Le principali criticità emerse in sede di esame della gestione finanziaria degli enti regionali

Per una disamina approfondita delle singole gestioni finanziarie degli enti esaminati non può che rinviarsi alla relazione, in questa sede possono

94.019.139,25 127.190.446,03 90.002.514,70

159.328.456,58 223.130.926,42 159.501.558,00

2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9

Total e società in house Total e organismi regionali

richiamarsi, in modo cursorio, le principali criticità emerse, relative, in particolare, alle società regionali in house, verso le quali, come visto, avvengono i trasferimenti più significativi di risorse regionali.

In quest’ottica, proprio in riferimento a queste ultime società, permane a livello aggregato la tensione relativa alla strettissima dipendenza del mantenimento degli equilibri dal riconoscimento da parte della Regione di un’adeguata mole di incarichi e della regolarità dei relativi flussi finanziari, nonché quella concernente il significativo ricorso ad esternalizzazione e affidamenti d’incarichi.

In particolare, in riferimento alla Fi.R.A s.p.a. (Finanziaria regionale abruzzese), emerge la costante riduzione dei ricavi della gestione caratteristica dovuta al graduale esaurimento delle convenzioni precedentemente affidate alla società, derivando l’utile d’esercizio conseguito in maniera determinante da una sopravvenienza attiva. Nella Relazione sulla gestione sono chiaramente espressi i “timori” sul verificarsi di fattori esogeni da cui dipenderà il verificarsi dei risultati attesi della nuova programmazione delle attività: “In ottemperanza a quanto previsto dal Disciplinare per il Controllo Analogo sulle società in house della Regione Abruzzo, di cui alla d.g.r. n°109 del 14 marzo 2017, il Consiglio di Amministrazione di FiRA approverà, nei termini previsti dall’art. 5, il Piano Programma del triennio successivo comprensivo del budget economico di durata almeno triennale. Il Piano Programma conterrà il piano industriale relativo alla programmazione societaria di validità triennale indicante gli obiettivi strategici ed operativi definiti in coerenza con le indicazioni della Regione ed il budget annuale di previsione espresso in termini di stato patrimoniale, conto economico e rendiconto finanziario. È essenziale precisare che i risultati previsti nei budget del Piano Programma da approvare, saranno strettamente attinenti alla formalizzazione della convenzione sul Fondo dei Fondi e di quella a valere sui fondi Cipe. Tali ultimi fondi sono già nelle disponibilità della Regione Abruzzo e la Società è formalmente affidataria della gestione. Tuttavia, sarà fondamentale la tempestività con cui verrà stipulata la convenzione. La mancata formalizzazione delle Convenzioni per le misure di cui FiRA risulta essere già affidataria, nonché la mancata

individuazione di FiRA nell’ambito del rapporto in house providing quale affidataria di ulteriori commesse, rischiano di compromettere l’equilibrio patrimoniale ed economico della Società con conseguente ricaduta nell’ambito dell’art 2484 C.C. nei prossimi esercizi”.

Nel corso dell’esercizio 2019 la Regione, nell’ottica del perseguimento della razionalizzazione delle proprie società in house providing, ha espresso la volontà di procedere alla fusione delle società Fi.R.A. e Abruzzo Sviluppo. In tal senso la Giunta regionale ha approvato la deliberazione n. 228 del 28 aprile 2020 recante "Fusione per incorporazione semplificata ex art. 2505 del codice civile di Fi.R.A. S.p.A. unipersonale e Abruzzo Sviluppo S.p.A. Indirizzi Operativi".

Nei documenti di bilancio Fi.R.A., che ha partecipato attivamente all’elaborazione del progetto di fusione, ha precisato che “la scelta di procedere con una fusione per incorporazione si basa sulla esigenza di ottenere una concreta razionalizzazione delle due partecipate in house providing della Regione Abruzzo con conseguente razionalizzazione e una drastica riduzione dei rispettivi costi aziendali.

A seguito della fusione, il cui processo dovrà assicurare i livelli occupazionali preesistenti delle due società, operando con il Centro unico di acquisti, si potranno ottenere contenimenti dei costi generali ed amministrativi e l’utilizzo di una forza lavoro dipendente altamente qualificata che permetterà la diminuzione del ricorso alle professionalità esterne e quindi delle relative spese. Questa diminuzione di costi si unirà agli indubbi risparmi economici che deriveranno immediatamente con la fusione delle due società; con la riduzione ad un solo Consiglio di amministrazione, collegio sindacale, società di revisione ed un unico affitto per la sede legale fattori questi da cui ci si attende un risparmio immediato di circa € 200.000”.

Si richiamano, conclusivamente, le valutazioni espresse dalla Sezione, nella deliberazione n. 177/2019/PRS e nel precedente giudizio di parificazione, in ordine alla prospettata eventuale operatività della Società come intermediario finanziario. Il Collegio nelle suddette relazioni ha avuto modo di ricordare che questa Corte (cfr. da ultimo relazione “Gli Enti del sistema regionale allegata al Giudizio di parificazione sul rendiconto generale della Regione Lombardia esercizio 2017” e approvata con Delibera n. 211/2018/PARI, pagg. 149 ss.), in relazione ad analogo processo di iscrizione che ha riguardato altra società finanziaria

regionale ha avuto modo di osservare «che può arrivarsi a configurare una possibile dicotomia difficilmente superabile a seguito dell’assunzione della natura di intermediario finanziario da parte della Società: o la stessa continua a svolgere la propria e tradizionale attività in house di gestore tecnico specializzato di risorse regionali, precipuamente finalizzate al perseguimento di politiche regionali o, dismessa la veste di “articolazione interna” regionale (in quanto società in house), opera esclusivamente come intermediario finanziario, autonomo dalla Regione anche dal punto di vista finanziario. Appare, infatti, cogliersi una profonda distonia tra la compatibilità di un modello in house basato sull’utilizzo di risorse pubbliche – che ne costituiscono il patrimonio grazie al quale opera e che ne garantiscono l’operatività concreta – e l’operatività come intermediario finanziario.

Il dato normativo è, peraltro, chiaro nel delineare l’operatività di quest’ultimo soggetto, che fa perno imprescindibilmente sull’attività di concessione di finanziamenti e la correlata e presupposta attività di provvista dei relativi mezzi finanziari. Altrettanto chiari risultano essere i presupposti dell’in house. … Se, dunque, l’intermediario finanziario, per essere tale, deve dismettere le attività non rivolte a sviluppare quelle di carattere finanziario e assicurare meccanismi di governance idonei a garantire l’autonomia del C.d.A. con riguardo alle decisioni relative all’attività di finanziamento, che comporta l’assunzione di rischi in proprio (come espressamente previsto dalla Banca d’Italia a seguito della concessione dell’autorizzazione all’iscrizione dell’albo ex 106 TUB), la cui assenza è, in vero, proprio ciò che maggiormente giustifica e consente di riconoscere la natura in house dello stesso, può venire in evidenza un ulteriore profilo di duplice possibile criticità, attinente al mantenimento della partecipazione della Regione nel predetto intermediario. In primo luogo, il dover venir meno dei presupposti del [modello] in house dovrebbe portare con sé il progressivo superamento del regime convenzionale che regola i rapporti tra Regione … e [società finanziaria] e a valle i relativi affidamenti diretti di servizi. In secondo luogo, … [si dovrà valutare] – in sede di esame del nuovo Piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie - il mantenimento della stessa partecipazione regionale, dovendosi dimostrare la “stretta necessità per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” (art. 4 d.lgs. n. 175 del 2016) di un’attività di intermediazione finanziaria ex art. 106 TUB».

Infine, nelle controdeduzioni dell’Amministrazione regionale, inviate con nota del 16 dicembre 2020 (protocollo di questa Sezione n. 5269 del 17 dicembre 2020) il Dipartimento Sviluppo Economico Turismo, ha specificato che “relativamente alla gestione di F.I.R.A., non può che confermarsi lo sforzo fatto dalla società per contrastare le perdite che hanno caratterizzato gli esercizi fino al 2018, tanto che il bilancio di esercizio 2019 presenta un utile di euro 182.840. I benefici della trasformazione della Società in house providing, sono stati parzialmente evidenti nell’esercizio 2019, in quanto solo una piccola parte dei ricavi di competenza del presente esercizio è riconducibile all’unico affidamento diretto relativo all’assistenza tecnica sulla l. r. 77 del 2000 in materia di sostegno economico alle imprese turistiche.

Anche nel corso del 2019 sono state poste in essere misure di contenimento della spesa inerente forniture e servizi. Tuttavia, così come rilevato dalla Corte, il recupero dell’equilibrio economico della società passa non soltanto dal contenimento dei costi (ormai non ulteriormente riducibili), ma anche dall’incremento del numero degli affidamenti avvenuti sicuramente nel 2020, nonostante la gravissima crisi economica determinata dalla pandemia da COVID19.”

In merito ad Abruzzo Sviluppo s.p.a. non può non evidenziarsi come l’esercizio 2019 confermi le criticità già segnalate in ordine al triennio precedente, ovvero che la società sia ben lontana dal raggiungere uno stabile equilibrio finanziario, come dimostrato dall’operazione di ricapitalizzazione avvenuta proprio nel 2019. In merito a quest’ultima, pur emergendo più di un profilo di distonia con i principi ispiratori del TUSP e, in particolare, con la necessità di abbandonare la logica del “salvataggio a tutti i costi” di strutture e organismi partecipati che versano in situazione di crisi strutturale (ex plurimis tra le pronunce più recenti cfr. Sez. contr. Marche deliberazione n. 123/2019/PAR; nonché deliberazione di questa Sezione n. 157/2020/PAR), tuttavia appare doversi leggere – e successivamente valutare complessivamente – unitamente all’operazione di fusione di questa società con Fi.R.A. s.p.a.: quando anche tale operazione sarà conclusa, potrà mettersi in evidenza se la ricapitalizzazione in esame possa o meno costituire un “tassello”

di un più complessivo programma industriale, volta a realizzare l’economicità

o l’efficienza della gestione nel medio e lungo periodo.

In questa sede appaiono continuare ad emergere, in disparte dal rilievo della significativa incidenza di fattori esogeni di squilibrio derivanti da una diminuzione delle commesse regionali, criticità che attengono alla gestione propria della società, quali:

- mancato completo adeguamento al disposto del TUSP in ordine alla composizione degli organi sociali;

- non completa adeguatezza dell’organico in servizio per lo svolgimento degli incarichi conferiti, con significativo ricorso a personale esterno, i cui oneri vengono a gravare sui fondi gestiti;

- mantenimento di partecipazioni in società connotate da criticità;

- gestione finanziaria in sostanziale disequilibrio, con aumento dell’indebitamento e il conseguimento di valori fortemente negativi dello stesso patrimonio netto, con necessità di ricorrere ad operazione di ricapitalizzazione;

- non chiara rappresentazione in bilancio delle risorse gestite per conto della Regione;

- giacenza di risorse regionali per un tempo prolungato prima di essere erogate ai beneficiari;

- complessità dei rapporti concessori intercorrenti con la Regione, con sistemi di remunerazioni differenti degli incarichi attribuiti, a cui si affianca con rischi di non ammissibile duplicazione, il riconoscimento a partire dal 2018 di un contributo per la copertura delle spese generali della società;

- la non completa implementazione di strumenti di controllo analogo da parte della Regione, come dalla stessa del resto evidenziato nella Relazione annuale sull’esercizio del controllo analogo del 20 dicembre 2018, nonché nelle controdeduzioni presentate in data 15 dicembre 2020 dal Dipartimento regionale Sviluppo Economico Turismo (DPH).

Per quanto attiene a TUA s.p.a. anche la gestione 2019, come quelle del triennio precedente, appare risentire dell’assestamento ancora non ultimatosi, a seguito delle profonde modifiche che hanno interessato, a partire dal 2015, la società e le sue controllate.

Il risultato di esercizio subisce una netta riduzione nell’ esercizio considerato restando comunque positivo per tutto il triennio, in particolare il bilancio d’esercizio 2019 chiude con un utile di esercizio pari ad euro 88.690 rispetto ai 197.022 euro dell’esercizio 2017. Anche il valore della produzione registra una contrazione pari ad euro 5.423.211, determinata principalmente da una riduzione dei ricavi da traffico per effetto, nel corso dell’anno, della cessione delle linee commerciali alla partecipata Sangritana s.p.a.

Fonte di significative criticità continua ad apparire, in vero, la gestione di alcune partecipate, e, in particolare, “Sistema s.r.l. in liquidazione” e “Autoservizi Cerella s.r.l.”, che richiedono un costante monitoraggio anche da parte dell’Amministrazione regionale.

Ciò posto, ci si riserva di valutare, in sede di esame dei relativi bilanci di esercizio o con specifica indagine sulla gestione, anche l’efficacia delle principali misure da un ultimo adottate e, in particolare:

- il percorso di complessiva ristrutturazione del trasporto locale regionale, a partire dalla d.g.r. n. 439 del 29 luglio 2019, che autorizza la società a procedere al ricorso a sub affidamenti per i servizi a domanda debole;

- le misure adottate per il rinnovo del parco mezzi.

Non può, naturalmente, non evidenziarsi come andranno successivamente monitorate le conseguenze dell’attuale emergenza sanitaria da Covid-19, con la correlata diminuzione della domanda e dei servizi.

In merito ad Abruzzo engineering s.p.a., come già evidenziato anche nella precedente relazione, appaiono essere esercitate dalla Regione, in modo più marcato rispetto alle altre società in house, le prerogative proprie del controllo analogo, alla luce anche di quanto, da ultimo, contenuto nelle delibere di giunta regionale n. 435 del 29 giugno 2019 e n. 1035 del 28 dicembre 2018, in

ordine all’implementazione delle necessarie misure di contenimento dei costi di struttura della società.

Il risultato di esercizio, nel triennio in esame, è sostanzialmente positivo.

Nell’esercizio 2019 si ha un miglioramento del valore della produzione accompagnato da una riduzione rilevante dei debiti v/banche che passano da euro 574.100,00 a euro 95.093,00. L’indebitamento, quantitativamente significativo, appare essere caratterizzato nel periodo in esame da un trend di progressiva lieve flessione.

Tuttavia, anche nell’esercizio 2019, il ricorso a professionalità esterne continua ad assumere dei valori sempre più rilevanti in quanto passa da un importo di oltre euro 673.815,56 nel 2018, a un valore nell’esercizio in esame pari a euro 1.108.630,00 che rappresenta circa il 19 per cento della spesa sostenuta per il personale dipendente (euro 5.869.822,00).

Appare, pertanto, emergere la necessità, anche al fine di garantire il pieno rispetto del principio di economicità che costituisce uno dei presupposti degli affidamenti diretti ad una società in house, che venga valutato un minor ricorso ad incarichi a professionalità esterne, specie nei settori - Fse, ricostruzione, Genio civile, gestione e qualità - che appaiono costituire il settore tipico prevalente di attività della società e il cui svolgimento, quindi, in chiave prospettica, dovrebbe essere assicurato dal personale della società.

Infine, per quanto attiene a Saga s.p.a. (Società abruzzese gestione aeroporto), si rileva la forte dipendenza dai contributi regionali per il mantenimento degli equilibri di bilancio. Più nello specifico, in disparte dal nuovo contributo di 1.000.000 di euro riconosciuto, per la sola annualità 2019, dalla l.r. n. 33 del 2019, per consentire l'esercizio dei servizi pubblici essenziali attinenti le attività di sicurezza delle forze di Polizia, dei Vigili del fuoco e della Guardia costiera, nonché per assicurare i servizi di protezione civile e di emergenza e urgenza sanitari, i dati in tabella consentono di evidenziare come nell’ultimo triennio i flussi finanziari comunque trasferiti dal bilancio regionale siano stati di importo considerevole rispetto allo stesso valore della

produzione della società:

SAGA 2017 2018 2019

VALORE PRODUZIONE 9.248.116 8.600.686 9.163.377

RISORSE REGIONALI COMPLESSIVAMENTE EROGATE

4.733.560 3.533.835 2.018.146

MOVIMENTI 5431 5005 5010

CONTRIBUTO REGIONALE PER PASSEGGERO 871 706 507

Rinviando, come detto, per i necessari approfondimenti alla relazione, in riferimento agli altri enti esaminati, si richiamano i seguenti profili di criticità:

Centro Agro-alimentare "La Valle della Pescara" s.c.a.r.l., con un risultato di esercizio fortemente negativo (euro 2.648.125), che si inscrive in un trend sempre negativo degli ultimi anni, con l’aumento dell’indebitamento e una riduzione del patrimonio netto e delle disponibilità liquide;

- C.RI.V.E.A. Consorzio per la Ricerca Viticola ed Enologica in Abruzzo;

- CO.T.IR. - Consorzio per la Divulgazione Sperimentazione delle Tecniche Irrigue S.r.l.;

- Gran Sasso Teramano s.p.a. per la complessità delle relative procedure di liquidazione, tenuto conto delle situazioni finanziarie fortemente squilibrate;

- C.R.U.A. Consorzio di Ricerca Unico d'Abruzzo (ex CRAB Consorzio di Ricerche Applicate alla Biotecnologia), che continua a registrare risultati di esercizio fortemente negativi, che hanno portato ad una significativa riduzione del fondo consortile, nonostante nel 2017 il socio Regione Abruzzo abbia conferito un immobile (sede del Consorzio) per l'importo di euro 4.024.505;

- ARAP - Azienda regionale delle attività produttive, per il significativo indebitamento in costante crescita (nel 2019 euro 47.387.930);

- ARIT/ARIC-Agenzia regionale per l'informatica e la telematica, per la sofferenza connessa all’insufficienza delle risorse regionali assegnate per l’integrale copertura dei fabbisogni di funzionamento;

- Consorzio di Bonifica Interno Bacino Aterno e Sagittario, che, proseguendo nel trend fortemente negativo degli ultimi anni, chiude con una cassa

negativa per euro 1.189.110 ed un risultato di amministrazione anch’esso negativo pari ad euro 1.320.259;

- Consorzio per lo sviluppo industriale dell’Area Chieti Pescara, in liquidazione dal 2011, che oltre a risultati negativi nel triennio, ha raggiunto un valore di patrimonio netto negativo pari ad euro 28.569.028.

Per quanto riguarda il comparto ATER, preliminarmente si evidenzia la mancata comunicazione dei dati di bilancio relativi al 2019 delle ATER Chieti e Lanciano, che hanno reso impossibile l’esercizio delle funzioni di controllo da parte di questa Sezione; nel merito delle gestioni esaminate, si segnala, in particolare, il decremento del valore della produzione e il conseguente risultato negativo (euro 147.266) dell’ATER Teramo.

4. Il processo di razionalizzazione delle partecipazioni detenute da parte di Regione Abruzzo fino al Piano adottato con d.g.r. 833 del 22 dicembre 2020

Giova preliminarmente ricordare come Regione Abruzzo, nel rispetto della disciplina di settore, ha adottato i seguenti piani di razionalizzazione oggetto di complessivo esame da parte di questa Sezione in questa sede e nella precedente relazione concernente gli esercizi 2016-2018:

• Revisione straordinaria delle partecipazioni ex art. 24 d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175 e s.m.i., approvata con d.g.r. n. 544 del 29 settembre 2017;

• Piano di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche – art.

20 – d. lgs. 19 agosto 2016 n. 175 e s.m.i., approvato con d.g.r. n. 1029 del 28 dicembre 2018;

• Piano di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche – art.

20 – d. lgs. 19 agosto 2016 n. 175 e s.m.i., approvato con d.g.r. n. 879 del 27 dicembre 2019.

• Piano di razionalizzazione periodica delle partecipazioni pubbliche – art.

20 – d. lgs. 19 agosto 2016 n. 175 e s.m.i., approvato con d.g.r. n. 833 del 22 dicembre 2020.

Dal punto di vista quantitativo può ricordarsi come nel primo piano di razionalizzazione richiamato siano state censite 103 società direttamente o indirettamente riconducibili alla regione, numero lievemente diminuito nell’ultimo provvedimento esaminato, passando a 91 società. Una valutazione complessiva dei predetti piani ha fatto preliminarmente emergere come tutti i piani in esame risultano accomunati da una criticità di fondo, che attiene alla struttura degli stessi e che ne appare minare l’efficacia e la piena rispondenza alla ratio dell’intervento recato dal Tusp.

Passando all’analisi del più recente provvedimento, approvato con d.g.r.

n. 833 del 2020, pur non potendo che prendere atto dell’intenzione, ivi manifestata, di voler procedere alla cessione e/o liquidazione – in un arco temporale non breve - di un significativo numero di partecipazioni in società non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, non può non rilevarsi il prodursi delle medesime criticità, già accertate da questa Sezione, in riferimento ai tre precedenti Piani di razionalizzazione.

Anche il più recente Piano condivide, infatti, la stessa struttura dei precedenti, ripresentandone le medesime criticità. Appare, in vero, continuare a mancare un punto di sintesi di una complessiva valutazione della convenienza dell’ente territoriale a mantenere in essere partecipazioni societarie rispetto ad altre soluzioni, nonché una complessiva motivazione sugli esiti della ricognizione effettuata, che tenga conto dell’attività svolta dagli organismi partecipati a beneficio della comunità amministrata.

Continuano ancora a mancare disposizioni tese al contenimento e alla razionalizzazione dei costi di struttura delle società regionali in house, che non appaiono poter prescindere da una comparazione e contestuale valutazione di tutte le società interessate, nonché da analisi anche di benchmark con società che svolgono funzioni analoghe. In altre parole, appare ancora difettare un momento unitario di analisi dell'assetto complessivo delle società in cui si detengono partecipazioni, nonché di rendicontazione sull'attuazione del Piano precedente, evidenziando i risultati conseguiti, entrambi gli elementi

espressamente richiesti dall’art. 20 Tusp.

Tali criticità, possibile peraltro conseguenza dell’assenza di strutture regionali dedicate al monitoraggio coordinato delle gestioni degli organismi partecipati, oltre a ridondare sull’effettività delle previsioni del Piano e sulla sua piena rispondenza ai principi fissati dal Tusp, appaiono avere delle ricadute anche sulle singole previsioni inerenti alcuni Organismi partecipati elaborate autonomamente dalle singole Strutture Regionali competenti ratione materiae. In via meramente esemplificativa si richiamano i seguenti profili, concentrando l’attenzione sulle società per le quali nell’attività istruttoria condotta sono emerse le principali criticità gestionali e tensioni finanziarie:

• Centro Agro-Alimentare La Valle della Pescara s.c.r.l. – pur avendo la società, partecipata dalla Regione con il 92,18 per cento, registrato significative perdite in quattro dei cinque ultimi esercizi (con un risultato negativo di euro 2.648.125,00 in approvazione per il 2019), nonché essendo destinataria di un rilevante supporto finanziario regionale, per fare fronte alla crisi di liquidità registrata nel 2020 e su cui ci riserva ulteriori approfondimenti istruttori, si è ritenuto che tale partecipazione possa essere mantenuta senza interventi di razionalizzazione, in quanto “la Società, che gestisce il Mercato Ortofrutticolo all'Ingrosso Regionale, è una struttura fondamentale per l’economia agricola e commerciale della Regione Abruzzo”. Tale impostazione non appare

Nel documento SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L ABRUZZO GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO PER L ESERCIZIO FINANZIARIO 2019 (pagine 59-74)