CAPITOLO I
LE MINORANZE: PROBLEMI DEFINITORI E DI RICONOSCIMENTO, LA TUTELA INTERNAZIONALE
1. La relatività del concetto di minoranza
Come detto in premessa, oggetto di questa ricerca saranno appunto le minoranze, la loro tutela e, ove presenti, le soluzioni politico-amministrative ideate per il loro autogoverno. Prima di passare all'analisi comparata dei casi di studio prescelti, è necessario tuttavia inquadrare in termini generali il tema delle minoranze, in quanto pone problematiche di non scarso rilievo. È doveroso rilevare innanzitutto come la definizione stessa di “minoranza” non sia affatto pacifica: Roberto Toniatti sottolinea la sua relatività, affermando che
«le minoranze in quanto tali non esistono. Esistono, piuttosto, gruppi sociali - dotati ciascuno di una propria identità – piccoli e grandi, numerosi e non. Tutti i gruppi possono essere ritenuti, in astratto, rappresentare in modo paritario nient'altro che le diversità naturali del genere umano e, in quanto tali, costituiscono una testimonianza della sua ricchezza e della sua complessità. Un gruppo sociale può essere immaginato trasformarsi in minoranza nel momento in cui, sulla base di un “elemento di riferimento comune e unitario”, entra in relazione con un altro gruppo il quale, in ragione di un connotato di tipo (non solo, anche se) prevalentemente quantitativo, viene a costituire la maggioranza. L'elemento di riferimento comune e unitario al quale si allude è quello del governo territoriale, ossia dell'esercizio delle potestà sovrane in ordine alla direzione politica di una collettività umana insediata su di un dato territorio»6.
Anche Alessandro Foldella, mentre identifica “popoli, minoranze e popoli indigeni” quali soggetti titolari di diritti collettivi, sottolinea come il concetto di minoranza, utilizzato per identificare una porzione minoritaria di una popolazione per religione, etnia, cultura, lingua o altre caratteristiche, sia in verità un
«concetto dinamico e relativo, che può venire a coincidere con un popolo (una minoranza oggi può trasformarsi nella maggioranza in un momento successivo) e che, nella maggior parte dei casi, si può applicare anche ai popoli indigeni7 (i quali il più delle volte, costituiscono una minoranza della popolazione di uno Stato)»8.
Ancora Maria Luisa Pecoraro:
«A tutt'oggi, come attesta la prassi internazionale (…) non è stata ancora elaborata un'univoca definizione universalmente e generalmente accolta del concetto di minoranza nazionale, in molti casi identificata ed accomunata a quella etnica, né tantomeno risolta quella meno problematica di minoranza culturale, integrandosi e sovrapponendosi tra loro i diversi profili caratterizzanti dette categorie» 9.
Lo stesso elemento quantitativo, che è insito nel significato letterale della parola minoranza, talvolta non è sufficiente all'identificazione della minoranza in quanto tale: vi possono infatti essere situazioni in cui una maggioranza numerica può ben rivestire la qualifica di minoranza, quando, ad esempio, appaia svantaggiata socialmente o politicamente. Si pensi per esempio alla popolazione di colore nel Sud Africa dell'apartheid: una indubbia maggioranza dal punto di vista numerico ma esclusa dalla possibilità di incidere sulle scelte politiche, in forza di discriminazioni su base razziale che avvicinano concettualmente la sua condizione a quella di una minoranza.
7 Vedremo infra (capitolo VIII paragrafo 4.2.2) come la definizione di popolo indigeno sia rilevante rispetto alla peculiare situazione della popolazione tartara di Crimea.
8 Alessandro Fodella, La tutela dei diritti collettivi: popoli, minoranze, popoli indigeni, in Laura Pineschi, La tutela internazionale dei diritti umani, norme, garanzie, prassi, Giuffrè Editore, Milano 2006 pp. 711-723
9 Maria Luisa Pecoraro, La protezione internazionale delle minoranze, Editoriale Scientifica, Napoli 2003, p. 11
In altro ambito problematiche che si avvicinano al tema delle minoranze possono riguardare per esempio le donne: le cosiddette “quote rosa” per incentivare la presenza femminile nelle istituzioni, di cui ampio dibattito si fa anche nel nostro paese, sono strumenti promozionali a vantaggio di una minoranza, che però si rileva tale non nella società (dove la componente femminile è all'incirca paritaria a quella maschile) ma nell'ambito più ristretto delle istituzioni.
Peraltro, sempre attingendo dalla citazione di Roberto Toniatti sopra riportata, varia anche la rilevanza che ciascun ordinamento dà all'elemento di riferimento comune ed unitario che pone in rapporto minoranza e maggioranza e che emerge anche dato il peculiare contesto storico, culturale e politico dei vari paesi.
Se per esempio pensiamo all'Italia vediamo che l'elemento di riconoscimento di una minoranza a cui il nostro ordinamento attribuisce rilevanza è eminentemente quello linguistico. L'articolo 6 della Costituzione Italiana recita infatti che «La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche» (enfasi di chi scrive). Questo non significa ovviamente che l'ordinamento italiano consenta le discriminazioni nei confronti di minoranze di altro tipo ed infatti articoli come l'articolo 3 e l'articolo 8 sono sicuro baluardo contro le discriminazioni basate su sesso, razza, lingua e religione (e specialmente ricordiamo come l'articolo 3 non si limiti a vietare le discriminazioni ma ponga anche l'obbligo positivo a carico della Repubblica di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana»), tuttavia l'uso del termine minoranza nella Carta fondamentale è riservato esclusivamente alle minoranze linguistiche.
Problematico il concetto di etnia: mentre negli ordinamenti, come quello italiano, ispirati ad una concezione civica di popolo «l'aggettivo etnico non ha significato giuridico» (ed infatti, come appena ricordato, in Italia le minoranze, appunto, non sono definite “etniche”)10, altri ordinamenti fanno invece maggior riferimento al concetto di etnia, che è rilevante specificamente in «tradizioni costituzionali fondate sulla concezione etnica del popolo» (per esempio la tradizione tedesca), eppur non 10 Francesco Palermo, Jens Woelk, Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze,
facilmente inquadrabile giuridicamente11.
Se nel diritto internazionale non si è giunti ad una definizione condivisa di minoranza ed il tema è discusso in dottrina, non mancano invece ordinamenti che l'hanno autonomamente prodotta. Citiamone alcune a titolo di esempio, sempre con riferimento all'Europa centro-orientale, per non allontanarci troppo da nostro campo di studio.
Per cominciare, contiene una definizione il secondo paragrafo della Legge sui diritti dei membri delle minoranze nazionali del 2001 della Repubblica Ceca:
«Definition of basic concepts
(1) A national minority is a community of citizens of the Czech Republic who live on the territory of the present Czech Republic and as a rule differ from other citizens by their common ethnic origin, language, culture and traditions;
they represent a minority of citizens and at the same time they show their will to be considered a national minority for the purpose of common efforts to preserve and develop their own identity, language and culture and at the same time express and preserve interests of their community which has been formed during history.
(2) The member of a national minority is a citizen of the Czech Republic who professes other than Czech ethnic origin and wishes to be considered a member of a national minority in common with the others who profess the same ethnic origin»12.
L'Articolo 5 della Legge Costituzionale sui diritti delle minoranze nazionali nella Repubblica di Croazia:
«A national minority in the sense of this Constitutional Act, is a group of Croatian citizens whose members traditionally inhabit the territory of the Republic of Croatia, its members
11 Cfr. Raccomandazione n. 1735/2006 dell'Assemblea Parlamentare del Consiglio d'Europa, che riconosce che non esiste una definizione di “nazione” che sia condivisa nelle tradizioni giuridiche europee. Cit. in F. Palermo, J. Woelk, Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze, cit. p. 23.
12 Legge sui diritti dei membri di minoranze nazionali ed emendamenti ad alcune leggi, n. 273 del 10 luglio 2001. Traduzione in inglese fornita dalla Biblioteca della Regione Trentino – Alto Adige.
having ethnic, linguistic, cultural and/or religious characteristics different from other citizens and are lead by the wish to preserve these characteristics»13.
L'Ungheria ha adottato una nuova legge nel 2011, in sostituzione della Legge sui diritti delle minoranze nazionali ed etniche del 199314, intitolata Legge sui diritti delle nazionalità d'Ungheria15, eliminando il termine “minoranze” e sostituendolo con “nazionalità”. Essa all'articolo 1 definisce i gruppi ai quali la legge si rivolge, peraltro dando una lista delle nazionalità (minoritarie) in un'appendice.
«1. § (1) Pursuant to this Act, all ethnic groups resident in Hungary for at least one century are nationalities which are in numerical minority amongst the population of the State, are distinguished from the rest of the population by their own language, culture and traditions and manifest a sense of cohesion that is aimed at the preservation of these and at the expression and protection of the interests of their historically established communities. (2) For the purposes of the rights and obligations of nationalities, a person forms part of a nationality as defined in paragraph (1) who resides in Hungary, regards himself as part of a nationality and declares his affiliation with that nationality in the cases and manner determined in this Act.
(3)The nationalities under paragraph (1) are listed in Appendix No. 1». «Appendix No. 1
“For the purposes of this Act, the following shall qualify as nationalities: Bulgarian, Greek, Croatian, Polish, German, Armenian, Roma, Romanian, Ruthenian, Serbian, Slovak, Slovene and Ukrainian.”»
Venendo allo spazio postsovietico possiamo citare la Sezione 1 della Legge sull'autonomia culturale delle minoranze nazionali dell'Estonia:
«For the purposes of this Act, a national minority shall mean Estonian citizens who:
13 Legge Costituzionale sui diritti delle minoranze nazionali nella Repubblica di Croazia, Numero 01-081-02-3955/2 Zagabria, 19 dicembre 2002, articolo 5. Traduzione in inglese fornita dalla Biblioteca della Regione Trentino - Alto Adige.
14 Legge sui diritti delle minoranze nazionali e etniche LXXVII del 1993 15 Legge sui diritti delle nazionalità d'Ungheria CLXXIX del 2011
- reside in the territory of Estonia;
- have long-term, sound and permanent ties with Estonia - differ from Estonians by their ethnic be
longing, cultural characteristics, religion or language;
- are led by their wish to collectively maintain their cultural customs, religion or language which are the basis for their common identity»16.
l'articolo 1 della Legge Moldava 382-XV del 19 luglio 2001 sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali ed allo status giuridico delle loro organizzazioni17:
«Ai sensi della presente legge, per persone appartenenti a minoranze nazionali si intendono persone che abitano nel territorio della Repubblica della Moldova, sono cittadini e che, per peculiarità etniche, culturali, linguistiche e religiose per le quali si distinguono dalla maggioranza della popolazione -moldava-, si considerano di altra origine etnica»18.
Infine l'articolo 1 della Legge sulle minoranze nazionali nella Repubblica di Bielorussia19:
«Ai fini della presente legge, le persone appartenenti a minoranze nazionali sono le persone che sono residenti permanentemente nel territorio della Repubblica di Bielorussia ed hanno la cittadinanza della Repubblica di Bielorussia, la cui origine, lingua, cultura o tradizioni sono differenti da quelli della maggioranza della popolazione della Repubblica»20.
16 Legge sull'Autonomia culturale delle minoranze nazionali, RT I 1993, 71, 1001, approvata il 26 ottobre 1993, in vigore dal 28 novembre 1993, emendata dalle leggi RT I 2002, 53, 336 e RT I 2002, 62, 376. Traduzione in inglese fornita dalla Biblioteca della Regione Trentino – Alto Adige. 17 Lege cu privire la drepturile persoanelor aparţinînd minorităţilor naţionale şi la statutul juridic al
organizaţiilor lor, Chisinau, 19 iulie 2001.Nr.382-XV, articolo 1. Reperibile in http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=312817&lang=1
18 În sensul prezentei legi, prin persoane aparţinînd minorităţilor naţionale se înţeleg persoanele care domiciliază pe teritoriul Republicii Moldova, sînt cetăţeni ai ei, au particularităţi etnice, culturale, lingvistice şi religioase prin care se deosebesc de majoritatea populaţiei - moldoveni - şi se consideră de altă origine etnică.
19 Legge della Repubblica di Bielorussia No. 1926-XII sulle minoranze nazionali nella Repubblica di Bielorussia dell'11 novembre 1992 (Закон Республики Беларусь от 11 ноября 1992 г. № 1926-XII О национальных меньшинствах в Республике Беларусь), pubblicata nell'edizione di La Legge della Repubblica di Bielorussia No. 261-Z del 5 gennaio 2004.
20 Для целей настоящего Закона под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие натерритории Республики
Troviamo poi varie definizioni in dottrina. Una delle più note è senza dubbio quella dello Special Rapporteur delle Nazioni Unite for the Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities Francesco Capotorti, rilevante anche perché elaborata in ambito di Nazioni Unite, per il quale minoranza è:
«un gruppo numericamente inferiore al resto della popolazione di uno Stato, in posizione non dominante, i cui membri – essendo di nazionalità dello Stato – possiedono caratteristiche etniche, religiose o linguistiche che differiscono da quelle del resto della popolazione, e mostrano, anche solo implicitamente, un senso di solidarietà, diretta a preservare la loro cultura, tradizioni, religione o lingua»21.
Anche questa definizione, pur molto diffusa, non risolve definitivamente il problema: in particolare, il requisito della nazionalità esclude le cosiddette “nuove minoranze”, formatesi in seguito ai fenomeni migratori22. Gaetano Pentassuglia tuttavia osserva che «la definizione di Capotorti può non essere perfetta ma riflette almeno una convergenza di base delle visioni storicamente consolidate23».
Vediamo così, dunque, che a livello costituzionale e legislativo e in dottrina, esistono varie definizioni, tutte contenenti sia elementi oggettivi (residenza, cittadinanza, inferiorità numerica, posizione non dominante, lingua, religione, cultura, etc.), sia soggettivi (volontà di conservare un'identità e tratti distintivi, solidarietà di gruppo, volontà di appartenere a un gruppo, etc.)24.
Беларусь и имеющие гражданство Республики Беларусь, которые по своему происхождению, языку, культуре или традициям отличаются от основного населения республики.
21 Francesco Capotorti, Il regime delle minoranze nel sistema delle Nazioni Unite e secondo l'articolo 27 del Patto sui diritti civili e politici, in Rivista internazionale dei diritti dell'uomo, 1992, pp. 107-108.
22 Elisabetta Palici di Suni Prat, Intorno alle minoranze, G. Giappichelli editore, Torino 1999, p. 134 23 Gaetano Pentassuglia, Minorities in International Law, European Centre for Minority Issues,
Council of Europe Publishing, Strasburgo 2002, p. 69
Alla luce di tutto ciò, poiché quindi diversa è la condizione storica, politica e sociale dei vari paesi, come abbiamo visto non si è riusciti a trovare una definizione univoca di minoranza, e pertanto essa non esiste nel diritto internazionale positivo, neppure nella Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali25, che è ad oggi lo strumento di maggior rilevanza per quanto riguarda la loro tutela. Ciò però non precluderebbe necessariamente la possibilità di stabilire un significato “basilare” di minoranza nel diritto internazionale, basato «sugli strumenti di “hard e soft law” che si sono susseguiti nella storia nella storia della protezione internazionale delle minoranze»26. In realtà la necessità di trovare una definizione condivisa è discussa, in quanto cristallizzarla potrebbe portare ad escludere alcuni casi specifici, di difficile collocazione all'interno di una definizione astratta. È stato addirittura asserito, in relazione alla Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche, che «una definizione precisa non è necessaria, che la risposta è nota nel 90 per cento o più dei casi possibili e che la prassi governativa ed intergovernativa, inclusa la giurisprudenza degli organi giudiziari, eventualmente chiarificheranno ogni problema rimanente»27. Una posizione che richiama quanto espresso dall'Alto Commissario dell'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa Max van der Stoel quando afferma che: «anche se posso non avere una definizione di ciò che costituisce una minoranza, oserei dire che riconosco una minoranza quando ne vedo una», salvo poi specificare alcuni elementi identificativi, dicendo che prima di tutto «una minoranza è un gruppo con caratteristiche linguistiche, etniche o culturali che la distinguono dalla maggioranza» e che «non solo di solito cerca di mantenere la sua identità ma che cerca anche di dare una più forte espressione a questa identità»28.
Di contro è però vero anche che l'assenza di una tale definizione rende difficile individuare con precisione i gruppi a cui finalizzare la tutela e addirittura gli Stati 25 Marco Dugnani, La protezione delle minoranze nell'ambito del Consiglio d'Europa: la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, articolo reperibile in diritto.it, rivista giuridica on line, http://www.diritto.it/materiali/europa/dugnani3.html
26 G. Pentassuglia, Minorities in International Law, cit., p. 69
27 Gudmundur Alfredsson, Alfred de Zayas, Minority Rights: Protection by the United Nations, in Human Rights Law Journal, 14, 1993, p. 3.
28 Keynote Address of Mr Max van der Stoel CSCE High Commissioner on National Minorities at the CSCE Human Dimension Seminar on “Case Studies on National Minority Issues: Positive Results” Warsaw, 24 May 1993.
potrebbero sostenere l'inesistenza di minoranze nei loro territori29. In ogni caso le difficoltà definitorie, impongono una certa cautela nell'interpretazione delle norme, visto che trattiamo di concetti che assumono significati diversi a seconda del contesto politico e delle norme considerate30.
Ciononostante, proprio per la varietà delle definizioni, degli elementi, oggettivi e soggettivi considerati, dei contesti politici, storici e culturali, scontiamo «una certa confusione terminologica» a cui «contribuisce in verità anche l'ordinamento giuridico, per ragioni di natura politico-diplomatica»31. Si può dunque tentare una categorizzazione dei tipi di minoranza, premettendo che appunto non sono sempre così chiaramente distinguibili, che sono concetti che comunque hanno un certo grado di relatività e che alcune minoranze possono essere inquadrate sotto diverse definizioni.
2. Diversi tipi di minoranza: ipotesi di classificazione
Nell'avviarci ad un tentativo di classificazione delle minoranze, è bene chiarire fin da subito come le categorie che evidenzieremo non siano sempre sovrapponibili. Con riferimento all'Ucraina, per esempio, vedremo che abbiamo una minoranza russa, che si considera tale per nazionalità, di dimensioni più contenute rispetto al gruppo linguistico russo, che è ben più ampio poiché comprende anche numerosi cittadini che si definiscono di nazionalità ucraina ma che preferiscono il russo come lingua d'uso: quindi esiste una minoranza linguistica russa ben più numerosa di una minoranza nazionale russa.
Innanzitutto distinguiamo tra minoranze autoctone e nuove minoranze32: le prime hanno una presenza storica e si sviluppano nel paese in cui risiedono, le seconde sono di recente immigrazione. Queste ultime non possono vantare una presenza storica sul territorio, vincoli di cittadinanza o legami altrettanto solidi, ma va
29 E. Palici di Suni Prat, Intorno alle minoranze, cit., p. 132
30 A. Fodella, La tutela dei diritti collettivi: popoli, minoranze, popoli indigeni, cit., pp. 711-723 31 F. Palermo, J. Woelk, Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze, cit., p. 21 32 Ivi, p. 18
comunque loro riconosciuto il diritto a preservare la propria identità culturale33. Diciamo subito che ai fini di questo studio ci occuperemo esclusivamente di minoranze autoctone, poiché quelle di nuova immigrazione presentano istanze e problematiche spesso diverse, finalizzate all'integrazione nella società piuttosto che alla rivendicazione di autonomia e tutela della loro diversità nei confronti della maggioranza. È da notare però che anche questa distinzione, che pur pare intuitivamente semplice, può dar adito a problemi. Facciamo alcuni esempi con riferimento all'Italia: se infatti è pacifico che degli immigrati africani giunti in Italia per ragioni di lavoro sono una nuova minoranza mentre la comunità germanofona in Alto Adige è indubbiamente autoctona, si apre invece il problema nel momento in cui la definizione di recente immigrazione sia suscettibile di diverse interpretazioni. La minoranza arbëreshë nell'Italia meridionale, giunta (immigrata) nella penisola tra il XV e il XVIII secolo è senza indugio identificabile come minoranza autoctona, data la presenza plurisecolare sul territorio nazionale, ma, per esempio, cosa dire di figli o nipoti di immigrati di seconda o terza generazione, nati e vissuti nel nostro paese? L'Italia è un paese che solo recentemente, dopo il periodo di crescita economica degli anni '60 del XX secolo, ha cessato di essere un paese prevalentemente d'emigrazione per diventare invece meta di crescente immigrazione, quindi il problema è meno cogente che altrove; tuttavia già oggi alcune istanze sollevate dalle nuove minoranze si avvicinano a quelle tipiche anche delle minoranze autoctone: si pensi per esempio alle richieste delle comunità islamiche di costruire luoghi di culto, richieste che purtroppo non mancano mai di suscitare polemiche e attriti nei territori con la maggioranza italiana e cattolica. Si tratta di richieste che, riferendoci a quanto detto poco sopra, non sono, come invece quelle tipiche delle nuove minoranze, finalizzate all'integrazione nella società (diciamo così) “ospitante”, bensì sono proprio richieste che vanno nella direzione di chiedere una tutela della propria diversità (in questo caso religiosa) nei confronti della maggioranza. Pertanto