DIRITTO FINANZIARIO
Argomenti generaliedirittodel bilancio
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Imposte dirette
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Tributi dibollo, diregistro, di successioneetributi in surrogazione
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Altri tributi indiretti
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Righi E. - Applicabilità dell’ imposta di consumo sui magazzini anche se com presi in case non di lusso. Dir. prat. trib., 1960, II, 462.
Uckmar A. - Sulla pretesa inammissibilità dell’azione di rimborso deU'I.G.E. in conseguenza dell’atto di sottomissione, Dir. prat. trib., 1960, II, 454. Diritto processualeedesecuzione
Cocivera B. - Efectos sustanciales y procesales de la solidaridad en la deuda impositiva, Rev. Derecho fin., 1960, 9.
De Bono C. - L’ingiunzione fiscale: natura ed efficacia, Riv. dir. fin. e se. fin 1960, II, 174.
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Diritto penale
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Diritto tributario internazionale
Sainz de Bujanda F. - La interpretación, en derecho español, de los tratados internacionales para evitar la doble imposición, Rev. Derecho fin., 1900, 273.
SCIENZA DELLE FINANZE Argomenti generali
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Gola G. - Fondamenti razionali comuni della economia finanziaria e dell’eco nomia del benessere, Giorn. Econ., 1960, 358.
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Politica economica e finanziaria - Congiuntura e sviluppo
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g i u r i s p r u d e n z a
CASSAZIONE, 27 maggio 1960, n. 1369, Est. Rossano.
Contabilita dello Stato - Contratti - Approvazione con legge - Costituzionalità Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici - Contratti - Approvazione
con legge - Norme preesistenti imperative - Derogabilità - Fattispecie.
Le previsioni della costituzione di leggi, che non contengono, norme gene rali ed astratte, non hanno carattere tassativo; sono, quindi, ammissibili altre ipotesi non previste dalla costituzione; pertanto, non sussiste inconciliabilità tra l’attuale ordinamento costituzionale e Vari. U della legge sulla contabilità dello Stato, secondo cui debbono essere autorizzati con legge i contratti tra lo Stato ed i privati, relativi a trasferimenti di immobili; e nemmeno può con siderarsi incostituzionale la legge di approvazione di tali contratti, emessa con riferimento al citato articolo.
11 contemut« di «na legge formale con la quale sia approvato un contratto, e stipulato fra lo Stata e privati (nella specie: trattavasi di un contratto in tervenuto fra lo Stato ed un comune, con il quale mediante transazione, per muta ed alienazione di beni patrimoniali dello Stato, erano state regolate [transattivamente] le questioni riguardanti alcuni arenili), rivela il preciso in tento di conferire validità ed efficacia giuridica al contratto.
Tale valdità ed efficacia non sono condizionate alla conformità a preesi stenti norme giuridiche imperative (nella specie: a quelle dell’art. 91, della legge del registro circa l’onere dell’imposta), in quanto le leggi con contenuto generale ed astratto non delimitano a priori il contenuto e la efficacia giuridica delle leggi formali, non sussistendo una gradazione gerarchica tra le leggi, la quale non è prevista dalla costituzione; pertanto, il contratto, approvato con legge formale, è vincolante, in forza della legge di approvazione, la quale ne af- ferma insindacabilmente, anche in deroga a norme imperative preesistenti, la sua conformità alVordine giuridico.
Sulle conseguenze dell’approvazione in forma legislativa di un contratto dello
La nullità della clausola di esonero dall’imposta nei contratti in cui sia parte la P.A., è stata oggetto nel recente passato di ampio esame giu risprudenziale e dottrinale a proposito dei contratti di cessione delle navi Liberty dello Stato agli armatori (1). Qui la questione si presenta sotto un diverso profilo, non solo perché la nullità della clausola è stata sostenuta m considerazione dell’art. 94 della legge del registro oltre che
(-G App. Genova, 29 maggio 1955, in Foro it„ 1955, I 1057- Cass Giv 26 f1hhZO-19?Qà'-n‘ - 10^4' Per Kli aSpetH più ffeneraU della questione': Cass’. Civl! 26 febbraio 193., in Rw. it. dir. fin., 1937, II, 55. Per la dottrina, v. fra tutti A. , , NNINI' C! rCaJ a mder°aabilità delle norme regolatrici dell’obbligazione tributaria, m Rw. dir. fin., 1953, II, 291.
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Omissis. — Con l’unico motivo in ricorso l’amministrazione denuncia la violazione dell’art. 94 della legge del registro, approvata con r.d. 30 dicem bre 1923 n. 3209, in relazione all’art. 21 della legge sulla contabilità generale dello Stato, r.d. 18 novembre 1933 n. 2240, e alla legge 15 maggio 1954 n. 261, per avere la Corte di appello con l’impugnata sentenza, ritenuto che la legge 15 maggio 1954 n. 261, con la quale fu approvato il contratto concluso con atto pubblico del 5 giugno 1952 tra l’amministrazione del Demanio e il Co mune di Bari, avesse implicitamente derogato alla disposizione dell’art. 94 ultimo comma della legge di registro, secondo cui doveva considerarsi non ap posto qualunque patto diretto a derogare alle disposizioni dell’articolo stesso circa il pagamento deU’imposta di registro per atto stipulato fra lo Stato e i privati.
A fondamento della censura l’ammlnistrazione deduce che la costituzione ha disciplinato giuridicamente in modo più rigoroso del cessato ordinamento costituzionale la divisione dei poteri, onde debbano ritenersi inammissibili, se non sono specificamente previste dalla costituzione, leggi il cui contenuto consi sta in provvedimenti di amministrazione attiva, come le leggi di autorizzazione
dall’art. 4 9 del regolamento di contabilità, ma particolarmente perchè il contratto che la conteneva era stato approvato con legge. Caso non frequente, da quando l’art. 2 della legge 31 gennaio 1926, n. 100, ha sta bilito che « l’approvazione dei contratti stipulati dallo Stato nei casi in cui era richiesta una legge, è data con decreto reale » (ora, presi denziale).
Secondo la sentenza che si annota, l’approvazione legislativa ha le gittimato una clausola che in mancanza di essa sarebbe stata nulla. Questa soluzione s’ispira ad un principio che non collima con tradizionali insegnamenti in tema di leggi di approvazione; sicché sembrano oppor tuni alcuni rilievi.
ÌJ noto che nella categoria, latamente intesa, delle leggi di appro vazione, si fanno rientrare così quelle di approvazione in senso stretto come quelle di autorizzazione (2): si ritiene cioè che la distinzione fra le due categorie fondata sul momento in cui la legge viene emanata (ri spettivamente posteriore o anteriore rispetto all’atto sottoposto alle Ca mere) non faccia venire meno la loro sostanziale omogeneità, trattandosi in tutti i casi di un atto che rimuove un ostacolo giuridico posto all’eser cizio di un potere di cui la P.A. è già provveduta; e si tratta sempre di controllo preventivo (almeno secondo la prevalente terminologia), con la differenza che mentre nell’autorizzazione il controllo è anteriore al compimento dell’atto, l’approvazione è un’autorizzazione ad eseguirlo, nel senso che senza di essa l’atto non può spiegare i suoi effetti (3). È significativo poi che l’art. 2 1 della legge di contabilità, che sottopone, certi atti ad autorizzazione legislativa, si ritiene sia stato sostituito dal- 2 3
(2) Romano Santi, Principii di dir. cosi, gen., Milano, 1947, pag. 293. (3) Romano Santi, Saggio di una teoria sulle leggi di approvazione, in Scritti minori. Milano, 1950. voi. I, pag. 52. Cfr. Cassakino, « Approvazione ». in Enciclopedia del diritto, ed. Giuffrè, voi. II, pag. 855.
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o di approvazione di contratti conclusi dallo Stato. Afferma inoltre che co munque, le leggi di autorizzazione o di approvazione dei contratti, come quelle di approvazione dei bilanci, sono leggi formali, e, non essendo quindi fonti di diritto oggettivo, non derogano ad eventuali nullità del contratto nè attribui scono al contratto un’efficacia normativa che vincoli, oltre le parti i terzi e quindi nella specie l’Ufficio del Registro: secondo la ricorrente, per ritenere ali effetti occorrerebbe che, con l’approvazione, i patti contrattuali divenis sero norme giuridiche, ma siffatto mutamento sarebbe in contrasto sia con intrinseca natura dei patti, sia con la previsione secondo cui sulla Gazzetta Uff. è pubblicata la legge di approvazione ma non il contenuto del contratto sia infine con l’art. tl3 della Costituzione, secondo cui è inderogabile la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
Il licorso è destituito di fondamento giuridico.
Sebbene l'assunto di incostituzionalità delle leggi di approvazione dei contratti conclusi dallo Stato sia dedotto nella memoria, nè si ritenga di sollevare di ufficio la questione, ai fini della rimessione alla Corte Costituzio nale, per la sua palese infondatezza, occorre tuttavia accennare alle ragioni
ait. - della legge 31 gennaio 1926, n. 1 0 0, che tratta Ae\Vapprovazione dei contratti (4).
, ^ arresi insegnamento ricevuto che « la legge di approvazione non ha 1 efficacia di comunicare la specifica sua efficacia legislativa all’atto approvato, che perciò non si trasforma esso stesso in legge » (5) e non viene quindi coperto dall’insindacabilità che è attributo dell’atto le
gislativo: m altre parole, l’autorizzazione o l’approvazione legislativa non valgono a conferire validità a un atto invalido (6). Non si esclude tuttavia che le leggi di autorizzazione o di approvazione possano avere che questa efficacia; ma ciò può realizzarsi soltanto in virtù di norme di altra natura e contenuto che in esse siano inserite (7).
• Cl1! . ™ formula pura e semplice di approvazione valga a « confe-ìire validità ed efficacia giuridica al contratto» affermandone «insin dacabilmente la sua conformità all’ordine giuridico», così come af fi ma la sentenza annotata, è una massima che, alla luce di quei prin- c° lls\dera*10ni clie seguono paiono confermare, può suscitare qualche pei plessita. È vero che qualsiasi legge ha l’effetto di rendere
1 la leSlttlmita di ciò che essa ha dichiarato per l’appunto W itt! ! + ' 8 ’ ™a occorre che la legge contenga una qualificazione di
egittimità, e 1 autorizzazione (o l’approvazione) non è tale.
lina autorizzazione, comunque sia data, è, in se e per sè, null’altro
(4 ) In g r o sso, Dir, finanziario, N a p o li, 19,06, p a g 38
... (5) Romam’ . s - Principii, cit., pag. 293. Quanto alle approvazioni in di ritto amministrativo, la dottrina è pacifica nel senso che l’atto d approva zione e del tutto autonomo rispetto all’atto approvato. approva pag. 9 segg)0NATI’ LC U<1UÌ (li aut0riz'-azi,me e di approvazione, Modena, 1914, dova,( 1960RO^ OS3S-’ * * * * ’ CÌt” ^ 71 : - ,
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di tale infondatezza, in quanto influiscono a chiarire la questione centrale del ricorso, dei limiti, cioè, di efficacia della legge di approvazione di cui si discute.
Il principio secondo cui le leggi debbono contenere norme generali e astratte non è affermato dalla Costituzione, la quale contempla una disciplina giuridica meramente formale delle leggi. Esso è tuttavia presupposto dalla stessa divisione costituzionale dei poteri, ma, in mancanza di una norma costi tuzionale che ne stabilisca giuridicamente rinderogabilità assoluta, ha natura politica e non esclude che eccezionalmente le leggi possano contenere provve dimenti concreti, per una connessione con interessi generali, da valutarsi poli ticamente dagli organi legislativi. Tale natura del principio induce a ritenere che le previsioni della Costituzione di leggi che non contengono norme gene rali e astratte — come leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo (art. 81), leggi che ratificano trattati internazionali (art. 80), leggi di espropriazione di determinate imprese (art. 43) non abbiano carattere tas sativo e siano quindi ammissibili altre ipotesi non previste dalla Costituzione.
che un’autorizzazione: cioè, appunto, la rimozione di un ostacolo posto dall’ordinamento all’esercizio di un potere (9). Se l’Ainministrazione fosse stata indotta al contratto dal dolo della controparte, perderebbe la facoltà di chiederne l’annullamento per il solo fatto di essere stata autorizzata? Una risposta affermativa presupporrebbe nell’atto legi slativo un contenuto ben diverso da quello meramente autorizzativo, attribuendogli l’effetto di agire direttamente sul rapporto giuridico con efficacia costitutiva non concorrente (1 0): se, cioè, l’effetto giuridico del contratto diventasse inattaccabile a seguito della legge autorizzativa dovrebbe dirsi che quell’effetto scaturisce immediatamente dalla legge. E invece non è così, perchè esso non si realizza senza la conclusione del contratto autorizzato (che potrebbe anche, dopo l’autorizzazione, non essere concluso; e potrebbe dopo l’approvazione, essere revocato).
E se le parti per raggiungere quell’effetto debbono, dopo l’autoriz zazione, manifestare la loro volontà, s’intende che debbano manifestarla validamente; nè pare che l’autorizzazione possa, di per sè, conferire previamente validità a un negozio nullo (ed è nullo, per l’espressa di sposizione della legge, ogni patto diretto a derogare alla disciplina sta bilita dall’art. 94 della legge del registro), perchè altrimenti essa equi varrebbe a una dichiarazione di irrilevanza della volontà negoziale: conclusione da escludere, per la considerazione che precede.
Se queste osservazioni sono esatte riguardo all’autorizzazione, val gono anche riguardo all’approvazione, data la sostanziale omogeneità 9 10
(9) Nella letteratura più recente non mancano critiche a questa defini zione : Gasparri, « Autorizzazione », in Enciclopedia del diritto, ed. Giuffrè ; Sandulli, Notazioni in torna di provvedimenti autorizzativi, in Rw. trim, di dir. pubbl., 1957. pag. 795. Essa però è sufficientemente precisa per i rilievi che qui se ve vogliono trarre.
(10) Ogni approvazione, a rigore, può dirsi costitutiva in quanto con corre a produrre effetti, che senza di essa non si produrrebbero.
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Non sussiste dunque inconciliabilità tra l'attuale ordinamento costitu zionale e l’art. 21 della legge sulla contabilità dello Stato, secondo cui deb bono essere autorizzati con legge i contratti tra lo Stato e i privati, relativi al trasferimento di immobili, e nemmeno quindi può considerarsi incostituzionale la legge di approvazione di cui si discute, emessa con riferimento a detto articolo.
Ciò posto, occorre considerare che la Costituzione, in quanto non delimita il contenuto normale delle leggi nel senso di norme generali e astratte, non distingue nemmeno la loro efficacia con riguardo alla distinzione tra leggi sostanziali e leggi formali ma, poiché l’efficacia delle leggi consiste nella « possibilità » di innovare l’ordine legislativo preesistente, e quindi attiene pro prio al loro contenuto, deve stabilirsi, con riguardo al contenuto della sin gola legge, se il mutamento sussiste e quale sia: da tale indagine può risultare un’innovazione, o anche un mutamento limitato a una fattispecie considerata, come una deroga a una preesistente previsione di nullità, rispetto a un con
dei due atti di controllo. Ciò confermerebbe che l’approvazione, di per sè, non vale a sanare gli eventuali vizi dell’atto approvato. Sicché non sembra possa condividersi l’affermazione della sentenza annotata, che « il contratto è vincolante ... tra lo Stato ... e il comune di Bari, che lo conclusero, in forza della legge di approvazione, che ne afferma in sindacabilmente ... la sua conformità all’ordine giuridico ».
L’ordine giuridico, rispetto al quale si opera il giudizio di confor- mità dell’atto (pare possa affermarsi che oggetto dell’approvazione, qua lunque sia la formula usata, sia l’atto e non il contratto (1 1)), è logi camente preesistente, come norma legittimante, a questo ragguaglio, in cui si risolve ogni giudizio di legittimità. Il legislatore può innovare all’ordinamento in vista di tale giudizio, ma non può farlo implici tamente perchè allora l’atto da valutare sarebbe metro a sè stesso, e la legge non conterrebbe tanto un’approvazione quanto una sanatoria.
Non che debba escludersi la legittimità costituzionale di una legge di sanatoria, ma questa è di strettissima interpretazione perchè l’ap provazione avendo la sua causa nel conferimento di efficacia a un atto amministrativo valido, di per sè non può avere efficacia sanante dei vizi di quello (1 2). Ritenere che se l’atto è illegittimo l’approvazione,
• i1 1 ^ Ipotesi. di approvazioni riferite al contratto si hanno in diritto pn\ato, dove pero si tratta di manifestazioni di volontà che si riferiscono a l* ter ° lWA- destlnatl ad operare effetti nella sfera giuridica del terzo, bi tratta dunque di una figura inapplicabile all’istituto qui considerato. Cfr Lakbaro, « Approvazione », in Enciclopedia del diritto, ed. Giuffrè voi II
pag. 853. > • j
(12) Imeee secondo la sentenza annotata l’approvazione varrebbe a sanare anche 1 invalidità del negozio del privato. E si noti che l’art. 94 della legge di registro, m quanto stabilisce la nullità di ogni patto diretto a de rogare alle norme che regolano il carico della tassa nei contratti fra lo
6 t P™'31;* 1 * * * * 6’ vale anche nel caso in cui il privato si sia obbligato al pagamento della tassa che per legge faceva carico allo Stato (Cass Civ I 20 feb braio 1930. in Foro it„ 1930. I. 238). ’ M reD