Lo spazio per la progettualità

Fonti

Nell’analisi dell’evoluzione giuridica si sono ripercorsi i numerosi riferimenti secondo cui le forme di affidamento debbono, consentire la piena espressione della proget-tualità delle organizzazioni di terzo settore: così si esprime la legge 328/2000 e poi il d.pcm 30/03/2001; questo riafferma con chiarezza la dgr 79/2006. Nella sostanza si tratta di capire in che misura un capitolato prevede che la strutturazione dei servizi da offrire dipenda da scelte e orientamenti proposti dalle imprese partecipati, che ven-gono quindi prescelte in primo luogo perché portatrici di una proposta di intervento che sembra meglio di altre interpretare le finalità che l’amministrazione appaltante intende perseguire.

Criteri di valutazione

Preliminarmente, si sceglie di includere nell’analisi solo i casi aggiudicati secondo il criterio dell’OEPV, dal momento che laddove sia utilizzato il criterio del prezzo più basso – un terzo dei capitolati – la proposta progettuale semplicemente non sus-siste.

Si sono quindi identificate tre situazioni. Nella prima (“adeguata”) si ravvisa un’effet-tiva volontà, da parte dell’ente appaltante, di valutare e valorizzare la capacità pro-positiva delle imprese; l’ente riserva a sé, ovviamente, il compito di definire – con più precisione possibile – l’area problematica su cui intende intervenire e le finalità da perseguire e poi avvia una competizione tra concorrenti su proposte di strutturazio-ne del servizio che meglio realizzino tali attese – comprensive anche di proposte innovative, senza escludere quelle che possono richiedere una revisione dell’assetto degli enti appaltanti.

Un secondo caso (“solo aspetti organizzativi”) vede gli enti appaltanti stimolare una competizione tra proposte dei concorrenti che però non riguarda la strutturazione del servizio, ma meramente le modalità di organizzazione del personale. In questo caso le caratteristiche di espletamento del servizio sono definite, mentre si confrontano soluzioni diverse in termini di organizzazione della turnazione, programmi di forma-zione del personale, modalità di prestaforma-zione delle funzioni di responsabilità, ecc.

Non si può affermare in questi casi che vi sia un misconoscimento delle capacità organizzative dell’interlocutore, ma si tratta – se non di un appalto di personale nei termini deteriori dell’intermediazione di manodopera – di affidamento della funzione di gestione di unità di personale, che è cosa diversa dalla gestione di un servizio.

Il terzo caso contemplato è quello di assenza di una qualsivoglia valutazione delle capacità progettuali (“insufficiente”), o per assenza della valutazione di qualità (come nel caso di appalti al massimo ribasso) o per la sua sostanziale inconsistenza.

Risultati

Su 200 capitolati esaminati, 33 sono aggiudicati secondo il criterio del prezzo più basso e dunque la considerazione della progettualità è di per sé nulla; dei 167 rima-nenti, 6 sono risultati non valutabili per la frammentarietà delle informazioni a dispo-sizione e 161 sono invece stati valutati.

Se limitiamo l’analisi agli affidamenti aggiudicati con il criterio dell’Oepv, in oltre tre quarti l’oggetto principale di valutazione consiste nelle modalità di organizzazione del servizio, entro una procedura di gara che sembra garantire margini di autonomia pro-gettuale alle imprese coinvolte (Tab. 45); questa percentuale scende al 64,4% se si includono nell’analisi anche i 33 casi di affidamento al massimo ribasso, consideran-doli insufficienti dal punto di vista della valorizzazione della progettualità. I casi con valutazioni limitate agli aspetti organizzativi sono 25, il 15,5% del totale e i casi che

considerano in modo insufficiente la progettualità sono 11 (o 44, pari al 22.7%, se si considerano anche gli affidamenti secondo il prezzo più basso.

Come più volte segnalato, in questa fase interlocutoria, più che focalizzarsi sulle per-centuali nei diversi sottogruppi, pare di poter affermare che, seppure concentrata maggiormente in alcuni ambiti, tendenze a una concezione limitativa della progettua-lità emergono prima e dopo la dgr (Tab. 46) e da parte di enti diversi (Tab. 47).

Escludendo i casi di aggiudicazione al massimo ribasso, rispetto al comportamento dei diversi enti nei confronti della progettualità, emerge una suddivisione abbastanza netta tra comuni ed enti Gestori, dove la valorizzazione della qualità è ampiamente diffusa (giudizio di adeguatezza in più dell’85% dei casi) e le ASLe le IPAB, dove la stessa percentuale scende al 65% (Tab. 47).

Tabella 45 Valorizzazione progettualità*

Frequenza Percentuale

Insufficiente 11 (44) 6,8 (22,7)

Solo aspetti organizzativi 25 15,5 (12,9)

Adeguata 125 77,6 (64,4)

Totale 161 (194) 100,0

* Tra parentesi sono indicati tutti i capitolati, anche quelli al massimo ribasso.

Tabella 46 Valorizzazione progettualità per ambito e per periodo pre o post dgr

Solo aspetti

Insufficiente organizzativi Adeguata Totale

Socioassistenziale 27 12 54 93

Sociosanitario 8 11 34 53

Socioeducativo 5 1 31 37

Sanitario 0 1 1 2

Altro 1 0 7 8

Pre dgr 10 5 31 46

Post dgr 31 20 96 147

Totale 41 25 127 193

Tabella 47 Valorizzazione progettualità per tipo ente

Solo aspetti

Insufficiente organizzativi Adeguata Totale

Comune 4 2 37 43

Ente gestore 2 7 49 58

ASL 2 7 11 20

IPAB 3 9 28 40

Totale 11 25 125 161

Considerazioni sintetiche

Il fatto che la capacità progettuale debba essere considerata nell’affidamento di ser-vizi alla persona è oggi un dato abbastanza assodato; ma che ciò si concretizzi in modalità di affidamento coerenti è ancora oggetto di valutazioni contrastanti. Emer-gono su questo tema culture amministrative molto diverse, che vanno dalla disponi-bilità a rimettere in discussione l’organizzazione dell’ente a partire anche dalle pro-poste progettuali ricevute, alle sopravvivenze di affidamenti al massimo ribasso. In generale appare ancora necessario chiarire che l’oggetto di espressione progettuale non può consistere in una mera capacità di selezionare-formare-organizzare-licen-ziare personale, ma deve coinvolgere il nucleo centrale dell’affidamento, cioè consi-stere in un progetto di gestione del servizio affidato.

Raccomandazioni

La raccomandazione in questo caso può essere riassunta semplicemente nella pre-visione che il punto di maggiore rilevanza, nella valutazione dell’offerta tecnica, consista in un’esposizione circa obiettivi, modalità e strumenti di realizzazione del servizio.

Non quindi le modalità di selezione o di gestione del personale, non l’organizza-zione delle turnazioni, ma il progetto di servizio deve essere il vero oggetto di valu-tazione della proposta.