M A R Z O 1 9 5 3 P u b b ’ ica zion e trim ettra te Anno XII - N. 1 Spedizione in «bbonzm ento poztalo - Gruppo IV
RIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A D E L L E F I N A N Z E
(
e r i v i s t a i t a l i a n a di d i r i t t oFINANZIARIO)
D I R E Z I O N E :
L U I G I E I N A U D I
Membro onorario
ACHILLE D, GIANNINI BENVENUTO GRIZIOTTI
S A L V A T O R E S C O C A E Z I O V A N O N I
M I L A N O
Pubblicazione sotto gli auspici
della C a m e r a di C o m m e r c i o di P a v i a
La Direzione è a Pavia, Istituto di Finanza presso l’Università e la Camera di Commercio, Strada Nuova n. 65, presso il Prof. Benvenuto Grizlotti, al quale devono essere inviati manoscritti, bozze corrette, cambi, libri per recen sione in duplice copia, ecc., A s s is te n te , Dr. Francesco Forte.
R ed a zion e co rrisp o n d en te in R om a presso Prof. Cesare Cosciani, Via Cesare Battisti 121, p. I l i , e presso Prof. Gian Antonio Micheli, Via Sommacam- pagna, 15.
L ’ Amministrazione è in Milano, Via Solferino 19, presso l’ editore A. Giuffrè. Ad essa vanno indirizzate le richieste di abbonamento (c.c. postale 3/17986), le comunicazioni per mutamenti di indirizzo e gli eventuali reclami per man cato ricevimento di fascicoli.
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A B B O N A M E N TI C U M U L A T IV I: Gli abbonati alla Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, in regola con il pagamento, hanno diritto ad una ridu zione del 10 % sugli abbonamenti alla Rivista dei Dottori Commercialisti ed a II Diritto fallimentare e delle società commerciali, edite dalla Casa Dott. A . Giuffrè.
R I V I S T A
DI DIRITTO FINANZIARIO E SCIENZA DELLE FINANZE
(E R IV IS T A I T A L I A N A D I D IR IT T O F IN A N Z IA R IO )
A N N O X I I 1 9 5 3 vol
.
xii-
parti;
iRIVISTA DI DIRITTO FINANZIARIO
E S C I E N Z A D E L L E F I N A N Z E
( e
RIVISTA ITALIANA DI DIRITTO FINANZIARIO)
D I R E Z I O N E :
L U I G I E I N A U D I
Membro onorario
ACHILLE D. GIANNINI BENVENUTO GRIZIOTTI
S A L V A T O R E S C O C A E Z I O V A N O N I
MI L A NO
IN D IC E DELLA DOTTRIN A APPU NTI E RASSEGNE
Be a s i L . - T assab ilità dei saldi a ttiv i da riv a lu ta zio n e per con gua glio m on eta rio, e c c e d e n t i ... 65
Br o c c o li A. - L 'ord in an za d ell’In te n d e n te ed il ricorso in rev o ca z io n e . 72
Bu z z e t t i G. - D ir itto p ro cessu a le trib u ta rio - R a ssegn a critica di giu rispru d en za ... 76
Foste F. - A lcu n i problem i fo n d a m en ta li d el d iritto trib u ta rio n el « Si stem a » di E. B l u m e n s t e m ...224 Forte F. - T eo ria d ei trib u ti s p e c i a l i ... 330
Ca r in o Ca n in a A. - P r o g resso tec n ico e p ro g resso m ora le d ella Fin anza . 11
Go la G. - N u ova analisi d ella p r essio n e com p a ra ta d elle im p oste e appli ca zio n e alla p olitica f i n a n z i a r i a ... 205
Gr il l o R . - C osti di prod u zion e e fen o m en i di « ob solescen za » d egli im p ia n ti t e c n i c i : a s p etti econ om ico-a zien d a li e g iu rid ico-trib u ta ri . . 244
Gr iz io t t i B. - I l m eto d o d ella scien za pu ra e d elle su ccessiv e approssim a z ion i n ello stu d io di scien za d elle fin an ze e d iritto fin an ziario . . 3
Gr iz io t t i B. - I l prin cip io d ella solid a rietà f in a n z i a r i a ... 107
Gr iz io t t i B. • L e s p ese p u b b lich e nella■ scien za d elle finanze . . . . 309
Na p o l it a n o L. - L a riv a lu ta zio n e p er con gu a glio m on eta rio d ei titoli a zion a ri ...117
Po l i O. - L a r ifo r m a trib u ta ria : q u estion i p a r t i c o l a r i ...133
Ra s t e l l o L . - L a d erog a b ilità d ella c o m p ete n z a ter rito ria le d egli u ffici fin an ziari d ello S ta to (con tin u a zion e e f i n e ) ... 55
Riv a l t a M. - L ’ esec u z io n e f o r z a ta su l d enaro d ello Stato.
Ro s ie r C. - L a ta ssa zion e in F r a n c ia d egli a tti a ffe tti da n u llità . . . 27
Se l a n V. - D eg li e ffe tti di d isto rsio n e d elle im p oste su i con su m i . . 116
IN D ICE DELLE RECENSIONI
D . à l l a k h v e r d ia n - II red d ito n a zion a le in U nione S o v ietica (F. Forte)
Am o r o so, Ar e n a, Br e s c ia n i Tu k k o n i ed a i,t r i - S tudi in m em oria di Gino B org a tta (F. F o r t e ) ...
Anderson - T a x a tio n and th è A m erica n E co n o m y (F. Forte) . . . .
Ar e n a, E. Sc an d ale - L e leggi fiscali a n n ota te con la d ottrin a , giu risp ru d en za e le n orm a li m in isteria li (B. Griziotti) . . . . .
Ar e n a e a l t r i - S tudi K e y n e s ia n i (B. G r iz io tt i)...
C . Av e z z a - L e g g e sulla im posta di bollo a n n ota ta (F. Forte) . . . .
W . Ba u m o l - W e lf are E co n o m ics and th è th e o r y o f th è S ta te (F. Forte)
A . Be r l ir i - P rin cip i di d iritto trib u ta rio (B. G r iz io tt i)... A . Be r n a r d in o - V ita di L u ig i E in a u d i (B. Griziotti) . . .
A . Bev a n - I l socia lism o e la crisi in tern a zio n a le (F . Forte) . . . .
Bu e h l e r, Btttters, So m e r s, Ba u e r - T a x a tio n and B u sin ess C on cen tra tio n (F. F o r t e ) ......
Bü h l e r-Da d e m a n n-Ne u m a b k - In tern a tio n a le r S teilerb ela stu n g leich (F . F o r t e ) ... ... E. Bl u m e n s t e i n - S istem a di D ir itto d elle Im p o s te (F. Forte) .
E . Bl u m e s t e i n - D ie R ech tsord n u n g d er Ö ffen tlich F in a n z W irt sch u ft (F. F o r t e ) ... E. C. Br o w n - E ffe c ts o f T a x a tio n - D é p r é c ia tio n A d ju stm en tes f o r P rice.
C hanges (F . F o r t e ) ...
Calogero - Co le etc. - L ’ esp erien za so cia lista in In g h ilterra (F. Forte) S. Ca v a l la r o - M. Am a tista - L ’ im posta di n eg o z ia zio n e e l’ im posta sul ca p ita le d elle so c ie tà s tr a n iere (F. F o r t e ) ... C.I.S.I.M . - P r o b lem i econ om ici e in d u stria li d elle in d u strie m ecca n ich e ita lia n e (F . F o r t e ) ... C.I.S.I.M . - R ilie v i e p r o p o ste su ll’in d u stria m ecca n ica italiana (F. Forte) C.I.S.I.M . - L ’in d u stria m ecca n ica italian a alla fin e d ell’ anno 1951 con a p pen d ice su l’istru z io n e e a d d estra m en to p r o fess io n a le (F. Forte) .
B . Cocive ra - C od ice d elle leggi su ll’ im p osta di ricch ezz a m ob ile (F .
F o r t e ) ... ...
Co m m i s s io n e Pa r l a m. i n c h i e s t a d is o c c u p a z io n e - M on ogra fie reg ion a li
-E m ilia (F. M a f f e z z o n i ) ... • ■
Co m m i s s io n e Pa r l a m. i n c h i e s t a d is o c c u p a z io n e - I l q u estion a rio p e r gli E co n o m isti e le risp o ste p e rv en u te (F. Maffezzoni) .
Co n fe d e r a z io n e Ge n e r a l e d e l l’ In d u s t r i a It a l ia n a - L in d u stria italiana alla m e tà d el seco lo X X (F. F o r t e )...•
E. D ’Alb e r g o - E con om ia d ella finanza p u b b lica (B. Griziotti) .
De m a r ia - Br a m b i l l a - Sco tto - Do m in e d ò ed altri - A t t i del C on vegno di stu d i su i c o s ti d i d istrib u zion e (F . F o r t e ) ... A. De Pie t r i To n e l l i - L ’ infla zion e fisca le in I ta lia (F . Forte) . G. A. De Po sa da s Be lg r a n o - E l im p u esto so s titu itiv o del de H eren cia s
■ a las S ocied a d es A n ón im as (F. F o r t e ) ... F. D i Re n z o- I l bilancio d ello S ta to e i l su o co n ten u to giu rid ico (F . Forte)
Div i s a - L ’ a p p ort des in g én ieu rs fra n ça is a u x s c ien ces écon om iq u es (F. F o r t e ) ...
Dr u m m o n d - T h e F in a n ce and L o ca l G ov ern m en t (F . Forte) . . . .
VII
L. Ein a u d i - Saggi bibliografici e sto r ici in torn o alle d ottrin e econ om ich e
(B. G r i z i o t t i ) ...410
A . Ga k in o Can in a - S critti v a ri di econ om ia e di finanza (B. Griziotti) . 90
W . Ge r l o f f - D ie öffen tlich e F in a n z w irtsch a ft (F. Forte) . . . . 299
W . Ge k lo f f - D ie F in a n zg ew a lt im B u n d essta a t (F. Forte) . . . . 299
W . Ge r l o f f - Ursprung und an fä n g e ö ffen tlic h er F in a n z w irtsch a ft (F .
F o r t e ) ...299
I). Gi a n n i n i- Istitu z io n i di d iritto trib u ta rio (B . Griziotti) . . . . 292
II. Go m e s De Su o s a - A n te p r o je to de Codigo T rib u ta rio N a cion a l (F .
F o r t e ) ... ... 40G R. Gomes De Su o sa - C om pendio d e L eg isla ea o T rib u ta ria (F Forte) . 406
G. Greco - L a risco ssio n e d elle e n tr a te p a trim on ia li degli en ti pu bbblici
(F. F o r t e ) ... 407 R. Gr il l o - P rob lem i attu a li di d iritto trib u ta rio (F Forte) . . . . 96
B. Gr iz io t t i - Saggi sul rin n ova m en to degli stu d i di S cien za d elle F i n a n ze e D ir itto fin an ziario (G. Z i n g a l i ) ... 289 B. Gr iz io t t i - P rim i E lem en ti di S cien za d elle F in a n ze (S . Steve) . . 29S
Groves - T rou ble S p ots in T a x a tio n (F. F o r t e ) ... 190
Groves - L a finanza di uno S ta to m od ern o (F. F o r t e ) ...300
F. Guaen eri - B a tta g lie econ om ich e fr a le d ue gra nd i g u e r r e (F. Forte) 409
C. A . Ha l l E ffec ts o f T a x a tio n E x e c u tiv e co m p en sa tion and R itire -m en te P lan s (F. F o r t e ) ...402 H. La u f e n b u r g e r - L ’ éco n o m ie fin a n ciè re en tro is leçons (F. Forte) . . 89
Le d u c - Pa p i - Sa l a n t - Adled ed a l t r i - L e s a sp ect ftnaneièrs, fiscau x et bu d geta ires du d evelop m en t des p a ys sou t-d ev elop p és (F. Forte) . 191 — L e s fin an cem ents des in v estissm en ts (F. S ilv a n o )... 195
S. V. Linares Qu in t a n a - E l p od er im p ositiv o y la Itbertad individual
(F. F o r t e ) ... 91
L. Livi - L a rilev a n za d ella ricch ez z a e del red d ito n a zion a le (F. Forte) . 187
C.Lon gob ardi- 1 lin ea m en ti d ell’ord in am en to trib u ta rio italian o (F. Forte) 95 Ma r b a c h - L u x u s und L u x u s S teu er (F. F o r t e )...410
G . Ma t t e r n s - D as S teu erg eh eim n is (F. F o r t e ) ...92
T. Ma z z i l l i - L a d u ra ta d elle im p rese ind ividu ali (F. Forte) . . . . 98
A . Mo n t a g n i - I.G .E . « M e r c i in la v ora zion e » (F . F o r t e )...95
E . Mo r s e l l i - L e im p o s te in Ita lia , vol. I I d el C orso di S cien za d ella F in a n za P u b b lica (F. F o r t e ) ... 90
L. Na p o l it a n o - I l red d ito n ella scien za d elle finanze e n el d iritto finan z ia rio ita lia n o ( F . F o r t e )...190
L. Ro ssi - C orso di S cien za d elle F in a n z e e D ir it to F in an ziaria (F. Forte) 186
A . Ro to n d i - L e p a rti n el p r o cesso trib u ta rio (F . F o r t e ) ...194
T. H. Sa n d e r s - E ffe c ts o f T a x a tio n on E x e c u tiv e (F. Forte) . . . . 402
F . Se r r a n o - L e im p oste su lle su ccessio n i ( F . F o r t e ) . . . 407
D. T. Sm it h - E ffec ts o f T a x a tio n - C orp ora te F in an cia l P o lic y (F. Forte) 402
Su l t a n - F in a n z w issen sch a ft und S oziolog ie (F. F o r t e )...407
SviMEZ - A s p e tti econ om ici, te c n ic i e g iu rid ici d ell’in d u stria lizza zion e del M ezzog iorn o - E ffe t ti econ om ici di un problem a di in v estim e n ti n el M ezzog iorn o (F. F o r t e ) ...192 R. Trevisan i - L ’am m od ern a m en to ferro filo tra m v ia rio , con p rem essa del
p ro f. Im m iriz z i (F. F o r t e ) ... 194 G. Wacke - D a s F in a n z w esen d er B u n d esrep u b lik (F . Forte) . . . . 91
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5
i- ’.
IL METODO DELLA SCIENZA PERA E DELLE SUCCESSIVE APPROSSIMAZIONI
?ì NELLO STUDIO D I SCIENZA DELLE FINANZE
E DIRITTO FINANZIARIO
1- — Iniziando lo studio della scienza economica nel lontano anno 1901-2 potei approfondire la questione del metodo, die aveva su scitato tanto interesse negli ultimi decenni del secolo scorso fra gli economisti, i sociologìa e i filosofi, meditando le critiche e gli inse gnamenti dati dal Pareto prima nel Cours (1896-7), pubblicato da po chi anni e in seguito nel Manuale (1905) e avuti poi nel 1907 dalla viva voce del Maestro a Losanna.
E’ passato mezzo secolo e ora rileggendo il Pareto trovo che il metodo da me seguito negli studi di Scienza delle Finanze e Diritto Finanziario è proprio il medesimo, cioè il criterio della scienza pura e delle successive approssimazioni con l’intento che la dottrina corri sponda alla conoscenza del fatto concreto. Ho lavorato, durante tutto questo tempo, con la consapevolezza dell’impostazione scientifica avu ta dal Pareto, ma sopratutto con spontaneità di indagine in ogni sin gola ricerca, con la sola suggestione che mi veniva dai fatti. I libri del Pareto, compresi i tre volumi della Sociologia (1), sono rimasti rinchiusi nello scaffale. Nello studio dei fatti finanziari non seguii le dottrine professate dal Maestro, come fecero alcuni altri suoi al lievi, sicché nessuno, che io mi sappia, mi ha ritenuto allievo del Pa reto. Anzi avvenne fra me ed il Maestro uno scambio di corrispon denza, che nel 1943 pubblicai nella Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, e da essa risultano divergenze (2). Invece è fa cile dimostrare che il metodo da me seguito è il paretiano.
Nello studio del fenomeno economico, scrive il Pareto, si comin cia da una prima idea di esso mediante l’eliminazione di tutto ciò che non è essenziale per considerare solamente gli elementi principali. Questa astrazione conduce alla scienza pura. Volendo avvicinarsi alla realtà con teorie, che ognor più con essa concordano e che perciò
(1) Vilfredo Pareto, C ou rs d’eco n o m ie p olitiq u e, Lausanne, Rouge, 2 voi. 1896-97; Id., M a nu ale d’ E con om ia p olitica, Milano, Soc. Edit. Libr., 1905;
Id., T ra tta to di S ociologia g en era le, Firenze, Barbera, 3 voi., 1923.
divengono generalmente più complesse, si viene ad applicare il meto do delle successive approssimazioni.
Queste successive approssimazioni, le quali avvicinano sempre più il fenomeno, che noi possiamo rappresentare scientificamente, al fenomeno concreto, indicano un procedimento, che in ogni scienza è lungi dall’essere esaurito. V i sarà sempre qualche residuo. E aggiun ge il Pareto: queste considerazioni dovrebbero richiamare a un po’ più di modestia certi economisti, che si irritano, come per un’offesa personale, che vi siano persone che tentano nuove vie per giungere a conoscere la verità (Cours, nn. 136-139; Manuale, III, paragrafi 4-5; I, paragrafo 14).
Un altro insegnamento del Pareto fu di mettere in evidenza la mutua dipendenza ossia la interdipendenza dei fenomeni, in luogo di semplici rapporti erronei di causa ed effetto. Il famoso opuscolo di Bastiat « Oe qu’on voit et qu’on ne voit pas » in economia politica illustra questa mutua interdipendenza delle cause e degli effetti fra di loro.
Dati certi fenomeni A, B, C la conoscenza della loro mutua di pendenza può passare per tre gradi: a) si può sapere che tale inter dipendenza esiste; V) avere un’idea del senso della variazione di B e C quando varia A ; c) calcolare esattamente queste variazioni. A que sto punto la conoscenza dei fenomeni A, B, C è completa e perfetta (Cours, n. 580).
Lo spirito umano, osserva ancora il Pareto, procede dal noto al l’ignoto. Così, avendo conoscenze diffuse sull’equilibrio di un sistema materiale, questo equilibrio può servirci d’esempio per concepire l’equili brio economico; a sua volta, quest’ultimo ci aiuterà a formarci una idea dell’equilibrio sociale. Questo procedimento per analogia presen ta però scogli, che sono da evitare. Gli esempi e le analogie ci servono solo per comprendere il senso dell’enunciato di una proposizione. Dopo si deve esclusivamente riferirsi ai fatti per decidere se la proposi zione è vera o falsa (Cours, nn. 589-590).
Aggiunge infine il Pareto: vi sono certi fenomeni concreti, in cui la parte economica trascende su tutte le altre, e per quei fenomeni si potranno considerare, con lieve errore, i soli risultamenti della scien za economica. Vi sono altri fenomeni concreti in cui la parte econo
mica è insignificante, e per quei fenomeni sarebbe assurdo il conside rare solo i risultamenti della scienza economica; all’opposto gioverà trascurarli. V i sono fenomeni intermedii tra questo e quel tipo, e di
essi i risultamenti della scienza economica ci faranno conoscere una parte grande, o piccola. Ma in ogni caso è sempre questione del più o del meno. In altri termini si può dire: talvolta le azioni dell’uomo concreto sono, con lieve errore, quelle dell’ùoww economicus ; talvolta combaciano quasi perfettamente con quelle dell’feomo ethicus; tale altra combaciano all’incirca con quelle dell’homo religiosas, ecc. Ma in ogni caso è sempre questione del più o del meno (Manuale, I 27).
0
empiriche o razionali dei fatti, a) si possono ricavare i fatti ipotètici dai fatti osservati, come si usa fare dalle scienze sperimentali e dalla stessa economia classica e come fece Aristotele nella Politica; 6) i fatti ipotetici si desumono dai principi a priori (principi teolo gici, teleologici o cause finali, diritto naturale ecc.) come nella Re pubblica di Platone; c) oppure, ed è questo il metodo indicato da Claude Bernard in Notes Inédites e a cui attiene il Pareto, si può passare ora dal fatto all’idea, e ora dall’idea al fatto, in modo da cementare l'idea col fatto e da esercitare una critica severa per eli minare le cause d’errore (Cours, n. 574).
Il Pareto dalle ulteriori considerazioni dei fenomeni della economia (equilibrio economico) passò alla sociologia (equilibrio sociale).
Pur avendo una preparazione economica, compiute le prime ricerche finanziarie, m’accorsi dall’esame dei fatti che le linee essenziali del fenomeno finanziario erano da cercarsi in astrazioni po litiche per costruire una scienza pura delle finanze e non nella ricerca di uniformità o di leggi economiche o sociologiche. La conoscenza di queste ultime senza dubbio potrà essere interessante, quando gli studi saranno compiuti in modo da dare affidamento di risultati effettivi. Ma la scienza delle finanze studia le relazioni fra lo Stato e i contribuenti. Lo Stato compie scelte coattive (quindi politiche) di spese e di entrate in conformità all’interesse pubblico secondo tre norme fondamentali:
a) il principio della commutazione o equipollenza, come s’esprime
il Ferrara (3), che è il principio razionale,
che
nel terreno del diritto pubblico è quasi una applicazione del criterio prevalente nell’economia e nel diritto privato, è quello dell’equivalenza tra servizi pubblici ri cevuti e corrispettivo, ossia il principio commutativo, modificato talora dal criterio della capacità contributiva. Lo Stato ed altri enti pubblici compiono spese per provvedere a interessi pubblici, collettivi ed anche individuali e si procura le entrate necessarie in due modi, o mediante la riscossione di corrispettivi e di tasse da parte di coloro che fanno richiesta di servizi pubblici oppure mediante tributi di coloro, che pre sentano capacità contributiva, formatasi anche per concorso dei servizi pubblici, e pertanto con esclusione da questo obbligo tributario di coloro, che non sono forniti di capacità contributiva, ma solo del minimo dell’e sistenza. Quindi il principio commutativo non è identico a quello dello scambio nell’economia di mercato, che determina i prezzi dei servigi e dei prezzi. Anche rispetto all’acquisto dei beni dello Stato o alla richiesta in dividuale o collettiva dei servizi pubblici, il corrispettivo finanziario solo casualmente è uguale al prezzo economico, perchè per lo più è diffe rente. E maggiore il corrispettivo se lo Stato è contrario alla diffu sione della richiesta dei servigi (tassa di porto d’armi) oppure ritiene— 6 —
di procurarsi un soprapiù rispetto al costo ed è minore nel caso inverso, quando è interesse pubblico che il consumo di certi servigi venga ge neralizzato. Si ha da un lato il corrispettivo richiesto per i prodotti del monopolio del tabacco, e dall’altro il corrispettivo corrisposto per le scuole, che copre solo in parte la spesa della istruzione.
Nel caso dei tributi, la commutazione è indiretta, data la natura dei servigi che devono essere goduti da tutti nel modo più ampio e a tempo debito, quando il Governo ritiene opportuno di prestarli, anche a favore di chi dispone di un reddito appena sufficiente per le spese proprie e della famiglia e quindi non presenta capacità contributiva per l’erario pubblico. I tributi quindi colpiscono chi è dotato di ca pacità contributiva, definita nei termini delle singole leggi e secondo la regola generale dettata nell’art. 53 della Costituzione (« Tutti sono te nuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità con tributiva ») ;
b) il principio della solidarietà finanziaria, che riguarda i tributi richiesti dalle spese dei pubblici servigi aventi carattere generale (di fesa, sicurezza, strade, ponti, istruzione e giustizia per la parte diffe renziale tra i corrispettivi pagati dagli utenti ed il costo di tali ser vigi, igiene pubblica etc. etc.) a cui si provvede con tributi secondo il
criterio della capacità contributiva, che costituisce un indice indiretto
dei benefìci tratti dai servizi medesimi, e i contribuenti così colpiti per solidarietà sociale pagano le spese di tali servizi pubblici, che gio vano anche a coloro che sono esenti da oneri diretti per mancanza di capacità contributiva (solidarietà sociale).
Il principio della solidarietà spiega anche il pagamento di tributi straordinari per guerre, che vengono perdute o che, se anche vinte, non sono propizie agli interessi della generazione attuale, perchè la vit toria conseguita gioverà solo alle generazioni future, come le genera zioni attuali sono henifícate dalle spese fatte in passato per nostro van taggio, e senza utilità immediata dei nostri antenati (costruzioni di strade in zone disabitate e solo in seguito divenute popolose, rimbo schimento di montagne, etc. etc.) (solidarietà fra diverse generazioni di
contribuenti).
Infine si ha una solidarietà finanziaria per ragione economica, quando con dazi vari i consumatori vengono onerati per promuovere gli interessi di categorie economiche di produttori, come agricoltori, indu striali, commercianti. Il consumatore pagando le imposte, che maggio rano i prezzi dei suoi consumi, procura a sue spese l’agiatezza dei suoi fornitori, ma per la solidarietà economica che vige nel sistema dei prezzi del mercato, può avvenire che la maggiore prosperità, procurata all’economia nazionale con la protezione economica doganale, finisca per promuovere il benessere dei consumatori stessi, considerati quali operatori economici, che si avvantaggiano di una economia divenuta prospera mediante aumenti divenuti possibili di salari e di stipendi,
c) il principio finanziario della spogliazione e del parassitismo
— 7
tributi, die lo colpiscono per alimentare spese pubbliche che lo dan neggiano oppure lo gravano, quando sia sfornito di qualsiasi capacità contributiva per mancanza di mezzi da corrispondere al Fisco ovvero allorché le sue ricchezze vengono decimate con pieno arbitrio, senza al cun suo obbligo legittimo di corrispondere i tributi impostigli.
La storia è piena di esempi di questa finanza arbitraria o per la natura delle spese pubbliche, che non corrispondono all’interesse pub blico, o per i tributi che colpiscono persone, che non hanno alcun ob bligo di pagare.
Il progresso civile e politico degli Stati consiste nell’eliminare le entrate conformi a quest’ultimo principio, affinchè i sistemi finanziari siano ordinati secondo i primi due.
Di ciascun principio ho elaborato e approfondito i corollari con criteri politici, passando dal fatto alla astrazione e da questa al ri conoscimento di nuovi fenomeni, sempre assicurandomi di ottenere la maggiore approssimazione alla realtà.
In seconda e stretta approssimazione ho messo in evidenza la fun
zione economica e sociale dell’attività finanziaria. Ogni scelta politica
esercita per riflesso una determinata funzione economica e sociale. Quindi la scelta finanziaria è di natura politica, la funzione economica e sociale è conseguente, per quanto l’una e l’altra siano in rapporto di mutua dipendenza.
In terza approssimazione viene lo studio del potere finanziario (4). La coattività — scrive il Pantaleoni (5) — esclude la natura econo mica dei fenomeni attuati dallo Stato in vista del suo interesse, anche se questo si rifletta sugli interessi collettivi e individuali.
Studiosi di economia finanziaria, che pur conoscono e citano questo passo del Pantaleoni non ne trassero le immancabili conseguenze ri spetto all’indirizzo nello studio delle Finanze, sotto l’aspetto giuridico e altresì sotto quello politico.
A indicare l’essenza politica della finanza pubblica e delle dottrine che la indagano, è certo il potere finanziario che ha lo Stato per pro curarsi le entrate, potere finanziario che non si limita ai tributi, per chè si estende a qualsiasi entrata per conformare all’interesse pubblico gli interessi collettivi ed individuali. Ma evidentemente, se la scienza delle finanze è idonea a mettere in rilievo queste caratteristiche politi che del potere fiscale, occorre che il diritto finanziario consideri e metta in evidenza l’aspetto giuridico pubblico del potere finanziario, affin chè la nozione complessa del potere finanziario sia conosciuta integral-(4) B. Gr iz io t t i, Il potere finanziario, in Memoria, citato nell’ultima nota di questo scritto, p. 544 ss., e in Riv. Dir. Fin. e Se. Fin., 1950, I, 3.
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mente, anche nei suoi riflessi sulle nozioni scientifiche delle finanze pubbliche.
Lo studio giuridico del potere finanziario si compie per determinare sia la natura e i limiti dei rapporti giuridici fra Stato e contribuente in ogni singola entrata sia la natura della operazione giuridica for male, mediante la quale si attua l’entrata.
L’analisi, che si attua con questo metodo delle successive approssi mazioni, pone in evidenza quattro ricerche pure: sulle scelte o direttive politiche, sulle funzioni economiche-sociali, sul rapporto giuridico fra soggetto attivo e soggetto passivo, sulla operazione tecnica o giuridica- formale delle finanze, con la quale (operazione) si attua l’entrata.
Per astrazione si isolano i quattro fondamentali aspetti delle fi nanze e per ciascuno di essi si elabora la teoria pura.
Se ne studiano le reciproche dipendenze e si mette in evidenza la
coessenzialità delle singole funzioni o cause di ciascuna entrata finan ziaria e di tutte le entrate tra loro nel sistema finanziario.
Nella sintesi si ha la conoscenza approssimata del fenomeno finan ziario concreto.
I residui di conoscenze inesplorate, con il progresso degli studi, potranno essere indagati con successive approssimazioni, mediante even tuali indagini economiche, storiche, filosofiche, sociologiche ecc.
E’ da mettere in evidenza che l’estensione della scienza delle fi
nanze allo studio delle scelte politiche delle spese e delle entrate pub bliche e per riflesso delle loro funzioni economiche-sociali, nonché dei
presupposti e delle premesse delle leggi finanziarie, ha consentito di attuare lo studio del diritto finanziario sistematicamente dal lato so
stanziale per meglio comprendere scientificamente gli istituti finanziari
e inoltre le norme giuridiche che non dal solo lato formale.
L’interpretazione e l’applicazione delle leggi finanziarie con tale preliminare indagine scientifica della ratio legìs di ogni norma assi curerebbe una giustizia sostanziale e non soltanto quella formale dello studio cosiddetto positivo, di prima approssimazione, che conduce spesso al summum jus, summa iniuria,
Si contempera per questa via l’esigenza della scienza pura con quella di approfondire e di completare la conoscenza dei fenomeni con successive approssimazioni.
E’ un procedimento che si è verificato rispetto al diritto finan ziario, perchè in Italia venne studiata sistematicamente la scienza delle finanze. Ma tale procedimento potrebbe attuarsi per ogni altro ramo del diritto, se lo studio scientifico si facesse sui presupposti e sulle premesse di ciascun ramo del diritto.
Anche la scienza delle finanze, che considera particolarmente le en trate pubbliche come oggetto delle sue ricerche, sarebbe facilitata nel suo compito, se la scienza dell’amministrazione elaborasse le spese pub bliche e ne investigasse le loro funzioni.
Parimenti la scienza economica potrebbe adempiere ad un compito notevole nella facoltà di giurisprudenza, se illustrasse le funzioni degli istituti economici, che vengono considerati nei vari rami del diritto privato e del diritto pubblico.
L’interpretazione sostanziale delle leggi in generale sarebbe allora molto favorita.
Anche i principi generali del diritto potrebbero essere tratti dal l’ordinamento giuridico e considerati in vista del loro contenuto e non soltanto della loro forma, per vederne l’applicazione, tanto nel diritto privato quanto nel pubblico, nel diritto interno e nell’internazionale e comparato.
E’ questo un ritorno ai nostri classici dell’economia e del diritto, senza cadere nelle loro divagazioni, per la consapevolezza del metodo da 'seguire e dei limiti da osservare nell’indagine, in conformità all’in dole del nostro gusto del sapere che rimane insoddisfatto di fronte alla ricerca inglese di economia pura e al metodo tedesco del diritto puro.
3. — Aon mi rimane che da indicare come dallo studio dei fatti
sia giunto alla formulazione della teoria.
Avendo nel 1909 iniziato lo studio della evoluzione delle spese e delle entrate dal 1869 a quell’anno per la Francia, mediante la lettura degli atti parlamentari e della letteratura finanziaria francese mi per suasi che l’elemento politico più che l’economico segnava le direttive delle finanze pubbliche. Nello stesso anno lo studio sul sovraprezzo delle azio ni di nuova emissione (6) mi fa intravedere tre idee importanti: 1) che il sovrareddito e non la rimunerazione normale presenta capacità contribu tiva , 2) che e importante lo studio « scientifico » del diritto finanziario j 3) e dell’interpretazione delle leggi finanziarie, per elevare organica- mente le dottrine della scienza delle finanze e del diritto finanziario.
Nella prolusione letta a Catania nel 1914 e a Pavia nel 1920 (7) esposi tutte queste idee nel proposito di coordinare lo studio e l’insegna mento della scienza delle finanze e del diritto finanziario, per la ricerca funzionale delle singole entrate e la loro sistemazione scientifica nel sistema finanziario.
Nel 1926 nel corso letto all’Accademia di diritto internazionale de L’Aia sulle doppie imposizioni definii questo fenomeno studiando il
perchè accanto al come dell’imposta col ricorso al concetto obiettivo di
(6 ) B . Gr i z i o t t i, G li in cre m en ti di v a lo r e n elle a zion i in d u stria li e il si stem a trib u ta rio italian o, in G iorn. d. E con ., 1909, p. 42-88.
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causa, per cui la doppia imposizione risulta la replicata imposizione
per la medesima causa (8). . .
Da queste idee tra loro coordinate in varie pubblicazioni e nella
Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze procedetti all ana
lisi e alla sintesi delle entrate finanziarie, fino a costituire un metodo di studio e un sistema scientifico, cbe esposi in una recente Memoria e in altre pubblicazioni (9).
Be n v e n u t o Gm z io t t i
,8 , B. Gm z io t t i, M . , » , < « - » ¡ * 2
(9) P e r l ’in siem e di q u este teorie si ved a . B, ’ a .M em oria d e g li stu d i di scien za d elle fin a n ze .* ^ i t t o M a g a n o S 7 R o i ^ 1952.
PROGRESSO TECNICO E PROGRESSO MORALE DELLA FINANZA
U n con trasto a p p a re evidente a ll’epoca n o stra t r a pro gresso scien tifico e tecnico, da u n la to , e pro gresso m orale, d a ll’ a ltro . S i può, in fa tti, afferm are che la c iv iltà , quale m a n ifesta zio n e d i perfezionam ento m orale d e ll’u m a n ità , non h a a i tem pi n o str i sem pre con tin u ato il suo cam m in o verso il progresso, so v ra ttu tto n ei periodi b e llic i ed in qu elli im m ediatam en te su sse g u e n ti; m entre conviene riconoscere che la scienza h a p rosegu ito e prosegue tu tto r a la su a lu m in osa ascesa.
N o n solo a b b iam o avu to a n a lis i acute e profonde, q u a li q u ella dello H u itz in g a , del tram on to d ella c iv iltà — in tesa n el senso di v e r ità ed u m a n ità , ragion e e d ir itto (1) — ; m a sono pu rtro p p o ancor v iv i i rico rd i d i ta n ti eventi v erific a tisi du ran te e dopo le u ltim e guerre, che a ttestan o in modo irr e fu ta b ile u n certo decadim ento m orale. B a s t i rico rd are, oltre le crud eltà com m esse contro i p r ig io n ie ri e contro g li o sta g g i, o ltre g li in e so ra b ili b om b ard a m en ti di p o p o la zion i in erm i (2), la c r isi d e ll’ordine p o litico e d ella stru ttu r a econom ica, non d isg iu n ta da q u ella sp ir itu a le , la decadenza del costum e, del senso di rettitu d in e e del dovere, l ’ a g g ra v a r s i d e lla delinquenza m in o rile, i siste m i pro ced u rali a d o tta ti in certi processi p o litic i ecc., per non p a r la r e d ella decadenza d i alcune form e d e ll’ a rte. B en diverso è l ’ andam ento del progresso scientifico. E ’ bensì vero che si fa n n o p u rtro p p o a p p lic a zio n i delle scoperte e delle inven zioni d e ll’ingegno del tu tto o p poste a q uelle che sarebb ero con form i agli in teressi dell’u m a n ità — com e avviene, ad esem pio, per l ’im piego della en ergia n ucleare, — m a non è m en vero che ciò non pu ò a scriv e rsi a colpa d e lla scien za, la qu ale, tra n n e in b re v i p e riodi di s ta si, prosegue in cessan te il cam m ino verso p iù alte m ète.
C o sì, anche la scienza d ella finanza h a com piuto n otev oli p ro gressi, so v ra ttu tto per q u an to si riferisc e a lla finanza stra o r d in a ria , avuto p a rticolarm en te r ig u a rd o a lla p o litic a ed a lla tecn ica fin a n zia ria della g u erra e del dopoguerra.
I l quadro, in fa tti, d e ll’ord in am en to fin a n ziario, p rev a lso du ran te i secoli scorsi, come è noto, a p p a re a ssa i m eno isp ir a to a criteri di g iu stiz ia di quello a ttu alm en te vigen te n eg li S ta ti p iù c iv ili. A n z i, l’ assetto trib u ta r io m an ca va u n tem po a ssa i spesso a d d ir ittu ra di o rg a n ic ità e
(1) J. Hu i z i n g a: L a c risi d ella civ iltà , Einaudi, 1946, p. 12.
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di razionalità ed in certi periodi, caratterizzati da crescenti esigenze finanziarie della nazione a motivo delle grandi guerre combattute o di altri gravi eventi di carattere politico o sociale, diventò persino caotico, a seguito dell’imposizione di nuovi balzelli, spesso ingiusti quanto irra zionali — come avvenne, ad esempio, nell'Egitto tolomaico (3), durante il periodo di decadenza dell’Impero romano (4), nella Francia dopo la guerra dei trent’ anni (5) ecc. Le deficienze del sistema tributario du rante i secoli passati ci appaiono, poi, particolarmente notevoli, sovrat- tutto per quanto riguarda rordinamento della finanza straordinaria.
Le entrate ordinarie — costituite, oltre che da proventi del demanio fiscale, cospicuo un tempo, come è noto, dal censo delle terre date a livello od a colonàtico, da lauderai per la vendita delle terre, dalle im poste sulla proprietà terriera, particolarmente importante per il suo get tito, da tributi sulle industrie, sulle contrattazioni, sullo sfruttamento delle miniere, sulle successioni, dalle tasse di cancelleria, da focaggi, da dazi, gabelle ed altre imposte sui consumi, da sussidi, da decime, da diritti di pedaggio e di ancoraggio, dai proventi della concessione del diritto di sfruttare miniere, dai diritti di pascolo, da tributi eli dali, ecc. — si accrescevano ancora del gettito di svariati balzelli, introdotti saltuariamente e con criterio inorganico durante le guerre. A ciò si aggiunga ancora che troppo spesso nei secoli precedenti non si tassava il reddito netto, ma quello presunto: per i terreni agrari m ragione della loro estensione o della produzione lorda, per l’attività m di striate tenendo conto essenzialmente di qualche indice appariscente de a redditività dell’impresa. Così, furono frequenti in passato imposte com misurate al numero dei fusi o dei telai nelle industrie tessili, al numero ed alla potenzialità delle macchine motrici o lavoratrici, all’entità del e fonti di energia installate, alla quantità e qualità di certe materie prime adoperate. Notevoli progressi si fecero senza dubbio nel campo della finanza ordinaria, ma ancora più sensibili furono quelli attuati nel a politica finanziaria di guerra. Infatti, nel vasto quadro dei provvedi menti di natura straordinaria prevalevano un tempo tributi non di rado contici, la cui onerosità era tanto più rilevante, in quanto essi erano basati su accertamenti imperfetti, mancando catasti recenti e precisi ec essendo necessario venire abbastanza sovente ad accordi a forfait per la determinazione del reddito imponibile. Si faceva, anzi, non di rado, ricorso a vari e propri espedienti finanziari, quali l’imposizione
(31 E Cxco tti• L in ea m en ti d ell’ ev o lu z io n e trib u ta ria n el m on d o antico, Milano, società editrice libraria, 1921, pp. 37-55; G. Ma s p e k o, L e s fin an ces de V E gyp te s o m les L a gid es, Paris, 1906; M. Iìo s t o z e f f, E co n o m ie poUcy o f P erg a m en e K in g s, in «A n atolian studies presented to sir W illiam Mite e,
Rarnsav» Manchester. University press, 1923. .
13 —
di esose « taglie », la vendita di u filici e di cariche, l’alienazione di tri buti, che assumevano spesso il carattere di prestiti (6). Abbastanza di frequente, poi, si assisteva all’erosione ed alla falsificazione delle mo nete, oppure si ripristinava l’odioso diritto di macina o si ricorreva all’imposizione od all’aumento del quartiere d’inverso, del sussidio mi litare, del comparto dei grani ecc. (7).
Anche per quanto riguarda la contrazione dei prestiti, i metodi adottati non erano certo i migliori ; poiché, prima che fossero sorti grandi istituti bancari, si era costretti, ricorrendo a banche private, a pagare sovente saggi di interesse elevati. Non di rado, poi, si emet tevano anche prestiti forzosi, cagione delle ben note ripercussioni sfa vorevoli all’economia del paese, mentre scarso era il contributo recato da prestiti esteri e da sussidi degli altri Stati anche durante le guerre.
Il problema di importanza essenziale nella finanza bellica, di accre scere, cioè, la quantità di beni attuali allorché occorre utilizzare, oltre i beni disponibili esistenti nella nazione belligerante, anche quelli pro venienti, per mezzo di prestiti esteri, da altri paesi, era risolto assai imperfettamente. Qualche prestito si stipulava anche allora da altri Stati, è vero. Così, è noto che durante le guerre d’indipendenza il Pie monte e l’ Italia contrassero prestiti a Parigi ed a Londra. Degni di essere ricordati, a questo proposito, sono i due prestiti avuti dall’In ghilterra (nel 1854-55) in occasione della guerra di Crimea, per l’am montare di un milione di sterline ciascuno — prestiti, e non sussidi, a diversità di quanto avevano chiesto ed ottenuto dall’Inghilterra diversi altri Stati, i quali avevano accettato siffatte forme di contribuzioni — prestiti e non sussidi, aggiungo, che vennero rimborsati gradualmente per diversi decenni finché il nostro Governo nel 1902 provvide alla com pleta estinzione di essi dando un alto esempio di rettitudine finanziaria. Infatti, tale rimborso rappresenta un’eccezione onorevole all’abitudine, troppo spesso invalsa nei riguardi di diversi paesi, di non pagare, in tutto od in parte, i propri debiti. Basti ricordare che la Turchia, la Prussia, l’Austria, la Russia, il Portogallo, ecc. sono da includere tra gli Stati, che non fecero onore agli impegni contratti coll’Inghilterra (8).
Prestiti esteri erano accordati, è vero, anche in passato, ma in mi sura meno rilevante di quelli concessi all’epoca nostra. A questo riguar do, meritano di essere ricordati i prestiti esteri, ottenuti a condizioni favorevoli in grazia all’abilità di Camillo Cavour, nel 1849, dalla Casa Bothschild e dalla Casa Hambro in circostanze particolarmente difficili della nostra finanza. Ma, non solo esistevano un tempo ben maggiori 6 7 8
(6 ) R. U. Fe r r a n t e (R. Fu b i n i) : V ecch ie f o r m e di d eb iti pubblici, in « Ri vista di storia economica », dicembre 1941, pp. 252 e seg.
(7) L. Cib r a r io: D e l l ’econ om ia p o litica d el M ed io E v o , 'Torino, stampe ria reale, 1854, cap. IV , pp. 387 e seg.; L. Cib r a r io, D ella fin an za d ella m o n a rch ia d ei S a voia n ei s e c o li X IV e X V , in « Memorie dell’Accademia delle Scienze di Torino », Torino, 1832, tomo X X X V I , pp. 157 e seg.
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clie non all’epoca attuale le difficoltà per la contrazione di prestiti esteri; erano sovrattutto meno frequenti gli aiuti reciproci ed i condoni di debiti di guerra, nè era invalso il sistema degli « affitti e prestiti », concessi largamente dagli Stati Uniti (e con sistema analogo dalla Gran Bretagna) durante l’ ultima guerra — sistema particolarmente favore vole ai paesi meno ricchi, ai quali venne, col differimento del rimborso di prestiti in natura od in moneta e con altre agevolazioni, consentito di continuare a svolgere tutta la loro attività bellica senza ridurre so verchiamente quella economia. Non mancano tuttavia esempi di sussidi concessi anche durante i precedenti secoli dalle potenze meglio prov viste di mezzi finanziari a quegli Stati che fornirono truppe durante le guerre combattutesi per il trionfo delle armi comuni. In Piemonte ad esempio, durante la guerra di successione spagnuola, all inizio del se colo X V III, si ebbe solo qualche prestito dai banchieri di Ctaev1 Genova; ma vennero accordati sin da allora sussidi dagli alleati m compenso dell’aiuto recato dall’esercito piemontese Già nel^ primo pe riodo della guerra col trattato di alleanza (m data del 6 aprile 1701) tra il Re Cristianissimo e Cattolico ed il Duca di Savoia, questi si era
impegnato a mettere in campo 2.500 cavalli ed &000 “
mese di agosto, e ad assumere, in pari tempi, il comando d e ll* trapp alleate in Italia (9). In cambio, il Re di Francia e quello Spagna w obbligarono a pagare 600.000 scudi per anno, corrispondenti a 150.000 « lire di Francia » al mese (10). Cospicui aiuti finanziari ottenne, piu tardi dal 1704 al 1712, il Piemonte dall’Inghilterra (11). Ma si trattava
f .¿ .M i assai meno i'ngen.i ai „uelli concessi ansante
guerre. Molto più frequenti furono, infatti, non solo i prestiti esteri, ma anche gli aiuti reciproci, le agevolazioni finanziarie e degna di essere particolarmente ricordata fu sovrattutto la cancellazione di debiti di guerra durante l’ultimo conflitto mondiale per il prevalere di un maggio
senso di solidarietà internazionale. .
Non mancano, è vero, esempi di condoni di prestiti concessi anche durante i precedenti secoli, quale, ad esempio, quello accordato dalla Francia alfe tredici colonie americane per il prestito da esse contratt per la guerra contro l’Inghilterra. E’ noto, infatti, che Luigi NIV affer mava di voler offrire alle colonie americane l’ammontare del pres ì di 13 milioni di franchi-oro, - somma cospicua a quei tempi - c o i n è «cadeau de renaissance» (12). Degno pure di essere r i d d a t o è R con- dono da parte dell’Inghilterra, del debito contratto dall Austria dopo le guerre napoleoniche. Notevoli furono senza dubbio gli aiuti finanziari
(9 ) L Ei n a u d i: L a fin an za sa ba u d a all'aprirsi d el c
r a n t o la ìu e rra di su ccessio n e
narchia piemontese», Torino, ^908, P1 278'
(10) L. Ei n a u d i: Op. cit., pp. 278--,79.
(11) L . Ei n a u d i: Op. cit., pp. 280 e seg. _ fo n .
(12) A. Lo r ia: O blìi d’ o ltr e m a re, nel «Popolo di R o m a », del
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internazionali accordati durante e dopo il conflitto del 1915-18; ma di gran lunga superiori sono stati quelli concessi nel corso dell’ultima guerra mondiale dagli Stati alleati.
Infatti, secondo le dichiarazioni del Cancelliere dello Scacchiere Gaitskell, Fammontare dei contributi dati dal Regno Unito ai paesi esteri e ad enti di carattere internazionale durante l’ultimo conflitto mondiale ascese complessivamente a 2 miliardi e 615 milioni di ster line (13), costituiti da contributi ad enti internazionali per milioni di sterline 179,6, da doni a paesi esteri per milioni di sterline 357,5, da reci proci aiuti a Stati esteri (dal 1939 al 1945) per miliardi (di sterline) 2.078,4.
A queste elevate cifre di contributi finanziari forniti dalla Gran Bre tagna durante il periodo sovra indicato, devono ancora aggiungersi quelle degli aiuti economici da essa concessi, posteriormente, alla Jugoslavia, che dal 1949 al 1952 ascesero a milioni di dollari 27, 6, degli aiuti concessi alla Germania occidentale (14), ai profughi arabi (15) ecc.
Più elevato è Fammontare degli aiuti gratuiti e dei prestiti concessi dagli Stati Uniti, che appaiono ancora aumentati dopo il 1950 (16).
A i u t i g r a t u i t i P r e s t i t i To tale (in milioni di dollari)
Periodo bellico (se c o n d o c o n flitt o m o n d ia le ) 4 0 .2 4 6 715 4 0 .9 6 1 Periodo post-bellico (p r im a d e lla g u e r r a i n C o r e a ) 1 6 .9 3 5 9 .1 3 7 2 6 .0 7 2 D a l l ’1-7-19 50 a l 3 0 -6 -1 9 5 2 8 .4 57 49 3 8 .9 5 0 To ta le a l 3 0 g i u g n o 1 9 5 2 6 5 .6 3 8 1 0 .3 4 5 7 5 .9 8 3
Ascendono dunque a circa 76 miliardi di dollari gli aiuti gratuiti ed i prestiti concessi dagli Stati Uniti a paesi esteri dall’inizio del secondo conflitto mondiale sino al 30 giugno 1952.
Ma la finanza di guerra durante le ultime querre non solo è carat terizzata dal cospicuo ammontare di doni, di aiuti reciproci, evento alta mente augurale quale manifestazione di solidarietà internazionale, ma si basa essenzialmente su un ordinamento finanziario assai più progre dito di quello attuato nei secoli precedenti.
Non solo si è compiuto all’epoca nostra un sensibile progresso
nel-(13) In tern a tio n a l s u r v e y 1950, C en tra l o ffices o f in form a tion , London, vol. I l l , p. 43.
(14) In tern a tio n a l s u r v e y 1951, C en tra l o ffic e o f in form a tion , London, vol. I I : post-war settlement, U. K . economic aid to Germany.
(15) In tern a tio n a l s u r v e y 1952, C en tra l o ffic e o f in form a tion , London, vol. II : aid development, p. 34.
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l’ordinamento della finanza straordinaria e nell’emissione di prestiti, sia nazionali che esteri, ma sovrattutto si sono attuate norme intese a tener conto dell’armonica connessione della finanza colla politica economica, ai fini di un più sicuro finanziamento della guerra e di una più facile ripresa economica nel periodo post-bellico.
Il progresso nel campo prevalentemente tecnico, per quanto riguarda la finanza di guerra, è stato senza dubbio notevole; tanto più se si tien conto dell’importante aiuto a tal fine consentito dall’evoluzione caratteri stica dei tempi attuali dell’ordinamento bancario ed, inoltre, dei moderni sistemi di collocamento dei titoli di debito pubblico, oltre che presso pri vati risparmiatori, per mezzo di finanziamento diretto da parte di banche, enti di assicurazione e risparmio (17). Notevole, poi, la tendenza a limi tare, per mezzo della tassazione e di altri espedienti, le spese per i con sumi al fine di avere maggiore disponibilità finanziaria per la guerra. Merita, anzi, di essere, a questo riguardo, ricordata la proposta fatta sul « Times » dal Keynes, all’inizio dell’ultimo grande conflitto, di uno sche ma inteso a vincolare una parte dei redditi che superassero un dato livello, per utilizzare siifatti risparmi a vantaggio del parziale finan ziamento delle spese belliche. Siffatti risparmi, depositati presso le Casse di risparmio postali — le quali corrispondevano un interesse del due e mezzo per cento — dovevano restar bloccati, tranne per circostanze del tutto particolari, sino ad una certa data dopo la fine della guerra (18).
Praticamente vantaggioso apparve, poi, l'uso dei normali buoni di risparmio (« saving bonds »), largamente diffuso sovrattutto negli Stati Uniti, per raccogliere i rivoli di disponibilità finanziarie, provenienti da modeste fortune, a favorire, così, anche tra le classi inferiori di rispar miatori non solo il possesso di titoli di debito pubblico, ma anche un più largo interessamento alla situazione finanziaria e monetaria del paese. Tanto in Germania, quanto negli Stati Uniti d’America, venne, inoltre, adottata, con soddisfacenti risultati, la forma moderna di pre stiti a breve, denominata «buoni di imposta», mediante 1’emissione di titoli, il cui uso era strettamente connesso al loro impiego nei versa menti di carattere tributario (19).
Ma più decisivi progressi si fecero essenzialmente nei riguardi dei rapporti intercedenti tra finanza e politica economica cercando di con seguire per mezzo della tassazione una riduzione di alcuni consumi non necessari, una contrazione dell’importazione di determinati beni, una più severa imposizione delle plus-valenze e di tutte le eccedenze dei red diti formatesi durante la guerra — severa imposizione, intesa ad impe dire le eccessive speculazioni nell’acquisto della proprietà immobiliare (17) G . Bo b g a t t a: L a fin an za d ella g u erra e d el d op ogu erra , Alessandria,
Gazzotti, 1946, pp. 487 e seg. . . „
(18) J. Ma in a k d Ke y n e s: P ro p o sa ls f o r com pu litory saving, in « l l i e
Times » del 15 novembre 1939. .
17 —
e dei titoli azionari, — mirando ad attuare una politica finanziaria, oltre che fiscale, avente anche finalità economiche e morali, favorevoli al successo delle operazioni belliche.
Per quanto anche nei secoli scorsi si intuissero gli stretti rapporti intercedenti tra finanza straordinaria e politica economica, tuttavia è relativamente recente la concezione del carattere strumentale dei pro cedimenti finanziari in rapporto alle finalità che lo Stato si propone, al loro ordinamento ed alla loro subordinazione agli scopi economici e politici prefissi. Non si può, infatti, concepire una politica finanziaria volta ad accrescere notevolmente le entrate senza un’armoninca sua con nessione con una politica economica tendente ad accrescere la disponi bilità dei beni attuali. E’ vero che i mezzi finanziari possono essere attinti anche a riserve di beni e di ricchezze precedentemente accumulate (come si usava un tempo colla formazione di tesori di guerra ovvero per mezzo di magazzini frumentari — famosi, tra questi ultimi, quelli creati da Federico il Grande —) da utilizzarsi nell’eventualità di lunghi conflitti, e possono, inoltre, essere attinti a redditi ancora in forma zione per mezzo deirinflazione ovvero a redditi futuri ricorrendo a pre stiti esteri che saranno poi rimborsati con redditi futuri, ma che già consentono la disponibilità immediata a vantaggio dei paesi bellige ranti di beni attuali provenienti appunto dallo Stato mutuante. Ma è essenzialmente la ricchezza via via formantesi, quella che, come è noto, sorregge durevolmente la nazione nell’arduo sforzo della guerra. La politica economica ha pertanto un’importanza notevolissima. Tale aspet to di speciale rilievo della condotta della guerra è stato preso in consi derazione in modo particolare durante i due ultimi conflitti mondiali, e ben a ragione. Assai più di quanto si facesse in passato, si è cercato, infatti, di accrescere la disponibilità di mezzi finanziari prelevandoli in guisa da non alterare eccessivamente l’equilibrio della produzione.
Al fine di accrescere la disponibilità di mezzi finanziari, si ebbe, inoltre, un più largo utilizzo degli investimenti fatti all’estero. Esempio altamente significativo è quello datoci dalla Gran Bretagna, che, tanto durante la prima guerra mondiale, quanto nel corso della seconda, si valse largamente degli investimenti precedentemente fatti in altri paesi. L’uti lizzo di siffatti investimenti non potè fare a meno naturalmente di deter minare notevoli contrazioni nell’afflusso di redditi dall’estero ed un sen sibile depauperamento del patrimonio nazionale, ma impedì che si veri ficasse un turbamento nella vita economica così grave quale si sarebbe avuto se l’ingente somma fosse stata prelevata dal campo della pro duzione nazionale.
Per quanto si riferisce alla tassazione, è da osservare che, durante l'ultimo conflitto, si aggravò assai più di quanto sia avvenuto in pas sato la progressività, la quale, infatti, trovò più vasta realizzazione, sovrattutto nelle imposte dirette, tanto per quelle incidenti sul reddito, quanto per quelle che colpiscono il capitale. Direttiva nella tassazione, questa, che non solo ha finalità di carattere fiscale, ma mira sovrattutto a contrarre i consumi ed a liberare nel frattempo, nella misura del pos- 2
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sibile, fattori produttivi e prodotti indispensabili al soddisfacimento di
b iso g n i p u b b lic i. .
Anche nel periodo post-bellico, allorché si tratto di promuovere la restaurazione economica, la finanza proseguì scopi, oltre che fiscali, anche economici, sociali e demografici, la cui realizzazione, divenuta ormai particolarmente importante all’epoca nostra, contrasta con e finalità essenzialmente fiscali della finanza, quali appaiono negli scritti degli economisti classici e nelle direttive prevalse per molto tempo nel l’ordinamento tributario dei principali paesi. Una nuova fase si e, infatti, aperta alla finanza col sorgere di nuove correnti filosofiche e politiche, antitetiche a quelle che caratterizzarono il secolo XX A se guito della nuova concezione dei diritti dello Stato e delle molteplici sue mansioni, la finanza pure ha esteso notevolmente 1 confini del suo inter vento, assegnando all’ordinamento tributario anche finalità economiche particolari, intese a favorire la resistenza del paese durante la guerra e
la sua ripresa durante il periodo post-bellico. ,.
Ma, non solo nel vasto quadro dei provvedimenti della finanza di guerra e di quella del dopoguerra appare il progresso verificatosi nelle direttive additate dalla scienza delle finanze agli uomini di governo, bensì anche nell’ordinamento pratico dell’assetto tributario stesso. In fatti, è noto, che quanto più razionale è il sistema tributario, quanto più rispondenti alla realtà sono gli accertamenti dei redditi, tanto meno verrà turbato con i provvedimenti fiscali l’equilibrio economico, ed il paese, il quale già deve superare la grave situazione di emergenza creata dalla guerra, sarà in grado di continuare con minori sforzi il ritmo della sua produzione; mentre il sistema produttivo si logora e si riduce notevolmente il reddito normale, allorché coll’incremento dell one rosità tributaria a motivo degli imperfetti accertamenti dei redditi si determina una situazione di squilibrio che va sempre piu aggravandosi col tempo - come si può facilmente rilevare seguendo le vicende de a finanza nei secoli scorsi, messe a raffronto con i progressi attuati nella distribuzione del carico d'imposta durante l’epoca nostra.
Non soltanto la teoria del sacrificio del contribuente ha raggiunto un livello di sempre più fine analisi nei riguardi della concezione della Giustizia tributaria, ma sotto l’influenza dell’evoluzione compiutasi nelle idee politiche all’epoca nostra i principi teorici hanno potuto trovare una sia pur parziale, attuazione, eliminando non poche sperequazioni, prima peÌ lungo tempo prevalse nell’ordinamento finanziario. Il susse-
J S , del J L , in L e v i Stati di recenti riforme tributarie - .me te
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teresse — nella cui attuazione è apparsa la necessità di evitare i danni di un’artificiosa contrazione del tasso d’interesse, in guisa da impedire l’alterazione della normale distribuzione degli investimenti del rispar mio e non incrementare troppo, in pari tempo, i consumi. Merita, inol tre, di essere ricordata la politica del controllo dei prezzi, che, stretta- mente connessa col razionamento ed attuata colla dovuta cautela, in determinati periodi ed in alcune speciali circostanze diede eccezional mente risultati abbastanza soddisfacenti (20).
Non soltanto non si è lasciato al libero gioco della domanda e del l ’offerta la formazione dei prezzi, ma il controllo venne esteso, oltre che a questi, anche ai salari ed agli stipendi, per impedire il formarsi di un eccessivo potere d’acquisto. Per riassorbire la circolazione esuberante e frenare quindi l’incremento di domanda vennero anche emessi Buoni del Tesoro ed altre forme di prestiti, e si introdussero pure inasprimenti di imposte. A questo provvedimento si associò il controllo degli investi menti privati.
Anche in passato si ebbero, è vero, controlli dei prezzi, poiché è noto che furono frequenti i divieti di aumento di prezzo di alcune der rate per mezzo della fissazione di calmieri o « mète », come pure era lar gamente invalso il sistema delle limitazioni o proibizioni dell’invio al l’estero di svariati prodotti; ma si trattava di provvedimenti empirici, attuati senza tener presenti, nell’ordinamento dei prezzi stabiliti d’im perio e nei riguardi delle restrizioni del commercio estero, i rapporti di interdipendenza intercedenti tra i prezzi di determinati beni, in omaggio ai noti principi dell’equilibrio economico. Di questi, al contra rio, si tiene ora maggiormente conto, sia quando si tratta di fissare prezzi d’imperio, sia quando si vuole tenere il saggio d’interesse ad un dato livello.
Senza affermare che nel campo della politica finanziaria si sia ormai raggiunto un alto livello di progresso, essendo note le sue defi- cenze, possiamo, però, sostenere che, considerate nel loro complesso, tanto la politica finanziaria attuale, quanto particolarmente la finanza della guerra e del dopoguerra, appaiono dal punto di vista dell’ordina mento tecnico assai meno imperfette di quelle attuate durante i prece denti secoli.
Il progresso compiuto nel campo della scienza della finanza ha avuto adunque notevoli ripercussioni anche nel campo pratico dell’ordi namento dell’assetto finanziario.
Ma, se la moderna concezione di una più frazionale politica finan ziaria e la più precisa conoscenza dei rapporti intercedenti, in forza di ben note leggi economiche, tra gli effetti delle varie forme d’intervento statale rivelano un indiscutibile progresso tecnico della finanza, esiste anche un ininterrotto progresso nei riguardi della correttezza e della
