IL DANNO DA RITARDO TRA DOTTRINA E GIURISPRUDENZA
5. IL TEMPO: UNITA’ DI MISURA FONDAMENTALE PER CHI SCEGLIE DI INVESTIRE.
Decidere in ritardo produce effetti negativi anche sul tempo inteso come bene economico455, infatti economia ed amministrazione456 devono procedere in
sistematica contestualità.
Nell’ottica di un’amministrazione responsabile , riletta in termini di efficacia ed efficienza anche il procedimento serve l’economia e persegue obiettivi.
Il fattore tempo resta sempre uno degli elementi chi indubbiamente connota l’azione della Pubblica Amministrazione, che trova fondamento nel principio della certezza del diritto457.
Secondo autorevole dottrina, il tempo caratterizza anche lo <<Stato del mercato>>
458 in cui la Pubblica Amministrazione ne è componente e svolgendo un ruolo
basilare nell’economia di mercato ha il compito di garantire la certezza temporale ai cittadini e soprattutto agli imprenditori per consentire di programmare investimenti e azioni future.
La Pubblica Amministrazione non solo deve essere efficiente per partecipare allo sviluppo economico, ma soprattutto deve dare certezze temporali ai privati per non creare asimmetrie nel contraddittorio paritario nel quale si sostanzia, giuridicamente, la concorrenza.
La Costituzione riconosce il tempo come valore irrinunciabile per ottenere una decisione attuale e semplificata e nel 1990 con la legge n.241 il tempo diviene “valore ordinamentale fondamentale” dell’esercizio dell’azione amministrativa. Il tempo è componente fondamentale dell’art.2 legge n.241/90 laddove introduce l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento, con un
455 Cfr. M. D’ARIENZO, La tutela del tempo nel procedimento e nel processo, silenzio patologico e danno da ritardo:profili sostanziali e processuali, Napoli, 2012, 203.
456 Cfr. E. M. MARENGHI, Procedimento e processualprocedimento, Padova, 2009, 130
457 Cfr. S.S. SCOCA, Il termine come garanzia nel procedimento amministrativo in
www.giustamm.it, 2005: <il tempo è considerato come misura necessaria alla certezza del diritto o meglio alla certezza delle situazioni giuridiche>
458 Cfr. F. MERUSI, La certezza dell’azione amministrativa fra tempo e spazio, in Dir. Amm. 2002, fasc.4, 527 ss <Una volta si diceva che il principio di legalità aveva garantito la prevedibilità dell’atto amministrativo nel dove, ma non nel quando. Stabilire quando una pubblica amministrazione dovesse curare un interesse rientrava, salvo espresse disposizioni legislative in senso contrario, tra le componenti caratteristiche del potere discrezionale (….). A dire il vero problema della certezza nel quando dell’azione amministrativa era già emerso, sia pure in una prospettiva particolare con l’avvento dello Stato totalitario ( o, se si preferisce un aggettivo meno malfamato <totalizzante>), intendentosi per tale, non solo lo Stato autoritario che intendeva riassorbire nell’amministrazione dello Stato ogni fenomeno dell’interesse collettivo, ma anche lo Stato cosiddetto del benessere che intende preoccuparsi , con attività amministrative, di ogni bisogno dell’uomo. Il tempo infatti un elemento coessenziale dell’istituto tipico di ogni Stato variamente <totalizzante>: la pianificazione ….. Lo Stato <totalizzante> caratterizzato dalle programmazioni generali e settoriali è stato sostituito dallo Stato del mercato che ha proprio nel fattore tempo uno dei suoi elementi caratterizzanti> .
provvedimento espresso, in un termine certo, fissato dall’amministrazione con atto di carattere generale o stabilito dalla stessa legge459.
Nel 2009, con l’introduzione dell’art. 2 bis nel corpo della l.241/90 ad opera della legge. 69/2009 è stata espressamente previsto la tutela risarcitoria nell’ipotesi di violazione del termine procedimentale.
L’art. 2 bis legge n.241/90 è stato introdotto sul presupposto che il tempo costituisca un bene della vita e che il ritardo nella conclusione del procedimento rappresenta un costo, poiché il fattore tempo è una variabile essenziale <<nella
predisposizione e nella’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento condizionandone la relativa convenienza economica>>460.
Secondo il TAR Umbria 16 giugno 2011 n. 172, la disposizione dell’art.2 bis mira ad eliminare l’incertezza, l’imprevedibilità dell’azione amministrativa che non permette di rispettare <<la programmata tempistica dei propri investimenti>>. In altri termini l’art.2 bis comma 1, legge n. 241/90 richiama (ed è sussumibile nello) schema fondamentale dell’illecito extracontrattuale e riconosce che anche il tempo è un “bene della vita” per il cittadino e rafforza la tutela risarcitoria nei confronti dei ritardi della pubblica amministrazione, stabilendo che quest’ultima è tenuta al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; infatti il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione dei piani finanziari relativi a progetti imprenditoriali, condizionandone la relativa convenienza economica.
In questa prospettiva ogni incertezza sui tempi di realizzazione di un investimento si traduce nell’aumento del c.d. “rischio amministrativo” e, quindi, spetta il risarcimento del danno da ritardo, quanto il danno sussista e sia ingiusto (Cons. Stato sentenza n. 675/2015).
Si deduce che il tempo è anzitutto un bene della vita autonomo e prezioso, che condiziona e orienta le scelte dei cittadini ma soprattutto di chi sceglie di investire e programmare, per cui è necessaria un’azione amministrativa capace di
459 Cfr. F. TRIMARCHI BANFI, La Responsabilità civile per l’esercizio della funzione amministrativa. Questioni attuali, Torino, 2009.
460 Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 24 ottobre 2011 n.684: <la norma presuppone che anche il tempo è un bene della vita per il cittadino e la giurisprudenza ha riconosciuto che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi interventi, condizionandone la relativa convenienza economica. In questa prospettiva ogni incertezza sui tempi di realizzazione di un investimento si traduce nell’aumento del c.d. <rischio amministrativo> e, quindi, maggiori costi, attesa l’immanente dimensione diacronica di ogni operazione di investimento e finanziamento> altresì Cons. Stato, sez. V, 28
soddisfare al meglio le singole situazioni giuridiche soggettive e garantire la competitività economico – sociale dell’intero Paese461.
Il cittadino e in particolare le imprese hanno diritto ad ottenere una risposta celere e tempestiva dall’amministrazione, al fine di programmare al meglio le proprie attività e pianificare i propri investimenti.
La ritardata conclusione del procedimento e l’incertezza sul legittimo svolgimento dell’attività, può incidere negativamente sull’impegno di risorse o incidere negativamente su altre opportunità, circostanze favorevoli che non abbiano durata indefinita462, sul programma aziendale e sull’andamento economico-finanziario.
Gli imprenditori sono “coloro che maggiormente risentono delle stasi della
Pubblica amministrazione” ( TAR Campania - Napoli, sez. VIII, 8 febbraio 2012
n.823) e quindi l’incertezza rende più complessa la predisposizione di piani aziendali o scelte diverse ed alternative riguardanti i grandi progetti imprenditoriali.
Il procedimento amministrativo serve anche l’economia e dunque i termini forniscono certezze temporali all’imprenditore sull’impiego di risorse, opportunità e scelte.
Recentemente è stato introdotto, un ulteriore rimedio a favore degli imprenditori cioè l’indennizzo che riprende una proposta risalente alla legge Bassanini del 1997 sperimentata con meccanismi diversi anche perché l’indennizzo è previsto in via sperimentale solo per 18 mesi e per i procedimenti amministrativi che interessano l’avvio e l’esercizio di iniziative di impresa.
Sicuramente il sistema indennitario non può fungere da deterrente contro i ritardi burocratici quindi la via maestra è ripartire da un sistema di responsabilità per dirigenti e funzionari pubblici.
Quindi la mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce, infatti, elemento di valutazione della perfomance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo – contabile del dirigente e del funzionario inadempiente463.
E’ necessario responsabilizzare la pubblica amministrazione al rispetto dei tempi attraverso un efficiente sistema di misurazione e valutazione della performance individuale e amministrativa con l’obiettivo di un rinnovamento della cultura del servizio al cittadino e chi ha deciso di investire.
461 Si pensi ai ritardi dei pagamenti della pubblica amministrazione verso i propri fornitori o ai tempi lunghi per la progettazione, l’affidamento e la realizzazione delle opere pubbliche. Sui pagamenti della pubblica amministrazione si veda CERVED, I pagamenti della pubblica amministrazione delle partecipate e dei fornitori, 2014.
462 Cfr. P. QUINTO Il tempo “bene della vita” nel procedimento amministrativo: la tutela risarcitoria, in www.giustiziaamministrativa.it, 2011.
Affinché ciò si realizzi è necessario un sistema coordinato tra l’azione del legislatore, del giudice e dell’amministrazione perché è evidente che il quadro normativo è poco efficace dal punto di vista dell’attuazione concreta.