Il Trattato di Amsterdam

Con la firma del Trattato di Amsterdam (1997) e con la sua successiva entrata in vigore nel 1999, l’Europa s’impegnava a sviluppare «un’area di libertà, giustizia e sicurezza»,63 compiendo un primo passo verso lo sviluppo di una politica migratoria comune all’interno dell’Unione.

Le questioni migratorie e di asilo furono eliminate dal terzo pilastro della Comunità e incorporate nel primo con un nuovo titolo IV, attribuendo così

60

G. Callovi, L’européanisation des politiques migratories de l’Union Européenne, in «Rencontre du CEDEM», 11 febbraio 2004.

61

Ibid.

62

Ibid.

63

Versione consolidata del Trattato che istituisce la Comunità Europea, Titolo IV, artt. 61-69,

http://eur-lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325IT.003301.html, ultimo accesso 02/02/2014.

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all’Unione Europea la competenza decisionale sulle questioni migratorie.

Nel titolo IV del Trattato della Comunità Europea, è possibile ritrovare il fondamento legale dell’immigrazione. Il paragrafo 3 dell’articolo 63 definisce che: «il Consiglio, […], adotterà, nell’arco di cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, misure in materia di politica dell'immigrazione nei seguenti settori:

a) Condizioni d’ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di permessi di soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare;

b) Immigrazione e soggiorno irregolari, compreso il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare».

Il paragrafo 4 dell’articolo 63 definisce che «Il Consiglio […], adotterà, nell’arco di cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam misure che definiscono con quali diritti e a quali condizioni i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro possono soggiornare in altri Stati membri». Tuttavia, il Titolo IV specifica che «Le misure adottate dal Consiglio a norma dei punti 3 e 4 non ostano a che uno Stato membro mantenga o introduca, nei settori in questione, disposizioni nazionali compatibili con il presente trattato e con gli accordi internazionali».64

Sebbene il Trattato di Amsterdam avesse “comunitarizzato” le questioni migratorie, spostandole all’interno del primo pilastro, tuttavia tali questioni non vennero “sovrannazionalizzate” attraverso un progressivo processo d’integrazione.65 Il cambiamento riguardava la competenza, non l’iter e la migrazione continua a restare sotto il controllo degli Stati membri.66

64

Versione consolidata del Trattato che istituisce la Comunità Europea, http://eur- lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325IT.003301.html, ultimo accesso 11/03/2014.

65

R. Shafagatov, A. Mirzayeva, Immigration Policy as a Challenging Issue in the EU Policy- Making Process: A Study of Immigrant Integration Policy, MSc in International & European Relations, Master Thesis, Linkopings Universitet, 2005.

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Secondo il Trattato, infatti, per i primi cinque anni, la Commissione e gli Stati membri avrebbero dovuto condividere il diritto d’iniziativa in materia d’immigrazione, le decisioni si sarebbero dovute prendere su base unanime e il Parlamento avrebbe svolto un ruolo consultivo.

I Consigli Europei successivi ad Amsterdam consacrarono diversi capitoli all’immigrazione e all’asilo.

Il Consiglio Europeo di Tampere, 15-16 ottobre 1999, merita un’attenzione particolare poiché è durante questo meeting che sarà tracciato un programma preciso sull’instaurazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. A tale programma seguiranno una serie di misure da adottare durante i cinque anni successivi (come previsto dal Trattato di Amsterdam). In questo modo, il programma pluriennale stabilito durante il Consiglio Europeo di Tampere costituisce il primo programma comunitario sull’immigrazione. Gli elementi fondamentali estrapolati da Tampere comprendevano la collaborazione con i Paesi di origine e di transito, la creazione di un sistema europeo di asilo comune e la gestione dei flussi migratori.67

Sulla linea di Tampere, nel 2000 la Commissione 68 adottò una Comunicazione intitolata “Una politica comunitaria in materia d’immigrazione”, nella quale era esposta la visione di una politica comune in ambito migratorio e di un nuovo metodo di gestione dei flussi. Considerato il carattere pluridimensionale del fenomeno migratorio, la Commissione propose la creazione di un procedimento aperto di coordinazione politica su scala comunitaria.69

Gli stessi punti sono stati ripresi durante i Consigli Europei di Laeken e

67

M. P. Lopez-Romero Gonzalez, Política común de inmigración en la Unión Europea: del Tratado de Ásterdam a la consitución Europea, in «Revista universitaria de ciencias del trabajo», VII(2006), pp. 87-101.

68

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comunitaria in materia di immigrazione, COM, 757 finale, Bruxelles, 22 novembre 2000,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52000DC0757:IT:HTML, ultimo accesso 02/05/2014.

69

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione, COM,

387 finale, Bruxelles, 11 luglio 2001, http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0387:FIN:IT:PDF, ultimo accesso 02/05/2014.

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Siviglia, mettendo l’accento sulle questioni legate alla sicurezza, all’immigrazione “illegale” e alla gestione delle frontiere esterne.70

Cinque anni dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam e l’integrazione di Schengen nell’ambito dell’Unione e della Comunità, apparvero piuttosto chiare le lacune che sussistevano e che, in assenza di una forte volontà politica, sarebbero state insormontabili.71 Tale impasse dipendeva da diversi fattori:

a) La ripartizione di alcune misure di accompagnamento tra il primo e il terzo pilastro;

b) Il diritto d’iniziativa degli Stati membri che tendeva verso una risoluzione di problemi nazionali senza tenere in considerazione la coerenza necessaria;

c) Il fatto che la legislazione Schengen non rispondesse ai bisogni di chiarezza giuridica;

d) La struttura variabile, data dall’aggiunta di una clausola di flessibilità al Trattato, secondo la quale il Regno Unito e l’Irlanda potevano partecipare ad alcuni elementi della produzione politica comunitaria a esclusione di altri, secondo i loro interessi nazionali, e in cui la Danimarca, la Norvegia e l’Islanda seguivano le loro regole.72 Nonostante le lacune evidenti, va comunque sottolineato che il Trattato di Amsterdam aprì le porte all’istituzionalizzazione delle politiche migratorie, dando avvio a un periodo di forte attività delle istituzioni dell’UE, con l’obiettivo di costituire politiche a livello europeo.

2.3.2 Il Consiglio Europeo di Tampere e la cooperazione con i Paesi Terzi