Il riparto di competenze

Le competenze delle autorità di vigilanza dell’Unione Europea sono definite dall’art. 1 di ciascuno dei regolamenti istitutivi, con riferimento a due parametri: il tipo di potere attribuito e l’ambito di esercizio dello stesso.

I poteri (e i compiti) sono quelli indicati nel capo secondo di ciascuno dei regolamenti e consistono in estrema sintesi8: nella redazione di progetti di norme tecniche di regolamentazione (art. 10) e nell’elaborazione di norme tecniche di attuazione (art. 15); nell’adozione di orientamenti o nella formulazione di raccomandazioni indirizzate alle autorità nazionali (art. 16);

7

In materia di conglomerati finanziari le Autorità adottano posizioni congiunte e atti comuni (art. 56) ed istituiscono un apposito sottocomitato (art. 57).

8

nell’adozione di atti in sostituzione delle autorità nazionali nei casi previsti dagli artt. 1, 18 e 19 dei regolamenti.

In ambito UE i poteri delle autorità vanno distinti da quelli delle istituzioni dell’Unione e in particolare da quelli della Commissione. Quest’ultima è competente all’adozione dei progetti di norme tecniche di regolamentazione e delle norme tecniche di attuazione. Nel primo caso occorre la previa delega del Parlamento europeo e del Consiglio (art. 10), in ossequio a quanto previsto dall’art. 290 TFUE9.

Sono inoltre fatte salve le competenze della Commissione volte ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione ex art. 258 TFUE; la previsione, contenuta nell’art. 1, co. 4, dei regolamenti ESMA ed EBA e nell’art. 1, co. 5, del regolamento EIOPA, va coordinata con le disposizioni contenute negli artt. 17, 18 e 19 di ciascuno dei regolamenti istitutivi, che nel prevedere i citati poteri sostitutivi delle Autorità UE nei confronti delle autorità di vigilanza nazionali, fanno anch’esse salvi i poteri della Commissione ex art. 258 TFUE. La regola dettata nell’art. 1 dovrebbe però avere, pena la sua inutilità, carattere generale ed essere perciò applicabile anche a casi diversi da quelli espressamente previsti da altre norme dei regolamenti istitutivi delle singole autorità.

Rispetto alle autorità degli Stati membri, si è già detto, che in ossequio al principio di sussidiarietà, alle Autorità dell’Unione non sono attribuiti, salvi i

9

Si veda D’AMBROSIO R., Le Autorità di vigilanza finanziaria nell’Unione, in Dir. banc.

predetti poteri sostitutivi e la vigilanza sulle CRA spettante all’ESMA, compiti di vigilanza diretta sugli intermediari appartenenti al settore di competenza.

Più delicato è il problema del riparto dei compiti tra le singole autorità di vigilanza UE. Come accennato, nel rapporto de Larosiere è previsto, in una prima fase, un riparto di competenze per soggetti e in una fase successiva, ma di là da venire, un riparto di competenze per funzioni. I regolamenti istitutivi, riconducibili alla prima fase del progetto di riforma della vigilanza europea sul mercato finanziario, non sembrano però accogliere un rigido criterio soggettivo. Le competenze delle singole autorità sono delimitate dalle direttive e dai regolamenti propri di ciascun settore; e tuttavia, già da una lettura combinata dei regolamenti istitutivi dell’EBA e dell’ESMA, risulta che il criterio soggettivo è in taluni casi “corretto” da quello funzionale.

La questione riguarda fondamentalmente la direttiva 2006/49/CE, concernente l’adeguatezza patrimoniale delle banche e delle imprese d’investimento. La direttiva è ricompresa in entrambi i regolamenti istitutivi (art. 1, co. 1); nel caso del regolamento EBA, a essa si fa riferimento nella misura in cui si applica alle banche e agli istituti finanziari, incluse le imprese di investimento (art. 4, n. 1). Nel caso del regolamento ESMA, il riferimento alla direttiva è limitato dall’inciso ‹‹fatte salve le competenze dell’EBA in materia di vigilanza prudenziale››. Se ne dovrebbe ricavare – il condizionale è d’obbligo in quanto la tesi qui illustrata implica quasi una interpretatio abrogans dell’inciso – che la materia della vigilanza prudenziale delle banche e delle SIM rientri nella

pressoché esclusiva competenza dell’EBA. Analoga soluzione non si rinviene10, invece, per quanto attiene al settore dei fondi d’investimento e dei relativi gestori, integralmente ricondotto alle competenze dell’ESMA, nonostante in esso siano presenti aspetti riconducibili alla vigilanza prudenziale.

Un’ulteriore riflessione è suggerita dalla lettura dell’art. 1, co. 3, di ciascuno dei due richiamati regolamenti istitutivi dell’EBA e dell’ESMA; in entrambi i casi, i poteri delle predette due autorità sono estesi a profili, quali ‹‹le questioni relative la governance, la revisione contabile e l’informativa finanziaria››, non contemplati dalla legislazione comunitaria che ne definisce la specifica competenza, e che tuttavia sono necessari ‹‹per assicurare l’applicazione effettiva e coerente›› di tale legislazione. Esisterebbero cioè, sembra di capire, materie strumentali o alla vigilanza prudenziale sulle banche e sulle imprese d’investimento o alla vigilanza sui mercati e sui relativi partecipanti, che sono assorbite nella competenza primaria dell’EBA e dell’ESMA, al fine di assicurare l’efficace applicazione della disciplina comunitaria dei settori da ciascuna di esse “governato”.

Inoltre, in materie che investono la competenza di tutte e tre le autorità di vigilanza, i rispettivi regolamenti istitutivi prevedono la possibilità di adottare posizioni congiunte o atti comuni (art. 56) o ancora di istituire sottocomitati ad

hoc. È il caso, come già accennato, dell’attuazione della direttiva 2002/87/CE

sui conglomerati finanziari.

10

La materia dei mercati pone, infine, un problema specifico di riparto e di coordinamento di competenze tra l’ESMA (e l’EBA) da un lato e il SEBC (e l’ESRB) dall’altro. L’ESMA, infatti, ha poteri in materia di “definitività” del regolamento titoli di cui alla direttiva 98/26/CE11 e ‹‹agisce…, secondo necessità relativamente… alla compensazione e regolamento e ai derivati›› (art. 1, co. 3, del regolamento), settori tutti che impattano sui compiti di banca centrale e sulla prevenzione del rischio sistemico.

Non contribuiscono, invece, a delimitare il campo di competenze di ciascuna delle autorità le finalità che le stesse devono perseguire e che sono indicate nel co. 5 dell’art. 1 dei regolamenti istitutivi dell’EBA e dell’ESMA e nel co. 6 dell’art. 1 del regolamento EIOPA. In tutti i regolamenti citati si legge, infatti, che ‹‹l’obiettivo dell’Autorità è proteggere l’interesse pubblico contribuendo alla stabilità e all’efficacia a breve, medio e lungo termine del sistema finanziario, a beneficio dell’economia dell’Unione, dei suoi cittadini e delle sue imprese››. E che, in particolare, ‹‹l’Autorità contribuisce a migliorare il funzionamento del mercato interno, con particolare riguardo a un livello di regolamentazione e di vigilanza valido, efficace ed uniforme; garantire l’integrità, la trasparenza, l’efficienza e il regolare funzionamento dei mercati finanziari; rafforzare il coordinamento internazionale in materia di vigilanza; impedire l’arbitraggio regolamentare e promuovere pari condizioni di concorrenza; assicurare che il rischio di credito e altri rischi siano

11

adeguatamente regolamentati e oggetto di opportuna vigilanza/assicurare che l’assunzione di rischi in relazione ad attività nel settore delle assicurazioni, riassicurazioni e pensioni aziendali e professionali sia adeguatamente regolamentata e oggetto di opportuna vigilanza, e aumentare la protezione dei consumatori››. Si tratta, come si vede, di obiettivi comuni a tutti i segmenti del mercato finanziario e perciò insuscettibili di fungere da criterio di riparto di competenze tra le Autorità12.