La seconda “eccezione” transitoria

Nella vigenza della disciplina “straordinaria” testé richiamata, l’art. 12 del decreto c.d. cura Italia ha introdotto la facoltà per le aziende e gli enti del SSN di trattenere in servizio fino al 31 dicembre 2020 (per effetto della proroga dello stato di emer-genza ad oggi fissata al 31 gennaio 2021), anche in deroga ai limiti previsti dalle di-sposizioni vigenti per il collocamento in quiescenza, questa volta non solo i dirigenti medici, ma anche i dirigenti sanitari (non contemplati originariamente dall’art. 5-bis, comma 2, del d.l. n. 162/2019 ed ora ricompresi per effetto dell’art. 30-bis del d.l. n.

104/2020) nonché il personale del ruolo sanitario del comparto sanità, gli operatori socio-sanitari ed il personale del ruolo dei medici e del settore sanitario della Polizia di Stato. È pertanto possibile che il rapporto di lavoro prosegua per coloro che han-no già fatto domanda di pensione e per coloro che abbiahan-no già chiesto ed ottenuto la prosecuzione del rapporto di lavoro in base alla predetta disciplina ordinaria, e quindi, ad esempio per i dirigenti medici il rapporto può continuare dopo i 40 anni di servizio o i 70 anni di età.

Va rimarcato che il trattenimento in servizio è subordinato ad una duplice condizio-ne: una di carattere temporale, essendo al momento consentito fino al 31 dicembre 2020, l’altra di carattere strutturale-organizzativo, nel senso che le PP.AA. possono ricorrervi solo a seguito dell’impossibilità di procedere al reclutamento di personale sanitario anche tramite gli incarichi previsti dagli artt. 2-bis e 2-ter del d.l. n. 18/2020 (già artt. 1 e 2 del d.l. n. 14/2020) ovverosia:

(¹⁰) D.m. 5 dicembre 2017.

(¹¹) Cfr. Limiti di età per il collocamento a riposo dei dirigenti medici del Ssn, in Misure per il personale del SSN e professioni sanitarie (temi.camera.it).

1) incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuati-va, di durata non superiore a sei mesi, prorogabili in ragione del perdurare dello stato di emergenza sino al 31 dicembre 2020 per il personale delle professioni sanitarie (infermieri, ostetrici, fisioterapisti, tecnici di laboratorio, ecc.), gli ope-ratori socio-sanitari (OSS), nonché i medici specializzandi, iscritti all’ultimo e al penultimo anno di corso delle scuole di specializzazione, anche ove non colloca-ti nelle graduatorie di cui all’art. 1, comma 547, della l. n. 145/2018 (¹²). Gli in-carichi possono essere conferiti anche ai laureati in medicina e chirurgia, abilitati all’esercizio della professione medica e iscritti agli ordini professionali;

2) contratto di lavoro subordinato a tempo determinato con orario a tempo parzia-le in ragione delparzia-le esigenze formative, disciplinato dal d.lgs. n. 502/1992, a colo-ro che sono utilmente collocati nella graduatoria di cui al citato comma 547, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione eu-ropea relativamente al possesso del titolo di formazione medica specialistica, ex art. 548-bis, l. n. 145/2018, come da ultimo modificato dall’art. 3-bis, comma 1, lett. b, d.l. n. 34/2020;

3) incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuati-va, con durata non superiore a sei mesi, e comunque entro il termine dello stato di emergenza, a dirigenti medici, veterinari e sanitari nonché al personale del ruolo sanitario del comparto sanità, collocati in quiescenza, anche ove non iscritti al competente albo professionale in conseguenza del collocamento a ri-poso, nonché agli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza.

Secondo il tenore della norma, il personale sanitario già collocato in quiescenza avrebbe precedenza su quello da trattenere in servizio poiché si precisa che a quest’ultimo si possa fare ricorso solo una volta verificata l’impossibilità di procede-re al procede-reclutamento di personale sanitario tramite gli incarichi pprocede-revisti dal citato art. 2-bis (e quindi anche tramite gli incarichi autonomi in favore del personale in quie-scenza di cui alla lett. c), ma una siffatta soluzione sarebbe logica solo ove si rivelasse meno dispendiosa rispetto al trattenimento in servizio. In ogni caso, è da considera-re una soluzione meno logica sul piano della tutela della salute se si considera la condizione di “maggiore fragilità”, quanto meno per ragioni d’età, del medico in pensione da richiamare in servizio.

A loro volta, gli incarichi a chi è già pensionato possono essere conferiti: a) previa verifica dell’impossibilità di assumere personale, anche facendo ricorso agli idonei collocati in graduatorie concorsuali in vigore; b) in deroga ai vincoli previsti dalla le-gislazione vigente in materia di spesa di personale e nei limiti delle risorse comples-sivamente indicate per ciascuna regione; c) in deroga all’incumulabilità tra redditi da lavoro autonomo e trattamento pensionistico c.d. quota 100 di cui all’art. 14, comma 3, del d.l. n. 4/2019, convertito con modificazioni dalla l. n. 26/2019 (¹³).

(¹²) Graduatoria separata delle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza del ruolo sanitario nella specifica disciplina bandita cui possono partecipare, a partire dal terzo anno del corso di for-mazione specialistica, i medici, i medici veterinari nonché, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 3-bis, comma 1, lett. a, del d.l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 77/2020, gli odontoiatri, i biologi, i chimici, i farmacisti, i fisici e gli psicologi regolarmente iscritti.

(¹³) Trattamento che dà il diritto alla pensione anticipata al raggiungimento di un’età anagrafica di almeno 62 anni e di un’anzianità contributiva minima di 38 anni. Sebbene con le riforme degli ultimi anni sia stato temperato il divieto di cumulo della pensione con i redditi da lavoro autonomo o dipendente, per cui il divieto

Non vengono specificate le modalità di conferimento degli incarichi autonomi al personale in quiescenza, ma si ritiene debba applicarsi l’art. 7, comma 6-bis, del d.lgs.

n. 165/2001 che prevede l’indizione da parte delle PP.AA. di procedure comparati-ve, disciplinate e rese pubbliche, secondo i propri ordinamenti, per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Per espresso dettato normativo (art. 2-bis, comma 1, lett. a, d.l. n. 18/2020) la possibilità di stipulare contratti di collaborazione coordi-nata e continuativa e contratti di lavoro autonomo è favorita in deroga all’art. 7 cit., che prevede il divieto per le PP.AA. di stipulare contratti di collaborazione c.d. ete-rorganizzate, che si concretano quindi in prestazioni di lavoro esclusivamente per-sonali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committen-te anche con riferimento ai committen-tempi e al luogo di lavoro, nonché il divieto di conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, il cui oggetto non corrispon-da alle competenze attribuite corrispon-dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e non risulti coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente. È evidente che gli incarichi al persona-le sanitario in quiescenza vengono conferiti proprio per lo svolgimento di funzioni ordinarie, ipotesi invece non consentita dal citato art. 7 e causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti. Ad ogni modo sono con-sentite procedure semplificate, proprio in ragione dell’emergenza, tant’è che alcune Regioni hanno optato per la pubblicazione di un bando per la manifestazione di in-teresse per soli titoli per conferimenti di incarichi di lavoro autonomo anche nelle forme della collaborazione libero-professionale (si veda Regione Lazio, bando del 26 ottobre 2020).

Va detto che l’art. 2-bis, comma 5, del d.l. n. 18/2020 sembra derogare altresì, alme-no parzialmente, anche al vigente divieto di conferimento di incarichi di studio e di consulenza, incarichi dirigenziali o direttivi, cariche di governo (¹⁴) nelle amministra-zioni e negli enti e società controllati, a soggetti già lavoratori privati o pubblici (¹⁵) collocati in quiescenza, siccome ribadito (¹⁶) dall’art. 5, comma 9, del d.l. n. 95/2012,

permaneva solo sui trattamenti pensionistici di invalidità e sulle prestazioni ai superstiti, l’art. 14, comma 3, del d.l. n. 4/2019, convertito dalla l. n. 26/2019 (legge su reddito di cittadinanza e “quota 100”) ha pre-visto che «La pensione quota 100 non è cumulabile, a far data dal primo giorno di decorrenza della pensione e fino alla maturazione dei requisiti per l’accesso alla pensione di vecchiaia, con i redditi da lavoro dipendente o autonomo, ad eccezione di quelli derivanti da lavoro autonomo occasionale, nel limite di 5.000 euro lordi annui». L’art. 2-bis, comma 5, del d.l. n. 18/2020 dispone che al personale me-dico e infermieristico, già titolare di trattamento pensionistico c.d. quota 100, al quale sono conferiti, sino al 31 di-cembre 2020, gli incarichi di lavoro autonomo previsti dallo stesso articolo non si applicano le disposizioni in materia di incumulabilità tra la pensione e il relativo reddito da lavoro autonomo. La disposizione riprende quella già conte-nuta nell’art 1 del d.l. n. 14/2020 (circ. Inps n. 41/2020), decaduto, ma i cui effetti sono stati fatti salvi dall’art.

1, comma 2, della l. n. 27/2020.

(¹⁴) Fanno eccezione gli incarichi conferiti ai componenti delle giunte degli enti territoriali e ai com-ponenti o titolari degli organi elettivi degli enti di cui all’art. 2, comma 2-bis, del d.l. n. 101/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 125/2013.

(¹⁵) Come già indicato nella circ. del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 6/2014, per «lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza» si intendono esclusivamente i lavoratori dipendenti e non quelli autonomi.

(¹⁶) Si precisa infatti che già l’art. 25 della l. n. 724/1994 aveva previsto il divieto di conferimento – nei confronti del personale pubblico cessato volontariamente dal servizio pur non avendo il requisi-to previsrequisi-to per il pensionamenrequisi-to di vecchiaia dai rispettivi ordinamenti previdenziali, ma in posses-so del requisito contributivo per l’ottenimento della pensione anticipata di anzianità previsto dai

ri-poi ampliato dall’art. 6 del d.l. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla l. n.

114/2014 e successivamente ulteriormente modificato dall’art. 17, comma 3, della l.

n. 124/2015.

Secondo le disposizioni innanzi richiamate gli incarichi sono consentiti solo a titolo gratuito e, per gli incarichi dirigenziali e direttivi, nel limite di un anno, non proroga-bile né rinnovaproroga-bile, ferma la gratuità.

Come non ha mancato di evidenziare la Presidenza del Consiglio dei Ministri con la circolare n. 6/2014, interpretativa ed applicativa dell’art. 5, comma 9, del d.l. n.

95/2012 e successive modifiche, il divieto de quo è volto ad evitare che il conferimento di alcuni tipi di incarico sia utilizzato dalle amministrazioni pubbliche per continuare ad avvalersi di dipendenti collocati in quiescenza o, comunque, per attribuire a soggetti in quiescenza rilevanti responsabilità nelle amministrazioni stesse, aggirando di fatto lo stesso istituto della quiescenza e impedendo che gli incarichi di vertice siano occupati da dipendenti più giovani. Quindi il Legisla-tore è stato mosso non da un intento discriminatorio nei confronti dei pensionati, bensì da quello di favorire il ringiovanimento del personale nelle pubbliche amministra-zioni nei ruoli più elevati, ratio che tuttavia collide con la precedente normativa (emanata pochi mesi prima l’entrata in vigore del d.l. n. 95/2012) che ha previsto in-vece l’innalzamento dell’età pensionabile (¹⁷).

Proprio per non smentire gli obiettivi di ricambio e ringiovanimento ai vertici, è sta-ta però previssta-ta la gratuità degli incarichi al fine di consentire comunque alle ammi-nistrazioni di avvalersi temporaneamente di personale in quiescenza per assicurare il trasferimento delle competenze e delle esperienze e la continuità nella direzione de-gli uffici (attraverso il c.d. affiancamento), avendo cura però, precisa la circolare mi-nisteriale citata, di evitare conflitti di interessi, in considerazione del rischio che l’interessato sia spinto ad accettare l’incarico gratuito dalla prospettiva di vantaggi economici illeciti.

Il divieto si applica a tutti i soggetti che rientrano nell’elenco delle Pubbliche Ammi-nistrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 (ivi comprese quindi le Aziende del SSN), in quello del conto economico consolidato dell’Istat (quindi an-che a enti aventi forma di società o fondazione, nonché alle camere di commercio), alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) nonché agli enti e società controllati dalle pubbliche amministra-zioni, anche se non comprese nei suddetti elenchi.

Come detto, il divieto di conferimento opera per gli incarichi di studio e di consu-lenza, incarichi dirigenziali o direttivi, cariche di governo.

Non è escluso, dunque, il ricorso a personale in quiescenza per incarichi che non comportino funzioni dirigenziali o direttive e abbiano oggetto diverso da quello di studio o consulenza. Non è escluso neanche il conferimento a soggetti in quiescenza

spettivi ordinamenti – di incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca da parte dell’amministrazione di provenienza o di amministrazioni con le quali ha avuto rapporti di lavoro o impiego nei cinque anni precedenti a quello della cessazione dal servizio. Parimenti la possibilità di attribuire incarichi dirigenziali a soggetti che abbiano raggiunto i limiti di età per il collocamento a riposo dei dipendenti pubblici era già esclusa dall’art. 33, comma 3, del d.l. n. 223/2006 convertito con modificazioni dalla l. n. 248/2006.

(¹⁷) Cfr. d.l. n. 201/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 214/2011 (c.d. riforma Monti-Fornero).

di incarichi professionali, quali quelli inerenti ad attività legale o sanitaria, non aventi carattere di studio o consulenza e carattere dirigenziale.

Conseguentemente, per quanto qui di interesse, mentre sono ammessi gli incarichi di lavoro autonomo anche nella forma delle co.co.co. per il personale del ruolo sani-tario del comparto sanità e per gli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza, devono ritenersi esclusi in ragione del divieto di cui al citato art. 5, comma 9, gli in-carichi per i dirigenti medici in pensione.

Tra gli incarichi vietati infatti rientrano tutti gli incarichi dirigenziali, compresi quelli previsti dall’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 e da disposizioni analoghe. Tra gli incarichi direttivi, tutti quelli che implicano la direzione di uffici e la gestione di risorse umane. Vi rientrano, quindi, anche incarichi in strutture tecniche, quali quelli di direttore scientifico o sanitario, che comportano le suddette mansioni.

Ebbene, come visto, per effetto dell’art. 2-bis, comma 5, del d.l. n. 18/2020 il divieto di conferimento di incarichi dirigenziali e direttivi trova una deroga anche se tempo-ralmente limitata (per la durata dell’emergenza epidemiologica e comunque fino al termine dell’incarico conferito), potendo le Aziende del SSN come extrema ratio at-tribuire incarichi a dirigenti medici in quiescenza, per garantire i livelli essenziali di assistenza.

Il citato art. 2-ter prevede ulteriori forme urgenti di reclutamento durante la vigenza dello stato di emergenza e comunque fino al 31 dicembre 2020 (ai sensi dell’art. 1, comma 3, del d.l. n. 83/2020, come successivamente modificato, supra), ovverosia:

1) incarichi individuali a tempo determinato della durata di un anno non rinnovabi-le al personarinnovabi-le delrinnovabi-le professioni sanitarie e agli operatori socio-sanitari, sempre previa verifica dell’impossibilità di utilizzare personale già in servizio nonché graduatorie concorsuali ancora efficaci. Tali incarichi vengono conferiti tramite selezione, per titoli o colloquio orale o per titoli e colloquio orale, con forme di pubblicità semplificata, quali la pubblicazione dell’avviso solo nel sito internet dell’azienda che lo bandisce e per una durata minima di cinque giorni. L’attività professionale svolta in ragione dei presenti incarichi costituisce titolo preferen-ziale nelle (successive) procedure concorsuali per l’assunzione presso le aziende e gli enti del SSN ed ecco che l’attività svolta in “emergenza” diventa un “pre-mio” o comunque un “incentivo”. Va detto che già l’art. 2-bis cit. ha previsto che l’attività espletata ai sensi del predetto articolo durante il periodo di emer-genza integra il requisito dell’anzianità lavorativa di cui all’art. 20, comma 2, d.lgs. n. 75/2017;

2) incarichi individuali a tempo determinato per la durata di 6 mesi ai medici spe-cializzandi iscritti regolarmente all’ultimo e penultimo anno di corso della scuola di specializzazione. Tali incarichi sono prorogabili, previa definizione dell’accordo quadro adottato con decreto del Ministro dell’università e della ri-cerca, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferen-za permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e in ragione del perdurare dello stato di emergenza, sino al 31 dicembre 2020. Il periodo di attività svolto dai medici specializzandi esclusi-vamente durante lo stato di emergenza è riconosciuto ai fini del ciclo di studi che conduce al conseguimento del diploma di specializzazione. I medici specia-lizzandi restano iscritti alla scuola di specializzazione universitaria e continuano

a percepire il trattamento economico previsto dal contratto di formazione spe-cialistica, integrato dagli emolumenti corrisposti in proporzione all’attività lavo-rativa svolta (¹⁸).

Va precisato che, ai sensi dell’art. 29, commi 1 e 2, lett. c, del d.l. n. 104/2020 (c.d.

decreto agosto), le figure professionali di cui agli artt. 2-bis e 2-ter del d.l. n. 18/2020 possono essere impiegate, sino al 31 dicembre 2020, anche per rispondere alle ri-chieste di ricovero ospedaliero non erogate nel periodo dell’emergenza epidemiolo-gica conseguente alla diffusione del Covid-19, e, contestualmente allo scopo di ri-durre le liste di attesa che in questi mesi sono evidentemente “lievitate”.

Per le medesime finalità ed in aggiunta (viene infatti utilizzata la congiunzione “non-ché”), le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti del Servizio sanitario nazionale sono autorizzati a reclutare altro personale del comparto e della dirigenza medica, sanitaria veterinaria e delle professioni sanitarie, attraverso assun-zioni a tempo determinato di personale anche in deroga ai vigenti Ccnl di settore, o attraverso forme di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e conti-nuativa. Null’altro viene specificato nella norma citata nemmeno in ordine alla ne-cessità di avviare una selezione pubblica o di procedere alle assunzioni utilizzando le graduatorie concorsuali ancora vigenti, per cui si ritiene che debbano continuare a trovare applicazione le modalità di cui all’art. 2-ter, commi 1 e 2, del d.l. n. 18/2020 (e cioè avviso pubblico per titoli e colloquio orale con forme di pubblicità semplifi-cate).

Le misure di rafforzamento del personale in ambito sanitario sono state previste an-che nel settore militare (¹⁹) al fine di contrastare e contenere il diffondersi del Covid-19 per cui è stato autorizzato, per l’anno 2020, l’arruolamento straordinario di perso-nale (ufficiali medici e sottoufficiali infermieri) dell’Esercito, della Marina militare, dell’Aeronautica militare e dell’Arma dei carabinieri in servizio temporaneo, con una ferma eccezionale della durata di un anno. È stata infatti stimata la necessità di in-crementare il personale medico e infermieristico militare per 320 unità, di cui 120 medici e 200 infermieri. Tale personale sarà inquadrato con il grado di Tenente per gli ufficiali medici e di maresciallo per i sottufficiali infermieri, in linea con la riparti-zione in categorie per il personale militare prevista dal Codice dell’ordinamento mili-tare.

Gli oneri previsti sono di euro 13.750.000 per l’anno 2020 e a euro 5.662.000 per l’anno 2021.

Per l’anno 2021 è stato da ultimo (art. 19 undecies introdotto dalla l. n. 176/20 di conversione del d.l. n. 137/20) autorizzato l’arruolamento, a domanda, di personale dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare in servizio a tempo determinato, con una ferma della durata di un anno, non prorogabile, e posto

(¹⁸) Gli incarichi di cui alla presente lettera sono stati introdotti dall’art. 1, comma 1, della l. n.

27/2020, in sede di conversione, successivamente modificato dall’art. 3, comma 1, del d.l. n.

34/2020.

(¹⁹) Si vedano gli artt. 7 del d.l. n. 18/2020 e 19 del d.l. n. 34/2020, quest’ultimo come modificato in sede di conversione dell’art. 1, comma 1, della l. 17 luglio 2020, n. 77, nonché art. 10, d.l. 9 novem-bre 2020, n. 149 e art. 19undecies introdotto dalla legge 18.12.2020, n. 176 di conversione del decre-to-legge 28 ottobre 2020, n. 137. Si precisa che con l’entrata in vigore della legge n. 176/20 il d.l. n.

149/20 è stato abrogato. Restano ovviamente validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo decreto legge.

alle dipendenze funzionali dell’Ispettorato generale della Sanità militare, nelle misure di seguito stabilite per ciascuna categoria e Forza armata: a) 30 ufficiali medici con il grado di tenente o grado corrispondente, di cui 14 dell’Esercito italiano, 8 della Ma-rina militare e 8 dell’Aeronautica militare; b) 70 sottufficiali infermieri con il grado di maresciallo, di cui 30 dell’Esercito italiano, 20 della Marina militare e 20 dell’Aeronautica militare.

Le domande di arruolamento possono essere presentate entro il termine di dieci giorni dalla data di pubblicazione della relativa procedura da parte della Direzione generale del personale militare sul portale online del sito internet del Ministero della difesa www.difesa.it e sono definite entro i successivi venti giorni. I periodi di servi-zio prestato ai sensi del presente articolo costituiscono titolo di merito da valutare nelle procedure concorsuali per il reclutamento di personale militare in servizio permanente appartenente ai medesimi ruoli delle Forze armate.

La norma precisa che agli ufficiali medici reclutati ai sensi del presente articolo si applica l’articolo 19, comma 3-bis, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, conver-tito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, ovverosia, qualora iscritti all'ultimo o al penultimo anno di corso di una scuola universitaria di specializzazione in medicina e chirurgia, restano iscritti alla scuola con sospensione del trattamento economico previsto dal contratto di formazione specialistica. Il periodo di attività, svolto esclusivamente durante lo stato di emergenza, è riconosciuto ai fini del ciclo

La norma precisa che agli ufficiali medici reclutati ai sensi del presente articolo si applica l’articolo 19, comma 3-bis, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, conver-tito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, ovverosia, qualora iscritti all'ultimo o al penultimo anno di corso di una scuola universitaria di specializzazione in medicina e chirurgia, restano iscritti alla scuola con sospensione del trattamento economico previsto dal contratto di formazione specialistica. Il periodo di attività, svolto esclusivamente durante lo stato di emergenza, è riconosciuto ai fini del ciclo