GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO
PER L’ESERCIZIO FINANZIARIO 2019 SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER L’ABRUZZO
Udienza del 21 gennaio 2021
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’ABRUZZO
GIUDIZIO DI PARIFICAZIONE
DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE ABRUZZO PER L’ESERCIZIO FINANZIARIO 2019
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Relazione orale del Presidente
della Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo Stefano Siragusa
Magistrati Relatori Luigi Di Marco
La gestione finanziaria del bilancio Attendibilità e affidabilità dei dati contabili
Antonio Dandolo
L’organizzazione amministrativa e le spese di personale Icontrolli interni
Marco Villani
La spesa sanitaria
Giovanni Guida
Analisi finanziaria delle società partecipate e degli enti strumentali della Regione Abruzzo e gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (SIE)
Udienza del 21 gennaio 2021
RELAZIONE ORALE Presidente Stefano Siragusa
L’odierna udienza di parifica del rendiconto della Regione Abruzzo cade in un periodo del tutto particolare per il nostro Paese e per l’intera Comunità mondiale.
Non sono necessarie molte parole per rappresentare l’eccezionalità della congiuntura che ci ha colpiti e che ci accompagnerà ancora per lungo tempo.
In questa sede, che vede la Corte dei conti pronunciarsi sulla regolarità del rendiconto per l’esercizio 2019, sia consentito esprimere la vicinanza alle istituzioni regionali e alle popolazioni del territorio abruzzese nelle difficoltà aggiuntive che si trovano, loro malgrado, a dover fronteggiare.
Un saluto cordiale e un ringraziamento alle autorità e ai cortesi ospiti che hanno ritenuto di voler partecipare pur nella modalità di collegamento da remoto, cui va aggiunto un doveroso riconoscimento a tutto il personale della Sezione di controllo per la qualità del lavoro svolto e la elevata misura della collaborazione fornita.
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Il giudizio di parificazione si svolge in base alla norma di cui al quinto comma dell’art. 1 del decreto - legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, che richiama a sua volta le disposizioni degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico del 12 luglio 1934, n. 1214, relative al giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato.
L’estensione ai rendiconti delle Regioni a statuto ordinario, di uno dei procedimenti più caratteristici del sistema dei controlli e delle garanzie che già assistevano, ed assistono tuttora, il rendiconto generale dello Stato – quale è quello della “parificazione” o “parifica” del documento di bilancio consuntivo – ha costituito e costituisce una delle più significative innovazioni nell’ordinamento in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali
e nei rapporti fra questi enti e la Corte dei conti, quale Istituzione indipendente di controllo ed ha assunto via via anche aspetti caratteristici ed originali rispetto al modello di riferimento.
La parifica si inserisce nella ciclica attività di programmazione e di bilancio svolta dall’Amministrazione regionale, che si conclude con la definitiva approvazione del bilancio rendicontato riguardante l’esercizio finanziario dell’anno trascorso ed è rivolta alla predisposizione del futuro bilancio relativo al periodo successivo.
Con la pronuncia della Sezione del controllo, resa nella pubblica udienza, il cui esito (di controllo e di accertamento) passa attraverso l’utilizzo (delle forme) di un giudizio, vengono esaminate le risultanze del rendiconto e la loro corrispondenza ai vincoli e alle autorizzazioni di spesa contenuti in tutti gli atti della programmazione finanziaria, nel rispetto delle norme e dei principi, anche costituzionali, posti a garanzia della sana gestione finanziaria e, in definitiva, degli equilibri economico - finanziari dell’Ente regionale e di quelli, più complessivi, della finanza pubblica.
Alla decisione sul rendiconto è allegata una relazione nella quale la Corte esamina partitamente l’attività di gestione svolta dagli organismi di governo regionali, anche al fine di proporre in forma collaborativa le misure di correzione e gli interventi di riforma che si ravvisano come necessari per assicurare gli equilibri di bilancio.
La prassi di svolgimento dell’attività di parificazione ha seguito le linee operative tracciate con la nota del Presidente della Corte dei conti n. 1250 del 16 maggio 2018 e con le successive indicazioni di dettaglio.
È stato pertanto instaurato il contraddittorio con l’Amministrazione regionale, mediante l’invio di note istruttorie ed il successivo riscontro delle deduzioni presentate, svoltosi anche attraverso una udienza preliminare di confronto tra questa Sezione di controllo, la Procura regionale ed i rappresentanti delle varie articolazioni dell’Amministrazione regionale.
Dell’attività istruttoria e dei relativi esiti è stata data partecipazione in ogni fase del suo svolgimento alla Procura regionale, al fine di consentire l’esercizio del proprio ruolo di garanzia nel giudizio.
Nel fare rinvio ai singoli volumi della relazione per quanto riguarda la compiuta analisi dei risultati delle attività gestionali, delle criticità emerse e delle azioni di adeguamento da parte dell’Amministrazione regionale, di recente rinnovatasi nella sua componente del vertice politico – istituzionale, se introducono brevemente le principali tematiche.
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Come già rilevato nei giudizi di parificazione immediatamente precedenti all’attuale, il ciclo di bilancio della Regione Abruzzo è stato affetto, da un notevole e patologico ritardo determinato da un susseguirsi di eventi, ascrivibili anche al contenzioso costituzionale relativo all’esercizio finanziario 2013, che hanno condizionato negativamente la capacità dello strumento contabile bilancio di governare adeguatamente il processo di programmazione della spesa.
Sullo stato della rendicontazione regionale hanno inciso, in particolare, le pronunce della Corte costituzionale n. 89 del 2017 e n. 49 del 2018, la prima, resa su ordinanza di questa Sezione in via incidentale rispetto al giudizio di parificazione sul rendiconto 2013 della Regione Abruzzo, la seconda, derivante da impugnazione diretta, da parte del Governo, della legge regionale 7 marzo 2017, n. 16 (relativa al rendiconto generale, conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare per l’esercizio 2013). Entrambe le sentenze della Consulta hanno rimarcato la rilevanza dell’obbligo di rendicontazione e del rispetto dei relativi termini, aspetti che non rivestono mero carattere formale. In particolare, con la sentenza n. 49 del 2018, la suprema Corte nel dichiarare l’incostituzionalità della l. r. n. 16 del 2017 nella sua interezza, ha reso esplicite importanti coordinate interpretative in merito all’obbligo di rendicontazione e al suo contenuto essenziale.
Come indicato nella ordinanza di remissione alla Corte costituzionale n. 42/2020/PARI, le norme statali contestate, prevedendo che il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014 (disciplinato dall’art. 9, comma 5, del decreto- legge 19 giugno 2015, n. 78 , convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125), possa essere rideterminato in quote costanti, in non oltre venti esercizi, per le regioni che si impegnano a riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento degli investimenti, ad avviso della Sezione, si porrebbero in contrasto con le richiamate norme e principi costituzionali sia sotto il profilo della lesione dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con i collegati principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell’esercizio del mandato elettivo; essi, inoltre, violerebbero il combinato disposto degli artt.
97, 81 e 41 Cost., e degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., in relazione al parametro interposto dell’art. 1, Protocollo 1 CEDU.
Con riferimento alla gestione finanziaria, rispetto ad una tra le più rilevanti criticità accertate nell’esercizio pregresso, ovvero quella relativa all’omesso stanziamento della quota di disavanzo 2015, dall’istruttoria è emerso che la Regione nel 2019 abbia correttamente provveduto ai necessari stanziamenti di spesa.
Cionondimeno, in coerenza con le conclusioni del giudizio di parificazione dell’esercizio finanziario 2018, per i motivi esposti nell’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale n. 42/2020/PARI ed in attesa del pronunciamento della Consulta, è da valutare la persistenza del dubbio di costituzionalità inerente alle norme che hanno consentito l’ampliamento dell’orizzonte temporale del deficit pregresso con riferimento all’art. 8, comma 1, della legge regionale 31 gennaio 2019, n. 2 (Bilancio previsionale 2019/2021), con la quale, in applicazione della medesima normativa nazionale, sono state in concreto definite le modalità di recupero del disavanzo arretrato.
Va rilevato come il risultato di amministrazione “effettivo” nell’esercizio 2019, ovvero la parte disponibile, pur avendo fatto registrare un saldo
negativo per euro 449.013.740, abbia segnato un significativo miglioramento di euro 68.458.061 rispetto al precedente esercizio. Analogamente è da sottolineare positivamente la circostanza che, a differenza di quanto riscontrato nel precedente esercizio, il recupero possa essere interamente ascritto al risultato positivo della gestione di competenza, pari ad euro 114.529.231, che ha assorbito l’incremento delle componenti accantonate e vincolate del risultato stesso oltre che il saldo negativo della gestione dei residui.
L’analisi dell’organizzazione amministrativa regionale si è soffermata, in particolare, sul rispetto dei limiti che, ai sensi delle disposizioni contenute nelle diverse leggi finanziarie nazionali, gli enti devono assicurare contenendo le spese di personale.
La programmazione del fabbisogno di personale è stata impostata dalla Regione con i piani triennali di fabbisogno 2019/2021, secondo le nuove modalità di quantificazione delle capacità di assunzione e dei limiti ad essa imposti. I dati rilevati sulla base del conto annuale anno 2019 mostrano che la spesa sostenuta sia dalla Giunta che dal Consiglio regionale nell’esercizio di riferimento è contenuta nel limite della media relativa al triennio 2011/2013, come pure è risultato rispettato il limite di spesa per il personale assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro flessibile, a differenza di quanto rilevato nei precedenti esercizi.
Nel corso del 2019 la Giunta e il Consiglio regionale hanno avviato una serie di innovazioni normative e regolamentari volte a predisporre un’organica e coordinata funzionalità al sistema dei controlli interni che presenta, tuttavia, ancora margini di miglioramento, quale presupposto indispensabile per garantire la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa.
In materia di spesa sanitaria, la Sezione ha costantemente inserito nei propri programmi di controllo il settore dell’assistenza sanitaria, servizio che, con il suo valore complessivo di circa 2 miliardi e 400 milioni rappresenta l’80 per cento dell’impiego di bilancio.
In occasione delle singole pronunce riguardanti le aziende sanitarie e le strutture regionali che gestiscono direttamente una parte delle risorse destinate al Servizio sanitario, si è compiuta un’analisi del settore sanitario regionale, al contempo ampia e puntuale che, in particolare negli ultimi anni, ha avuto riflessi nell’ambito della parificazione del rendiconto regionale.
Con riguardo agli adempimenti connessi al giudizio di parifica sul rendiconto regionale, si sono rappresentati sinteticamente i flussi finanziari delle risorse dedicate al settore, l’evoluzione della spesa e le relazioni finanziarie tra il bilancio regionale e quello degli enti del Servizio sanitario regionale.
All’esame del risultato economico-finanziario generale dell’esercizio 2019, si è unita la disamina di alcune criticità nella gestione delle spese da parte delle diverse aziende, segnalando l’auspicio di approvazione di un bilancio consolidato in cui elaborare ogni linea di correzione volta al ritorno in equilibrio dei conti sanitari, nella considerazione ulteriore della sopraggiunta emergenza pandemica, oggetto di un paragrafo della relazione a ciò dedicato.
Una specifica attenzione è stata dedicata, infine, anche all’analisi delle gestioni degli organismi regionali, nonché del processo di razionalizzazione delle partecipazioni detenute, compreso il piano approvato assai di recente con delibera di giunta regionale n. 833 del 22 dicembre 2020.
Pur apparendo delineato un percorso di progressivo efficientamento delle partecipazioni detenute, la Sezione ha rilevato criticità che attengono sia alla gestione di alcuni di questi organismi che al concreto esercizio dei poteri regionali di controllo e d’indirizzo.
Particolarmente critico appare l’andamento delle gestioni finanziarie del Centro Agro-alimentare "La Valle della Pescara”, del. Consorzio di Ricerca Unico d'Abruzzo e del Consorzio di Bonifica Interno Bacino Aterno e Sagittario, nonché quello delle procedure di liquidazione del Consorzio per la Divulgazione Sperimentazione delle Tecniche Irrigue e del Consorzio per lo
sviluppo industriale dell’Area Chieti- Pescara.
Sul piano più generale della complessiva gestione di tali partecipazioni, è emersa la mancanza di strumenti idonei ad assicurare alla Regione un costante e concomitante controllo sul complessivo andamento delle gestioni, nonché a garantire il pieno rispetto della disciplina recata dal Testo unico delle società partecipate 2020 (d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175), in ottica di razionalizzazione delle partecipazioni detenute, di monitoraggio delle risorse trasferite e di disposizioni sugli organi societari.
RELAZIONE
in udienza del Magistrato istruttore Consigliere Luigi Di Marco La gestione finanziaria del bilancio Attendibilità e affidabilità dei dati contabili
L’oggetto del presente giudizio di parificazione è costituito dall’esame del rendiconto della Regione Abruzzo relativo all’esercizio 2019.
Si riportano di seguito i dati di sintesi dell’analisi del disegno di legge di approvazione del rendiconto, nonché le osservazioni sulla legittimità e regolarità della gestione formulate dalla Sezione.
Il ciclo contabile di bilancio della Regione è stato affetto, come già ribadito nei precedenti giudizi di parificazione dei rendiconti 2014/2018, da un notevole e patologico ritardo, determinato da un susseguirsi di eventi che hanno svilito la capacità del bilancio di governare adeguatamente il processo di programmazione di spesa.
L’inversione di tendenza che si è registrata nell’ultimo biennio, sostanziatasi nell’approvazione, da parte dell’Amministrazione regionale di ben 5 disegni di legge di altrettanti conti consuntivi, ha consentito a questa Sezione di adottare le decisioni di parifica dei rendiconti generali, esercizi 2014 e 2015 (deliberazione n. 53/2019/PARI) e dei rendiconti generali, esercizi 2016, 2017 e 2018 (deliberazioni n. 141/2020/PARI, 180/2020/PARI e 202/2020/PARI) pervenendo così all’esame del rendiconto 2019 nell’esercizio successivo a quello di riferimento.
Ciò ha garantito maggiore effettività al controllo della Corte consentendo all’amministrazione di recepire i rilievi formulati ed adottare tempestivamente le conseguenti misure correttive.
Il disegno di legge regionale di approvazione del Rendiconto generale per l’esercizio 2019 è stato adottato con d.g.r. n. 363/C del 30 giugno 2020.
Tenendo conto della circostanza che, per via dell’emergenza pandemica legata
al Covid-19 (con decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27), l’approvazione dei rendiconti di gestione è stata posticipata al 30 giugno 2020 per quanto concerne la Giunta e al 30 settembre 2020 per quanto concerne il Consiglio, si può concludere che la deliberazione da ultimo richiamata è stata adottata nel rispetto dei termini normativamente imposti.
Un primo aspetto attenzionato dalla Sezione è stato quello delle azioni correttive poste in essere dall’Amministrazione a seguito delle pronunce sui precedenti rendiconti finanziari. Al riguardo va evidenziato che le richiamate decisioni (16 luglio 2020, 1° settembre 2020 e 15 settembre 2020) sono tutte successive alla data di approvazione del rendiconto (deliberazione di giunta regionale n. 363/C del 30 giugno 2020). Il che non ha consentito all’Amministrazione di tener conto dei rilievi ivi contenuti.
Pur tuttavia, con riferimento all’omesso stanziamento della quota di disavanzo 2015 nella parte spesa del preventivo 2018 stigmatizzato in occasione dello scorso giudizio di parificazione, si prende sin d’ora favorevolmente atto della circostanza che la Regione, nella legge di approvazione del bilancio di previsione finanziario 2019-2021, risulta aver iscritto, nello stato di previsione della spesa, la predetta quota di disavanzo di amministrazione per un importo pari ad euro 4.404.076, oltre a quella di euro 25.544.172 quale annualità del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2014, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 779 e seguenti della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
Risultato della gestione di competenza
Nell’esercizio 2019 le entrate accertate risultano complessivamente pari a 4 md. Rispetto agli stanziamenti definitivi di competenza (al netto dell’avanzo presunto), pari a 6,3 md, gli accertamenti si attestano su livelli decisamente inferiori.
Le riscossioni di competenza si attestano a euro 3,1 md, registrando una diminuzione rispetto al 2018 dello 0,92 per cento.
Tali dati determinano un indicatore della capacità di riscossione rispetto agli stanziamenti definitivi di competenza pari a 48,47 per cento. Sulla capacità di riscossione incide, in particolare, il basso risultato delle entrate di parte capitale del titolo 4 (8,33%) che includono le voci legate ai programmi comunitari.
La scomposizione delle entrate, in termini di accertamento, tra i vari titoli di bilancio mette in evidenza che il 70,40 per cento è costituito dalle entrate tributarie (titolo 1), l’11,24 per cento dai trasferimenti correnti (titolo 2) e l’8,23 per cento dai trasferimenti in conto capitale (titolo 4). Marginale risulta, invece, l’incidenza delle entrate del titolo 3 (1,05%).
Nell’esercizio 2019 le spese impegnate risultano complessivamente pari a 3,92 md, con una diminuzione, rispetto all’esercizio precedente, dello 0,59 per cento. Rispetto agli stanziamenti definitivi di competenza, pari a 6,8 md, gli impegni si attestano su livelli decisamente inferiori (3,9 md).
La capacità di impegno diminuisce nel 2019 rispetto al 2018, passando da 60,78 per cento al 57,64 per cento, così come la velocità di pagamento, che passa da 46 per cento (2018) al 42,5 per cento (2019).
In termini di pagamenti, il volume complessivo dei flussi in uscita ammonta a euro 2,89 md, con una diminuzione, nel biennio 2018-2019, del 3,40 per cento.
Declinando l’aggregato della spesa nelle singole componenti, la determinante principale è rappresentata dalla parte corrente (euro 3,16 md), la quale incide sulla spesa effettiva (euro 3,92 md) per l’80,66 per cento. Gli impegni di parte corrente sono pressoché immutati rispetto all'esercizio precedente (-0,02%).
L’effetto combinato degli andamenti delle entrate e delle spese si è tradotto in un risultato complessivo della gestione di competenza che, senza considerare l’applicazione del risultato di amministrazione, ha garantito, nell’esercizio 2019, l’osservanza del principio dell’equilibrio.
La gestione di competenza dell’esercizio 2019 chiude, infatti, con un saldo finale positivo pari ad euro 114.529.231, calcolato aggiungendo al saldo tra accertamenti e impegni (euro 147.502.838) il saldo negativo del Fondo
pluriennale vincolato (euro -32.973.607).
Considerando, sul versante delle entrate, l’avanzo di amministrazione del precedente esercizio (applicato per euro 251.123.597) oltre al FPV di entrata (euro 200.155.799) nonché, sul versante delle spese, il FPV di spesa (euro 233.129.406), il ripiano del disavanzo di amministrazione dell’esercizio precedente (euro 29.948.248) ed il fondo anticipazioni di liquidità (euro 162.969.696), le entrate e le spese complessive dell’esercizio determinano un risultato positivo della gestione di competenza di euro 172.734.883.
Quest’ultimo può essere distinto a sua volta, nel risultato di competenza di parte corrente, pari a euro 172.202.804, e nel risultato di competenza di parte captale, pari a euro 532.080.
Gli equilibri di bilancio
In sede istruttoria si è proceduto a verificare l’osservanza, da parte della Regione Abruzzo, della normativa e dei principi contabili posti dal decreto legislativo n. 118 del 2011 e s.m.i., in tema di equilibri finanziari, con riferimento alla rendicontazione della gestione.
In merito si rileva che l’Amministrazione ha utilizzato gli schemi di bilancio del rendiconto, di cui all’allegato n. 10 del d.lgs. n. 118/2011, conformi ai nuovi modelli elaborati dal decreto del MEF del 1° agosto 2019, evidenziando un equilibrio di competenza, in termini di risultato di competenza non negativo, pari a euro 172.734.883, un equilibrio di bilancio pari a euro 161.976.412 ed un equilibrio complessivo pari a euro 139.873.893.
La gestione di cassa
Con riferimento alla gestione di cassa, è opportuno rammentare che, con deliberazione n. 306 dell’8 giugno 2020, la Giunta regionale ha approvato il Conto giudiziale reso dal Tesoriere per l’esercizio finanziario 2019 dando atto che “il fondo di cassa al 31.12.2019 risultante dal “Quadro riassuntivo della gestione di cassa” del Tesoriere risulta pari ad euro 580.099.348,59, e che i dati relativi alla gestione delle riscossioni e dei pagamenti, risultano corrispondenti a quelli della contabilità regionale”. È stata innanzitutto accertata la concordanza tra il Conto
del Tesoriere e le risultanze di cassa dell’Ente. È stata tuttavia rilevata la mancata indicazione della cassa vincolata.
Alla chiusura dell’esercizio 2019 la gestione di cassa della Regione Abruzzo presenta in ogni caso un risultato positivo pari a euro 580.099.349 conseguente alla somma algebrica tra il fondo di cassa iniziale (euro 474.705.848) aumentato delle riscossioni (euro 3.847.920.880) e diminuito dai pagamenti (euro 3.742.527.379) complessivi dell’esercizio. Nell’esercizio in esame, si registrano, dunque, riscossioni superiori rispetto ai pagamenti, con un ammontare del fondo cassa finale più elevato rispetto alla consistenza finale del precedente esercizio, in controtendenza rispetto al 2018.
Il saldo di cassa finale dell’esercizio 2019 (euro 580.099.349) evidenzia infatti un incremento del 22,2 per cento (euro 105.393.501) rispetto a quello del 2018 e del 18,96 per cento (euro 92.444.026) rispetto alla chiusura del 2017.
Anche per l’esercizio 2019 la Regione non ha fatto ricorso all’anticipazione di tesoreria, prevista dall’art. 69 del d.lgs. n. 118/2011.
È tuttavia necessario rammentare che la Regione Abruzzo nell’esercizio 2013, ha richiesto l’anticipazione di liquidità ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d.l.
n. 35/2013 e s.m.i.. e che il piano di ammortamento prevede il pagamento di rate annuali la cui copertura è garantita da risorse regionali. A seguito degli eventi sismici del 2016, l’art. 44, comma 4, del d.l. n. 189/2016, ha inoltre disposto la sospensione delle quote capitali annuali per gli anni 2017-2022. Le somme sospese verranno rimborsate linearmente, in quote costanti, al termine del piano di ammortamento originario, a decorrere dal 2023.
La gestione dei residui
La gestione dei residui complessiva dell’esercizio finanziario 2019 ha registrato un saldo negativo di euro -165.892.022, pari alla differenza tra lo stock dei residui attivi (euro 2.473.141.724) e lo stock dei residui passivi (euro 2.639.033.746), derivanti sia dalla gestione di competenza che dalla gestione dei residui.
In particolare, la gestione di competenza ha prodotto residui attivi per euro 975.781.016 e residui passivi per euro 1.029.348.353. Dalla gestione dei residui
provenienti da esercizi precedenti sono risultati, invece, residui attivi per euro 1.497.360.709 e residui passivi per euro 1.609.685.393.
La gestione dell’esercizio 2019 ha portato ad un incremento dello stock totale dei residui attivi (9,13%) rispetto all’esercizio precedente, con una percentuale di formazione complessiva del 23,98 per cento e una percentuale di smaltimento del 33,30 per cento.
Dell’intero ammontare dei residui attivi mantenuti nel conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio, il 60,54 per cento del totale (euro 1.497.360.708) provengono da entrate accertate in esercizi precedenti il 2019. I residui attivi anteriori al 2014, poi, costituiscono il 3,51 per cento del totale (euro 86.785.021).
La conservazione nel conto del bilancio 2019 di una significativa massa di crediti vetusti rende attuale il problema della loro effettiva riscuotibilità, anche solo parziale, sia per ragioni giuridiche che fattuali. In tali casi, appare pertanto necessario che l’Amministrazione approfondisca l’attività di monitoraggio attualmente in corso sui propri residui vetusti esaminando dettagliatamente le ragioni che legittimano la loro conservazione in bilancio.
I residui passivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio 2019, all’esito dei pagamenti e dell’operazione di riaccertamento, sono stati pari a euro 2.639.033.746, di cui il 39 per cento del totale (euro 1.029.348.353) generati dalla competenza ed il 61 per cento del totale (euro 1.609.685.393) dalla gestione dei residui. Anche per i residui passivi, analogamente a quanto già rilevato per gli attivi, si osserva, per effetto della gestione 2019, un incremento dello stock finale rispetto all’esercizio precedente. Nello specifico si registra un aumento del 6,85 per cento (euro 169.133.525), con una percentuale di formazione complessiva del 26,25 per cento e una percentuale di smaltimento del 34,43 per cento.
Dell’intero ammontare dei residui passivi mantenuti nel conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio, il 61 per cento del totale (euro 1.609.685.394) provengono da spese impegnate in esercizi precedenti il 2019 e rimaste indenni alle operazioni conseguenti alle operazioni di riaccertamento.
I residui passivi anteriori al 2014, in particolare, ammontano a euro 54.432.682 e costituiscono il 2,06 per cento del totale.
Si deve dare atto, in ogni caso, che gran parte dei residui attivi e passivi conservati nel conto del bilancio della Regione attenga al perimetro sanitario, circostanza che, da un lato, ne esclude la reimputazione all’esercizio di scadenza e, dall’altra, ne condiziona la gestione alle dinamiche della spesa sanitaria, soprattutto in termini di regolazioni contabili nei confronti del Ministero dell’Economia per le anticipazioni accordate.
Il risultato di amministrazione 2019
La Regione Abruzzo chiude la gestione 2019 con un risultato contabile di amministrazione pari a euro 181.077.921, in miglioramento rispetto al corrispondente saldo della gestione precedente (euro 70.877.933), con un differenziale positivo di euro 110.199.998.
Analizzando i saldi parziali si rileva, in prima istanza, un saldo della gestione di competenza positivo (euro 114.529.231); nello specifico il differenziale tra accertamenti ed impegni (euro 147.502.838) riesce a compensare il saldo negativo del FPV (euro -32.973.607). Il saldo della gestione residui è, invece, negativo (euro -4.329.242), per effetto dell’eliminazione di residui attivi per un importo superiore a quello dei residui passivi.
Analogamente agli esercizi precedenti, anche nel 2019 l’Ente ha fatto ricorso, per la copertura delle spese, all’applicazione delle poste vincolate degli esercizi precedenti, pur trovandosi in una situazione di disavanzo sostanziale nell’anno 2018, esercizio in cui la “Parte disponibile” del risultato era stata pari ad euro -517.471.801.
A fronte di uno stanziamento definitivo previsto in bilancio per euro 88.153.901, al netto del fondo anticipazione di liquidità (euro 162.969.696), dalla relazione illustrativa risulta l’applicazione al previsionale del risultato degli esercizi precedenti per un importo pari a euro 68.711.069. Atteso che il risultato contabile dell’esercizio precedente era stato pari ad euro 70.877.933,
per differenza, la componente non applicata è risultata pari ad euro 2.166.864.
La Sezione ha al riguardo accertato l’avvenuto rispetto dei limiti normativi dettati per l’applicazione al bilancio di previsione della parte vincolata del risultato di amministrazione dell’esercizio precedente per gli enti in disavanzo di amministrazione.
Il risultato di amministrazione “effettivo”, rappresentato dal saldo di “Parte disponibile” del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione, nell’esercizio 2019, è stato negativo per euro 449.013.740.
Considerando che l’esercizio 2018 chiudeva con una “Parte disponibile” pari a euro -517.471.801, per effetto della gestione 2019 il risultato ha registrato un significativo miglioramento pari ad euro 68.458.061.
Nell’esercizio 2019 la parte accantonata del risultato di amministrazione risulta pari ad euro 292.011.912, con un aumento del 12,59 per cento (euro 32.644.860) rispetto all’esercizio 2018. Essa è costituita dal Fondo crediti di dubbia esigibilità (euro 21.274.869); dall’Accantonamento residui perenti (euro 6.431.876); dal Fondo anticipazioni di liquidità (euro 162.969.696); dal Fondo perdite società partecipate (euro 7.494.653); dal Fondo contenzioso (euro 65.072.104); da Altri accantonamenti (euro 28.768.712, di cui Fondo passività potenziali euro 9.602.568, Fondo accantonamenti per garanzie fidejussorie euro 8.666.144, Fondo accantonamenti rimborsi arretrati dello Stato euro 10.500.000).
La parte vincolata del risultato di amministrazione della Regione Abruzzo risulta invece pari a euro 338.079.750, con un aumento del 2,77 per cento (euro 9.097.068) rispetto all’esercizio 2018. Essa è costituita da: Vincoli derivati da leggi e dai principi contabili (euro 57.939.199), Vincoli derivanti da trasferimenti (euro 272.090.534), Vincoli formalmente attribuiti dall’Ente (euro 8.050.017).
Verifica dell’andamento dei piani di rientro dal deficit
Anche in relazione all’esercizio finanziario 2019, la Sezione ha sottoposto a verifica i piani di rientro dal deficit della Regione esaminandoli sia nella fase previsionale che a rendiconto.
Sotto il primo profilo, dall’analisi del bilancio di previsione 2019/2021, come si è detto precedentemente, emerge la correttezza degli stanziamenti operati dall’Amministrazione regionale.
L’Amministrazione, in effetti, dopo aver rideterminato, sulla base di formale deliberazione giuntale dello schema di rendiconto 2014, giusto provvedimento n. 536/C del 29 settembre 2017, lo stock di disavanzo nell’importo pari ad euro 510.883.440, ha modificato, per effetto della Legge statale di stabilità per il 2018, la rata annuale del piano di ammortamento, ormai ventennale, riducendola ad euro 25.544.172.
Allo stesso modo, dopo aver accertato sulla base di formale deliberazione giuntale dello schema di rendiconto 2015, giusto provvedimento n. 79/C del 12 febbraio 2018, lo stock di disavanzo nell’importo pari ad euro 88.081.514, ha definito la rata annuale del piano di ammortamento ventennale, fissandola in euro 4.404.076.
La Sezione, pertanto, avendo la Regione fruito della norma in commento, ampliando l’orizzonte temporale dei piani di rientro dal deficit 2014 e 2015 nel termine ventennale ivi previsto, ha richiesto, per il tramite di precipua nota istruttoria n. 4994 del 13 novembre 2020, la comunicazione al Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, prevista dal comma 781 del medesimo articolo circa la certificazione dell'avvenuta realizzazione degli investimenti, di cui al comma 780 (per l’esercizio 2019) entro il 31 marzo dell'anno successivo (2020) a quello di riferimento. L’Amministrazione ha al riguardo fatto presente di non aver prodotto la certificazione. Cionondimeno gli obiettivi di incremento dei pagamenti per spese per investimenti previsti dalla richiamata normativa sarebbero stati raggiunti.
Attraverso l’esame della documentazione trasmessa dalla Regione, è stato
possibile verificare che il valore base di riferimento dell’esercizio 2017, costituito dai pagamenti complessivi per investimenti, al netto delle componenti escluse, fosse pari ad euro 215.181.120. Atteso quindi che l’obiettivo per il 2019, costituito dall’incremento dell’importo da ultimo citato nella misura del 2,5 per cento, era pari ad euro 220.560.648, si può concludere che l’Amministrazione lo abbia rispettato avendo conseguito un risultato di euro 227.430.510. Pur prendendo atto dell’avvenuto sostanziale perseguimento dei previsti incrementi, la Sezione, così come avvenuto in relazione al precedente esercizio 2018, non può non stigmatizzare la mancata trasmissione della prescritta certificazione. L’assenza di modelli predisposti dal MEF non può certo giustificare l’inadempimento, atteso che in primo luogo la norma non ne prevede espressamente l’adozione da parte del Ministero, e che, in ogni caso, l’Amministrazione regionale avrebbe potuto e dovuto trasmettere la certificazione sulla base di modelli anche autonomamente predisposti, purché contenenti tutte le informazioni richieste dalle disposizioni sopra richiamate. Si auspica pertanto che la certificazione prevista per l’esercizio 2020, venga correttamente e tempestivamente redatta oltre che trasmessa entro il 31 marzo 2021.
Le considerazioni che precedono hanno consentito di verificare se ed in che misura l’Amministrazione abbia correttamente programmato l’ammortamento del deficit registrato.
Per quanto concerne invece il grado di realizzazione degli obiettivi di rientro rispetto alle previsioni al termine dell’esercizio, si regista la riduzione del disavanzo sostanziale di euro 68.458.061. A differenza di quanto riscontrato nel precedente esercizio, il recupero può essere interamente ascritto al risultato positivo della gestione di competenza, pari ad euro 114.529.231, che ha assorbito l’incremento delle componenti accantonate e vincolate del risultato stesso oltre che il saldo negativo della gestione dei residui.
Anche nell’esercizio 2019, tuttavia, l’Amministrazione, nella determinazione quantitativa delle rate di ammortamento dei disavanzi
rinvenienti dagli esercizi 2014 e 2015, ha fatto applicazione dell’art. 1, commi 779, 780, 781 e 782, della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
Sul punto è necessario rammentare che, in occasione del giudizio di parificazione per l’esercizio finanziario 2018, questa Sezione, nel valutare la correttezza delle rate di ammortamento del deficit aveva ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale di alcune norme di legge che disciplinano tempi e modi di recupero del disavanzo in deroga all’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118/2011. Così, con ordinanza n. 42/2020/PARI, previa sospensione del giudizio di parificazione di quell’esercizio, aveva sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 779, 780 e 782, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, e dell’art.
8, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, in riferimento ai parametri stabiliti dagli artt. 81, 97 e 119, primo e sesto comma, della Costituzione, in combinato disposto con gli artt. 2, 3 e 1 della Costituzione.
Aveva inoltre sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, recante “Bilancio di previsione finanziario 2018/2020” nella parte in cui, omettendo di valutare gli andamenti dei pregressi esercizi, non prevedeva alcuno stanziamento di spesa per il recupero del deficit rinveniente dagli esercizi finanziari 2015 e 2016, in riferimento agli artt. 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della Costituzione per violazione dei parametri interposti dell’art. 50 e dell’art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
In coerenza con le conclusioni del giudizio di parificazione dell’esercizio finanziario 2018, occorre valutare la permanenza del dubbio di costituzionalità inerente ai commi 779 e ss. dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
I medesimi sospetti di incostituzionalità non potrebbero non estendersi anche all’art. 8, comma 1, della legge regionale 31 gennaio 2019, n. 2 (Bilancio previsionale 2019/2021), con la quale, in applicazione della medesima normativa nazionale, ed al pari di quanto già accertato per l’esercizio 2018,
sono state definite in concreto le modalità di recupero del disavanzo arretrato.
Rispetto a quanto fatto rilevare in occasione del giudizio di parificazione dell’esercizio precedente, è tuttavia opportuno svolgere alcune considerazioni ulteriori in ordine al requisito della rilevanza, ai fini del giudizio sulla parificazione del rendiconto 2019, della questione di costituzionalità delle suindicate norme.
Il che tuttavia impone, preliminarmente, di verificare l’ammontare dei recuperi effettivamente realizzati dalla Regione Abruzzo a partire dal 1°
gennaio 2018, data di entrata in vigore della norma nazionale contestata.
La Regione scompone il disavanzo al 31 dicembre 2018 (euro 517.471.801) nelle seguenti componenti: euro 275.228.743 “Disavanzo al 31.12 2014 da ripianare con piano di rientro di cui alla delibera n. 785/C/2019”; euro 162.969.696
“Disavanzo da costituzione del fondo anticipazioni di liquidità ex d.l. n. 35/2013”;
euro 79.273.362 “Disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2015 da ripianare con piani di rientro di cui alla delibera n.785/C del 10.12.2019”.
Orbene, con riferimento al disavanzo rinveniente dall’esercizio 2015, il primo anno di applicazione della rateizzazione ventennale non è stato il 2016, come ha ritenuto la Regione Abruzzo (cfr. Verbale n. 114/2 del 31.12.20185), ma il 2018, atteso che la legge n. 205 è stata emanata in data 27 dicembre 2017 (pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2017) e che la legge regionale di approvazione del bilancio previsionale 2018/2020 da parte della Regione è stata emanata in data 5 febbraio 2018 (pubblicata sul BURA n. 22 Speciale del 16 febbraio 2018).
D’altra parte, il secondo periodo del comma 782 dell’art. 1 della Legge di stabilità per il 2018 prevede espressamente: “Il piano di rientro del disavanzo 2015 decorre dal 2018, con riferimento alla quota non ancora ripianata”.
Inoltre, come fatto rilevare in sede di giudizio di parificazione del rendiconto 2018, la Regione in quell’esercizio, ometteva di stanziare la rata ventennale di ripiano del deficit 2015, con la conseguenza che questa Sezione si vedeva costretta, come sopra indicato, a sollevare vizio di legittimità costituzionale
della stessa, per violazione dei parametri interposti degli artt. 42 e 50 del d.lgs.
n. 118/2011. Conseguentemente nessun recupero, neanche nell’esercizio 2018, poteva essere imputato al disavanzo 2015 come invece indicato dalla Regione Abruzzo.
Il primo esercizio in cui il ripiano del deficit 2015 ha avuto realmente inizio in effetti non può che essere il 2019 mentre negli esercizi pregressi (compreso il 2018), il recupero va invece attribuito al più risalente deficit derivante dagli esercizi 2014 e precedenti.
Chiariti gli importi dei recuperi effettivamente realizzati a decorrere dal 2018 ed i disavanzi ai quali essi vanno correttamente imputati, occorre, come anticipato, verificare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale delle norme contestate.
Ebbene, come è facile riscontrare dall’esame dei suesposti dati, anche per il 2019, si conferma che in assenza delle norme contestate, l’ammontare della rata del piano decennale di rientro dal deficit 2014, da applicare all’esercizio 2019 ed agli esercizi successivi, in base al previgente art. 9, comma 5, del d.l.
n. 78/2015, sarebbe dovuto essere pari a euro 51.088.344 (510.883.440/10);
mentre l’ammontare della rata del piano triennale di rientro dal deficit 2015, da applicare all’esercizio 2019, in base all’art. 42 del d.lgs. n. 118/2011, atteso il mancato recupero nel corso del successivo triennio (il 2016, il 2017 ed 2018), sarebbe dovuto essere pari euro 88.081.513.
Al momento dell’emanazione della legge regionale di bilancio 2019/2021, l’importo totale del deficit da applicare all’esercizio 2019, ed oggetto di recupero a consuntivo, sarebbe dovuto pertanto essere pari ad euro 139.169.858 [(510.883.440/10) + 88.081.514]. Di contro, per effetto delle norme qui in contestazione, l’Amministrazione ha potuto stanziare, in parte spesa, il solo importo di euro 25.544.172 (1/20 del disavanzo 2014) e di euro 4.404.076 (1/20 del disavanzo 2015), registrando a consuntivo, un recupero superiore alle previsioni (68.458.061) ma comunque inferiore all’importo dovuto.
La Regione, in occasione della parifica 2018 ha ritenuto di poter computare un asserito maggior recupero del deficit pregresso rispetto a quanto indicato nelle
previsioni stabilmente assestate.
La circostanza che in un tempo ampiamente successivo alla originaria definizione - in sede di programmazione - delle rate di ammortamento dei deficit (nella fattispecie rinvenienti dal 2014 e dal 2015) siano stati registrati maggiori recuperi rispetto alle previsioni, non può tuttavia determinare un’ulteriore non giustificata rimodulazione al ribasso delle rate dei piani già approvati.
Diversamente opinando si aprirebbe la strada ad una non consentita facoltà, in quanto priva di limiti temporali di scadenza, di rimodulazione continua delle rate di ammortamento del piano di rientro ogni qual volta l’amministrazione dovesse perseguire l’obiettivo - peraltro connaturale alle finalità stesse del medesimo piano - di riduzione del deficit originario, con continue rideterminazioni al ribasso delle stesse quote di ammortamento.
Vale al contrario la regola secondo cui gli eventuali maggiori recuperi della quota di disavanzo rispetto a quella programmata determinano la formazione di un avanzo libero.
Considerando che l’art. 42, comma 6, del d.lgs. 118/2011, nello stabilire l’ordine con il quale può essere impiegata la quota libera dell’avanzo di amministrazione, la destina prioritariamente alle misure di salvaguardia, deve dedursi l’esistenza di un principio implicito che fa divieto di sfruttare il vantaggio derivante da un’accelerazione del recupero ottenuto in un esercizio in occasione degli esercizi successivi, potendo tale vantaggio determinare esclusivamente una riduzione dei tempi originari del risanamento.
Gli eccessi di recupero rispetto agli obiettivi intermedi predeterminati nel piano di rientro, pertanto, non possono essere portati in compensazione con le quote di deficit da stanziare nei bilanci preventivi dei successivi esercizi finanziari.
In ogni caso, anche a volersi ammettere la rimodulazione al ribasso dell’ammortamento annuale in considerazione dei recuperi del deficit registrati successivamente all’entrata in vigore delle norme contestate, i termini della questione non muterebbero.
Anche in tale ipotesi, giova ribadirlo: non consentita, tenendo conto della circostanza che in base alla scomposizione del risultato al 31.12.2018, sopra evidenziato dalla Amministrazione regionale e rettificato dalla Sezione, il deficit rinveniente dal 2014 era pari a euro 266.420.591 e che quello derivante dalla gestione dell’esercizio 2015 rimaneva pari a euro 88.081.513, l’importo totale del deficit da applicare al bilancio 2019 ed oggetto di recupero a consuntivo, in assenza delle norme sospettate di incostituzionalità, sarebbe dovuto essere pari a euro 114.723.573 [(266.420.591/10) + 88.081.514].
L’art. 1, comma 779, della legge n. 208/2017, recepito nella legge regionale n.
7/2018, invece, ha messo in condizione l’Amministrazione di iscrivere nella parte spesa del bilancio preventivo dell’esercizio 2019 il solo importo di euro 29.948.248 determinando un miglioramento del deficit a consuntivo (euro 68.458.061) inferiore rispetto a quello che avrebbe dovuto essere registrato in assenza delle norme contestate (euro 114.723.573).
In conclusione, nelle more dell’emanazione della sentenza da parte della Corte costituzionale sulla questione già rimessa con ordinanza n. 42/2020/PARI, è da valutare la persistenza del dubbio di costituzionalità inerente alle norme che hanno consentito l’ampliamento dell’orizzonte temporale del deficit pregresso.
Il pareggio di bilancio
Per quanto concerne il cosiddetto pareggio di bilancio, è opportuno rammentare che le Regioni a statuto ordinario concorrono, anche per il 2019, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica secondo le disposizioni dell’articolo 1, commi 465 e 466, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017).
Per gli anni 2019 e 2020, in sede di Conferenza Stato-Regioni con l'accordo del 15 ottobre 2018, n. 188, sono state stabilite le modalità di realizzazione del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario. In particolare, al punto 4 dell’accordo è stato, tra l’altro, previsto che le suddette modalità di realizzazione del concorso alla manovra, siano effettuate mediante il
conseguimento di un valore positivo del saldo, di cui al comma 466 dell'articolo 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, che per la Regione Abruzzo è stato determinato in euro 53.643.664,11.
La Regione Abruzzo ha presentato, tramite precipua piattaforma informatica, il modello 1SF19 (monitoraggio) e il modello 2C/19 (certificazione) in data 25 marzo 2020, nei termini previsti dal citato decreto ministeriale, certificando la verifica degli obiettivi di saldo previsti dalla normativa vigente.
In sede istruttoria è stata accertata la corrispondenza degli importi certificati con i dati di bilancio, così come riferito anche dal Collegio dei revisori con relazione al rendiconto 2019.
Dalle verifiche effettuate è emerso, tuttavia, che il saldo tra entrate e spese finali, valide ai fini del saldo di finanza pubblica, pari a 207,285 milioni, risulta ampiamente superiore al saldo obiettivo.
Quest’ultimo, pertanto, viene rispettato ed anzi oltrepassato con un ampio margine pari ad oltre 153 milioni, importo che rappresenta l’overshooting rispetto all’obiettivo richiesto, ovvero la misura degli spazi di spesa inutilizzati in quanto eccedenti rispetto agli obiettivi.
Fenomeno questo che segnala l’esistenza di difficoltà di programmazione con conseguente rinuncia alla possibilità di effettuare spese consistenti per sostenere lo sviluppo del territorio, rischiando di determinare effetti di rallentamento sulla crescita programmata del prodotto interno lordo.
L’indebitamento regionale
L’indebitamento regionale è soggetto ai vincoli posti, in primis, dalla Costituzione; ad essi si aggiungono quelli previsti dalle leggi statali e dalle leggi regionali, a garanzia della corretta gestione delle risorse pubbliche.
Con riferimento al vincolo quantitativo, individuato tenendo conto della capacità di indebitamento dell’ente determinata in applicazione delle disposizioni previste dall'art. 62 del d.lgs. n. 118/2011 e successive modificazioni, in sede istruttoria è emerso che lo stesso, così come verificatosi anche per le precedenti annualità, non è stato rispettato nell’anno 2019 con uno
sforamento pari a euro 6,904 mln.
Occorre, tuttavia, precisare che nel corso dell’esercizio 2019 la Regione non ha contratto nuovi mutui e che, pertanto, il risultato negativo è da ricondursi a precedenti obbligazioni e alla variazione delle condizioni di mercato e della relativa incidenza sulle variabili finanziarie utilizzate, quali parametri per il relativo calcolo.
La mancata sottoscrizione di nuovi debiti nel corso del 2019 ha consentito una riduzione dello stock del debito precedentemente contratto, per effetto della prosecuzione del relativo ammortamento, confermando l’andamento decrescente riscontrato anche per le annualità precedenti. La situazione debitoria della Regione Abruzzo al 31.12.2019 prevede, dunque, un indebitamento complessivo pari a euro 1.161.081.879,94, ridottosi rispetto al 31.12.2018 quando era pari ad euro 1.220.773.466,61.
La gestione dei contratti finanziari derivati
Il rendiconto della Regione Abruzzo del 2019, come quelli degli anni precedenti, risente degli effetti finanziari dei contratti derivati in essere.
Nel 2019 l’amministrazione deteneva solo i derivati sottoscritti nel 2002 e 2004 con valori nominali, rispettivamente, di euro 493.000.000 (c.d. SWAP 493M con quattro controparti bancarie) ed euro 250.000.000 (c.d. SWAP 250M con unica controparte bancaria).
Al 31 dicembre 2019, il fair value complessivo di tutti i contratti derivati in essere, determinato secondo le modalità previste dall’art. 1, comma 3, decreto legislativo n. 394 del 30 dicembre 2003, si attesta su un valore negativo pari ad euro 5.953.995,09.
Tale valore costituisce, in sostanza, il costo che dovrebbe sostenere la Regione Abruzzo ove intendesse chiudere anticipatamente le proprie posizioni in strumenti finanziari derivati. L’andamento negativo è prevalentemente legato alla componente dei derivati legata alla copertura del rischio di tasso di interesse e a quella sull’affidabilità finanziaria della Regione.
In termini di spesa, pertanto, la combinazione tra passività finanziarie e relativi contratti derivati ha determinato la corresponsione, nel 2019, di differenziali negativi da parte della Regione sia in riferimento ai flussi relativi alla quota capitale (euro 18,519 mln.) sia in riferimento alla quota interessi (euro 24,764 mln.).
Lo stato patrimoniale
Da ultimo, si rende necessario qualche cenno sullo stato patrimoniale e sul conto economico, rinviando per gli aspetti di maggior dettaglio alla relazione integrale.
Dalla relazione al Rendiconto 2019 si evince che i criteri di valutazione utilizzati sono in linea con il dettato contenuto nel principio contabile 4/3 relativo alla competenza economica.
L’esito della gestione patrimoniale nell’esercizio in esame, così come nell’esercizio 2018 (-1.115.608.087 euro) è risultato negativo per un importo pari ad euro -1.008.431.580, condizionato per lo più dal risultato fortemente negativo del fondo di dotazione, pur registrando un lieve miglioramento rispetto all’esercizio precedente.
Il conto economico
Il conto economico della Regione Abruzzo espone invece un risultato d’esercizio positivo pari ad euro 107.176.507 nel 2019 ma in diminuzione del 15,67 per cento rispetto all’esercizio precedente.
Il risultato economico dell’esercizio è determinato dalla somma algebrica di risultati economici parziali prodotti dalla gestione caratteristica e dalle gestioni extra-caratteristiche dell’Ente.
In particolare, il risultato della gestione caratteristica della Regione, dato dalla differenza fra proventi e costi della gestione, è stato positivo (euro 232.369.751) ed in aumento rispetto al 2018 (euro 175.773.064) del 32,20 per cento;
differentemente, i proventi e gli oneri straordinari hanno avuto un’influenza negativa con un saldo, appunto negativo, pari a euro 62.274.375.
Valutazione e certificazione della regolarità e affidabilità delle scritture contabili
La valutazione e la certificazione della regolarità e affidabilità delle scritture contabili costituisce un passaggio strumentale rispetto al giudizio di parificazione del rendiconto 2019; trattasi di attività di accertamento, condotta attraverso un procedimento teso ad attribuire certezza legale, a carattere esaustivo ed integrale, in esito alla quale la Sezione perviene alla dichiarazione di regolarità/irregolarità del rendiconto.
Le operazioni di campionamento degli atti da sottoporre a controllo ai fini della parifica sono svolte in linea con il sistema MUS (Monetary Unit Sampling) che la Corte dei conti europea utilizza per gli accertamenti nel contesto della dichiarazione annuale di affidabilità (DAS). Sono state apportate alcune semplificazioni rispetto all’analogo modello utilizzato per le Amministrazioni centrali dello Stato, pur conservandone le principali caratteristiche.
Analogamente a quanto avviene per lo Stato, la spesa oggetto di verifica, ritenuta “area di interesse”, viene sottoposta a campionamento attraverso modelli statistici consolidati in ambito europeo, capaci di esprimere i rischi tecnici insiti nel modello di controllo e la sua percentuale di affidabilità. Con le suddette metodologie e tecniche di analisi, l’indagine sulla
“rappresentatività” dei dati del rendiconto 2019 ha riguardato, dunque, gli ordinativi di pagamento relativi alla spesa avente natura discrezionale, con l’esclusione, quindi, di quella di carattere obbligatorio o diretta ad altre amministrazioni pubbliche. La finalità della scelta operata è quella di verificare l’attendibilità e l’affidabilità delle scritture contabili, attraverso l’accertamento della regolarità dei procedimenti di spesa sottostanti ai pagamenti.
Poste queste scelte preliminari, la Sezione ha verificato un campione di 35 ordinativi di pagamento, prescelti secondo la metodologia di seguito sintetizzata.
L’avvio dell’attività ha previsto l’individuazione della “porzione” di rendiconto - statisticamente definita “popolazione obiettivo” - sulla quale estrarre un campione significativo di pagamenti da sottoporre ad audit. Nello specifico la “popolazione” numerica presa come base è rappresentata dal numero dei capitoli di spesa, non aventi natura obbligatoria e aventi il totale dei mandati di pagamento di competenza, al 31 dicembre 2019, superiore alla soglia monetaria di euro 50.000.
Il campionamento ha avuto inizio con l’estrazione casuale, da parte di un rappresentante della Regione Abruzzo, del capitolo iniziale, da cui ha preso avvio il campionamento.
La procedura ha fornito un campione estratto formato da 35 capitoli di spesa.
Analogamente, applicando il medesimo modello matematico, si è proceduto ad estrarre, dai 35 capitoli di spesa individuati, altrettanti mandati di pagamento da sottoporre a controllo.
In data 30 settembre questa Sezione regionale di controllo ha disposto (deliberazione n. 223/2020/FRG) l’approvazione degli esisti dell’attività di campionamento dei titoli di pagamento relativi al Rendiconto della Regione Abruzzo per l’annualità 2019.
Successivamente la Sezione ha inviato la deliberazione su citata e ha richiesto all’Amministrazione regionale la documentazione giustificativa della spesa, corredata dagli eventuali elementi illustrativi sul procedimento presupposto all’emissione dell’ordinativo di pagamento, per espletare l’attività di valutazione della regolarità amministrativo-contabile dei singoli atti di spesa oggetto dei campioni selezionati.
I Dipartimenti della Regione Abruzzo, con successive note, hanno inoltrato la documentazione richiesta.
Sono state formulate, poi, specifiche richieste di integrazione sugli elementi
quadro procedurale di ogni singolo ordinativo di pagamento.
Gli elementi richiesti sono stati forniti esaustivamente dagli uffici della Regione. Il che ha consentito di completare la fase istruttoria che si è chiusa con la redazione, da parte di ciascun magistrato e per ciascun mandato, di apposita scheda riassuntiva degli esiti del contraddittorio svolto e di tutti i profili contabili e degli aspetti sostanziali sottoposti a verifica.
L’esame dei mandati e degli atti presupposti ha consentito di accertare la regolarità/legittimità dei procedimenti di spesa presi in considerazione.
RELAZIONE
in udienza del Magistrato istruttore Consigliere Antonio Dandolo
L’organizzazione amministrativa e le spese di personale I controlli interni
Legge regionale 14 settembre 1999, n. 77, “Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione Abruzzo”
La legge regionale n. 77 del 14 settembre 1999, recante “Norme in materia di organizzazione rapporti di lavoro della Regione Abruzzo” è stata modificata con la legge regionale n. 35 del 26 agosto 2014 che ha delineato il nuovo assetto della struttura amministrativa.
Il modello adottato ha introdotto i Dipartimenti, intesi quali unità organizzative di massimo livello con compiti riferiti a grandi aree omogenee che assicurino continuità di funzioni amministrative e assumano le responsabilità sui risultati raggiunti dagli uffici cui sono sovraordinati ed ha soppresso tutte le posizioni di staff e le strutture speciali di supporto.
Nel corso del 2019 la Giunta Regionale con deliberazioni n. 347, n. 385 e n.
854 ha modificato la distribuzione delle funzioni ed ha avviato un’ulteriore semplificazione della macrostruttura regionale, precisando, in relazione alle singole strutture, competenze e programmi da realizzare.
La deliberazione n. 347 del 18.06.2019 ha rilevato la necessità di procedere ad un adeguamento dell’organizzazione macrostrutturale al fine di renderla funzionale alla realizzazione e all’attuazione del programma di governo presentato al Consiglio regionale nella seduta del 12 marzo 2019. Inoltre, sono state elaborate ed approvate le linee guida cui attenersi al fine di pervenire alla complessiva riorganizzazione dell’intera struttura della Giunta regionale.
Pertanto, la macrostruttura della Regione, successivamente alle modifiche intervenute con gli atti deliberativi di organizzazione adottati nel corso del
2019, si articola in una Direzione Generale, in 8 Dipartimenti quali unità organizzative complesse ed articolate e in 3 Servizi autonomi (Audit, Avvocatura, Controlli e Anticorruzione).
Si rileva, dall’esame dell’ultima macrostruttura, rispetto all’assetto precedente, anche l’intervenuta riduzione del numero dei servizi (da 83 a 73) e degli uffici (da 329 a 301) in ossequio alle linee guida dettate con la citata delibera di Giunta Regionale n.347 del 18 giugno 2019 e al fine di pervenire alla complessiva riorganizzazione della struttura regionale. Infatti, fra le indicazioni impartite vi è quella di procedere alla riduzione progressiva delle unità organizzative sia di livello dirigenziale (servizi) che di livello direttivo (uffici).
La dotazione organica della Giunta regionale al 31 dicembre 2019
Al 31 dicembre 2019 la dotazione organica è risultata pari a 1.691 unità, in aumento di quasi 50 unità, pari al 2,93 per cento, rispetto al precedente anno, mentre il personale in servizio presso la struttura della Giunta regionale, pari a 1.402 unità, di cui 1.375 a tempo indeterminato e 27 a tempo determinato, fa registrare una riduzione del 5,42 per cento rispetto al dato del 31 dicembre 2018.
La struttura organizzativa del Consiglio regionale
La struttura organizzativa del Consiglio regionale è stata definita, con deliberazione dell’Ufficio di Presidenza n. 172 del 10 dicembre 2013, che ha approvato il progetto di riorganizzazione complessiva della tecnostruttura del Consiglio, predisposto dalla Direzione Attività amministrativa, su mandato conferitogli con deliberazione n. 148 del 29 ottobre 2013.
Nel corso del 2019 non sono intervenute modifiche.
La dotazione organica del Consiglio regionale
La dotazione organica del Consiglio regionale non ha subito, dal 2016 ad oggi, importanti variazioni; il dato relativo al 2019 è stato determinato con deliberazione dell’Ufficio di Presidenza n. 143 del 17 ottobre 2019.
Il personale in servizio al Consiglio regionale è pari, nel 2018 a n. 114 unità, rappresentando circa il 77,5 per cento delle posizioni della dotazione organica, mentre nel 2019 le unità scendono a n. 111 che, comunque, rappresentano il 100 per cento delle posizioni previste in dotazione organica.
Il rispetto dei limiti di spesa in materia di personale
Ai sensi dell’art. 1, c. 557-quater, della l. n. 296 del 2006, gli enti devono assicurare il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio 2011/2013. Tale parametro deve intendersi in senso statico e non dinamico con riferimento al valore medio del triennio 2011-2013.
A seguito di apposita richiesta istruttoria (prot. n. 4516 del 1° ottobre 2020) il Direttore del Dipartimento Risorse e Organizzazione della Giunta regionale e il Direttore della Direzione Attività amministrativa del Consiglio regionale hanno fornito i dati richiesti aggiornando apposite tabelle sulla base del conto annuale anno 2019.
I dati rilevati mostrano che la spesa sostenuta nell’esercizio di riferimento 2019 è contenuta nel limite della spesa media relativa al triennio 2011/2013.
Una seconda verifica è stata effettuata prendendo in considerazione gli impegni di competenza. La Giunta regionale ha osservato la sopra richiamata disciplina vincolistica poiché gli impegni relativi alla spesa di personale, che ammontano ad euro 79.238.555, risultano inferiori, anche nell’esercizio 2019, rispetto alla media registrata nel triennio 2011/2013 quantificata in euro 81.767.766.
Anche il Consiglio regionale ha osservato la sopra richiamata disciplina vincolistica poiché gli impegni relativi alla spesa di personale dell’esercizio 2019, che ammontano ad euro 8.328.570, risultano inferiori rispetto alla media registrata nel triennio 2011/2013 quantificata in euro 10.006.412,00.
La spesa di personale assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro flessibile
L’art. 9, c. 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, pone un ulteriore vincolo in materia di personale. Finalità della norma, che pone principi di coordinamento
della finanza pubblica, è sicuramente quella di ricondurre il lavoro flessibile nell’alveo naturale dei requisiti di temporaneità ed urgenza, così come previsti dal d.lgs. n. 165 del 2001.
Il limite di spesa per la Regione Abruzzo, negli esercizi di riferimento, è rappresentato dalla spesa sostenuta nell’esercizio 2009, ridotto del 50 per cento.
Nella spesa del personale flessibile soggetta a limite è stata inserita anche quella sostenuta dai gruppi consiliari per le assunzioni di personale.
L’Amministrazione del Consiglio regionale ha sostenuto che dalla spesa del personale flessibile soggetta a limite va esclusa quella sostenuta dai gruppi consiliari per le assunzioni di personale richiamando l’art. 40 della legge regionale n. 40 del 10 agosto 2010, modificato dall’ art. 32 della legge regionale n. 42 del 20 novembre 2013, che stabilisce che alle spese per il personale dei gruppi consiliari non si applicano i limiti stabiliti dall’art. 9, c. 28, del d.l. n. 78 del 2010.
Questa Sezione , nei giudizi di parifica relativi ai rendiconti della Regione Abruzzo degli anni 2016 e 2017 e dell’anno 2018, non risultando manifestamente infondati e rilevanti i potenziali profili di incostituzionalità dell’art. 40 della succitata legge regionale n. 40 del 2010, ha disposto la sospensione dei predetti giudizi, sul capitolo di spesa 11102 denominato
“Funzionamento del Consiglio regionale”, per la parte in cui trasferisce fondi destinati alle spese di personale dei gruppi consiliari e con separate ordinanze ha sollevato questione di legittimità costituzionale del più volte citato art. 40 della legge regionale n. 40 del 2010.
Si rileva però che per l’annualità 2019, includendo anche la spesa per il personale dei Gruppi consiliari, il limite di cui all’art. 9, c. 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 risulta rispettato.
Infatti, la spesa per il personale a tempo determinato della Regione Abruzzo per l’anno 2019 risulta di euro 3.470.595,04 ed è inferiore al 50% della spesa sostenuta nel 2009 che ammonta ad euro 5.026.336,53.
La riduzione di spesa rispetto al 2018 (euro 5.649.682,32) è in minima parte dovuta ad una riduzione della spesa del personale dei gruppi, che, pur rimanendo su elevati valori, nel 2019 ha fatto registrare una contrazione rispetto alle annualità precedenti e del 3,85% rispetto al 2018, con un importo pari ad euro 1.692.175,81. Maggiori risparmi sono stati invece conseguiti con le misure per il superamento del precariato, adottate con delibera di Giunta regionale n. 287 del 30 aprile 2018 e che hanno consentito di ridurre la spesa del personale a tempo determinato degli uffici della Giunta regionale da euro 2.277.560,39 ad euro 972.822,90.
La programmazione del fabbisogno di personale
Con riguardo alla spesa di personale, è confermata la vigenza del parametro di cui all’art. 1, commi 557 e ss., della l. n. 296 del 2006, quale “valore finanziario-limite di spesa” cui le amministrazioni regionali (e i loro enti dipendenti) devono attenersi nel rinnovato contesto di pianificazione del fabbisogno di personale e in funzione della ripresa delle facoltà assunzionali commisurate, nell’anno 2019, al totale delle cessazioni (100 per cento) intervenute nell’anno precedente (2018) e altresì estese alle cessazioni intervenute nello stesso anno (2019). Pertanto, è stata effettuata la verifica del rispetto di tale limite, sebbene il relativo dato complessivo abbia fatto emergere, fino a tutto il 2018, un costante decremento e un valore molto al di sotto di quello limite, per effetto, come si è più volte evidenziato, di un significativo processo di riordino delle strutture amministrative e dirigenziali.
In riferimento al piano triennale di fabbisogno del personale della Giunta regionale dell’Abruzzo 2019/2021, la programmazione delle assunzioni è stata impostata secondo le nuove modalità di quantificazione delle capacità assunzionali e dei limiti ad essa imposti. In sede istruttoria la Regione ha fornito dimostrazione del calcolo della capacità assunzionale 2019/2021 evidenziando in proposito che il costo del personale in servizio sommato al budget per le assunzioni è contenuto nel costo della spesa potenziale massima sostenibile costituita , per l’amministrazione regionale, dal “limite di spesa
