PARTE II DIRITTO ALLA CITTÀ E DIRITT
2. Per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, nel rispetto degl
strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati,
indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente medesimo. L'ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di eventuali soggetti, enti ed uffici interessati, fornendo prescrizioni ed assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi di cui al presente comma.
3. Decorsi due mesi dalla presentazione della proposta, la proposta stessa si intende respinta. Entro il medesimo termine l'ente locale può, con motivata delibera, disporre l'approvazione delle proposte formulate ai sensi del comma 2, regolando altresì le fasi essenziali del procedimento di realizzazione e i tempi di esecuzione. La realizzazione degli interventi di cui ai commi da 2 a 5 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico - ambientale è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti. Si applicano in particolare le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
4. Le opere realizzate sono acquisite a titolo originario al patrimonio indisponibile dell'ente competente. 5. La realizzazione delle opere di cui al comma 2 non può in ogni caso dare luogo ad oneri fiscali ed amministrativi a carico del gruppo attuatore, fatta eccezione per l'imposta sul valore aggiunto. Le spese per la formulazione delle proposte e la realizzazione delle opere sono, fino alla attuazione del federalismo fiscale, ammesse in detrazione dall'imposta sul reddito dei soggetti che le hanno sostenute, nella misura del 36 per cento, nel rispetto dei limiti di ammontare e delle modalità di cui all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e relativi provvedimenti di attuazione, e per il periodo di applicazione delle agevolazioni previste dal medesimo articolo 1. Successivamente, ne sarà prevista la detrazione dai tributi propri dell'ente competente. 6. Restano ferme le disposizioni recate dall'articolo 43, commi 1, 2, e 3 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, in materia di valorizzazione e incremento del patrimonio delle aree verdi urbane.”
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Le due diverse ipotesi di contratti di partenariato sociale sono: la gestione di aree
e la realizzazione di opere di interesse locale.
Il partenariato di gestione si deve rivolgere alle attività di manutenzione; i beni interessati sono le aree riservate al verde pubblico urbano, gli immobili di origine rurale riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, ceduti al comune nell'ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati.
Tali aree e beni possono essere affidati in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori
oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, nel rispetto dei principi di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento. Invece, l’istituto della realizzazione di opere di interesse locale prevede che esse siano di pronta realizzabilità e vengano proposte da formazioni sociali (restando esclusa l’iniziativa di singoli) nel rispetto della disciplina urbanistica, di tutela storico-artistica e paesaggistico - ambientale, senza spese a carico dell’amministrazione, indicando costi e mezzi di finanziamento.
Gli istituti rappresentano chiaramente un’innovazione. Ci si chiede però, anche alla stregua delle esperienze citate nel presente lavoro, se sia possibile un coinvolgimento dei soggetti interessati da parte dell’ente. Gli enti locali possono
regolamentare in maniera incrementale lo spunto offerto dal legislatore nazionale per la costruzione di una relazione collaborativa fra amministrazione e cittadino?261 3.2 Baratto amministrativo
Un altro istituto di cui si occupa il Codice dei contratti pubblici è il baratto amministrativo.
L’istituto viene per la prima volta regolamentato con il decreto cosiddetto “Sblocca Italia” – d.l. n. 133 del 2014, art. 24. 262
261 Questa ricostruzione andrebbe nel senso del modello della amministrazione condivisa espresso dal
Regolamento dei beni comuni, su cui infra Parte IV – Capitolo III Regolamento dei beni comuni. 262 Decreto-Legge 133 del 2014 cd. Sblocca Italia convertito con modificazioni dalla L. 11 novembre
2014, n. 16 - Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive.
L’art. 24 rubricato “Misure di agevolazione della partecipazione delle Comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio” è stato il riferimento per l’inserimento nel Codice dei Contratti pubblici dell’istituto del baratto amministrativo: se ne riporta il contenuto per coglierne le analogie, ma anche il cambiamento di rotta nella traduzione successiva. L’articolo recita:
“1. I comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio
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In quel decreto era contenuto in una norma finalizzata ad agevolare la “partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio”, in ragione all’esercizio sussidiario delle attività contemplate. Si incentrava sulla progettualità dei cittadini e sul ruolo prioritario, ancorché non esclusivo, delle “comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”.
Tuttavia, si era convertito, in molteplici prassi applicative, in uno strumento di sostegno alle fasce deboli della cittadinanza. Infatti, le attività erano ricollegate alla possibilità di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi in una logica di “remunerazione” delle attività previste.263
Il recente Codice dei Contratti pubblici nell’art. 190 riprende l’art. 24 del d.l 133/2014 (c.d. “Sblocca Italia”) soprattutto nella parte che attribuisce agli enti territoriali il potere di deliberare criteri e condizioni per la conclusione di contratti di partenariato sociale, indicandone i presupposti necessari, il possibile oggetto, la disciplina agevolativa.264
I presupposti sono la presentazione del progetto da parte di cittadini, singoli o associati, e l’inerenza dello stesso al territorio.
L’oggetto del progetto deve riguardare “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati”.
Rispetto alle agevolazioni tributarie previste, risulta valido quanto osservato dal Giudice contabile con riferimento al testo previgente.265 La norma, da una parte,
da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.” (Il corsivo è dell’autrice)
L’Articolo è stato abrogato dall'art. 217 del d.lgs. n. 50 del 2016.
263 Cfr. Regolamento per l'istituzione e la gestione del Servizio di Volontariato civico denominato “Cittadinanza Attiva” del Comune di Alghero, in Sardegna.
264 Art. 190 Baratto amministrativo
“1. Gli enti territoriali possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un'ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.”
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soddisfa il requisito della riserva di legge ai fini del superamento del principio di indisponibilità dell’obbligazione tributaria.266 Tuttavia, essa condiziona il beneficio ad una delibera applicativa da parte dell’Ente locale che deve essere rispettosa dei presupposti e limiti richiamati, inoltre la finalità degli interventi deve essere di interesse generale.
L’agevolazione non è costruita come corrispettivo, nella forma della datio in solutum (art. 1197 c.c.), rispetto al tributo. La legittimità di questa ipotesi era stata infatti esclusa anche dal parere della Corte dei conti n. 27/2016 citato.
È stata invece data soluzione in termini di incentivazione in un’ottica di ottenimento della conformazione spontanea del privato rispetto ad un obiettivo di rilevanza generale, che è l’attuazione della solidarietà attraverso prestazioni che non sono imposte, ma, appunto, assunte in sussidiarietà. Rimane tuttavia il rischio del mancato rispetto del principio dell’inerenza dell’agevolazione rispetto all’attività svolta.
3.2 Forme speciali di partenariato per i beni culturali
Anche negli appalti nel settore dei beni culturali, sono previste forme speciali di partenariato, infatti il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo può attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate.267
Su questo istituto si pone la questione se, in relazione alle ipotesi di gestione previste, la remunerazione del privato derivi, più che dalla disponibilità delle opere, dalla riduzione o esenzione di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta, o dal beneficio della detrazione fiscale dei costi sostenuti.
266 Il cui fondamento è rinvenuto negli artt. 23, 53, 97 Cost. 267 Art. 151 Sponsorizzazioni e forme speciali di partenariato
1. La disciplina di cui all'articolo 19 del presente codice si applica ai contratti di sponsorizzazione di lavori, servizi o forniture relativi a beni culturali di cui al presente capo, nonché ai contratti di
sponsorizzazione finalizzati al sostegno degli istituti e dei luoghi della cultura, di cui all'articolo 101 (del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), e successive modificazioni, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, delle fondazioni lirico - sinfoniche e dei teatri di tradizione.
2. L'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali impartisce opportune prescrizioni in ordine alla progettazione, all'esecuzione delle opere e/o forniture e alla direzione dei lavori e collaudo degli stessi. 3. Per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica
applicata alla tutela, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo può attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato
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Inoltre, la progettazione è interamente lasciata al privato, fin dal livello preliminare, il che deve ritenersi eccezionale (il Consiglio di Stato aveva consigliato prudenza sul punto) rispetto all’obiettivo imposto dalla UE di riportare la fase di progettazione all’amministrazione, lasciando ai privati l’esecuzione. Inoltre il decreto 22 dicembre 2015 del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo268 prevede la realizzazione di centri di produzione artistica, musica, danza e teatro contemporanei, attraverso modalità di utilizzo dei beni immobili di proprietà dello Stato non utilizzabili per altre finalità istituzionali, e non trasferibili agli enti territoriali ai sensi del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, destinati ad ospitare studi di giovani artisti italiani e stranieri.
4. Dismissioni degli immobili dei privati
Il problema legato alle dismissioni si pone in termini meno appariscenti, ma forse più diffusi, anche per gli immobili privati, soprattutto per gli immobili presenti nei centri storici.
Per affrontare la questione degli immobili fatiscenti e per i ruderi si porta allora l’esperienza della strategia promossa dal Comune di Milano a partire dal 2014.269 Questa ha previsto una mappatura preliminare degli immobili privati ritenuti inutilizzati ed in stato di degrado. La ricognizione è stata il frutto di una prima analisi conoscitiva finalizzata ad individuare gli interventi che l’Amministrazione considerava particolarmente urgenti. L'elenco è il risultato delle rilevazioni effettuate da associazioni ed enti impegnati sul territorio
Successivamente è stato redatto il Regolamento edilizio, approvato con deliberazione n. 27 del 2.10.2014, le cui principali innovazioni sono state le norme per il recupero degli immobili abbandonati o in disuso e la revisione obbligatoria per stabili con almeno 50 anni di vita.
Nel Regolamento si presumono abbandonati gli edifici che non siano manutenuti e utilizzati per più di 5 anni, ove tale non utilizzo riguardi almeno il 90% delle loro superfici.
268 Cfr. supra in questa stessa Parte, Capitolo I - Diritto alla casa – Un contributo dal diritto spagnolo – Il patrimonio pubblico del suolo.
269 Un piano dello stesso tipo è ora allo studio del Comune di Sassari, con cui è in atto una Convenzione
per lo studio di una strategia con il Dipartimento di Architettura, Urbanistica e Design di Alghero, e sul quale si sta lavorando sotto la direzione scientifica del Prof. Arnaldo Cecchini.
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L’articolo 11 del Regolamento introduce una disciplina innovativa riguardo gli obblighi di manutenzione delle costruzioni presenti all’interno del territorio comunale, 270 infatti:
˗ i proprietari hanno l’obbligo di mantenere le costruzioni in condizioni di agibilità, decoro, idoneità igienica e sicurezza socio–ambientale, assicurando i necessari interventi;
270Regolamento Edilizio del Comune di Milano approvato con deliberazione n. 27 del 2.10.2014
“Art.11 Manutenzione e revisione periodica delle costruzioni
1. I proprietari hanno l'obbligo di mantenere le costruzioni in condizioni di agibilità, di decoro, di idoneità igienica e di sicurezza socio-ambientale, assicurando tutti i necessari interventi.
2. È altresì obbligo, nel caso di manufatti contenenti amianto, darne comunicazione al Comune di Milano (Settore Politiche Ambientali) ai fini del censimento regionale e, qualora ne sussistano i presupposti, porre in essere tutti gli interventi prescritti dalla normativa nazionale e regionale.
3. L’Amministrazione comunale può far eseguire in ogni momento, previo congruo preavviso, ispezioni dal personale tecnico e sanitario del Comune o dell’A.S.L., ovvero da altro personale qualificato, per accertare le condizioni delle costruzioni e determinare gli adeguamenti necessari da prescrivere ai proprietari degli immobili.
4. Qualora la mancanza delle condizioni di agibilità, decoro, igiene e di sicurezza urbana sia di portata tale da comportare pericolo per la pubblica incolumità, l'igiene pubblica o la sicurezza socioambientale, trovano applicazione tutte le disposizioni vigenti in materia edilizia, sanitaria e di sicurezza urbana al fine di adottare gli opportuni provvedimenti, anche contingibili e urgenti.
5. Negli interventi di manutenzione degli edifici o di rifacimento dei tetti o delle facciate - così come negli stabili di nuova costruzione - devono essere adottati accorgimenti tecnici tali da impedire la posa e la nidificazione dei piccioni. Tali accorgimenti possono consistere nella apposizione di griglie o reti a maglie fitte ai fori di aerazione dei sottotetti non abitabili, dei solai, dei vespai con intercapedine ventilata, agli imbocchi di canne di aspirazione e aerazione forzata e nell’apposizione di appositi respingitori su cornicioni, tettoie, grondaie, finestre e simili. È invece favorita la conservazione e la creazione di nidi per chirotteri, rondini, rondoni o altri uccelli protetti, tramite la fornitura gratuita dei nidi da parte del Comune di Milano.
6. Tutti i fabbricati, entro 50 anni dalla data di collaudo delle strutture, o in assenza di questo, dalla loro ultimazione, dovranno essere sottoposti ad una verifica dell’idoneità statica di ogni loro parte secondo la normativa vigente alla data del collaudo o, in assenza di questo, alla data di ultimazione del fabbricato, che dovrà essere certificata da un tecnico abilitato. A tale verifica dovranno essere sottoposti anche gli edifici interessati, per almeno la metà della loro superficie, da cambio di destinazione d’uso, da interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione se non sussistono gli estremi di legge per un nuovo collaudo statico. Tali certificazioni dovranno poi essere allegate al fascicolo del fabbricato o alla documentazione dell’edificio come indicato all’Articolo 47 del presente
Regolamento e dovranno indicare la scadenza oltre la quale è necessaria la successiva verifica. Entro 5 anni dall’entrata in vigore del presente Regolamento, tutti i fabbricati esistenti ultimati da più di 50 anni o che raggiungeranno i 50 anni in questo periodo non in possesso di certificato di collaudo, dovranno essere sottoposti a tale verifica e certificazione. Entro 10 anni dall’entrata in vigore del presente Regolamento, tutti i fabbricati esistenti con data di collaudo delle strutture superiore a 50 anni o che raggiungeranno i 50 anni in questo periodo, dovranno essere sottoposti a tale verifica e certificazione. Il certificato di idoneità statica dovrà anche indicare gli elementi strutturali che potrebbero non essere idonei per le normative vigenti al momento della redazione del certificato stesso pur non inficiandone la sua regolarità. Tale certificato dovrà essere integrato da una relazione sullo stato di conservazione degli elementi strutturali “secondari” e degli elementi non strutturali dell’edificio (parapetti, facciate,
tamponamenti, ecc.), ponendo particolare attenzione al rischio di crollo di elementi esterni e/o su zone comuni e alla presenza di lesioni e cedimenti in atto, così come indicati nel par. 7.2.3 delle Norme Tecniche del D.M. 14.01.2008, anche redatta da un altro tecnico abilitato. Nel caso del mancato rilascio di tale certificazione nei limiti temporali previsti viene meno l’agibilità dell’edificio o delle parti di questo non certificate. In caso di compravendita i notai dovranno allegare tali certificazioni all’atto di vendita.
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˗ l’Amministrazione può far eseguire in ogni momento ispezioni per accertare le condizioni delle costruzioni e determinare gli adeguamenti necessari da prescrivere ai proprietari degli immobili;
˗ tutti i fabbricati, entro 50 anni dalla data di collaudo delle strutture, o in assenza di questo, dalla loro ultimazione, devono essere sottoposti ad una verifica di idoneità statica certificata da tecnico abilitato;
˗ gli edifici interessati, per almeno metà della loro superficie, da cambio di destinazione d’uso, manutenzione straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione dovranno essere sottoposti a verifica di idoneità statica, anche se non sussistono gli estremi di legge per un nuovo collaudo statico; ˗ entro 5 anni dalla data di entrata in vigore del Regolamento Edilizio, tutti i fabbricati esistenti ultimati da più di 50 anni o che raggiungeranno i 50 anni in questo periodo non in possesso di certificato di collaudo, dovranno essere collaudati;
˗ entro 10 anni dall’entrata in vigore del Regolamento Edilizio, tutti i fabbricati esistenti con data di collaudo delle strutture superiore a 50 anni o che raggiungeranno i 50 anni in questo periodo, dovranno essere collaudati;
˗ in caso di mancato rilascio di tali certificazioni nei tempi previsti viene meno l’agibilità dell’edificio o delle parti di esso non certificate.
Il Regolamento prevede importanti innovazioni anche in materia di recupero urbano di edifici: nel caso gli edifici non siano manutenuti per periodi prolungati, sono previste sanzioni incisive. L’articolo 12 del Regolamento stabilisce che: ˗ i proprietari debbano provvedere alla custodia, alla manutenzione ed al decoro dei propri immobili, anche al fine di evitare fenomeni di degrado urbano, occupazioni abusive, nonché situazioni di pericolo per l’ordine pubblico, l’integrità fisica della popolazione e la sicurezza urbana;
˗ l’Amministrazione, qualora accerti che lo stato di abbandono, degrado, incuria degli edifici determina pericolo per la sicurezza, la salubrità o l’incolumità pubblica, oppure disagio per il decoro e la qualità urbana, diffida i proprietari ad eseguire interventi di ripristino, pulizia e messa in sicurezza delle aree nonché recupero degli edifici sotto il profilo edilizio, funzionale ed ambientale;
˗ si presumono abbandonati gli edifici che non siano manutenuti e utilizzati per più di 5 anni, ove tale non utilizzo riguardi almeno il 90% delle loro superfici; ˗ entro 90 giorni dalla diffida i proprietari devono presentare un progetto preliminare relativo agli interventi di recupero che si intendono sostenere ed una relazione tecnica esplicativa dei tempi e delle modalità prescelte;
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˗ decorsi i 90 giorni, in caso di inerzia da parte della proprietà, il Comune provvede in via sostitutiva all’esecuzione degli interventi di manutenzione e di pulizia degli immobili e/o delle aree, le spese sostenute dall’Amministrazione dovranno essere rimborsate dai proprietari entro 30 giorni dalla richiesta;
˗ in caso di inottemperanza ai suddetti ordini è comunque prevista una sanzione