Considerare centrale la figura del Responsabile del Procedimento implica riconoscergli in pieno il ruolo di Project Manager del processo al di là del modello specifico di organizzazione mutuato dalle esperienze inglesi o americane, come si riporta nei capitoli successivi. Le novità del modello introdotto con la L.109/1994 s.m.i. hanno permesso di superare una prassi degenere ma lo scenario attuale (dopo 16 anni) continua a non presentarsi come un modello virtuoso e le cause sono da ricercarsi:
• nella difficoltà di interpretazione della normativa (o nella sua complessità intrinseca);
• nella "incompetenza"dei responsabili del procedimento in quanto personale impiegato in troppi ruoli differenti a cui manca spesso il tempo e l'incentivazione per la formazione e l'aggiornamento;
• nella presenza perdurante di incarichi fiduciari conferiti attraverso procedure amministrative codificate ma con bandi spesso "irregolari" (che, però, sono di difficile interpretazione e sui quali, conseguentemente si hanno ridotte possibilità di presentare opposizione);
• nella presenza di criteri di selezione che consentono di vincere le gare con il massimo ribasso.
b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità di cui agli articoli 24, 25 e 26 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modificazioni;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole amministrazioni aggiudicatrici possono avvalersi per legge;
d) da liberi professionisti singoli od associati nelle forme di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1815, e successive modificazioni;
e) dalle società di professionisti di cui al comma 6, lettera a); f) dalle società di ingegneria di cui al comma 6, lettera b);
g) da raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere d), e) ed f), ai quali si applicano le disposizioni di cui all'articolo 13 in quanto compatibili.
[...]"
23 In particolare nella formulazione dell'art.7 introdotto con la L. 216/95 (cosiddetta "Merloni-bis" - "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101, recante norme urgenti in materia di lavori pubblici. Ecologia"). Va posta attenzione al testo della L.109/94 modificata dalla L.216/95 perché alla figura di "Responsabile Unico del Procedimento" è affiancata quella del "Coordinatore Unico" che equivale a quella di un "Referente per il Piano Triennale" (secondo il D.M. 22 giugno 2004 n. 898/IV o il D.M. 9 giugno 2005 1021/IV) o di "Dirigente o Responsabile della Struttura Competente cui è affidata la predisposizione della proposta del programma triennale" (secondo il D.M. 21 giugno 2000, n.5374/21/65). Anche per non generare confusione fra i vocaboli (in seguito all'approvazione del D.Lgs.494/96 che introduceva la figura del Coordinatore per la Sicurezza) con la L.415/98 si modifica ulteriormente l'art.7 della L.109/94 stralciando la figura del "Coordinatore Unico" e lasciando alle norme sull'ordinamento delle amministrazioni la codifica dettagliata di tale figura.
L'art.2 del D.M. 21 giugno 2000, n.5374/21/65 riportava:
"Art. 2. Redazione ed approvazione del Programma triennale, dei suoi aggiornamenti annuali e dell'elenco annuale dei lavori 1. Lo schema di programma, ovvero il suo aggiornamento, sono redatti entro il 30 settembre di ogni anno. Ciascuna Amministrazione individua, ai sensi delle disposizioni attuative della legge n. 241/90 e successive modificazioni e del proprio ordinamento, il dirigente ovvero il responsabile della struttura competente cui è affidata la predisposizione della proposta del programma triennale e dell’elenco annuale. [...]."
Dott. Ing. Filippo Melis - DOTTORATO DI RICERCA IN INGEGNERIA EDILE - Ciclo XXIII - UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI CAGLIARI
"ANALISI DELLE CRITICITA' NEL PROCESSO EDILIZIO PER LE OPERE PUBBLICHE E STRUMENTI PER LA LORO GESTIONE"
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Quale sia stato il ruolo innovativo del D.Lgs.163/2006 s.m.i. non è possibile misurarlo perché, nonostante sia in vigore da ormai quattro anni, le modifiche continue hanno stravolto (in alcuni casi ribaltando il concetto riportato nella versione precedente) i suoi contenuti e perché si è in attesa che entri in vigore il Regolamento di Attuazione e attualmente ci si basa sui contenuti del D.P.R.554/99 che non prevede alcuni nuovi strumenti introdotti dal Codice dei Contratti Pubblici. Il nuovo combinato disposto normativo, dopo l'entrata in vigore del Regolamento di Attuazione renderà operative (al 100%) le seguenti novità:
• la finanza di progetto (o project financing) prevista dall'art.153 del Codice dei Contratti Pubblici;
• il dialogo competitivo previsto dall'art.58 del Codice dei Contratti Pubblici; • la verifica e la validazione di tutti i livelli progettuali;
• il riordino della procedura per gli "appalti integrati".
Lo schema riportato indica il modello in cui sono riportati anche le fasi o gli strumenti già codificati con la L.109/1994 s.m.i. e quindi totalmente operativi (perché ricompresi anche nel D.P.R.554/1999 s.m.i.). Il funzionamento del modello di processo descritto, al di là dei ritardi nell'entrata in vigore a regime del quadro normativo, continua a presentarsi come non fluido, non efficace o addirittura lacunoso. Per circoscrivere il problema e poterlo analizzare si è proceduto con alcune semplificazioni:
• si sono individuati soltanto tre attori principali e per ognuno si è effettuata un'altra semplificazione considerandoli come soggetti singoli e non nella loro strutturazione organizzativa. I tre attori sono: le pubbliche amministrazioni (nel ruolo di committente), il tecnico professionista (nel ruolo di progettista o direttore dei lavori) e il soggetto costruttore ossia l'impresa,
• si sono individuate le relazioni "naturali" che intercorrono tra loro. Un aspetto comune è che ognuno dei tre attori, ovviamente, tende a tutelare il proprio interesse massimizzando il risultato. Per chiarezza si riportano:
1. la stazione appaltante, essendo l'attore committente, detiene la possibilità di scegliere (basandosi sulle esigenze) e di spendere per le proprie decisioni, anche di dettaglio: il suo rapporto col progettista è quello di dialogo per interpretare le esigenze e farle convergere in un progetto;
2. il progettista è la figura intermedia tra pubblica amministrazione e il soggetto costruttore e la sua relazione con entrambi si basa esclusivamente sul progetto (la cui bontà dipende dalle sue competenze,…): se il progettista non coincide con il direttore dei lavori, la sua azione termina con la validazione del progetto esecutivo e quindi la relazione con il soggetto costruttore formalmente non esiste;
3. la figura del direttore dei lavori esercita il ruolo di controllo di conformità del costruito al progetto ed insieme propone soluzioni di dettaglio: poiché effettua un' interpretazione del progetto, egli deve valutare anche le eventuali interpretazioni elaborate dall'impresa. Poiché l'impresa tende a massimizzare i guadagni, l'azione di progettazione durante il cantiere deve evitare che si stravolga il progetto, che si mantenga la qualità e che non si ecceda con le varianti in corso d'opera. Come già riportato nei capitoli precedenti, è proprio la qualità del progetto a caratterizzare un processo costruttivo: in tal senso la verifica e la validazione sono gli strumenti di tutela. La verifica del progetto fa si che la pubblica amministrazione (attraverso il Responsabile del Procedimento) sia protagonista delle scelte ma soprattutto che il progetto non si presenti carente in fase di costruzione;
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4. il ruolo principale in questo confronto è quello dell'impresa che deve eseguire i lavori: soprattutto a causa di una concorrenza schiacciata sull'offerta al massimo ribasso, si effettua:
a. un continuo ricercare delle soluzioni efficaci ma a costi minori (approvvigionamento materiali o materiali meno costosi ma conformi al capitolato d'appalto);
b. nell'avanzare delle riserve sulla qualità del progetto e quindi su nuove opere da quantificare perché non considerate nel progetto validato;
5. la relazione dell'impresa con la pubblica amministrazione registra un confronto, nei termini mutuati dal direttore dei lavori, e ha come interfaccia il Responsabile del Procedimento: il pagamento, per fasi di lavori eseguiti, è sempre effettuato a termine di un atto emesso dal Responsabile del Procedimento e di una valutazione effettuata dal direttore dei lavori. Le proposte che l'impresa elabora o le riserve sono anch'esse soggette all'approvazione della stazione appaltante attraverso la mediazione ed il parere del direttore dei lavori.
• si sono valutati alcuni motivi di non efficienza del processo:
1. il massimo ribasso per le offerte negli incarichi per servizi di ingegneria ed architettura sta generando una mancanza di cultura progettuale che si manifesta soprattutto in progetti incompleti;
2. il massimo ribasso per le offerte nelle gare per esecuzione dei lavori costringe l'impresa ad un continuo tendere verso il basso nella qualità delle realizzazioni;
3. la burocratizzazione delle relazioni tra Responsabile del Procedimento, direzione dei lavori ed impresa rende poco fluido il processo soprattutto per le fasi di pagamento;
4. si ha una deresponsabilizzazione diffusa, in termini di efficienza del processo, determinata dall'eccesso di responsabilità gravante sui soggetti interni agli enti. Questa disfunzione porta ad un'attenzione formale all'iter amministrativo e ad una mancanza di interesse per il raggiungimento degli obiettivi;
5. la suddivisione funzionale all'interno delle amministrazioni porta ad una segmentazione dell'iter amministrativo nonostante le funzioni del Responsabile del Procedimento24;
6. la non chiarezza e incompletezza delle norme (come già ribadito).
• Le soluzioni, in alcuni casi, sono insite nella stessa definizione degli strumenti o spirito normativo originario:
1. il ruolo del Responsabile del Procedimento come manager del processo costruttivo non può essere una riduzione prettamente amministrativa della sua funzione perché significa sminuirne la portata, rinunciare ad una azione di rilancio dell'azione nel momento in cui si affievolisce e, soprattutto, rendere sterile una visione manageriale integrata nella norma; 2. la reale applicazione del criterio dell'offerta più vantaggiosa può rendere virtuoso il
processo, introducendo criteri di selezione basati sulla qualità e non solo sulla massimizzazione del risparmio da parte delle amministrazioni pubbliche. La diffidenza
24 Al di là dal voler analizzare in dettaglio la genesi normativa che ha portato all'introduzione della figura del R.U.P. a garanzia del processo, non va trascurato come, per gestire la realizzazione di un'opera pubblica, si introduca una figura caratterizzante (e già codificata per) il procedimento amministrativo. La L.241/90 ("Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi") indica i modi di nomina e le responsabilità di un R.U.P. (In particolare gli articoli 4, 5 e 6 della L.241/90) attraverso la sequenza di atti che porta al provvedimento amministrativo (finale). Il parallelo tra il procedimento amministrativo e la realizzazione di un'opera pubblica fa emergere, però, una serie di difformità tra i due tipi di approccio; difficoltà che conducono a caratterizzare in maniera eccessivamente burocratizzata o in maniera ridondantemente tecnica l'iter di realizzazione di un'opera pubblica. La L.241/90 deve la sua genesi ad un'innovazione funzionale del sistema amministrativo centrale e periferico (fu emanata in quello stesso anno la L.142/90 - "Ordinamento delle autonomie locali"). Si introduceva il concetto di centralità del cittadino e in fieri si andava affermando quel principio di sussidiarietà tra enti amministrativi in cui fin dal livello di istituzione comunale si effettuavano programmazioni temporali ed economiche per gli interventi di qualsiasi natura (opere architettoniche, infrastrutturali, sociali, culturali,...). Il concetto di centralità del cittadino e la volontà normativa di renderlo partecipe e notificargli l'iter dei procedimenti che lo riguardano, portarono alla codifica di una serie di norme dettagliate in materia; medesimamente ogni intervento programmato dagli enti amministrativi (essendo in funzione del cittadino) doveva, secondo tale filosofia normativa, essere gestito da una figura di garanzia avente delle competenze specifiche per la gestione dell'iter procedurale (in conformità a ciò la L.109/94 s.m.i. e il D.P.R. 554/99 indicano un tecnico con esperienza per la gestione del processo di realizzazione di un'opera pubblica).
Dott. Ing. Filippo Melis - DOTTORATO DI RICERCA IN INGEGNERIA EDILE
"ANALISI DELLE CRITICITA' NEL PROCESSO EDILIZIO PER LE OPERE PUBBLICHE E STRUMENTI PER LA LOR
verso il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa è quella di far riemergere la collusione tra politici ed amministr
questo criterio dà ampia libertà all'orientamento della commissione e in tal senso è fin troppo facile esplicitare nei bandi dei criteri di selezione compiacenti alcuni soggetti costruttori piuttosto che altri;
3. i contenuti del progetto esecutivo e del sub processo progettazione
riferimenti normativi25) appaiono forti e commisurati alle complessità che devono risolvere; 4. la programmazione economico
annuali,…) appare codificata in maniera dettagliata ma con troppe attenzioni agli aspetti finanziari e di copertura economica
anche nell'impiego nelle fasi successive dell
A partire dalle ipotesi di semplificazione del modello, nel seguito si ipotizza un progressivo affinamento entrando nel dettaglio dell'analisi ed esplicitando quali soggetti siano coinvolti e in quali aspetti, quali funzioni esplichino e come i ruoli (le d
condizionino l'andamento del processo sia in termini di costi, di tempi e di qualità.
Figura 8: Modello individuato dal Codice dei Contratti Pubblici (e dalla precedente Legge Merloni) pe edilizi di iniziativa pubblica: relazioni tra gli attori coinvolti e strumenti di nuova istituzione
1.5 Le analogie e le differenze: i punti di forza e gli aspetti critici dei due tipi di intervent