La riforma costituzionale e la ripartizione territoriale dei poteri La Legge di revisione costituzionale pubblicata sulla GU n 88 del

aprile 2016 reca «disposizioni per il superamento del bicameralismo parita- rio, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento del numero dei parlamentari, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione» e, se confermata dal referendum del 4 dicembre 2016, introdurrà una serie di innovazioni che avranno effetto per la finanza pubblica e, più in particolare, per il modo di ripartizione territoriale dei poteri.

Gli aspetti della riforma che interessano in quanto segue sono quelli rela- tivi alla modifica del ruolo e delle funzioni del Senato, al procedimento legi- slativo e al ridisegno dei rapporti tra Stato e enti decentrati.

Per quanto riguarda l’assetto del Parlamento e in particolare il supera- mento del bicameralismo perfetto (due Camere simmetriche, in quanto do- tate degli stessi poteri, nella terminologia di Lijphart, ed elette direttamente dai cittadini), tale tema è stato oggetto di attenzione sia dei policy-makers che dell’opinione pubblica da diversi anni anche per via dei numerosi tenta- tivi di revisione che si sono succeduti. A questo proposito, la riforma prevede che il nuovo assetto bicamerale sia asimmetrico e introduce delle novità an- che dal lato della congruenza dal momento che la nuova composizione del Senato ha come scopo quello di rappresentare le diverse entità territoriali, Regioni e Comuni.

Per quanto riguarda l’asimmetria del sistema bicamerale, i poteri asse- gnati a Camera e Senato non sono più identici. Innanzitutto, con riferimento alle diverse funzioni svolte (art. 55), la «Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo poli- tico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo». Invece, il Senato «concorre all’esercizio della funzione legislativa» e «all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea». Inoltre, tra le altre funzioni, «parte- cipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea». Quindi, il rapporto fiduciario con il Governo è di esclusiva competenza della Camera e il Senato partecipa alla funzione legislativa limitatamente ai «casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione».

Con riferimento più particolare a quest’ultimo punto, se consideriamo il

procedimento legislativo (art. 70), possiamo individuare i diversi poteri as-

di leggi: quelle che richiedono l’approvazione di entrambe le Camere e quelle che, invece, sono approvate dalla sola Camera dei deputati.

Il procedimento bicamerale rimane, dunque, ma soltanto per una serie di leggi quali, ad esempio, leggi costituzionali, leggi di attuazione della Costi- tuzione su certe materie (e.g. tutela delle minoranze linguistiche), leggi ri- guardanti l’ordinamento degli enti territoriali, leggi riguardanti alcuni articoli del titolo V, leggi relative al Senato e allo status dei senatori e leggi relative all’appartenenza all’Unione europea. Dal punto di vista della disciplina degli enti territoriali, è quindi importante sottolineare fin d’ora che per tutte quelle leggi che «determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni» e che pos- sono avere anche dei riflessi finanziari, il procedimento è bicamerale. Per quanto riguarda, invece, i provvedimenti che in generale interessano i rap- porti finanziari tra Stato ed enti decentrati, questi rientrano nel procedimento della Camera.

Tutte le leggi per le quali non è previsto un procedimento bicamerale, invece, sono approvate dalla sola Camera che risulta essere il decisore finale anche se il Senato partecipa comunque al procedimento legislativo mante- nendo alcuni poteri che di seguito sono esaminati9_{. Innanzitutto, dopo che la} Camera ha votato una legge, il Senato può chiedere di esaminarla (entro 10 giorni e se lo richiede un terzo dei suoi membri) e proporre modifiche al

testo, sulle quali la Camera poi si pronuncia in maniera definitiva. La Camera

può quindi non tener conto degli emendamenti del Senato e quest’ultimo può svolgere, di fatto, una funzione di rallentamento del procedimento legisla- tivo. Inoltre, per le leggi di attuazione della “clausola di supremazia” (art. 117, comma 4), cioè quelle in cui, su proposta del Governo, lo Stato può intervenire in materie non riservate alla sua legislazione esclusiva allo scopo di tutelare l’interesse nazionale, è prevista la trasmissione automatica al Se-

nato (a prescindere quindi dalla richiesta dei suoi componenti). La Camera

continua a essere il decisore finale anche in questo caso, tuttavia, se il Senato propone delle modifiche approvandole a maggioranza assoluta, allora la Ca- mera può respingere tali modifiche ma solo con una votazione a maggioranza assoluta dei propri componenti. Infine, anche nel caso delle leggi di bilancio, è previsto sempre un esame automatico da parte del Senato ma, anche in questo caso il decisore finale risulta la Camera. Al Senato viene poi attribuito il potere di iniziativa legislativa: può formulare una proposta di legge alla

Camera con una deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi com- ponenti e la Camera deve pronunciarsi su tale proposta entro sei mesi. L’in- terazione che si viene a creare tra Camera e Senato potrà quindi dar luogo a fenomeni di logrolling anche su materie su cui il Senato ha poteri limitati10_.

Come accennato sopra, un aspetto interessante sottolineato da Pisauro (2016) è che il nuovo testo modificando anche l’art. 81 della Costituzione, assegna alla sola Camera la competenza relativa su quei provvedimenti an- nuali relativi alla finanza degli enti decentrati che spesso sono inclusi nella legge di bilancio. Infatti, il nuovo art. 81 stabilisce che diventa della sola Camera la competenza relativa all’autorizzazione al ricorso all’indebita- mento in caso di eventi eccezionali (comma 2), l’approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati dal Governo (comma 4) e l’approva- zione della cosiddetta “legge rinforzata” che stabilisce «il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equi- librio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del com- plesso delle pubbliche amministrazioni» (comma 6).

Oltre a modificare i poteri delle due Camere in senso asimmetrico, la ri- forma interviene anche dal punto di vista della congruenza. In particolare, il fatto che le maggioranze delle due Camere siano più o meno congruenti di- pende dal tipo di rappresentanza assegnata al Senato. Innanzitutto, dobbiamo ricordare che il nuovo testo introduce una novità importante rispetto al vec- chio testo costituzionale disponendo che mentre «ciascun membro della Ca- mera dei deputati rappresenta la Nazione», «il Senato della Repubblica rap- presenta le istituzioni territoriali» (art. 55). In particolare poi, il nuovo Senato passa da 315 a 95 senatori che non sono più eletti dai cittadini ma sono eletti dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano: con metodo proporzionale tra i propri componenti, e nella misura di uno per cia- scuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori11_{. I nuovi senatori sono} quindi rappresentativi delle istituzioni territoriali e la durata del loro mandato coincide con quello del Consiglio regionale in cui sono eletti o con la perma- nenza nella carica di Sindaco. A questo riguardo, quindi, è possibile osser- vare che, in linea con quanto accade in tutti quei sistemi bicamerali dove una Camera rappresenta gli interessi dell’intera Nazione e l’altra gli interessi lo- cali, la riforma prevede che le preferenze locali siano rappresentate a due livelli: nei governi degli enti territoriali, a livello locale, e nel Senato, a li- vello centrale; mentre le preferenze dell’intera popolazione siano rappresen- tati solo nella Camera, a livello centrale. Dal momento che gli interessi locali

10 _{Bordignon (2016b).}

11 _{Sono previsti anche cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica e gli ex-Pre-}

possono essere specifici e distinti rispetto a quelli dell’intera popolazione e viste le competenze dei nuovi senatori, questi potranno agire a livello cen- trale su temi relativi sia alla competizione verticale tra Stato ed enti decen- trati che su quella orizzontale tra gli stessi enti decentrati.

La composizione del nuovo Senato poi rispetta sostanzialmente il princi- pio territoriale di tipo proporzionale rispetto alla numerosità della popola- zione e non quello di tipo unitario per cui ogni ente territoriale ha lo stesso peso in termini di voti indipendentemente dalla numerosità della sua popo- lazione. Infatti, il testo della riforma stabilisce che la ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua in proporzione alla loro popolazione, con la clausola però che nessuna Regione possa avere un numero di senatori inferiore a due e che a ciascuna delle Province autonome di Trento e Bolzano siano asse- gnati due senatori. Dal momento che non è stato previsto l’accorpamento delle Regioni più piccole, questa soluzione deriva dalla situazione attuale del contesto italiano caratterizzato dalla presenza di Regioni molto diverse in termini dimensionali. Per quanto riguarda poi la possibilità dell’insorgenza di fenomeni di malapportionment, così come descritti nella sezione prece- dente, sarà necessario effettuare delle valutazioni ex post dal momento che in linea di massima è evitata la sovra-rappresentazione di alcune Regioni ri- spetto alla numerosità della propria popolazione ma, come appena detto, con l’eccezione delle Regioni più piccole.

Infine, vale la pena ricordare che tra le competenze assegnate al Senato, ve ne è una nuova. Il Senato, infatti «valuta le politiche pubbliche e le attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’U- nione europea sui territori» (art. 55). Come sottolineato da Bordignon (2016a), questa sarebbe una competenza importante vista l’urgenza di avere valutazioni di impatto sull’efficacia della spesa pubblica nei diversi settori.

Da ultimo, procediamo a esaminare come la riforma modifica il Titolo V della Costituzione ridisegnando in parte i rapporti tra i diversi livello di go- verno. Da notare subito che tali modifiche non si applicano alle Regioni a Statuto Speciale e alle Province autonome fino a revisione degli statuti di autonomia a seguito di intese con le stesse, generando così un’asimmetria di trattamento tra enti decentrati.

Una delle novità più importanti è l’abolizione delle materie concorrenti (per le quali allo Stato competono i principi fondamentali e alle Regioni le leggi di attuazione) che hanno dato origine anche a un ampio contenzioso costituzionale, riportandole sotto la competenza esclusiva dello Stato oppure delle Regioni (art. 117). L’accrescimento delle competenze esclusive dello Stato dovrà essere valutato insieme al fatto che il nuovo Senato rappresenta i territori e può concorre alla legislazione relativa agli enti territoriali. Inoltre,

da sottolineare anche che su alcune materie di competenza esclusiva dello Stato (ad esempio, istruzione e formazione professionale, attività culturali e turismo, governo del territorio ecc.) questo deve predisporre «disposizioni generali e comuni» destinate poi a essere completate a livello decentrato.

Per quanto riguarda la nuova attribuzione di materie esclusive allo Stato, si noti che il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» passa dalle materie concorrenti a quelle di esclusiva competenza dello Stato. Tale modifica dell’art. 117 potrebbe avere dei riflessi anche sull’autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli enti decentrati (Pisauro, 2016) dal mo- mento che essa dovrebbe essere letta insieme alla modifica dell’art. 119 lad- dove si specifica che l’autonomia finanziaria debba essere esercitata «se- condo quanto disposto dalla legge dello Stato ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» invece che «secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» come stabili- sce l’art. 119 nel vigente testo. Inoltre, da notare che le compartecipazioni al gettito di tributi erariali sono, nel nuovo testo, anch’esse sottoposte allo stesso vincolo di cui sopra12_.

Per quanto riguarda poi altre competenze esclusive dello Stato, nel caso della sanità, vengono aggiunte le «disposizioni generali e comuni per la tu- tela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare» mentre spetta alla competenza delle Regioni la potestà legislativa in materia di «pro- grammazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali». Tra le materie che passano da essere concorrenti a esclusiva competenza dello Stato ricor- diamo anche il commercio con l’estero, la tutela e sicurezza del lavoro, la previdenza complementare e integrativa, produzione, trasporto e distribu- zione nazionali dell’energia, infrastrutture strategiche e grandi reti di tra- sporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezze, porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale.

Per le materie di competenza regionale, il testo costituzionale vigente sta- bilisce una competenza di tipo residuale nel senso che assegna «alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riser- vata alla legislazione dello Stato». Il nuovo testo, invece, specifica una serie di materie di espressa competenza legislativa delle Regioni (ad esempio, tra- sporto locale, programmazione e organizzazione dei servizi socio-sanitari, formazione professionale, promozione del diritto allo studio, anche univer- sitario ecc.) che tuttavia non esaurisce le competenze regionali dato che il

12 _{A proposito del nuovo testo dell’art. 119 si noti la novità relativa all’introduzione al riferi-}

mento che con una legge dello Stato dovranno essere definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle funzioni pubbli- che degli enti decentrati.

comma termina recitando «nonché in ogni materia non espressamente riser- vata alla competenza esclusiva dello Stato».

Sulla base di quanto visto finora, la riforma ridisegna il modello di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, ampliando in particolare quelle di esclusiva competenza dello Stato di importanti materie. Tale modello, tutta- via, sembra poter essere oggetto di modifiche sia nel senso di ampliare ulte- riormente i confini delle competenze statali che di permettere l’assunzione di maggiore autonomie da parte di alcune Regioni.

Più in particolare, per quanto riguarda il primo punto, come già citato sopra, all’art. 117, comma 4, è prevista una “clausola di supremazia” per cui su «proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse na- zionale». Questo principio è già stato in realtà implicitamente utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale che ha ammesso l’intervento del legislatore statale in tale senso in diverse materie (Pisauro, 2016; Bordignon, 2016a). In proposito, ci si può domandare se tale intervento preveda o meno un coin- volgimento diretto delle Regioni e, nel caso, di che tipo. Dal nuovo testo quello che si ricava è che le Regioni potrebbero svolgere semmai un ruolo a livello centrale tramite il Senato dal momento che, come evidenziato sopra, nel caso di tali provvedimenti, anche se è la Camera a essere il decisore fi- nale, il Senato deve esaminarli e, se propone delle modifiche approvandole a maggioranza assoluta, la Camera poi può respingerle ma solo con una vo- tazione a maggioranza assoluta dei propri componenti.

Sempre riguardo a questo punto, inoltre, come sottolineato da Bordignon (2016a), si noti, tuttavia, come, da un lato, tale norma si applicherebbe sol- tanto alle Regioni a statuto ordinario e questo, comporterebbe un’asimmetria di trattamento tra queste e quelle a statuto speciale che sembra difficile da comprendere per interventi statali che dovrebbero tutelare l’interesse nazio- nale e quindi tutti i cittadini del Paese. Dall’altro lato, se tale disposizione servirà a evitare su alcuni aspetti come ambiente, urbanistica ecc., la sovrap- posizione di legislazioni diverse e contradditorie, ciò non potrà che andare a beneficio del sistema dei rapporti tra enti posti a diverso livello riducendo le incertezze relative a quale legislazione prendere come riferimento.

Per quanto riguarda, invece, il secondo punto, la riforma conferma la pos- sibilità per alcune Regioni di avere una maggiore autonomia rispetto alle altre (art. 116, comma 3). In particolare, da un lato, è in parte modificata la platea

delle materie13 _{per le quali una legge dello Stato può attribuire maggiore auto-} nomia a una Regione e, dall’altro, viene aggiunta la condizione che nella Re- gione interessata vi sia equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. Inoltre, diventa meno restrittiva la possibilità di vedere approvata una tale ri- chiesta perché, nonostante la legge debba essere approvata da entrambe le Ca- mere, non è più richiesta la maggioranza assoluta dei componenti. In conse- guenza a tale disposizione, quindi, tutte quelle Regioni che soddisfano il re- quisito di equilibrio di bilancio potrebbero richiedere e ottenere una maggiore autonomia rispetto alle altre, e sul territorio nazionale il livello di autonomia delle varie Regioni potrebbe quindi essere differenziato. Come notato da Bor- dignon (2016b), il nuovo testo però non specifica se l’equilibrio finanziario che le Regioni devono avere per accedere a tale procedura debba essere pre- sente solo al momento dell’iniziale devoluzione o debba essere presente anche successivamente e, nel caso l’interpretazione fosse quest’ultima, non è speci- ficato cosa accade se una Regione passa dall’equilibrio a un deficit.

Come conseguenza della nuova attribuzione di competenza, anche la po-

testà regolamentare di Stato e Regioni è stata rivista, con un ampliamento

della potestà regolamentare dello Stato su quelle materie che da concorrenti (e quindi il cui potere di regolamentazione è di competenza regionale) diven- tano di esclusiva competenza dello Stato. In particolare, il nuovo art. 117, comma 6, stabilisce che la «potestà regolamentare spetta allo Stato e alle Regioni secondo le rispettive competenze legislative», salva la possibilità dello Stato di delegare alle Regioni l’esercizio di tale competenza regola- mentare nelle materie di sua esclusiva competenza.

Per quanto riguarda, infine, il rapporto tra governi sub-regionali, il nuovo testo non sembra introdurre una chiara gerarchia tra i livelli di governo (Bordignon, 2016a). Da un lato, è mantenuto il testo vigente per cui Regioni, Comuni e Città metropolitane «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio» (art. 119, comma 6). Dall’altro lato, però, non si attribuiscono alle Regioni degli specifici strumenti per per- seguire tale scopo ma, tra le materie di espressa competenza legislativa re- gionale, si fa solo riferimento alla potestà legislativa delle Regioni in materia «di regolazione, sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto

13 _{Tra esse, ad esempio, vi sono l’organizzazione della giustizia di pace, le disposizioni gene-}

rali e comuni per le politiche sociali, commercio con l’estero, tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici, governo del territorio ecc.

degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica» (art. 117, comma 3).

4. Conclusioni

La riforma, se approvata dal referendum, porterà al superamento del bi- cameralismo perfetto e di conseguenza al ridisegno del ruolo e delle funzioni del Senato. Essa, modificando il Titolo V della Costituzione, interviene an- che in materia di rapporti tra enti territoriali posti a livelli differenti, regolan- done sia le relative funzioni che le relazioni finanziarie che vi intercorrono. Per quanto riguarda il primo punto, il bicameralismo sarà asimmetrico: mentre su alcune materie sarà mantenuto il procedimento bicamerale, per altre, il procedimento diventerà monocamerale con un ruolo più limitato del Senato che perderà il suo potere di veto player. Esso avrà il potere di inizia- tiva legislativa, di rallentare il procedimento legislativo, di proporre modifi- che alla Camera e, in alcuni casi, questa potrà respingere le modifiche pro- poste dal Senato solo con una votazione a maggioranza assoluta dei propri componenti. Oltre alle sue funzioni e competenze, il Senato cambierà anche la sua composizione: i senatori non saranno più eletti dai cittadini ma dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano e, di con- seguenza, nei limiti delle competenze del nuovo Senato, potranno farsi por- tavoce delle istanze degli enti territoriali a livello centrale. La ripartizione dei seggi tra le varie Regioni sarà effettuata in proporzione alla loro popolazione,