U n con trasto a p p a re evidente a ll’epoca n o stra t r a pro gresso scien tifico e tecnico, da u n la to , e pro gresso m orale, d a ll’ a ltro . S i può, in fa tti, afferm are che la c iv iltà , quale m a n ifesta zio n e d i perfezionam ento m orale d e ll’u m a n ità , non h a a i tem pi n o str i sem pre con tin u ato il suo cam m in o verso il progresso, so v ra ttu tto n ei periodi b e llic i ed in qu elli im m ediatam en te su sse g u e n ti; m entre conviene riconoscere che la scienza h a p rosegu ito e prosegue tu tto r a la su a lu m in osa ascesa.
N o n solo a b b iam o avu to a n a lis i acute e profonde, q u a li q u ella dello H u itz in g a , del tram on to d ella c iv iltà — in tesa n el senso di v e r ità ed u m a n ità , ragion e e d ir itto (1) — ; m a sono pu rtro p p o ancor v iv i i rico rd i d i ta n ti eventi v erific a tisi du ran te e dopo le u ltim e guerre, che a ttestan o in modo irr e fu ta b ile u n certo decadim ento m orale. B a s t i rico rd are, oltre le crud eltà com m esse contro i p r ig io n ie ri e contro g li o sta g g i, o ltre g li in e so ra b ili b om b ard a m en ti di p o p o la zion i in erm i (2), la c r isi d e ll’ordine p o litico e d ella stru ttu r a econom ica, non d isg iu n ta da q u ella sp ir itu a le , la decadenza del costum e, del senso di rettitu d in e e del dovere, l ’ a g g ra v a r s i d e lla delinquenza m in o rile, i siste m i pro ced u rali a d o tta ti in certi processi p o litic i ecc., per non p a r la r e d ella decadenza d i alcune form e d e ll’ a rte. B en diverso è l ’ andam ento del progresso scientifico. E ’ bensì vero che si fa n n o p u rtro p p o a p p lic a zio n i delle scoperte e delle inven zioni d e ll’ingegno del tu tto o p poste a q uelle che sarebb ero con form i agli in teressi dell’u m a n ità — com e avviene, ad esem pio, per l ’im piego della en ergia n ucleare, — m a non è m en vero che ciò non pu ò a scriv e rsi a colpa d e lla scien za, la qu ale, tra n n e in b re v i p e riodi di s ta si, prosegue in cessan te il cam m ino verso p iù alte m ète.
C o sì, anche la scienza d ella finanza h a com piuto n otev oli p ro gressi, so v ra ttu tto per q u an to si riferisc e a lla finanza stra o r d in a ria , avuto p a rticolarm en te r ig u a rd o a lla p o litic a ed a lla tecn ica fin a n zia ria della g u erra e del dopoguerra.
I l quadro, in fa tti, d e ll’ord in am en to fin a n ziario, p rev a lso du ran te i secoli scorsi, come è noto, a p p a re a ssa i m eno isp ir a to a criteri di g iu stiz ia di quello a ttu alm en te vigen te n eg li S ta ti p iù c iv ili. A n z i, l’ assetto trib u ta r io m an ca va u n tem po a ssa i spesso a d d ir ittu ra di o rg a n ic ità e
(1) J. Hu i z i n g a: L a c risi d ella civ iltà , Einaudi, 1946, p. 12.
(2 ) A . Lo r i a: A s p e tti som ali ed econ om ici d ella g u erra m on d ia le, Milano, Vallardi, 1921, pp. 315 seg.
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di razionalità ed in certi periodi, caratterizzati da crescenti esigenze finanziarie della nazione a motivo delle grandi guerre combattute o di altri gravi eventi di carattere politico o sociale, diventò persino caotico, a seguito dell’imposizione di nuovi balzelli, spesso ingiusti quanto irra zionali — come avvenne, ad esempio, nell'Egitto tolomaico (3), durante il periodo di decadenza dell’Impero romano (4), nella Francia dopo la guerra dei trent’ anni (5) ecc. Le deficienze del sistema tributario du rante i secoli passati ci appaiono, poi, particolarmente notevoli, sovrat- tutto per quanto riguarda rordinamento della finanza straordinaria.
Le entrate ordinarie — costituite, oltre che da proventi del demanio fiscale, cospicuo un tempo, come è noto, dal censo delle terre date a livello od a colonàtico, da lauderai per la vendita delle terre, dalle im poste sulla proprietà terriera, particolarmente importante per il suo get tito, da tributi sulle industrie, sulle contrattazioni, sullo sfruttamento delle miniere, sulle successioni, dalle tasse di cancelleria, da focaggi, da dazi, gabelle ed altre imposte sui consumi, da sussidi, da decime, da diritti di pedaggio e di ancoraggio, dai proventi della concessione del diritto di sfruttare miniere, dai diritti di pascolo, da tributi eli dali, ecc. — si accrescevano ancora del gettito di svariati balzelli, introdotti saltuariamente e con criterio inorganico durante le guerre. A ciò si aggiunga ancora che troppo spesso nei secoli precedenti non si tassava il reddito netto, ma quello presunto: per i terreni agrari m ragione della loro estensione o della produzione lorda, per l’attività m di striate tenendo conto essenzialmente di qualche indice appariscente de a redditività dell’impresa. Così, furono frequenti in passato imposte com misurate al numero dei fusi o dei telai nelle industrie tessili, al numero ed alla potenzialità delle macchine motrici o lavoratrici, all’entità del e fonti di energia installate, alla quantità e qualità di certe materie prime adoperate. Notevoli progressi si fecero senza dubbio nel campo della finanza ordinaria, ma ancora più sensibili furono quelli attuati nel a politica finanziaria di guerra. Infatti, nel vasto quadro dei provvedi menti di natura straordinaria prevalevano un tempo tributi non di rado contici, la cui onerosità era tanto più rilevante, in quanto essi erano basati su accertamenti imperfetti, mancando catasti recenti e precisi ec essendo necessario venire abbastanza sovente ad accordi a forfait per la determinazione del reddito imponibile. Si faceva, anzi, non di rado, ricorso a vari e propri espedienti finanziari, quali l’imposizione
(31 E Cxco tti• L in ea m en ti d ell’ ev o lu z io n e trib u ta ria n el m on d o antico, Milano, società editrice libraria, 1921, pp. 37-55; G. Ma s p e k o, L e s fin an ces de V E gyp te s o m les L a gid es, Paris, 1906; M. Iìo s t o z e f f, E co n o m ie poUcy o f P erg a m en e K in g s, in «A n atolian studies presented to sir W illiam Mite e,
Rarnsav» Manchester. University press, 1923. .
(41 c r o b e k t u s : P e r la sto r ia d elle im p o s te ro m a n e da A u g u sto in poi, in « Biblioteca di storia economica », voi. Y , pp. 694 e seg. ; E. C le o n i, p. (5) a. P.ailly : H is to ir e fin a n eière de la F r a n c e, Paris, Moutaidier libraire-éiteur, 1830, voi. I, pp. 384 e seg.
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di esose « taglie », la vendita di u filici e di cariche, l’alienazione di tri buti, che assumevano spesso il carattere di prestiti (6). Abbastanza di frequente, poi, si assisteva all’erosione ed alla falsificazione delle mo nete, oppure si ripristinava l’odioso diritto di macina o si ricorreva all’imposizione od all’aumento del quartiere d’inverso, del sussidio mi litare, del comparto dei grani ecc. (7).
Anche per quanto riguarda la contrazione dei prestiti, i metodi adottati non erano certo i migliori ; poiché, prima che fossero sorti grandi istituti bancari, si era costretti, ricorrendo a banche private, a pagare sovente saggi di interesse elevati. Non di rado, poi, si emet tevano anche prestiti forzosi, cagione delle ben note ripercussioni sfa vorevoli all’economia del paese, mentre scarso era il contributo recato da prestiti esteri e da sussidi degli altri Stati anche durante le guerre.
Il problema di importanza essenziale nella finanza bellica, di accre scere, cioè, la quantità di beni attuali allorché occorre utilizzare, oltre i beni disponibili esistenti nella nazione belligerante, anche quelli pro venienti, per mezzo di prestiti esteri, da altri paesi, era risolto assai imperfettamente. Qualche prestito si stipulava anche allora da altri Stati, è vero. Così, è noto che durante le guerre d’indipendenza il Pie monte e l’ Italia contrassero prestiti a Parigi ed a Londra. Degni di essere ricordati, a questo proposito, sono i due prestiti avuti dall’In ghilterra (nel 1854-55) in occasione della guerra di Crimea, per l’am montare di un milione di sterline ciascuno — prestiti, e non sussidi, a diversità di quanto avevano chiesto ed ottenuto dall’Inghilterra diversi altri Stati, i quali avevano accettato siffatte forme di contribuzioni — prestiti e non sussidi, aggiungo, che vennero rimborsati gradualmente per diversi decenni finché il nostro Governo nel 1902 provvide alla com pleta estinzione di essi dando un alto esempio di rettitudine finanziaria. Infatti, tale rimborso rappresenta un’eccezione onorevole all’abitudine, troppo spesso invalsa nei riguardi di diversi paesi, di non pagare, in tutto od in parte, i propri debiti. Basti ricordare che la Turchia, la Prussia, l’Austria, la Russia, il Portogallo, ecc. sono da includere tra gli Stati, che non fecero onore agli impegni contratti coll’Inghilterra (8).
Prestiti esteri erano accordati, è vero, anche in passato, ma in mi sura meno rilevante di quelli concessi all’epoca nostra. A questo riguar do, meritano di essere ricordati i prestiti esteri, ottenuti a condizioni favorevoli in grazia all’abilità di Camillo Cavour, nel 1849, dalla Casa Bothschild e dalla Casa Hambro in circostanze particolarmente difficili della nostra finanza. Ma, non solo esistevano un tempo ben maggiori 6 7 8
(6 ) R. U. Fe r r a n t e (R. Fu b i n i) : V ecch ie f o r m e di d eb iti pubblici, in « Ri vista di storia economica », dicembre 1941, pp. 252 e seg.
(7) L. Cib r a r io: D e l l ’econ om ia p o litica d el M ed io E v o , 'Torino, stampe ria reale, 1854, cap. IV , pp. 387 e seg.; L. Cib r a r io, D ella fin an za d ella m o n a rch ia d ei S a voia n ei s e c o li X IV e X V , in « Memorie dell’Accademia delle Scienze di Torino », Torino, 1832, tomo X X X V I , pp. 157 e seg.
(8) H. Ch a p h a m : L oa n s and su b sid ies in tim e o f roar, in « The Econo mic Journal», dicembre 1917, pp. 495 e seg.
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clie non all’epoca attuale le difficoltà per la contrazione di prestiti esteri; erano sovrattutto meno frequenti gli aiuti reciproci ed i condoni di debiti di guerra, nè era invalso il sistema degli « affitti e prestiti », concessi largamente dagli Stati Uniti (e con sistema analogo dalla Gran Bretagna) durante l’ ultima guerra — sistema particolarmente favore vole ai paesi meno ricchi, ai quali venne, col differimento del rimborso di prestiti in natura od in moneta e con altre agevolazioni, consentito di continuare a svolgere tutta la loro attività bellica senza ridurre so verchiamente quella economia. Non mancano tuttavia esempi di sussidi concessi anche durante i precedenti secoli dalle potenze meglio prov viste di mezzi finanziari a quegli Stati che fornirono truppe durante le guerre combattutesi per il trionfo delle armi comuni. In Piemonte ad esempio, durante la guerra di successione spagnuola, all inizio del se colo X V III, si ebbe solo qualche prestito dai banchieri di Ctaev1 Genova; ma vennero accordati sin da allora sussidi dagli alleati m compenso dell’aiuto recato dall’esercito piemontese Già nel^ primo pe riodo della guerra col trattato di alleanza (m data del 6 aprile 1701) tra il Re Cristianissimo e Cattolico ed il Duca di Savoia, questi si era
impegnato a mettere in campo 2.500 cavalli ed &000 “
mese di agosto, e ad assumere, in pari tempi, il comando d e ll* trapp alleate in Italia (9). In cambio, il Re di Francia e quello Spagna w obbligarono a pagare 600.000 scudi per anno, corrispondenti a 150.000 « lire di Francia » al mese (10). Cospicui aiuti finanziari ottenne, piu tardi dal 1704 al 1712, il Piemonte dall’Inghilterra (11). Ma si trattava
f .¿ .M i assai meno i'ngen.i ai „uelli concessi ansante
guerre. Molto più frequenti furono, infatti, non solo i prestiti esteri, ma anche gli aiuti reciproci, le agevolazioni finanziarie e degna di essere particolarmente ricordata fu sovrattutto la cancellazione di debiti di guerra durante l’ultimo conflitto mondiale per il prevalere di un maggio
senso di solidarietà internazionale. .
Non mancano, è vero, esempi di condoni di prestiti concessi anche durante i precedenti secoli, quale, ad esempio, quello accordato dalla Francia alfe tredici colonie americane per il prestito da esse contratt per la guerra contro l’Inghilterra. E’ noto, infatti, che Luigi NIV affer mava di voler offrire alle colonie americane l’ammontare del pres ì di 13 milioni di franchi-oro, - somma cospicua a quei tempi - c o i n è «cadeau de renaissance» (12). Degno pure di essere r i d d a t o è R con- dono da parte dell’Inghilterra, del debito contratto dall Austria dopo le guerre napoleoniche. Notevoli furono senza dubbio gli aiuti finanziari
(9 ) L Ei n a u d i: L a fin an za sa ba u d a all'aprirsi d el c
r a n t o la ìu e rra di su ccessio n e
narchia piemontese», Torino, ^908, P1 278'
(10) L. Ei n a u d i: Op. cit., pp. 278--,79.
(11) L . Ei n a u d i: Op. cit., pp. 280 e seg. _ fo n .
(12) A. Lo r ia: O blìi d’ o ltr e m a re, nel «Popolo di R o m a », del
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internazionali accordati durante e dopo il conflitto del 1915-18; ma di gran lunga superiori sono stati quelli concessi nel corso dell’ultima guerra mondiale dagli Stati alleati.
Infatti, secondo le dichiarazioni del Cancelliere dello Scacchiere Gaitskell, Fammontare dei contributi dati dal Regno Unito ai paesi esteri e ad enti di carattere internazionale durante l’ultimo conflitto mondiale ascese complessivamente a 2 miliardi e 615 milioni di ster line (13), costituiti da contributi ad enti internazionali per milioni di sterline 179,6, da doni a paesi esteri per milioni di sterline 357,5, da reci proci aiuti a Stati esteri (dal 1939 al 1945) per miliardi (di sterline) 2.078,4.
A queste elevate cifre di contributi finanziari forniti dalla Gran Bre tagna durante il periodo sovra indicato, devono ancora aggiungersi quelle degli aiuti economici da essa concessi, posteriormente, alla Jugoslavia, che dal 1949 al 1952 ascesero a milioni di dollari 27, 6, degli aiuti concessi alla Germania occidentale (14), ai profughi arabi (15) ecc.
Più elevato è Fammontare degli aiuti gratuiti e dei prestiti concessi dagli Stati Uniti, che appaiono ancora aumentati dopo il 1950 (16).
A i u t i g r a t u i t i P r e s t i t i To tale (in milioni di dollari)
Periodo bellico (se c o n d o c o n flitt o m o n d ia le ) 4 0 .2 4 6 715 4 0 .9 6 1 Periodo post-bellico (p r im a d e lla g u e r r a i n C o r e a ) 1 6 .9 3 5 9 .1 3 7 2 6 .0 7 2 D a l l ’1-7-19 50 a l 3 0 -6 -1 9 5 2 8 .4 57 49 3 8 .9 5 0 To ta le a l 3 0 g i u g n o 1 9 5 2 6 5 .6 3 8 1 0 .3 4 5 7 5 .9 8 3
Ascendono dunque a circa 76 miliardi di dollari gli aiuti gratuiti ed i prestiti concessi dagli Stati Uniti a paesi esteri dall’inizio del secondo conflitto mondiale sino al 30 giugno 1952.
Ma la finanza di guerra durante le ultime querre non solo è carat terizzata dal cospicuo ammontare di doni, di aiuti reciproci, evento alta mente augurale quale manifestazione di solidarietà internazionale, ma si basa essenzialmente su un ordinamento finanziario assai più progre dito di quello attuato nei secoli precedenti.
Non solo si è compiuto all’epoca nostra un sensibile progresso
nel-(13) In tern a tio n a l s u r v e y 1950, C en tra l o ffices o f in form a tion , London, vol. I l l , p. 43.
(14) In tern a tio n a l s u r v e y 1951, C en tra l o ffic e o f in form a tion , London, vol. I I : post-war settlement, U. K . economic aid to Germany.
(15) In tern a tio n a l s u r v e y 1952, C en tra l o ffic e o f in form a tion , London, vol. II : aid development, p. 34.
(16) F o r e ig n aid b y th e U n ited S ta tes G ov ern m en t - D ep a rtm en t o f com m en ce (trough 30 April 1952), p. A 26.
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l’ordinamento della finanza straordinaria e nell’emissione di prestiti, sia nazionali che esteri, ma sovrattutto si sono attuate norme intese a tener conto dell’armonica connessione della finanza colla politica economica, ai fini di un più sicuro finanziamento della guerra e di una più facile ripresa economica nel periodo post-bellico.
Il progresso nel campo prevalentemente tecnico, per quanto riguarda la finanza di guerra, è stato senza dubbio notevole; tanto più se si tien conto dell’importante aiuto a tal fine consentito dall’evoluzione caratteri stica dei tempi attuali dell’ordinamento bancario ed, inoltre, dei moderni sistemi di collocamento dei titoli di debito pubblico, oltre che presso pri vati risparmiatori, per mezzo di finanziamento diretto da parte di banche, enti di assicurazione e risparmio (17). Notevole, poi, la tendenza a limi tare, per mezzo della tassazione e di altri espedienti, le spese per i con sumi al fine di avere maggiore disponibilità finanziaria per la guerra. Merita, anzi, di essere, a questo riguardo, ricordata la proposta fatta sul « Times » dal Keynes, all’inizio dell’ultimo grande conflitto, di uno sche ma inteso a vincolare una parte dei redditi che superassero un dato livello, per utilizzare siifatti risparmi a vantaggio del parziale finan ziamento delle spese belliche. Siffatti risparmi, depositati presso le Casse di risparmio postali — le quali corrispondevano un interesse del due e mezzo per cento — dovevano restar bloccati, tranne per circostanze del tutto particolari, sino ad una certa data dopo la fine della guerra (18).
Praticamente vantaggioso apparve, poi, l'uso dei normali buoni di risparmio (« saving bonds »), largamente diffuso sovrattutto negli Stati Uniti, per raccogliere i rivoli di disponibilità finanziarie, provenienti da modeste fortune, a favorire, così, anche tra le classi inferiori di rispar miatori non solo il possesso di titoli di debito pubblico, ma anche un più largo interessamento alla situazione finanziaria e monetaria del paese. Tanto in Germania, quanto negli Stati Uniti d’America, venne, inoltre, adottata, con soddisfacenti risultati, la forma moderna di pre stiti a breve, denominata «buoni di imposta», mediante 1’emissione di titoli, il cui uso era strettamente connesso al loro impiego nei versa menti di carattere tributario (19).
Ma più decisivi progressi si fecero essenzialmente nei riguardi dei rapporti intercedenti tra finanza e politica economica cercando di con seguire per mezzo della tassazione una riduzione di alcuni consumi non necessari, una contrazione dell’importazione di determinati beni, una più severa imposizione delle plus-valenze e di tutte le eccedenze dei red diti formatesi durante la guerra — severa imposizione, intesa ad impe dire le eccessive speculazioni nell’acquisto della proprietà immobiliare (17) G . Bo b g a t t a: L a fin an za d ella g u erra e d el d op ogu erra , Alessandria,
Gazzotti, 1946, pp. 487 e seg. . . „
(18) J. Ma in a k d Ke y n e s: P ro p o sa ls f o r com pu litory saving, in « l l i e
Times » del 15 novembre 1939. .
(19) A . Ga s in o Ca n in a: F in a n z a di g u erra e d el d op o-gu erra , m « Con ferenze culturali », edite a cura delle Scuole di applicazione d’arma, Torino, tip. Castello, 1952, p. 80.
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e dei titoli azionari, — mirando ad attuare una politica finanziaria, oltre che fiscale, avente anche finalità economiche e morali, favorevoli al successo delle operazioni belliche.
Per quanto anche nei secoli scorsi si intuissero gli stretti rapporti intercedenti tra finanza straordinaria e politica economica, tuttavia è relativamente recente la concezione del carattere strumentale dei pro cedimenti finanziari in rapporto alle finalità che lo Stato si propone, al loro ordinamento ed alla loro subordinazione agli scopi economici e politici prefissi. Non si può, infatti, concepire una politica finanziaria volta ad accrescere notevolmente le entrate senza un’armoninca sua con nessione con una politica economica tendente ad accrescere la disponi bilità dei beni attuali. E’ vero che i mezzi finanziari possono essere attinti anche a riserve di beni e di ricchezze precedentemente accumulate (come si usava un tempo colla formazione di tesori di guerra ovvero per mezzo di magazzini frumentari — famosi, tra questi ultimi, quelli creati da Federico il Grande —) da utilizzarsi nell’eventualità di lunghi conflitti, e possono, inoltre, essere attinti a redditi ancora in forma zione per mezzo deirinflazione ovvero a redditi futuri ricorrendo a pre stiti esteri che saranno poi rimborsati con redditi futuri, ma che già consentono la disponibilità immediata a vantaggio dei paesi bellige ranti di beni attuali provenienti appunto dallo Stato mutuante. Ma è essenzialmente la ricchezza via via formantesi, quella che, come è noto, sorregge durevolmente la nazione nell’arduo sforzo della guerra. La politica economica ha pertanto un’importanza notevolissima. Tale aspet to di speciale rilievo della condotta della guerra è stato preso in consi derazione in modo particolare durante i due ultimi conflitti mondiali, e ben a ragione. Assai più di quanto si facesse in passato, si è cercato, infatti, di accrescere la disponibilità di mezzi finanziari prelevandoli in guisa da non alterare eccessivamente l’equilibrio della produzione.
Al fine di accrescere la disponibilità di mezzi finanziari, si ebbe, inoltre, un più largo utilizzo degli investimenti fatti all’estero. Esempio altamente significativo è quello datoci dalla Gran Bretagna, che, tanto durante la prima guerra mondiale, quanto nel corso della seconda, si valse largamente degli investimenti precedentemente fatti in altri paesi. L’uti lizzo di siffatti investimenti non potè fare a meno naturalmente di deter minare notevoli contrazioni nell’afflusso di redditi dall’estero ed un sen sibile depauperamento del patrimonio nazionale, ma impedì che si veri ficasse un turbamento nella vita economica così grave quale si sarebbe avuto se l’ingente somma fosse stata prelevata dal campo della pro duzione nazionale.
Per quanto si riferisce alla tassazione, è da osservare che, durante l'ultimo conflitto, si aggravò assai più di quanto sia avvenuto in pas sato la progressività, la quale, infatti, trovò più vasta realizzazione, sovrattutto nelle imposte dirette, tanto per quelle incidenti sul reddito, quanto per quelle che colpiscono il capitale. Direttiva nella tassazione, questa, che non solo ha finalità di carattere fiscale, ma mira sovrattutto a contrarre i consumi ed a liberare nel frattempo, nella misura del pos- 2