1. I L PROCESSO DI RAZIONALIZZAZIONE DELLE PARTECIPAZIONI DETENUTE DAI MINISTERI
1.3. Le società quotate
1.3. Le società quotate
Alcune società detenute dai ministeri, in particolare in numero di nove, risultavano, alla data di entrata in vigore del testo unico, quotate in mercati regolamentati o aver emesso strumenti finanziari, diversi dalle azioni, parimenti quotati76. Si tratta di società detenute dal MEF (Banca Monte Paschi di Siena s.p.a.; Cassa depositi e prestiti s.p.a.; ENAV s.p.a.; Enel
73 Ultimo bilancio approvato dalle società partecipate al momento della redazione del rendiconto consuntivo.
74 Per inciso, mentre il conto del patrimonio riporta tutte le partecipazioni indirette detenute dalle amministrazioni dello Stato, l’obbligo di revisione annuale concerne le sole partecipazioni indirette detenute tramite società o altri enti sottoposti a controllo da parte dell’amministrazione pubblica socia (cfr. art. 2, comma 1, lett. g), TUSP).
75 La società, come meglio precisato in successivo paragrafo, in base a specifiche previsioni legislative, è stata costituita con lo scopo di favorire lo sviluppo di piccole e medie imprese costituite nella forma di società cooperative.
76 L’art. 2, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 175 del 2016 chiarisce che, ai fini dell’applicazione delle norme del Testo unico (nella prospettiva funzionale propria, come già esposto, di altri interventi legislativi, in particolare attuativi di disposizioni comunitarie) vanno considerate “società quotate” non solo le società a partecipazione pubblica “che emettono azioni quotate in mercati regolamentati”, ma anche quelle che “hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati”. Pertanto, a differenza delle qualificazioni presenti nelle poste patrimoniali del rendiconto dello Stato (cfr., da ultimo, Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 10/SSRR/PARI/2020, volume I), nella presente relazione, in aderenza alla definizione del TUSP e delle schede anagrafiche inserite nel Portale partecipazioni del MEF, sono state considerate “società quotate” (con quanto ne deriva in ordine alla disciplina applicabile, cfr. art. 1, comma 5, TUSP), anche quelle che hanno emesso, al 31 dicembre 2015 (o successivamente, cfr. art. 18 e 26, commi 4 e 5, del TUSP) altri strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.
CORTE DEI CONTI Revisione società d.lgs. 175/2016 21
Sezioni riunite in sede di controllo 2020
s.p.a.; Eni s.p.a.; Ferrovie dello Stato italiane s.p.a.; Leonardo Finmeccanica s.p.a.; Poste italiane s.p.a.; Rai s.p.a.), che non sono state inserite nei provvedimenti di revisione straordinaria e razionalizzazione periodica (sia 2018 che 2019).
A queste va aggiunta l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. (INVITALIA s.p.a.), anch’essa controllata dal MEF, che aveva avviato le procedure per la quotazione di azioni o strumenti finanziari e che, pertanto, ai sensi dell’art. 26, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, poteva essere interinalmente sottratta alle disposizioni del TUSP. La società risulta aver poi concluso il procedimento di quotazione.
Il Ministero socio, in sede di interlocuzione istruttoria preliminare alla parifica sul rendiconto dello Stato per il 2018 (cfr. deliberazione Sezioni riunite in sede di controllo n. 12/SSRRCO/PARI/2019), ha riferito che, a suo parere, gli artt. 20 e 24 del TUSP non prevedono l’attrazione delle società quotate alla disciplina in materia di razionalizzazione. Infatti, i vincoli che il d.lgs. n. 175 del 2016 pone in capo alle amministrazioni pubbliche trarrebbero origine dall’esigenza di acclarare, in relazione ai parametri indicati dagli articoli 4, 5, 20, 24, l’idoneità delle società ad essere serventi al perseguimento di un interesse pubblico, connesso alle finalità istituzionali perseguite dall’amministrazione socia77, esigenze che non sarebbero coerenti con la natura di operatori di mercato propria delle società quotate.
In sede di prima revisione periodica78, il Ministero ha ribadito quanto esposto, richiamando l’art. 1, comma 5, TUSP, in base al quale le disposizioni del testo unico si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'art. 2, comma 1, lettera p), nonché a quelle da esse controllate.
Anche nell’ultimo provvedimento di revisione periodica (adottato con decreto del Dipartimento del Tesoro n. 112810 del 23 dicembre 2019) non risultano riportate le
77 Anche l’art. 26, comma 3, TUSP dispone che le PA socie possano mantenere, senza assolvere ad oneri motivazionali, le partecipazioni nelle, sole, società quotate già detenute alla data del 31 dicembre 2015. Il Ministero ha segnalato che, comunque, ove si dovesse dare impulso ad attività di cessione, totale o parziale, di partecipazioni societarie, le procedure cui ricorrere trovano compiuta disciplina nel decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, nonché, nel caso di partecipazioni gestite da Cassa depositi e prestiti s.p.a., nell’articolo 5, comma 3, lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
78 Al momento della ricognizione in parola, oltre alle società indicate in sede di razionalizzazione straordinaria, il Ministero dell’economia e delle finanze aveva acquisito anche la Società per la gestione di attività s.p.a. (poi Asset management company – AMCO s.p.a.), in forza dell’art. 7 del decreto-legge n. 59 del 2016, convertito dalla legge n. 119 del 2016, che, in base a quanto riportato sul sito internet istituzionale del Ministero socio, risulta aver emesso strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati. La società in parola è stata, comunque, interamente esclusa dall’applicazione delle disposizioni del Testo unico (cfr. art. 26, comma 12-bis, del TUSP).
22 Revisione società d.lgs. 175/2016 2020 Sezioni riunite in sede di controllo CORTE DEI CONTI
partecipazioni in società quotate (che, in base ai dati reperiti sul sito internet del MEF, nonché dalle schede anagrafiche inserite nel Portale partecipazioni, non sono mutate rispetto a quelle detenute in precedenza).
1.3.2. La prospettazione emersa in sede istruttoria pone il dubbio sul se l’ente pubblico socio, nel definire il processo di revisione (straordinaria o periodica), debba considerare anche le partecipazioni in società quotate in mercati regolamentati, come, peraltro, già affermato da pronunce della magistratura contabile79.
L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, nell’affermare che le disposizioni del decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, sembra riferirsi alle norme che hanno come dirette destinatarie le medesime società (come, per esempio, quelle dettate dagli artt. 11 e 19, in materia di amministratori e dipendenti), non invece a quelle che hanno come destinatarie le amministrazioni socie, quali quelle che impongono l’approvazione dei piani di revisione. Opinando diversamente, il legislatore avrebbe legittimato, in ragione della quotazione in mercati regolamentati, la detenzione di società non inerenti alla missione istituzionale delle amministrazioni socie (art. 4) o acquisite/costituite senza previo provvedimento di autorizzazione dell’organo competente debitamente motivato (artt. 5 e 7), etc.80. Anche l’art. 18 del d.lgs. n. 175 del 2016, nel consentire alle società controllate da una o più amministrazioni di quotare azioni (o altri strumenti finanziari) in mercati regolamentati, richiede la previa adozione, da parte del competente organo dell’ente socio (art. 7 TUSP), di una deliberazione conforme ai requisiti richiesti dall’art. 5, comma 1 (provvedimento analiticamente motivato).
Il legislatore, pertanto, non legittima, tout court, la partecipazione di un ente pubblico in una società quotata, ma ne subordina la possibilità al rispetto di un predeterminato procedimento (che, per inciso, costituisce uno dei parametri in base ai quali valutare l’adozione di azioni di razionalizzazione)81.
79 Cfr., Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 19/2017/INPR, n. 22/2018/INPR, n. 23/2018/FRG e, da ultimo, n. 29/2019/FRG), nonché, per esempio, per quanto concerne le sezioni regionali di controllo, Lombardia, deliberazioni n. 198/2018/FRG e n. 3/2019/VSG.
80 Argomento a supporto si rinviene anche nella formulazione dell’art. 26, comma 3, TUSP, che permette alle amministrazioni di mantenere le (sole) partecipazioni, già detenute al 31 dicembre 2015, in società quotate.
81 Quanto esposto trova conforto interpretativo anche nella citata deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 19/2017/INPR, che, oltre a chiarire che il testo unico “contiene norme che, di volta in volta, vedono come soggetto attuatore/destinatario la pubblica amministrazione oppure la società”, al paragrafo 2.2 precisa che “sono rilevanti ai fini del Testo unico e, quindi, della ricognizione delle partecipazioni ai sensi dell’art. 24, d.lgs. n. 175/2016, le società indirette (“quotate” e non) che hanno per tramite una società/organismo a controllo pubblico” (affermazione confermata nel
CORTE DEI CONTI Revisione società d.lgs. 175/2016 23
Sezioni riunite in sede di controllo 2020
L’opzione interpretativa esposta comporta, quale conseguenza, la rilevanza, ai fini della revisione, anche delle società detenute indirettamente per il tramite di una società, anche quotata, a controllo pubblico (mentre non rileva la detenzione indiretta tramite una società meramente partecipata). L’art. 2, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 175 del 2016 precisa, infatti, che, ai fini del testo unico, sono considerate “partecipazione indirette” (solo) quelle detenute da una PA “per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo”.