Un provvedimento amministrativo può anche essere inopportuno o viziato nel merito in quanto non risponde in modo ottimale agli interessi pubblici perseguiti e, in tal caso, può essere rivisto in autotutela.
Per autotutela s’intende la facoltà riconosciuta dalla legge alla Pubblica Amministrazione di risolvere al suo interno eventuali conflitti insorti con altri soggetti, senza ricorso ad azioni giudiziarie, attraverso il riesame del provvedimento emanato.
Il procedimento di autotutela può essere:
- intrapreso dalla Pubblica Amministrazione spontaneamente o nell’adempimento di un dovere (autotutela diretta);
- avviato a seguito del ricorso del soggetto interessato (autotutela indiretta). In entrambi i casi il procedimento può concludere in due diverse direzioni:
1. con l’identificazione di un vizio e ritiro dell’atto; 2. conservazione del provvedimento
Assoggettata all’autotutela amministrativa è anche l’ordinanza regolata dagli articoli 312 e seguenti del Codice Ambientale e preordinata al risarcimento del danno ambientale in quanto atto rappresentativo del potere del Ministero dell’Ambiente di mirare coattivamente al raggiungimento della tutela del bene ambiente, senza intervento dell’autorità giudiziaria.
3.1. L’eliminazione degli atti inopportuni
La revoca è prevista all’articolo 21-quinquies della legge 241/1990135 nei casi in cui l’interesse pubblico, che sta alla base dell’atto in discussione, è cambiato e sorge l’esigenza di adeguare l’azione pubblica alla nuova situazione. Sono revocabili solo gli atti aventi efficacia durevole nel tempo, restando esclusi quelli a efficacia istantanea, cioè tutti quegli atti che esauriscono i loro effetti nel momento stesso in cui sono emanati. Il provvedimento di revoca può essere adottato dalla stessa autorità che ha emanato l’atto da eliminare, salvo che la legge non abbia fatto venire meno la sua competenza nella materia in oggetto, o da un organo in posizione gerarchica superiore, tranne il caso di competenza esclusiva dell’ente emanante.
La revoca è un provvedimento con efficacia ex-nunc in quanto presenta vizi di merito e non di legittimità. Gli effetti sono pertanto mantenuti e hanno validità fino al ritiro.
Se a seguito della revoca alcuni soggetti sono danneggiati, essi possono chiedere un indennizzo all’amministrazione, limitato nella sua quantificazione al solo danno emergente, ai sensi del comma 1-bis dell’articolo 21-quinquies della legge 241/1990. Secondo Luigi Levita tale vincolo è stato posto “in virtù della peculiare forma di responsabilità nella quale incorre la Pubblica Amministrazione che procede al potere di revoca, ossia una responsabilità da atto lecito”136.
L’annullamento d’ufficio, regolato dall’articolo 21-nonies della legge 241/1990137,è
l’eliminazione motivata con efficacia ex-tunc di un atto illegittimo che perde perciò
135 L’articolo 21-quinquies della legge 241/1990 riporta:
“1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell'indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati e' parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilita' da parte dei contraenti della contrarieta' dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilita' di tale atto con l'interesse pubblico.”
Il comma 1-bis è stato inserito dalla Legge 2 aprile 2007, n. 40
136 Luigi Levita, “L’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione”; Halley editrice. 137 Articolo 21-nonies., legge 241/1990:
efficacia fin dalla data della sua emanazione. Possono essere annullati solo gli atti per i quali la Pubblica Amministrazione dispone ancora della facoltà di provvedimento e in presenza di concrete ragioni di interesse pubblico. Il termine entro il quale esercitare tale facoltà non è esplicitamente individuato dalla norma ma indicato come “ragionevole” in base alla complessità degli interessi coinvolti. Tale previsione può sicuramente generare problemi interpretativi.
Al pari della revoca, l’annullamento d’ufficio può essere predisposto dalla stessa autorità che ha emanato l’atto da eliminare o da autorità diversa, specificamente indicata dalla legge.
Il potere di revoca o annullamento possono essere attribuiti ad un organo diverso solo con esplicita previsione di legge, da intendersi nel senso formale dell’atto; ciò significa che gli Enti Locali non sono legittimati ad inserire nel proprio statuto o regolamento tali poteri.
3.2 La conservazione dell’atto
Oltre al ritiro dell’atto, mediante autotutela è possibile eliminare il vizio invalidante mediante gli istituti della convalida, della sanatoria, della conversione e della conferma.
La convalida, prevista dal comma 2 dell’articolo 21-nonies, legge 241/1990, è un nuovo provvedimento che elimina i vizi di un atto suscettibile di autotutela, per il quale non è intervenuto annullamento giudiziario. Il provvedimento convalidante deve indicare espressamente il vizio che invalida l’atto precedente, la volontà di riparare il vizio e l’individuazione dell’attualità dell’interesse pubblico. A seguito della convalida, gli effetti giuridici prodotti sono imputati non all’atto convalidante ma a quello convalidato.
“Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.
È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole"
La sanatoria è l’emanazione successiva di un atto allo scopo di perfezionare ex post il provvedimento illegittimo.
Si configura conversione quando l’amministrazione trasforma l’atto viziato in un atto diverso avente funzione analoga, cioè diretto alla tutela di interessi simili.
Mediante la conferma si ha la manifestazione della volontà dell’amministrazione di mantenere in vita l’atto.