LEGGE DI CONVERSIONE E PROMULGAZIONE DEL DECRETO-LEGGE
4: La promulgazione del decreto
quella della emendabilità senza limiti dei decreti-legge è una prassi, nata nel tentativo di ricercare un “equilibrio nella patologia”181, ha stravolto il procedimento di conversione ed inevitabilmente condiziona pure il controllo presidenziale in sede di promulgazione della relativa legge.
Se da un lato vengono a mancare i controlli parlamentari e, dall’altro la giurisprudenza costituzionale sul punto di vista si rivela quanto mai permissiva, il Presidente della Repubblica viene lasciato solo nel tentativo di far valere i limiti dell’emendabilità del disegno di legge di conversione, che non soltanto sono a presidio della consapevolezza legislativa delle Camere, ma valgono a rispondere “a un’esigenza di razionalità e di buon andamento, contrastando la possibilità che l’urgenza sia sfruttata per far salire riders di vario tipo sul disegno di legge dando luogo ad uno sviluppo caotico dell’ordinamento giuridico”182
.
Proprio quanto accaduto a seguito della lettera del Presidente Napolitano il 22 febbraio 2011 potrebbe essere significativo segnale in ordine alla questione degli emendamenti del decreto-legge.
Il riferimento non è tanto alla circostanza per cui, a seguito della lettera del Capo dello Stato, Governo e Parlamento hanno provveduto ad espungere dal testo molte delle aggiunte sulle quali erano stati formulati rilievi da parte del Capo dello Stato, che poi ha infatti promulgato la legge di conversione, non senza osservare che: restano comunque disposizioni in
ordine alle quali potranno essere successivamente adottati gli opportuni correttivi, alcuni dei quali sono del resto indicati in appositi ordini del giorno approvati dalle camere o accolti dal Governo183.
181 Cit. A Di Giovine, La decretazione d’urgenza, 10. 182 Cit. G. Pitruzzella, La legge, 195 ss.
Analizzando l’altra parte del medesimo comunicato, laddove il Presidente della Repubblica rende noto di aver preso atto dell’impegno assunto dal
Governo e dai Presidenti dei gruppi parlamentari di attenersi d’ora in avanti al criterio di una sostanziale inemendabilità dei decreti-legge. Tale
affermazione non deve essere sottovalutata, se è vero che può essere interpretata non quale mero auspicio, bensì come una vera e propria regola convenzionale, messa nero su bianco con il fondamentale apporto del Presidente della Repubblica. Del resto, questa impressione è suffragata dalle righe conclusive di quel comunicato, ove il Capo dello Stato ha rilevato che quell’impegno è affermazione di una grande rilevanza istituzionale che vale a ricondurre la decretazione d’urgenza nell’ambito proprio di una fonte normativa straordinaria ed eccezionale, nel rispetto dell’equilibrio tra i poteri e delle competenze del Parlamento.
Ora, se davvero in sede di conversione dei decreti-legge si andrà verso una sostanziale inemendabilità lo si potrà verificare di qui a qualche tempo. La vicenda dimostra come, i problemi derivanti dalla decadenza del decreto- legge a seguito di rinvio presidenziale, più che risolti ex post, vadano anticipati ed evitati: nuove regole sull’emendabilità dei decreti-legge potrebbero rendere il controllo in sede di promulgazione meno necessario di quanto non sia oggi.
Ciò intanto può valere in quanto si riconoscano al Presidente della Repubblica incisivi poteri in sede di emanazione: solo se il Capo dello Stato può rifiutare la firma ai decreti-legge nei casi di ordinaria incostituzionalità, infatti, potrebbe considerarsi il rinvio ex art. 74 cost. una ipotesi tendenzialmente residuale, da esercitarsi in casi eccezionali. Qualora, invece, si ritenga che il Presidente della Repubblica debba obbligatoriamente emanare quei decreti-legge sui quali, pur mantenendo dubbi di costituzionalità, il Governo insista anche a rischio della decadenza del decreto-legge.
Insomma, il connubio rifiuto di emanazione – sostanziale inemendabilità dei decreti-legge può anche circoscrivere le occasioni in cui sia necessario ricorrere al potere di rinvio ex art. 74 cost., ma certo non può escluderle in radice.
La metamorfosi della decretazione d’urgenza, va imputata al profluvio di atti provvisori che vengono adottati dai Governi in un perenne stato di “emergenza infinita”184
, che è solo in parte mutata all’indomani della sentenza n. 360 del 1996. Anzi, le dinamiche della decretazione d’urgenza negli ultimi anni mostrano una funzionalizzazione dei decreti-legge che non fa che confermare la loro centralità nel sistema delle fonti. Abbiamo visto come la giurisprudenza, pur compiendo passi avanti, non riesce ad avere una vittoria formidabile sul fronte dei presupposti del decreto-legge: troppe difficoltà per un sindacato giurisdizionale sull’interpretazione dei una clausola generale, quale quella dell’art. 77 cost., che inevitabilmente lascia ampia discrezionalità al Governo.
Da questo punto di vista, il Presidente della Repubblica, in sede di emanazione del decreto-legge, potrà portare a termine un significativo apprezzamento dei presupposti con minori difficoltà di quanto non possa fare la Corte costituzionale, per il momento in cui interviene e per il diverso ruolo che svolge all’interno del sistema costituzionale.
Il consolidarsi del sistema politico nell’ordine di un “bipolarismo conflittuale” 185
- ove il Governo è diventato il vero dominus della decretazione d’urgenza – e la difficoltà della Corte ad operare un sindacato penetrante sui presupposti del decreto-legge rendono necessario un incisivo controllo del Capo dello Stato, almeno fin quando non si proceda o a una revisione costituzionale dell’art. 77 cost., o a una seria attenuazione
184 Cit. A. Simoncini, Tendenze recenti, 37.
185 G. Pitruzzella, V. Lippolis, Il bipolarismo conflittuale. Il regime politico della
dell’art. 72 comma 2 cost., che vinca la pigrizia186 delle Camere e sfrutti la possibilità di abbreviazioni procedurali per i disegni di legge urgenti, intervenendo così sulle cause dell’abuso.
Qui si tratta di cogliere maggiori potenzialità dell’organo presidenziale, ai fini di un maggiore controllo sulla decretazione d’urgenza.
Negli ultimi anni vi è stato un sensibile aumento degli interventi presidenziali tanto in sede di emanazione quanto in sede di promulgazione delle relative leggi di conversione. Tuttavia, il rifiuto di emanazione e il rinvio della legge di conversione sono poteri che vanno esercitati con particolare prudenza perché la loro definitività rischia sempre di trascinare il Capo dello Stato nell’agone politico, anche soltanto in virtù di strumentalizzazioni di parte.
Degli studi recenti hanno fatto emergere la convenzione che intercorrerebbe tra Presidente della Repubblica e Governo in base al quale i decreti-legge debbono essere comunicati al Quirinale almeno 5 giorni prima dell’esame del Consiglio dei ministri.
È evidente che un intervento del Presidente della Repubblica prima della formale adozione dell’atto governativo rischierebbe di renderlo co-autore dello stesso e, soprattutto, di impedire un reale controllo in sede di emanazione. Tuttavia si potrebbe dire che:
Da un lato, si dovrebbero evitare confronti anche tesi in sede di emanazione, favorendo prima la leale collaborazione tra i due organi; Dall’altro, si finirebbe col garantire al Presidente della Repubblica uno spazio temporale minimo durante il quale esercitare la funzione di controllo.
In conclusione possiamo dire che l’esercizio dei poteri presidenziali di controllo sulla decretazione d’urgenza si muove su un crinale delicato, ma ciò non toglie che sia oggi necessario, la funzione legislativa ruotando
ormai in grande parte attorno alla coppia decreto-legge – legge di conversione.
CAPITOLO IV