1. Per quanto non previsto dal presente Regolamento, trovano applicazione le disposizioni previste dalla normativa vigente in materia.
2. Il presente regolamento entra in vigore decorsi quindici giorni dalla data di pubblicazione all’Albo Pretorio on line della relativa deliberazione di approvazione.
Oggetto: Regolamento sulla tutela legale per gli Amministratori del Comune di Terni. Relazione illustrativa.
Premessa.
L’art. 28 della Costituzione recita: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.”
L’Amministratore comunale, nell’esercizio delle proprie funzioni, è portatore di interessi pubblici, della collettività cittadina e, come tale, non agisce per fini propri ma dell’Ente cui è legato da rapporto di immedesimazione organica.
Quando viene convenuto in giudizio nella sua veste di Amministratore, pertanto, egli è portatore di un interesse altruistico, dell’Ente per il quale ha agito.
L’assunzione a carico dell’ente locale dell’onere relativo all’assistenza legale dei propri amministratori non è automatica, ma è conseguenza di rigorose valutazioni che l’ente medesimo è tenuto a fare, anche ai fini di una trasparente, efficace ed efficiente amministrazione delle risorse pubbliche. Detto in altri termini, la decisione da parte dell’amministrazione di provvedere o meno al rimborso delle spese di lite sostenute da un proprio amministratore è frutto di una valutazione propria dell’ente medesimo (rientrante nelle prerogative esclusive dei relativi organi decisionali), che deve osservare in proposito prudenti regole di sana gestione finanziaria e contabile.
Più in generale, in aderenza a una costante giurisprudenza sia amministrativa che contabile, tale valutazione dovrà fondarsi sull’accertamento di precisi presupposti che sono individuati in dettaglio nel regolamento.
Quadro normativo.
La norma principale di riferimento è l’art. 86 (Oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi e disposizioni fiscali e assicurative) del Decreto Legislativo 18 agosto 200, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), d’ora in avanti TUEL, che al comma 5, come sostituito dall’ art. 7-bis, comma 1, D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2015, n. 125, così recita:
“5. Gli enti locali di cui all'articolo 2 del presente testo unico, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato. Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti:
a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato;
b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti;
c) assenza di dolo o colpa grave.”.
Normativa specifica è dettata per i giudizi di responsabilità promossi dinanzi alla Corte dei Conti a carico di Amministratori e segnatamente:
1. art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 3, comma 1, del D.L. 23.10.1996 n. 543, convertito con modifiche dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;
2. l’art. 3, comma 2-bis, in particolare, del D.L. 23.10.1996 n. 543, convertito con modifiche dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639: “In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente
articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza.”;
3. l’art. 10-bis, comma 10, del D.L. 30.09.2005 n. 203, convertito con modifiche con legge 2 dicembre 2005, n.248: “10. Le disposizioni dell’ articolo 3, comma 2-bis, del D.L. 23.10.1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell’ articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla decreto-legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 91 del codice di procedura civile, non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza.”;
4. l’art. 31, (Regolazione delle spese processuali), comma 2, del D. Lgs. 26 gennaio 2016 n. 174 (Codice di giustizia contabile): “Con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell'amministrazione di appartenenza, l'ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa.”.
Il Regolamento.
L’esigenza di dotarsi di un regolamento in materia scaturisce dalla necessità di disciplinare i limiti, le condizioni, le modalità e le procedure per l’ammissione al rimborso delle spese legali per gli Amministratori del Comune di Terni, se coinvolti in procedimenti di responsabilità civile, penale e amministrativo-contabile.
Lo schema di regolamento si compone di n. 12 articoli commentati, nei punti salienti, nel prospetto seguente.
Regolamento sulla tutela legale per gli Amministratori del Comune di Terni.
Articolo Commento
Articolo 1 – Oggetto ed ambito di applicazione
Oggetto del Regolamento: condizioni, modalità e procedure per l’ammissione al rimborso delle spese legali per gli Amministratori coinvolti in procedimenti di responsabilità civile, penale e amministrativo-contabile.
Sono Amministratori: Sindaco, Presidente del Consiglio comunale, Consigliere comunale, Assessore, siano essi in carica o abbiano ricoperto cariche in passati mandati amministrativi, fatta salva la prescrizione del diritto a richiedere il rimborso.
Il rimborso delle spese legali è riconosciuto nei limiti e in presenza dei presupposti e dei requisiti stabiliti dall’articolo 2.
Articolo 2 – Presupposti e limiti per l’ammissione al rimborso delle spese legali.
Prima condizione: copertura della spesa in bilancio.
Va garantita secondo i presupposti ed i limiti indicati nell’art. 2.
Seconda condizione: senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio.
Il parametro di riferimento è la spesa di cui alla Missione 01 Servizi istituzionali, generali e di gestione come risultante dal rendiconto dell’esercizio precedente rispetto alla data della richiesta (Corte dei Conti Lombardia deliberazione n. 470/2015/PAR, Corte dei Conti Marche deliberazione n. 74/2016/PAR, Corte dei Conti Puglia deliberazione n.
33/2016 PAR).
Terza condizione: assenza di assicurazione privata stipulata dall’Amministratore.
In presenza di polizza privata che non copra, in tutto o in parte, le spese legali il rimborso sarà riconosciuto nei limiti di quanto stabilito dalla legge e dal Regolamento.
Quarta condizione: assenza di un procedimento giudiziario azionato dall’Amministratore.
Non è consentito il rimborso delle spese legali in un procedimento giudiziario in cui l’Amministratore abbia promosso autonomamente il giudizio, senza l’intervento dell’avvocatura civica.
L’onere finanziario di cui si fa carico il Comune non ha il carattere di spesa obbligatoria come accade, invece, per gli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi sempre disciplinati dalla stessa norma e comunque “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.” (Deliberazione n. 41/2016/PAR CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA BASILICATA).
Quest’ultima locuzione rappresenta la clausola c.d. di “invarianza finanziaria”
che è una faccia della medaglia rappresentata dalla tutela degli equilibri di finanza pubblica, di cui l’altra è l’obbligo di copertura finanziaria in bilancio, sancito dalla Costituzione.
Sempre la medesima sezione della Corte dei Conti (delib. n. 29/2016/PAR): “Il vincolo di invarianza della spesa costituisce “l’alter ego” dell’obbligo di copertura finanziaria codificato dall’art. 81, comma 4, della Costituzione, in termini di identità di obiettivo perseguito, e cioè la tutela degli equilibri di finanza pubblica. (…) L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica; ciò che differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo. Nel primo caso si agisce sulla necessità di “dare copertura finanziaria” agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori entrate) sopravvenuti per effetto della norma; nel secondo caso si agisce sulla necessità che gli oneri, qualora sussistenti, non abbiamo alcun impatto sugli equilibri di bilancio”.
Articolo 3 – Condizioni per l’ammissione al rimborso delle spese legali.
Escluse le condizioni ostative descritte all’art. 2, ai fini dell’ottenimento del rimborso delle spese legali devono sussistere le seguenti condizioni:
a. conclusione definitiva favorevole del procedimento;
b. sussistenza del mandato per l’Amministratore;
c. assenza di conflitto di interessi con il Comune di Terni;
d. presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti oggetto di contenzioso;
e. assenza di dolo o colpa grave
L’accertata insussistenza di uno dei presupposti, comporta il diniego del rimborso.
Articolo 4 – Sentenza favorevole e provvedimento di archiviazione.
Per conclusione definitiva favorevole del procedimento si intende:
- penale: formula assolutoria piena per l’Amministratore con esclusione di ogni responsabilità a carico dell’amministratore.
Inidonea ogni formula che definisca il giudizio in rito o in termini dubitativi.
Per sentenza favorevole si intende sentenza di assoluzione ex art.
530, c.1 c.p.p.; sentenza di non luogo a procedere ex art. 425, c. 1 c.p.p.; sentenza di non doversi procedere ex art. 529, c. 1 c.p.p., tutte con formula piena e passata in giudicato;
è altresì possibile il rimborso nel caso in cui il procedimento penale si definisca con un provvedimento di archiviazione del procedimento penale per infondatezza della notizia di reato, sempre previa verifica dell’assenza del conflitto di interesse.
- civile: l’Amministratore deve essere ritenuto esente da ogni responsabilità, sia contrattuale che extracontrattuale.
- amministrativo-contabile: il danno non è stato causato da fatti, atti o comportamenti (omissivi o commissivi) posti in essere con dolo o
colpa grave dall’Amministratore, che quindi è ritenuto esente da responsabilità per danno erariale.
Il rimborso delle spese legali non è ammesso:
• per sentenze non pronunciatesi nel merito, escludendo il dolo o la colpa grave (quali quelle riportanti formule assolutorie meramente processuali che pronunciano la prescrizione del reato, l’amnistia, il patteggiamento, ovvero in tutti i casi di estinzione del reato, anche per intervenuta oblazione);
• per sentenza contenente più capi di imputazione. Non è consentito il rimborso parziale delle spese legali riferite al solo reato per il quale vi sia una assoluzione con formula piena;
• nel caso di assoluzione “perché il fatto non costituisce reato” o
“perché il fatto non è previsto dalla legge come reato” è escluso il rimborso delle spese legali qualora dalla sentenza si evinca un conflitto di interessi con l’Ente, per la rilevanza del fatto sotto profili diversi da quello penale, come quello civile, amministrativo e contabile. In particolare, poiché nelle formule assolutorie possono residuare, per la stessa condotta penalmente non punibile, addebiti in sede civile, amministrativa e contabile, il Dirigente dovrà verificare la sussistenza o meno di un conflitto di interessi per riconoscere il diritto al rimborso.
Articolo 5 – Esercizio del mandato e assenza di conflitto di interessi.
Per sussistenza del mandato per l’Amministratore si intende:
- compimento di atti e fatti (che hanno dato origine al procedimento giudiziario) in diretto rapporto con le funzioni svolte e connessi all’espletamento del mandato e non semplicemente commessi in occasione del mandato. Il rimborso delle spese legali non è ammesso quando le imputazioni derivino da autonoma manifestazione di volontà, quindi della condotta personale – privata dell’Amministratore.
Per assenza di conflitto di interessi si intende:
- mancanza di una diretta coincidenza tra gli interessi dell’Ente e quelli perseguiti dall’Amministratore.
Il conflitto di interessi è in ogni caso implicito:
a) per fatti e/o atti compiuti con dolo o colpa grave;
b) quando il procedimento civile, contabile o penale è stato attivato d’ufficio dell’Ente;
c) quando l’Ente si è costituito parte civile nel giudizio penale nei confronti dell’Amministratore imputato.
Articolo 6 - Procedimenti per responsabilità amministrativo-contabile avanti alla Corte dei Conti.
Per i procedimenti avanti alla Corte dei Conti il legislatore, con la disciplina già rappresentata nel quadro normativo, ha sensibilmente attenuato l’impegno dell’interprete nella valutazione delle fattispecie. È, infatti, il giudice contabile che determina il “se” ed il “quanto” del rimborso, in presenza di sentenze definitive, assolutorie nel merito che escludano il dolo e la colpa grave dell’Amministratore. Le spese dovranno comunque trovare copertura in bilancio, salvo che non siano coperte dall’assicurazione stipulata dall’Amministratore a titolo personale.
In caso di procedimento archiviato dal Procuratore regionale, non spetta alcun rimborso spese all’indagato, che compete solo in caso di definitivo proscioglimento a seguito di giudizio (Corte dei Conti Puglia sez.
giurisdizionale pronuncia n. 676 23.09.2002).
La definizione in via preliminare del giudizio per una questione di rito (per improcedibilità o inammissibilità dell’atto di citazione per indeterminatezza della domanda o per intervenuta prescrizione dell’azione di responsabilità) non costituisce un proscioglimento, sicché il contenuto non ha titolo ad otte ere il rimborso delle spese di difesa legale (Corte dei Conti Sez. App. III sent.
N. 40 del 18.02.2002 e Sez. Giur. Reg. Molise, sentenza n. 141 del 23.07.2001), Si veda altresì parere Ministero dell’Interno parere 01.10.2004 categoria 13.01.07 Rimborsi spese.
Articolo 7 - Assicurazione dell’Ente contro i rischi derivanti dall’espletamento del mandato degli Amministratori.
Il Comune di Terni, senza nuovi o maggiori oneri per le proprie finanze, può assicurare i propri Amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del mandato, compresa la tutela legale, dandone comunicazione ai soggetti assicurati e fornendo loro copia della polizza.
La stipula dell’assicurazione in favore degli Amministratori esclude la possibilità di rimborso, salvo quanto stabilito all’art. 2, comma 2.
In vigenza della polizza, in caso di insorgenza di sinistro, l’Amministratore che desideri avvalersene dovrà tempestivamente informare l’Ente per l’attivazione della copertura assicurativa, inviando specifica comunicazione corredata di tutta la documentazione utile al Dirigente competente.
Articolo 8 - Preventiva comunicazione all’Ente dell’avvio di procedimenti di responsabilità.
Gli articoli dal 8 al 11 disciplinano il procedimento relativo alla richiesta di rimborso spese.
È prevista una fase di carattere informativo preventivo che consente al Dirigente della Direzione competente di segnalare alla Direzione Attività Finanziarie la possibile insorgenza della spesa per rimborso spese legali.
È richiesto, in particolare, che l’Amministratore informi tempestivamente il Dirigente della Direzione competente dell’avvio di procedimenti nei propri confronti. Avvenuto ciò, il Dirigente della Direzione competente segnalerà alla Direzione Attività Finanziarie la possibile insorgenza della spesa per rimborso spese legali, ai fini dell’accantonamento della somma in bilancio.
È previsto, altresì, che l’Amministratore comunichi, per ogni fase processuale, le decisioni dell’Autorità Giudiziaria, nonché, almeno annualmente, gli aggiornamenti sullo stato del procedimento.
Articolo 9 – Istanza per l’ammissione al rimborso delle spese legali
Il procedimento è articolato nelle fasi dell’avvio del procedimento su istanza di parte (art. 9), dell’istruttoria e dell’adozione del provvedimento finale di concessione o diniego (art. 10).
Il procedimento prende avvio con la trasmissione, al Dirigente della Direzione competente, di istanza di rimborso da parte dell’Amministratore, corredata:
- di sentenza o provvedimento definitivo;
- di parcella quietanzata;
- di dichiarazione di non aver percepito rimborsi per le medesime spese da parte di imprese assicurative e altri soggetti.
Il rimborso delle spese legali avviene sempre successivamente alla sentenza che definisce il giudizio, a cura del Dirigente della Direzione competente, per cui in nessun caso sono concesse anticipazioni.
Articolo 10 – Procedimento. Istruttoria.
Il Dirigente della Direzione competente verifica la sussistenza dei requisiti previsti ai fini dell’ammissibilità del rimborso delle spese legali.
La durata del procedimento è di 90 giorni.
Il rimborso è attivato con apposita determinazione del Dirigente della Direzione competente.
L’art. 10 disciplina, altresì, i casi di eventuale sospensione dei termini.
Non sono dovuti interessi dalla data di ricevimento dell’istanza al momento di liquidazione del credito.
Articolo 11 – Pagamento del compenso professionale
Tetto di spesa rimborsabile.
Il rimborso delle spese legali avviene nel limite dei valori minimi dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della Legge 31 dicembre 2012, n. 247, ovvero dei parametri indicati nel decreto emanato ogni due anni dal Ministero della Giustizia, su proposta del Consiglio nazionale forense.
Qualora l’Amministratore sia assistito da più Avvocati, l’Ente riconosce la spettanza del rimborso delle spese legali per un solo Avvocato.
La L. 31-12-2012 n. 247 reca la “Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense.”, l’art. 13- “Conferimento dell’incarico e compenso”, al comma 6, fa riferimento al decreto che viene emanato dal Ministro della Giustizia, su proposta del Consiglio nazionale forense (dovrebbe essere biennale) e che riporta le tariffe che vanno applicate "quando all'atto dell'incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, in ogni caso di mancata determinazione consensuale, in caso di liquidazione giudiziale dei compensi e nei casi in cui la prestazione professionale è resa nell'interesse di terzi o per prestazioni officiose previste dalla legge.”.
Il provvedimento attualmente in vigore è il D.M. 10-3-2014 n. 55,
“Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247.”
Articolo 12 - Norma transitoria.
Articolo 13 - Rinvio ed entrata in vigore.
Norme di chiusura.