L’art 77 dellaCostprevede che “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria”, e al comma 2, dispone: “Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo
adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni”.
Oltre che con la disciplina costituzionale, il decreto legge è stato regolamentato in modo articolato anche da una previsione legislativa, la legge n. 400/1988 . Il decreto legge era diventato uno strumento per superare le forze di opposizione in Parlamento e il modo più veloce ed efficace per accorciare i tempi di adozione di una legge ordinaria; il Parlamento subordinava, così, la sua competenza legislativa all’agenda diGoverno.
Negli anni 80’, come è statosottolineato dalla dottrina, l’indebolimento delle maggioranze governative, il ruolo debole del Parlamento e il suo cattivo
38
funzionamento hanno portato unaforteinstabilità politica, offrendo il destro al Governo perassumere il compito dicolegislatore72 di fianco al Parlamento. Intanto l’intervento dell’esecutivo si espandeva, mentre quello della Corte Costituzionale su questo tema era “scarso” per l’assunto che la valutazione circa i casi di urgenza e necessità fosse di natura squisitamente politica; tuttavia sia la corte che il parlamento avevano manifestato segni insofferenza verso tale prassi73.
L’esasperazione del fenomeno condusse all’intervento della Corte Costituzionale,preannunciato già con la sentenza n. 29/1995, con la storica sentenza n.360/1996, ritenuta una delle decisioni che ha avuto maggior impatto in termini sia di comunicazione pubblica sia di efficacia pratica74
Già negli anni 70’ una parte della dottrina ha ritenuto di formulare una serie di interrogativi riguardo l’insindacabilità dei decreti da parte della Corte Costituzionale75.
Da più parti si levava la preoccupazione per quella che fu definita una crisi del sistema delle fonti76.
Con la sent n. 29/1995 la Corte Costituzionale ha sancito la possibilità di sindacarela mancanza dei presupposti del decreto legge,anche successivamente alla conversione in legge, negando in questo modo quanto affermato dalla
72
A. Predieri, Il governo colegislatore, in Cazzola, F.-Predieri, A. Priulla, G., Il decreto-legge fra Governo e Parlamento, Milano, 1975, XX). Il
73
Il primo caso di reiterazione di un decreto legge risale IV Legislatura (d.l 29 ottobre 1964, n. 1014, reiterato con d.l 23 dicembre 1964, n. 1351, poi convertito con modificazioni con l. 19 febbraio 1965, n. 28). Del fenomeno di reiterazione si occupò già nel 1974 La Corte costituzionale tra decreto-legge e legge di conversione: spunti ricostruttivi, in Dir e Socie. 1974, 506 ss.
74
Cfr. Romboli R., Il controllo dei decreti-legge : il “seguito” delle importanti affermazioni della Corte Costituzionale nel biennio 1995-1996 in AA.VV., Studi in onore di Gianni Ferrara, III, Torino, 2005, 387 ss.
75
Cervati A. A., Interrogativi sulla sindacabilità dell’abuso del decreto-leggein Giur. Cost. 1977, 874 ss.
76
39
dottrina maggioritaria secondo cui la conversione in legge sanava i vizi del decreto medesimo.
Con la sentenza del 96’ la Corte annulla una disposizione di un decreto-legge (precisamente l’art.6, comma 4 del decreto legge n.462/1996), recante misure per la “Disciplina delle attività di recupero dei rifiuti” per avere il governo “reiterato, con contenuto immutato ed in assenza di nuovi presupposti di necessità ed urgenza, la disposizione, espressa da precedenti decreti -legge decaduti, attendendo, in questo modo incostituzionale, al fenomeno della reiterazione”.
Incostituzionale è senz’altro, l’approvazione di uno nuovo decreto, con lo stesso contenuto di quello già emanato o senza variazioni sostanziali,perchè lede la previsione Costituzionale sotto più profili77: altera la natura provvisoria della decretazione d’urgenza; proroga il termini previsto costituzionalmente per la conversione; toglie valore ai requisiti “straordinari” di “necessità ed urgenza dal momento che determina il prorogarsi di questa situazione nel tempo con gli stessi motivi che sono presupposti nel primo decreto, eperché attenua la perdita di efficacia del decreto non convertito.
Pertanto la Corte ha stabilito che il Governo non possa reiterare la disciplina di un decreto legge “non convertito” ove il nuovo decreto non risulti fondato su autonomi e pur sempre straordinari requisiti di necessità ed urgenza, motivi che non sono rinvenibili per il semplice fatto del ritardo nell’esame del disegno parlamentare.
Il vizio della reiterazione, afferma la Corte, può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la legge di conversione, abbiano assunti come propri i contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo. Qui la Corte fa un
77
Cfr. Pitruzzella, G., La legge di conversione del decreto-legge, cit., specie 194 ss., anche Angiolini, V., Attività legislativa del Governo e giustizia costituzionale, inRiv. dir. Cost. 1996, 236 ss.; Ruggeri, A., Fonti, norme, criteri ordinatori, Torino, 2001, 164 s.
40
passo indietro rispetto alla sentenza del 95’, dichiarando che il vizio della reiterazione inficia il decreto e non anche la legge di conversione.
La vera importanza della sentenza sta nel controllo sull’uso dei decreti-legge da parte del Governo, tuttavia essa non riguardava i decreti già convertiti, essahaefficacia solo pro futuro.
Dopo la sentenza il numero dei decreti-legge emanati scende significativamente, se pensiamo che nel 1995 se ne erano stimati circa 50 al mese.
Nei due mesi successivi alla sentenza del 24 ottobre 1996, accade una sorta di “miracolo”78 sul piano istituzionale: un fenomeno quale quello della reiterazione, ormai stabilizzatosi in virtù di una prassi più che decennale, in pratica scompare.
Oltre la sentenza del 1996, il quadro è stato arricchito di ulteriori riflessioni grazie alla sentenza n. 171/200779con la quale la Corte, per la prima volta annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti di necessità e urgenza. La Corte afferma che la evidente mancanza “delrequisitodella straordinarietà del caso di necessità e d’’urgenza 80 debba essere verificata alla stregua sia diindici intriseci che estrinseci”; tale disposto è funzionale a giustificare un’indagine non limitata al mero testo della disposizione impugnatané al solo documento normativo in cui essa è contenuta.
La Corte giunge alla dichiarazione di incostituzionalità della norma impugnata dopo aver constatato che né dal titolo81, né dal preambolo, né dal testo, né dagli
78
F. Modugno., Amo’ d’introduzione..., cit., p. 46.
79
P. Carnevale. Il vizio di “evidente mancanza” dei presupposi al debutto quale causa di declaratoria di incostituzionalità di un decreto-legge. Il caso della sentenza 107/2007, in www.associazionedeicostituzionalisti.it 18 luglio 2008.
80
C. Cost sent 171/2007, cit. pto. 6 in diritto. Vale la pena notare che i presupposti della decretazione sono indicati con una espressione unica, ove il centro statico è costituito dalla “straordinarietà del caso”
81
Il titolo del decreto-legge n. 80/2004 è il seguente: “Disposizioni urgenti in materia di enti locali”.
41
atti preparatori, si può ricavare la “ragione dell’esistenza della necessità ed urgenza ad intervenire sulla norma” 82; e conclude nel senso che i presupposti di necessità e d’urgenza, proprio perchè elastici, sono capaci ed idonei ad adattarsi alle circostanze fattuali del momento, il che sta indicare, che i presupposti del decreto non possano riferirsi a situazioni future ma viceversa, debbano rispondere alla realtà normativa presente al momento dell’adozione come da prescrizioni della legge 400.