della qualità e dell’attendibilità dei dati e della tempestività nella diffusione.
Le informazioni, dopo una prima fase di invio cartaceo, sono ora inserite direttamente dai responsabili dei singoli enti su specifici supporti informatici. Sono stati implementati i controlli automatizzati, volti ad evitare squadrature ed
incongruenze, anche attraverso la verifica incrociata dei dati presenti nelle diverse tabelle, è diminuito, fino a divenire quasi ininfluente, il numero degli enti inadempienti, è stato ampliato, in relazione all’evoluzione della normativa e all’esigenza di monitore particolari fenomeni, il numero delle aree tematiche in cui i dati sono raggruppati, è migliorata l’accessibilità del documento e resa più agevole l’esportazione delle informazioni consentita ad alcuni utenti privilegiati per ulteriori elaborazioni.
A partire dagli ultimi due esercizi finanziari, le operazioni di rilevazione vengono, di fatto, concluse entro tre mesi dal termine previsto legislativamente per la chiusura delle procedure di invio (30 maggio dell’esercizio successivo a quello di riferimento).
A fronte di quanto sopra permangono, peraltro, alcune criticità di fondo del sistema.
L’art. 60 dell’originario d.lgs. n. 29 del 1993 collegava strettamente l’innovativa attività di rilevazione analitica e censuaria dei dati all’avvio di un ambizioso progetto di integrazione di tutti i sistemi informativi in uso alle pubbliche amministrazioni deputati alla rilevazione della consistenza e del trattamento economico spettante ai dipendenti. Previsione, quest’ultima, ancora lungi dall’essere attuata.
Se, nell’immediato futuro, l’introduzione del cedolino unico, peraltro non ancora del tutto a regime, lascia ipotizzare una progressiva piena centralizzazione dei pagamenti di tutti gli emolumenti corrisposti nell’anno opportunamente codificati - con conseguente possibilità di ottenere informazioni da un’unica banca dati - è al momento difficilmente immaginabile l’utilizzo di una analoga procedura sul versante della gestione amministrativa del personale, tale da permettere scambi automatici e rapidi di flussi informativi sulla consistenza, sull’inquadramento e sulle altre variabili demografiche dei dipendenti.
Ne consegue che l’operazione di acquisizione dei dati presenta tuttora forti elementi di complessità e utilizza canali diversi. Solo in alcuni casi si verifica una piena integrazione del sistema informativo utilizzato dalla Ragioneria generale dello Stato (SICO) con i sistemi fornitori, mentre in altri casi la rilevazione avviene attraverso l’invio alle amministrazioni di un cosiddetto kit excel (la cui adozione ha, comunque, consentito di semplificare le procedure di immissione dei dati);
viceversa, appare in via di definitivo superamento la procedura di acquisizione tramite sistema FTP, cioè attraverso il ricorso a società specializzate (software house) esterne all’amministrazione.
L’utilizzo di diversi sistemi contabili presso alcuni comparti di personale (come ad esempio il servizio sanitario nazionale) rende, inoltre, ancora necessaria l’adozione di opportune metodiche di riconciliazione.
Anche nelle ipotesi di utilizzo cedolino unico non sembra, al momento, superabile un necessario momento di verifica e di integrazione dei dati da parte delle amministrazioni interessate, sia per garantire il principio della responsabilità della provenienza delle informazioni, sia in quanto numerosi emolumenti sono ancora erogati direttamente dagli enti.
La tempistica risulta, inoltre, ancora negativamente condizionata dal termine legislativamente previsto per la conclusione delle procedure di immissione, parametrato sulla data prevista per la presentazione dei bilanci consuntivi degli enti
non statali, prima della quale i dati di spesa disponibili hanno carattere di incompletezza e provvisorietà.
Proseguendo lungo la strada percorsa, tenendo conto dell’esperienza maturata, dell’accrescimento delle professionalità coinvolte nella rilevazione e dell’evoluzione dei sistemi informativi, va, comunque, mantenuta alta l’attenzione verso ulteriori possibilità di miglioramento della tempistica e della qualità delle rilevazioni.
La stessa Corte, del resto, è sempre stata impegnata direttamente nel suggerire, nell’ambito di un consolidato rapporto di collaborazione con la Ragioneria generale, proposte specifiche di miglioramento, nella prospettiva di poter ulteriormente anticipare i tempi della propria relazione al Parlamento e di riferire sull’andamento del costo del lavoro entro l’anno successivo a quello delle rilevazioni.
Nato quale strumento privilegiato di rilevazione dei dati per la programmazione delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva nell’ambito della privatizzazione del pubblico impiego, il conto annuale rappresenta, oggi, il presupposto necessario per il successo di manovre finanziarie di più ampio respiro, all’interno delle quali il contenimento della spesa di personale assume un peso progressivamente rilevante. Sotto altro profilo, l’avvio di una effettiva politica di revisione della spesa attraverso il miglioramento, la razionalizzazione e l’accorpamento degli apparati amministrativi, non può prescindere da una conoscenza dettagliata ed analitica della composizione dei dipendenti e dei diversi assetti retributivi.
Non si può, infine, far a meno di sottolineare come l’art. 17, comma 7, della legge n. 196 del 2009, detti regole particolarmente rigorose per quantificare gli effetti finanziari di interventi legislativi concernenti la spesa di personale, prevedendo la redazione di un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all’andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. La relazione tecnica relativa ai singoli provvedimenti legislativi deve, inoltre, contenere i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili, per valutare gli effetti indiretti e le possibilità di rivendicazioni emulative da parte di altre categorie di dipendenti.
E’, dunque, nella consapevolezza dell’importanza delle finalità sopradescritte e dei sottesi interessi che la Corte ritiene, in questa sede, di sollecitare la riflessione su taluni specifici interventi di necessaria manutenzione e completamento del sistema.
Come meglio dettagliato nel corso della presente relazione, i più recenti interventi normativi in materia di contenimento della spesa di personale hanno avuto come destinatari tutte le pubbliche amministrazioni ricomprese nell’aggregato di contabilità nazionale. Al fine di valutare l’attendibilità delle quantificazioni e l’effettivo conseguimento degli obiettivi finanziari, va valutata l’utilità e la fattibilità di un’estensione delle rilevazioni della Ragioneria generale dello Stato anche nei confronti di quelle amministrazioni destinatarie dei citati interventi, ma non ricomprese tra quelle indicate nell’art. 60 del d.lgs. n. 165 del 2011, quantomeno con riferimento ai dati principali riguardanti la consistenza numerica,
la composizione dei dipendenti e l’andamento della spesa per retribuzioni. In ogni caso, sotto il profilo della necessaria coerenza delle informazioni, si rivelerebbe di notevole utilità la redazione di un prospetto di riconciliazione tra le rilevazioni della Ragioneria generale dello Stato e quelle dell’ISTAT, nell’ottica di una integrazione e completamento di documenti che utilizzano diversi criteri contabili e metodologici, entrambi utili, a diverso fine, per la rilevazione dei dati sul personale pubblico e dell’andamento del costo del lavoro.
Dovrebbe, poi, essere implementata e proseguita l’attività, avviata sinora in via sperimentale ed episodica, relativa alla verifica della coerenza fra i dati di spesa riportati nel conto annuale e le risultanze dei bilanci delle amministrazioni, tramite appositi schemi di raccordo da utilizzare quali strumenti utili all’attività dei revisori dei conti e degli Uffici centrali di bilancio.
Più in dettaglio, con riferimento al personale della scuola, il conto annuale dovrebbe, in prosieguo, acquisire informazioni dettagliate sulla classe stipendiale di appartenenza e sulla data di maturazione di quella successiva, elementi indispensabili per valutare, nel medio-lungo periodo, la possibile dinamica retributiva e la spesa riferita al principale comparto di contrattazione pubblica per numerosità dei dipendenti.
Sotto il profilo metodologico, va affrontata la tematica relativa alle modalità di evidenziazione della corresponsione di arretrati a valere sui trattamenti accessori, e, in particolare, dei conguagli della retribuzione di risultato dei dirigenti, l’anno successivo al periodo di maturazione. Si tratta, infatti, a differenza degli arretrati corrisposti per la ritardata stipula dei contratti collettivi, di elementi retributivi non una tantum ma fissi e continuativi, la cui esclusione dal monte salari rischia di sottostimare l’effettivo valore della retribuzione media degli interessati.
L’ARAN, nell’ultimo rapporto trimestrale, ha evidenziato come tale voce, per il personale non dirigente ammonti a circa 300 euro, mentre importi di entità maggiore riguardano, come detto, la retribuzione di risultato dei dirigenti per la quale elevato è il valore dei conguagli disposti nell’esercizio successivo utilizzando le economie realizzate nel precedente anno.
Sempre sotto il profilo del metodo di aggregazione dei dati, particolari criticità hanno, da sempre, riguardato quelle amministrazioni che, come la Presidenza del Consiglio dei ministri, utilizzano in modo strutturale un elevato numero di personale proveniente da altre amministrazioni attraverso diversi istituti giuridici (comando, distacco, avvalimento, fuori ruolo, ecc.), dando atto a flussi finanziari con gli enti di appartenenza di difficile ricostruzione ed evidenziazione anche per l’esistenza di differenti specifiche regole per il pagamento degli emolumenti accessori spettanti agli interessati.
Un’ulteriore utile rilevazione, finalizzata al controllo della regolare costituzione dei fondi unici di amministrazione e al rispetto dei vincoli di crescita, dovrebbe riguardare la tracciabilità dei flussi di risorse tra i fondi unici stessi e gli ordinari capitoli di bilancio degli enti ai quali è imputato il pagamento dello stipendio comprensivo della maggiorazione derivante dall’avvenuto collocamento in posizioni economiche superiori.
La rilevazione dei dati concernenti l’andamento della contrattazione integrativa, e la successive elaborazioni, scontano il disordinato andamento temporale degli accordi, spesso frammentati in una pluralità di momenti di
negoziazione variamente denominati e, soprattutto, la non omogenea modalità di contabilizzazione delle risorse presenti nei fondi unici.
Utili elementi per un miglioramento delle rilevazioni dovrebbero, peraltro, derivare dalla predisposizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 40 del d.lgs.
n. 150 del 2009, di univoci schemi di riferimento per la predisposizione della relazione tecnica ai contratti integrativi.
2. Consistenza, composizione e costo del personale personale pubblico: analisi