La situazione anteriore alla sentenza delle SS.UU del 22 luglio 1999, n 500: prime aperture all’ipotesi di risarcibilità degli interessi legittim

Il tema della risarcibilità degli interessi legittimi è inevitabilmente legato all‟evoluzione dell‟istituto della tutela aquiliana ed in particolar modo all‟ampliamento della portata applicativa dell‟articolo 2043 del c.c. Più nello specifico, l‟irrisarcibilità era al di fuori di ogni discussione se riguardava la

del danno di cui all‟art. 2043 c.c., Nuova Giur. Civ. Comm. 1986, parte seconda, pagg. 43 e segg..;. dello stesso autore, Danno ingiusto e ruolo della colpa. Un profilo storico, Riv. dir. Civ., 1990, II, pagg. 133 e segg..; dello stesso autore, Atipicità dell‟illecito, vol. IV, pagg.1-23, pagg. 387-461, MILANO; A. DI MAJO, La tutela civile dei diritti, II ed., II ed., MILANO, 1993. C. SALVI, La

responsabilità civile, in Tratt. di diritto privato a cura di IUDICA – ZATTI, MILANO, 1998; dello

stesso autore Responsabilità extracontrattuale:diritto vigente, in Enc. Dir., MILANO, 1988; dello stesso autore, Risarcimento del danno, in Enc. Dir., MILANO, 1989; M. FRANZONI, Fatti illeciti, in

Comm. Cod. Civ. Scialoja –Branca a cura di F. GALGANO, BOLOGNA – ROMA, 1993, pagg. 1-

151, 262-268; C.M. BIANCA Diritto civile 5: la responsabilità, MILANO, 1994. S. PATTI, Danno

patrimoniale, in Dig. Disc. Priv., IV, pagg. 97 e segg; L. BIGLIAZZI GERI, U. NATOLI, F. D.

BUSSINELLI, U. BRECCIA, Diritto civile. Obbligazioni e contratti, TORINO 1989. Di orientamento diverso sono C. SCOGNAMIGLIO, Ingiustizia del danno, in Enc. Giur. Treccani, XVII, ROMA, 1996 e di C. CASTRONOVO, La nuova responsabilità civile, MILANO, 1991, infatti per tali autori la norma principale della responsabilità civile va concepita come un principio e non come clausola generale nell„ambito di un sistema dinamico ed in via di evoluzione.

88 _{R. SACCO, op. cit.} 89 _{F. GALGANO, op. cit.}

lesione di un interesse legittimo puro ossia di una posizione che non aveva alcun legame con quella del diritto soggettivo.

Mentre la risarcibilità del danno veniva normalmente ammessa dalla giurisprudenza nell‟ipotesi di affievolimento di un diritto soggettivo che, a fronte di un provvedimento illegittimo della P.A., fosse degradato ad interesse legittimo. In merito poi ai diritti generati da un provvedimento ampliativo, la giurisprudenza ha inizialmente negato il risarcimento dovuto a seguito di un atto di ritiro della P.A. poi annullato dal G.A. in quanto illegittimo. Tale posizione è stata successivamente rivista per il fatto che la giurisprudenza ha riscontrato l‟identità sotto l‟aspetto sostanziale della titolarità di un diritto soggettivo perfetto ab

origine e quella derivante da un provvedimento ampliativo della sfera giuridica.

Alquanto dibattuta è stata la questione relativa alla risarcibilità da lesione di diritti in attesa di espansione. Al riguardo autorevole dottrina ammette la risarcibilità anche in questa ipotesi, in quanto nella situazione in esame si configura la coesistenza di una posizione di interesse legittimo, ex ante il provvedimento ampliativo, ed una di diritto soggettivo ex post.91

Tale apertura dottrinale e giurisprudenziale alla risarcibilità di alcune fattispecie di interessi legittimi è rinvenibile in alcuni provvedimenti legislativi del periodo quali l‟abrogato art. 13 della L. 19 febbraio 1992 n. 142, attuativa della direttiva CEE 665/89 del 21 dicembre 1989, successivamente recepito nell‟abrogata L. 109/1994 relativa agli appalti di opere pubbliche, che prevedeva che “i soggetti che hanno subito una lesione a causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici di lavori o di forniture o delle relative norme interne di recepimento, possono chiedere all'amministrazione aggiudicatrice il risarcimento del danno. La domanda di risarcimento è

91 _{Per un esame puntuale delle prime posizioni di apertura alla risarcibilità deid anni derivanti dalla}

proponibile davanti al giudice ordinario da chi ha ottenuto l'annullamento dell'atto lesivo con sentenza del giudice amministrativo.”92

A tale provvedimento si aggiungeva poi il D. Lvo 157/1995 che disciplinava gli appalti di pubblici servizi. Tuttavia tali norme riguardavano un ambito circoscritto al settore dei lavori pubblici per cui la tutela risarcitoria degli interessi legittimi era limitata a tale settore.

Un ulteriore ampliamento della tutela risarcitoria della figura in esame fu operato dalla giurisprudenza comunitaria, infatti la Corte di Giustizia Europea con le sentenze dell‟8 ottobre 199693, 5 marzo 199694 e 22 aprile 199795, affermò che gli Stati Membri dell‟UE sono responsabili per i danni cagionati ai singoli per la violazione del diritto comunitario, ascrivibile al legislatore nazionale, ed in particolar modo per il mancato recepimento di direttive finalizzate ad attribuire diritti ai singoli individui.

Altra importante norma della legislazione anteriore al 1999 è l‟art. 17 comma 1 lett. f) della Legge Bassanini n. 59 del 1997. Essa prevede il diritto del cittadino ad ottenere un indennizzo a titolo di risarcimento, nell‟ipotesi di ritardato procedimento o di incompleto assolvimento delle prestazioni e doveri della P.A. nei suoi confronti.

Tuttavia il sintomo fondamentale del profondo cambiamento che di li a poco avrebbe rimodulato la figura dell‟interesse legittimo, è rinvenibile nell‟art. 35 del D. Lvo 80/1998, varato in attuazione della legge Bassanini, laddove afferma che: “Il Giudice Amministrativo nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”. 96

92

Art. 13 comma 1 L. 19 febbraio 1992 n. 142.

93_{Che riguarda i procedimenti riuniti C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94.} 94 _{Che riguarda i procedimenti riuniti C-46/93 e C-48/93.}

95 _{Sentenza Corte di giustizia europea n. 21 del 22 aprile 1997.} 96 _{Art 35 del D. Lvo n. 80 del 31 marzo 1998.}

Tale disposizione aveva assunto una notevole rilevanza dal momento che aveva rimosso un enorme limite alla competenza del G. A ossia quello del divieto di cognizione sulle questioni risarcitorie.

2.3 Dalla storica sentenza delle SS.UU. del 22 luglio 1999, n. 500 alla L.