Sessantanove comuni di montagna alle prese con il protocollo
1. Il questionario Il protocollo nel Comune: studio sulla gestione documentale nei comuni del Consorzio Bim Piave
Il questionario comprende 28 domande suddivise in 8 sezioni, delle quali la prima riguarda le caratteristiche del comune mentre le rimanenti hanno lo scopo di rilevare aspetti e strumenti della gestione documentale quali:
la costituzione formale del Servizio archivistico, come previsto dalla normativa vigente;
il software di protocollo;
le modalità con cui è effettuata la registrazione di protocollo;
le modalità con cui è effettuata la classificazione e l’individuazione del titolario utilizzato;
le modalità con cui è effettuata la fascicolazione;
le modalità con cui è effettuata l’archiviazione;
la predisposizione e la struttura del manuale di gestione e il governo dei flussi documentali.
94 Ringrazio i comuni della provincia e specialmente gli addetti di protocollo di ciascun
comune per la disponibilità, la puntualità e lo spirito collaborativo con cui hanno agevolato l’impresa non semplice di raccogliere informazioni circoscritte sulla gestione documentale relative ad un campione così ampio.
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Ogni sezione riporta un cappello in cui sono forniti in breve opportuni riferimenti normativi e delucidazioni contenutistiche. Le domande invece, per quanto inerenti una materia specifica quale l’archivistica, sono state strutturate e realizzate in forma essenziale, con spiegazioni aggiuntive, qualora fosse necessario, al fine di agevolarne la compilazione. Inoltre ho scelto di formulare domande a risposta chiusa o a scelta multipla per evitare qualsiasi genere di ambiguità, ottenere risposte comparabili e per agevolare il trattamento dei dati.
L’analisi delle risposte costituisce un punto di partenza molto significativo per formulare suggerimenti di interventi e programmare incisivamente azioni future. Procederò con ordine seguendo lo schema del questionario.
1.1 Prima sezione: parte generale
In questa sezione sono state predisposte domande per l’identificazione e la “calibratura” del comune destinatario: nome del comune, numero di abitanti,
numero di impiegati comunali (ad esclusione degli operai).
I dati raccolti mi hanno permesso di ricreare un quadro della situazione dei comuni dell’intera provincia. Infatti in base alle risposte ottenute ho potuto suddividere in tre categorie i comuni, in base al numero di abitanti; ne è risultato che i comuni grandi (>5.000 unità) sono in tutto 8, i medi (tra 2.000 e 5.000 unità) in tutto sono 24 e i piccoli (<2.000 unità) sono 37. Ciò rende bene l’immagine della provincia, costituita per la stragrande maggioranza dei casi da comuni medio-piccoli, con tutti i problemi ripetutamente evidenziati dal dibattito di carattere politico e amministrativo tuttora in corso fra studiosi e operatori del settore. Strettamente connessa a questa domanda è quella sul numero di impiegati comunali che mi ha consentito di definire quanti essi siano per singolo comune (cfr. Appendice 2), quale sia il numero massimo e quello minimo rilevato (cfr. cap. 2.1.2) e, ancor più interessante, di poter stilare una media degli stessi per singola categoria. La media di impiegati per categoria di comune può essere riassunta così.
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Le informazioni tratte dall’accostamento di queste due domande, come già riportato nel capitolo 2.1.2, consentono di valutare in maniera obiettiva le problematiche legate alla gestione amministrativa e documentale rilevate nei comuni.
1.2 Seconda sezione: il Servizio archivistico
Le domande di questa sezione sono a risposta chiusa e corredate da opportuni chiarimenti poiché, come si è potuto riscontrare dai contatti telefonici avuti con i responsabili di protocollo, gran parte di essi non ha idea, né in tutto né in parte, di che cosa sia il Servizio archivistico e in che cosa esso consista.
In primo luogo è stato chiesto se il Servizio archivistico sia istituito e, in caso positivo, se il responsabile dello stesso sia presente e formalmente autorizzato,
presente ma non formalmente autorizzato o non presente.
Dal grafico si nota che dei 69 comuni della provincia tre hanno in
grandi medi piccoli Serie1 23 11 5 0 5 10 15 20 25
Media impiegati per categoria di comune
9 3 57 0 10 20 30 40 50 60
Già istituito In previsione Non previsto
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previsione di istituire il Servizio archivistico e solo nove di essi lo hanno effettivamente istituito. Il dato più evidente rimane comunque quello relativo ai comuni che non lo prevedono neppure, 57 su 69, ovvero la percentuale più alta.
Sulla base degli esiti ottenuti risulta che su nove comuni dotati di Servizio archivistico, il responsabile dello stesso è presente e formalmente autorizzato solo in sei comuni (il 66%), mentre tre di essi non ne hanno ancora definito la competenza. In secondo luogo è stato richiesto di indicare il numero degli addetti alle operazioni di registrazione, classificazione, fascicolazione e archiviazione e se gli stessi si occupino di tali operazioni in forma esclusiva o insieme ad altre mansioni. Per poter meglio comprendere quale sia il numero di addetti alla gestione documentale, si riportano nel grafico che segue le medie risultanti per categoria di comune.
67% 33%
Il responsabile del servizio archivistico
Presente e formalmente autorizzato Presente ma non formalmente autorizzato
3,25
1,45 1,3
grandi medi piccoli
Media di addetti al protocollo per categoria di comune
80
Il grafico chiarisce quale sia la situazione interna ai comuni: il numero di addetti al protocollo è di tre impiegati (e un quarto) nei comuni più grandi, sfiora quasi l’uno e “mezzo” nei medi e l’uno (e un quarto circa) nei piccoli. Le percentuali così riportate, necessariamente arrotondabili, consentono di dimostrare quanto lieve sia la differenza tra il numero di addetti dei comuni medi e di quelli piccoli. Sostanzialmente entrambi hanno in media un solo addetto alla registrazione, classificazione, segnatura, fascicolazione e archiviazione, ciò a prova del fatto che in questo particolare ambito è impiegata una dotazione organica peraltro già circoscritta. La media rilevata per i comuni grandi, invece, è da considerarsi positiva in quanto il numero di addetti è sufficiente per il corretto svolgimento delle operazioni sopra indicate. Si è voluto inoltre approfondire se al carico di lavoro richiesto dalle attività di gestione documentale sia associato altro relativo a compiti o funzioni diversi; nel questionario è stata perciò formulata una domanda sull’esclusività o meno dei compiti su citati.
Come si può notare solo una parte esigua del personale addetto al protocollo si occupa in forma esclusiva delle operazioni inerenti la gestione documentale; addirittura l’81% si dedica simultaneamente ad altre mansioni. Questo fatto si ripercuote naturalmente sulla disponibilità di tempo da dedicare all’aggiornamento alla materia da parte degli stessi addetti, come dimostrato dalla successiva domanda. Quest’ultima ha infatti avuto lo scopo di svelare quale sia la percentuale dei comuni che, almeno negli ultimi cinque anni, abbia partecipato a corsi di formazione specifici nel campo della gestione
sì 19%
no 81%
Percentuale addetti in forma esclusiva alle operazioni di registrazione di protocollo
81
dei documenti cartacei e/o informatici.
Dal grafico si nota che ben oltre la metà degli addetti al protocollo non ha frequentato alcun corso di formazione, nonostante i riferimenti normativi abbiano dettato modifiche e novità sostanziali che consiglierebbero un adeguamento della preparazione e delle conoscenze necessarie a una efficiente gestione documentale.
1.3 Sezione terza: il software di protocollo
Questa sezione è interamente dedicata i software di protocollo in uso presso i singoli comuni. Sono state formulate domande riguardanti il nome del sistema, l’anno di adozione, il grado di soddisfazione e quali le funzionalità previste dallo stesso.
Per facilitare la compilazione della domanda sul nome del software, sono stati riportati in elenco quelli già in uso in provincia. Questo dato è noto al Consorzio BIM in quanto, per mezzo della Sit, si occupa di rispondere a esigenze di miglioria o risoluzione di problemi inerenti i sistemi informatici dei comuni. La domanda ha previsto di barrare una delle scelte proposte: Ascot
Web (Insiel), Protocollo (Halley), Sicr@WEB (Maggioli), Sipal S.c.p. (Maggioli), Civilia (Sinapsi), Kibernetes. È stato inoltre consentito di aggiungere il nome del software utilizzato nel caso in cui non fosse presente tra quelli elencati. I
risultati ottenuti sono i seguenti.
no 61% sì
39%
Percentuale partecipazione a corsi di formazione
82
Con la dicitura “realizzato in proprio” si intende il software di protocollo creato da sistemisti, mediante gare d’appalto, oppure da informatici interni al comune stesso. Va notata la presenza di tali applicativi nonostante sul mercato ci siano molti prodotti aggiornati dal punto di vista tecnologico e conformi alle disposizioni legislative. Con tale affermazione non si vogliono sminuire l’efficienza o le potenzialità di questi software “autoprodotti” ma avanzare l’ipotesi che essi, se messi a confronto con programmi moderni, potrebbero presentare mancanze e difetti di sistema. Dei quattro comuni che hanno così risposto in tal modo, due appartengono alla categoria dei medi e due dei piccoli, rispettivamente della zona del Comelico e del Cadore ed entrambi confinanti. Si consideri altresì che il numero di addetti al protocollo è di una sola unità.
Altro dato che merita attenzione è quello relativo all’indicazione “altro”. Infatti sono stati indicati ulteriori cinque nominativi di software di protocollo rispetto ai principali in uso. Tra questi, uno è database generico della Microsoft:
Access.
Con una domanda mirata, si è voluto quindi valutare quale sia stato il periodo di adozione dei singoli software nei comuni.
periodo d’adozione software
Ascot Web (Insiel) 1998-2004
25 5 3 22 3 2 4 5 0 5 10 15 20 25 30
83 Protocollo (Halley) 1999-2011 Sicr@web (Maggioli) 2003-2012 Sipal S.c.p. (Maggioli) 2000-2008 Civilia (Sinapsi) 2003-2010 Kibernetes 2003-2004 Realizzato in proprio 2003 Altro 2000-2004
La tabella riporta il periodo in cui ciascun software è stato adottato dai vari comuni, naturalmente a seguito delle disposizioni di legge sull’obbligo di tenuta del protocollo informatico95. Dall’analisi dei dati si ricava che il software
più largamente utilizzato, Ascot Web, è stato anche il primo ad essere adottato. Le motivazioni legate all’alto e prolungato impiego di questo applicativo, secondo quanto risulta dalle interviste al personale responsabile, sono legate alla buona qualità dello stesso, ad una consuetudine ormai quasi ventennale d’uso, al confronto e al passaparola tra i comuni. La dimestichezza acquisita negli anni dai “pionieri” sul protocollo informatico è stata uno dei fattori che hanno inciso maggiormente sulla scelta dei rimanenti comuni in merito all’adozione del software. Per queste stesse ragioni il Protocollo di Halley è un prodotto diffuso, in uso da molto tempo, ancor prima di Ascot Web, ma anche questo tra i meno aggiornati. Dei due software della ditta Maggioli, Sicr@WEB e
Sipal S.c.p, il primo è stato adottato solo da pochi mesi da parte di un comune
tra i grandi, con giudizi molto positivi; anche le interviste sul software Sipal
S.c.p. hanno confermato che il suo utilizzo decennale è legato a prassi ormai
consolidate. L’ultima acquisizione del prodotto di Sinapsi, Civilia, è avvenuta tre anni fa, nonostante due dei tre comuni che l’hanno in uso l’abbiano adottato una decina d’anni prima. I rimanenti software sono stati tutti adottati nell’arco di anni tra il 2000 e il 2004.
Dopo aver contestualizzato i momenti di adozione dei software, il questionario ha previsto una domanda a risposta chiusa sul grado di
95 D.P.R. del 20 ottobre 1998, n. 428; D.P.C.M. 28 ottobre 1999; D.P.C.M. 31 ottobre
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soddisfazione degli applicativi utilizzati. La scelta possibile era tra insoddisfatto,
soddisfatto e molto soddisfatto. Le risposte sono riassunte nel prospetto che
segue.
grado di soddisfazione del software
insoddisfatto soddisfatto molto soddisfatto
Ascot Web (Insiel) 7 17 1
Protocollo (Halley) 2 3 Sipal S.c.p. (Maggioli) 7 15 Sicr@WEB (Maggioli) 3 Kibernetes 2 Civilia (Sinapsi) 3 Realizzato in proprio 4 Altro 4 1
L’analisi è proseguita poi con lo studio delle funzionalità previste dai programmi di protocollo. Anche in questo caso la risposta alla domanda è stata facilitata mettendo a disposizione del compilatore un elenco dal quale scegliere una o più opzioni. Le possibili scelte sono relative alla presenza o meno di gestione dei flussi documentali, pec integrata, massimario di scarto,
fascicolazione e archiviazione. Nel caso in cui il software del singolo comune
preveda altre funzioni, al di là di quelle riportate, è comunque stato reso possibile aggiungerne una o più sotto la voce “altro”. Gli esiti a questa domanda sono stati alle volte discordi:
funzionalità previste dal software come indicato dai compilatori flussi
documentali integrata pec massimario di scarto fascicolazione archiviazione
Ascot Web (Insiel) sì no no sì sì Protocollo (Halley) sì sì sì sì sì Sicr@WEB (Maggioli) sì sì sì sì sì Sipal S.c.p. (Maggioli) sì sì sì sì sì Civilia (Sinapsi) sì sì no sì sì Kibernetes sì sì no sì no Realizzato in proprio no no no no sì Altro sì no no sì sì
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1.4 Sezione quarta: la registrazione di protocollo
In questa sezione sono riportati i risultati delle domande formulate in merito ad una delle fasi inerenti la gestione documentale, ovvero la registrazione di protocollo. La prima domanda ha richiesto di indicare quali siano le informazioni assegnate automaticamente dal software di protocollo. Un elenco delle risposte è stato messo a disposizione affinché la compilazione risultasse più agevole, lasciando la possibilità di aggiungerne ulteriori.
Il risultati ricavati mostrano una situazione ambigua poiché positiva da un lato ma negativa dall’altro. Infatti, le informazioni che di norma sono assegnate automaticamente dal sistema sono solo data, numero di protocollo e
utente. Il numero di risposte corrisponde dunque alle aspettative. Altra
considerazione è invece da fare in merito all’alta percentuale di risposte affermative, 23, sulle altre opzioni oggetto e codice di classificazione. Infatti queste ultime due informazioni non possono essere assegnate dal sistema ma solo personalmente dall’addetto alla registrazione. Questo dato credo rilevi per un verso scarsa conoscenza del software e per l’altro una probabile scorretta interpretazione del concetto di assegnazione automatica delle informazioni. Questo dato rimane comunque da non sottovalutare così come per l’unico “altro” in cui è stata indicato l’ufficio di destinazione del documento come informazione assegnata automaticamente dal sistema.
Per approfondire gli aspetti inerenti la pratica di registrazione di protocollo è stato di seguito richiesto di indicare, in tre date esplicitamente indicate, se il personale addetto a questa operazione corrisponda al responsabile del Servizio archivistico, oppure se siano uno o più addetti ad
68 69 23 23 67 1 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Data Numero di
protocollo Oggetto classificazione Codice di Utente addetto Altro Risposte dei comuni per singola l'opzione
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occuparsene. Per ogni categoria di comune sono state riportate il numero di risposte date.
Dal grafico si nota che delle tre opzioni messe a disposizione, se previsto un responsabile del Servizio archivistico, più addetti o un addetto, solo le ultime due sono state scelte. Il motivo per cui nessuno ha indicato la presenza del responsabile del Servizio archivistico addetto alla registrazione è legato, come ho potuto comprendere da successivi colloqui con gli addetti di protocollo, al fatto che i nove comuni che hanno istituito il Servizio archivistico, nella pratica quotidiana, affidano la registrazione a più addetti oltre al responsabile. Di conseguenza questi comuni hanno scelto l’opzione più addetti. Nel complesso, numericamente, i dati rivelano l’esclusiva presenza di più addetti al protocollo nei comuni grandi, una equivalenza nel ricorso a uno o più addetti nei medi e un’evidente maggioranza di un solo addetto nei comuni piccoli. I riscontri avuti corrispondono perciò alle aspettative.
Con il questionario ho quindi cercato di definire le caratteristiche della registrazione in entrata e in uscita. Si è chiesto, infatti, di indicare se le due pratiche siano accentrate o decentrate. Per la totalità dei comuni i risultati ottenuti sono quelli riportati nel grafico sottostante, nel quale a sinistra sono riportate le risposte circa la registrazione in entrata e a destra quelle relative all’uscita. 0 8 12 12 23 14 Un solo
addetto Più addetti Un solo addetto Più addetti addetto Un solo Più addetti
comuni grandi (8) comuni medi (24) comuni piccoli (37)
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Come si può notare per la registrazione in entrata la tipologia prevalente è quella accentrata. Contrariamente, invece, per quella in uscita è stata registrata una percentuale molto alta, il 71%, per il modello decentrato. Questo dato rivela, in generale, quali pratiche di registrazione siano in uso presso i comuni. Inoltre questo dato conferma la necessità di una formazione diffusa in grado di coinvolgere tutte le componenti all’interno dei comuni. Per approfondire la questione si riportano nel dettaglio le modalità di tale pratica per le diverse categorie di comune.
I tre grafici riportano con chiarezza le tipologie di registrazione operate in entrata e in uscita. Per la categoria dei comuni grandi vi è esatta simmetria nelle due pratiche. Nel secondo grafico, invece, si è riscontrato un leggero disequilibrio tra le modalità di registrazione. Infine, l’ultimo grafico riporta risultati più sbilanciati poiché nei piccoli comuni sono state fatte scelte diverse e differentemente combinate. Dall’analisi dei prospetti si è verificato che i dati desunti dai tre casi sono coerenti con quelli del grafico precedente.
L’ultima domanda, riguardante la registrazione di protocollo, ha
61 8 20 49 0 10 20 30 40 50 60 70
accentrata decentrata accentrata decentrata in entrata in uscita
Tipologia di registrazione per la totalità dei comuni
7
1 1 7
accentrata decentrata accentrata decentrata entrata uscita Registrazione nei comuni grandi 21 3 6 18
accentrata decentrata accentrata decentrata entrata uscita Registrazione nei comuni medi 33 4 12 25
accentrata decentrata accentrata decentrata entrata uscita Registrazione nei
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interessato il numero medio di protocolli annui effettuati da ciascun comune. L’arco temporale che si è scelto è il decennio 2002-2012, dato che le medie riportate dai compilatori sono aggiornate al dicembre 2012. Per questioni di sintesi si riporta la media di protocolli annui suddivisi per categoria di comune.
Il grafico è tanto scontato quanto eloquente. Vi è esatta corrispondenza alle aspettative in quanto il numero di protocolli diminuisce a seconda dello scalare di categoria. Si nota un notevole distacco quantitativo tra i protocolli dei comuni grandi e quelli effettuati dagli altri due. Tra la seconda e l’ultima categoria è registrata una disparità di quasi 3000 protocolli; nonostante ciò però si può dar prova del fatto che anche i comuni piccoli registrano una buona media di protocolli.
1.5 Sezione quinta: la classificazione
La sezione riporta le informazioni sulla classificazione così come viene operata nei comuni. Le domande formulate in merito a tale operazione riguardano suoi aspetti sostanziali quali le modalità di assegnazione dei codici di classificazione, il modello e il numero di livelli del titolario in uso ed infine l’anno di adozione dello stesso. I dati desunti dalle risposte fornite dai compilatori sono risultati molto interessanti, soprattutto in merito al titolario di classificazione.
Sulle modalità di assegnazione dei codici è stato richiesto di indicare se essa sia automatica o manuale.
18305 8991 6031 0 5000 10000 15000 20000
grandi medi piccoli
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Il grafico, eloquente, mostra che la percentuale maggiore di risposte date si riferisce ad un pratica di classificazione manuale, mentre solo il 17% è automatica. Quanto al titolario, per trarre le informazioni necessarie, è stato redatto un elenco delle tipologie normalmente in uso nei comuni, alle quali sono state aggiunte opzioni come titolario realizzato in modo artigianale o
titolario modificato su modello specifico. In coda all’elenco è stata aggiunta
l’opzione “altro” lasciando così l’opportunità di aggiungere altre tipologie di titolario.
Il grafico dimostra che il titolario Astengo rimane quello ancora più diffuso e ancora in uso nonostante sia datato e ormai superato. I comuni che utilizzano ancora questo titolario hanno riferito di avervi applicato modifiche strutturali, come aggiunte o sottrazioni di classi, oppure di non utilizzarne o averne mai utilizzate alcune. Di conseguenza il modello originario, subendo questi cambiamenti, ha assunto fisionomie specifiche tali da stravolgerne la struttura originaria. Si nota poi che al secondo posto, tra i titolari più in uso,
17%
83%
Modalità di assegnazione dei codici di classificazione automatica manuale 19 17 14 15 4 Titolario
Astengo Titolario ANCI modificato su Titolario modello specifico Titolario realizzato in modo "artigianale" Sconosciuto
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vi è quello predisposto dal Gruppo nazionale di lavoro diretto da Giuseppe Mesoraca e Giorgetta Bonfiglio-Dosio con la collaborazione dell’ANCI e pertanto noto più correntemente come “titolario ANCI”96. Questo dato è
perlomeno rassicurante in quanto dimostra l’aderenza alle proposte nazionali e un minimo aggiornamento delle pratiche di classificazione. Meno positivi si ritengono invece i dati desunti dall’ampio numero di titolari modificati su
modello specifico e quelli realizzati in modo artigianale. Infatti il risultato,
inatteso, ha svelato una percentuale molto alta di questi casi non standardizzati, tant’è vero che sommati insieme i comuni che ricorrono a questi titolari non convenzionali sono addirittura 29 (42% del totale). Eppure si tratta di un dato di fatto. Non sono riuscita a ricavare alcuna informazione su quali modelli si siano basati o rifatti i redattori dei singoli titolari. Da un campione, tra quelli realizzati in modo artigianale, si è potuto constatare che essi sono strutturati secondo logiche organizzative del tutto proprie.
Volendo poi approfondire meglio gli aspetti caratterizzanti l’organizzazione dei titolari realizzati in proprio e secondo modelli definiti, nel questionario si è richiesto di indicare quanti siano i loro livelli. Di quello