II. CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
II.3 Politiche invariate
La legge di riforma della contabilità e finanza pubblica17 prevede, tra l’altro, un’indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, riferite almeno al triennio successivo.
E’ opportuno ricordare, tuttavia, che la stessa legge, in coerenza con il dettato costituzionale, pone come scenario primario di riferimento per la valutazione degli andamenti tendenziali le previsioni formulate sulla base del criterio della legislazione vigente. E’ questo, infatti, lo scenario rispetto al quale valutare la dimensione della manovra di finanza pubblica necessaria per il rispetto degli obiettivi assunti nei confronti dell’Europa. E’ questo anche il criterio utilizzato per la formulazione delle previsioni del bilancio dello Stato, nonché per la sua gestione.
L’indicazione dello scenario a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle Pubbliche Amministrazioni fornisce alla Commissione Europea ulteriori informazioni per la valutazione della posizione fiscale di ciascun Paese, nonché della manovra che risulterà necessario programmare per conseguire gli obiettivi di finanza pubblica previsti nel Programma di Stabilità e Crescita. Va comunque sottolineato come, proprio per le regole che disciplinano il nostro sistema contabile - istituzionale, le maggiori risorse che dovessero risultare necessarie in uno schema a politiche invariate non possano essere considerate al pari di un peggioramento dei saldi di finanza pubblica. Infatti, in base al nostro ordinamento costituzionale, ogni nuova o maggiore spesa e/o minore entrata rispetto
17 Legge 196/2009 e successive modificazioni.
TABELLA II.2-3 ELENCO DELLE MISURE CONSIDERATE " ONE-OFF "
Risultati Previsioni
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Totale misure One-off 1.468 4.045 2.870 -913 -1.662 -655 -860 -560
in % del PIL 0,1 0,3 0,2 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0
a) Entrate 2.253 3.118 3.569 1.747 738 415 240 240 - Imposte sostitutive varie 770 541 739 701 355 175 0 0 - Condono edilizio 39 33 33 25 15 10 10 10 - Allineamento valori di bilancio ai principi IAS 774 2.544 578 350 350 230 230 230 - Sostitutiva plusvalenze BKI 0 0 2.219 0 0 0 0 0 - Contributo U.E. per sisma Emilia 670 0 0 0 0 0 0 0 - Emersione capitali all'estero (voluntary
disclosure) 0 0 0 671 18 0 0 0
b) Spese -1.938 -491 -1.647 -3.660 -3.000 -1.570 -1.550 -1.200 - Interventi per calamità naturali: -1.703 -404 -1.179 -3.610 -2.970 -1.550 -1.550 -1.200 - Dividendi in uscita -133 -87 -70 -50 -30 -20 0 0 - Compensazioni emittenti locali -103 0 0 0 0 0 0 0 - Redistribuzione per rivalutazione PNL bilancio UE
(effetto netto) 0 0 -398,5 0 0 0 0 0
- c) Dismissioni immobiliari 1.154 1.418 948 1.000 600 500 450 400 PIL (x 1.000) 1.615 1.609 1.616 1.639 1.688 1.738 1.789 1.841 Ripartizione per sottosettori
- Amministrazioni Centrali 339 2.996 2.069 -1.403 -2.172 -1.115 -1.300 -1.000
- Amministrazioni Locali 702 706 481 240 260 250 240 240
DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZE 2015
CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
a quanto previsto dalla legislazione vigente dovrà trovare apposita copertura con misure compensative di pari importo e durata.
Mentre le previsioni a legislazione vigente sono costruite considerando solo gli effetti finanziari derivanti dal quadro normativo in essere, non è stata individuata una metodologia dettagliata per l’elaborazione degli andamenti a politiche invariate. Il criterio generale adottato dalla Commissione Europea consiste nell’estrapolazione dei trend storici per le entrate e le spese, integrata eventualmente da misure conosciute con sufficiente dettaglio18. D’altra parte, la manovra di finanza pubblica per il 2015 ha introdotto un importante cambiamento rispetto alla prassi precedentemente in uso, disponendo il finanziamento a regime di alcuni interventi che venivano sistematicamente rifinanziati anno per anno. Si tratta, in particolare, delle spese per la ripartizione del cinque per mille, delle risorse per il finanziamento di interventi in campo sociale (per i ceti meno abbienti, per le non autosufficienze, per le politiche sociali), del finanziamento delle scuole non statali delle Università e dei contratti di programma di imprese pubbliche, nonché dei fondi destinati agli autotrasportatori ed all’attuazione del sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati19. In tal senso, la legge di stabilità 2015 ha ridotto il divario fra il quadro a politiche invariate e a legislazione vigente, riconducendo parte del primo nell’ambito del secondo. Permangono, tuttavia, alcune differenze significative fra i due approcci. In particolare, gli interventi finanziati non esauriscono né in termini di settori considerati, né per entità degli importi coinvolti, le possibili decisioni governative dei prossimi anni.
Per la formulazione delle stime a politiche invariate si sono confrontati gli andamenti storici delle entrate complessive e delle principali voci di spesa con l’evoluzione prevista a legislazione vigente. I valori a politiche invariate sono stati elaborati applicando il tasso di crescita che, agli esiti del confronto, risultava più elevato. Inoltre, la dinamica della spesa per redditi da lavoro dipendente tiene conto dei rinnovi contrattuali del pubblico impiego relativi ai trienni 2016-2018 e 2019-2021. Nella valutazione del saldo fra entrate e spese tale approccio tende, semmai, a sovrastimare la dinamica della spesa, considerata la maggiore reattività delle entrate al ciclo e la debole situazione economica degli ultimi anni.
Si sottolinea che l’indicazione delle risorse «aggiuntive» a politiche invariate ha carattere meramente indicativo e prescinde da qualsiasi considerazione di politica economica. L’individuazione degli interventi che il Governo riterrà opportuno attuare, sia nella dimensione che nei settori economico-sociali ritenuti meritevoli di attenzione, dovrà, infatti, essere oggetto di una specifica valutazione e necessariamente accompagnata dall’individuazione delle risorse da reperire per assicurare sia il rispetto del citato precetto costituzionale, sia la compatibilità con gli obiettivi programmati.
Nel riquadro seguente viene illustrata sinteticamente la metodologia seguita per la valutazione delle politiche invariate.
18 Cfr, p.e., ‘European Economic Forecast – Autumn 2010’, box 1.1.7, pag. 29, e ‘Vademecum on the
Stability and Growth Pact’, box 1.6, pag. 26, European Commission Occasional paper n. 151, May 2013.
19 Per maggiori dettagli si veda la Nota breve della Ragioneria Generale dello Stato ‘La manovra di
Previsioni 2016-2019 a politiche invariate
Per l’elaborazione delle previsioni a politiche invariate si sono confrontati i tassi di crescita medi annui sul periodo 2016-2019 del totale delle entrate e delle principali voci di spesa a legislazione vigente con quelli registrati nell’ultimo quinquennio. I valori a politiche invariate sono stati definiti applicando il profilo di crescita più elevato. Per la dinamica delle spese di personale si sono considerate, rispetto alla legislazione vigente, delle ipotesi tecniche per i rinnovi contrattuali relativi ai trienni 2016-2018 e 2019-2021. I valori delle entrate sono stati maggiorati per tenere conto degli effetti indotti conseguenti all’attività contrattuale20. La metodologia utilizzata è coerente con quella segnalata dalla Commissione Europea, basata sull’estrapolazione dell’evoluzione storica delle entrate e delle spese, integrata degli interventi al momento conosciuti con sufficiente dettaglio.
La tabella seguente pone a confronto l’andamento negli ultimi 4, 5, e 6 anni e l’evoluzione prevista in media sul periodo 2016-2019 a legislazione vigente delle principali voci del conto economico. Non si riportano le informazioni di dettaglio per quelle componenti di spesa alle quali non si può applicare il criterio delle politiche invariate (spesa per interessi, spese derivanti da trattati internazionali, ecc.…).
TABELLA II.3-1 TASSI MEDI DI EVOLUZIONE DELLE PRINCIPALI GRANDEZZE DEL CONTO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Tasso di variazione medio annuo
4y 5y (2009-2013) -0,66 0,51 6y Leg. Vig. 2011-2014 2010-2014 2009-2014 2016-2019 Totale entrate 1,3 1,5 1,5 2,5 Totale spese 0,9 0,8 0,5 0,9 Spese correnti 1,1 1,1 1,2 1,1 di cui
Redditi da lavoro dipendente (1) -1,1 -1,3 -0,9 0,0
Consumi intermedi 0,6 0,1 0,4 1,4
Spese in C/capitale -1,8 -3,1 -6,4 -2,3 Di cui
Investimenti fissi lordi -7,4 -6,3 -7,8 1,5 Contributi agli investimenti -10,2 -7,8 -11,0 -5,9
(1) Le risorse stimate a politiche invariate sono al netto delle somme a titolo di vacanza contrattuale già considerate nello scenario tendenziale a legislazione vigente.
Nessuna delle componenti esaminate evidenzia un andamento storico più sostenuto di quello previsto a legislazione vigente. I conseguenti valori a politiche invariate, elaborati secondo la procedura sopra descritta e che, si rammenta, tengono conto di ipotesi meramente tecniche di rinnovo dei trienni contrattuali 2016-2018 e 2019-2021 del pubblico impiego, sono riportati nelle tabelle seguenti.
20 Si tratta delle maggiori entrate correlate alle trattenute fiscali e previdenziali sui dipendenti pubblici che si determinano a seguito degli incrementi retributivi.
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CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
TABELLA II.3-2 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE NELLO SCENARIO A POLITICHE INVARIATE (1) (IN MILIONI DI EURO)
Previsioni a legislazione vigente Differenziale politiche invariate 2015 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 Totale entrate 785.957 818.686 840.865 863.244 881.218 724 1.960 3.289 4.420 In % del PIL 48,0 48,5 48,4 48,3 47,8 0,0 0,1 0,2 0,2 Totale spese 827.146 842.172 844.637 854.408 864.119 1.664 4.160 6.694 8.765 In % del PIL 50,5 49,9 48,6 47,8 46,9 0,1 0,2 0,4 0,5 Spese correnti 766.955 778.437 784.670 793.992 804.646 1.664 4.160 6.694 8.765 di cui
Redditi da lavoro dipendente (2) 164.752 166.428 165.742 165.771 166.270 1.664 4.160 6.694 8.765
Consumi intermedi 129.116 131.199 133.224 134.223 136.958 0 0 0 0
Spese in C/capitale 60.191 63.735 59.967 60.416 59.473 0 0 0 0
Di cui
Investimenti fissi lordi 36.671 38.327 39.253 39.501 40.021 0 0 0 0
Contributi agli investimenti 14.758 15.094 12.342 12.383 12.578 0 0 0 0
(1) Le previsioni a "politiche invariate" non rappresentano un peggioramento dei saldi di finanza pubblica rispetto ad uno scenario definito sulla base dell'applicazione del criterio della legislazione vigente in quanto, ai sensi dell'art. 81, terzo comma, ogni nuova o maggiore spesa e/o minore entrata rispetto a quanto previsto dalla legislazione vigente dovrà trovare apposita copertura con misure compensative di pari importo e durata. (2) Le risorse stimate a politiche invariate sono al netto delle somme a titolo di vacanza contrattuale già considerate nello scenario tendenziale a legislazione vigente.
TABELLA II.3-3 CONTO ECONOMICO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE NELLO SCENARIO A POLITICHE INVARIATE (1) – TASSI DI VARIAZIONE
Leg. Vig. invariate Politiche Leg. Vig. Politiche invariate Leg. Vig. Politiche invariate Leg. Vig. Politiche invariate var. %
2016/2015 2017/2016 var. % 2018/2017 var. % 2019/2018 var. %
Totale entrate 4,2 4,3 2,7 2,9 2,7 2,8 2,1 2,2 Totale spese 1,8 2,0 0,3 0,6 1,2 1,4 1,1 1,4 Spese correnti 1,5 1,7 0,8 1,1 1,2 1,5 1,3 1,6 di cui Redditi da lavoro dipendente (2) 1,0 2,0 -0,4 1,1 0,0 1,5 0,3 1,5 Consumi intermedi 1,6 1,6 1,5 1,5 0,7 0,7 2,0 2,0 Spese in C/capitale 5,9 5,9 -5,9 -5,9 0,7 0,7 -1,6 -1,6 Di cui
Investimenti fissi lordi 4,5 4,5 2,4 2,4 0,6 0,6 1,3 1,3 Contributi agli
investimenti
2,3 2,3 -18,2 -18,2 0,3 0,3 1,6 1,6
(1) Le previsioni a "politiche invariate" non rappresentano un peggioramento dei saldi di finanza pubblica rispetto ad uno scenario definito sulla base dell'applicazione del criterio della legislazione vigente in quanto, ai sensi dell'art. 81, terzo comma, ogni nuova o maggiore spesa e/o minore entrata rispetto a quanto previsto dalla legislazione vigente dovrà trovare apposita copertura con misure compensative di pari importo e durata. (2) Le risorse stimate a politiche invariate sono al netto delle somme a titolo di vacanza contrattuale già considerate nello scenario tendenziale a legislazione vigente.