SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. Definizione di popolo indigeno. - 3. Minoranze e popo-li indigeni. - 4. Diritti dei popopopo-li indigeni: a) diritto di autodeterminazione; b) diritto al con-senso libero, preventivo ed informato; c) diritto di possesso, utilizzazione, controllo e gestione delle terre, dei territori e delle risorse; d) diritto alla diversità culturale; e) diritto sulle conoscenze tradizionali. - 5. Diritti dei popoli indigeni in Africa: a) diritto di autode-terminazione; b) diritto al consenso libero, preventivo ed informato; c) diritto di possesso, utilizzazione,controllo e gestione delle terre, dei territori e delle risorse; d) diritto alla diversità culturale; e) diritto sulle conoscenze tradizionali.
1. Introduzione.
Col termine popolo indigeno di solito si fa riferimento ai popoli nativi dell’Australia, dell’America (del Nord e del Sud) e dell’Asia che sono stati scacciati dalle loro terre dai colonizzatori e completamente emarginati e soggiogati da quest’ultimi. Di rado si parla di popoli indigeni in Africa e ciò non perché in questo continente il fenomeno non sussista ma perché presenta delle caratteristiche e connotazioni differenti.
Innanzi tutto è errato dire che in Africa non si può parlare di indigeni perché tutti gli africani sono indigeni1. Si può solo affermare che in Africa il termine popoli indigeni non indica “first inhabitants” riferito agli aborigeni in opposizione alle comunità non africane che provengono da altri luoghi. La peculiarità che distingue l’Africa dagli altri continenti, dove le comunità native sono state annichilite dalle popolazioni non native, è data dal fatto che ogni africano può considerarsi legittimamente indigeno nel proprio continente.
Inoltre i popoli indigeni africani, stanziati sul territorio prima della colonizzazione, non sono stati estromessi dalle loro terre dai colonizzatori europei, piuttosto sono stati separati in più Stati come ad esempio i boscimani situati in Angola, Botswana, Namibia e __________________________
* Ricercatore di diritto internazionale, Università di Napoli “Federico II”.
1 “A closely related misconception is that the term ‘indigenous’ is not applicable in Africa as ‘all Africans are indige-nous’. There is no question that all Africans are indigenous to Africa in the sense that they were there before the European colonialists arrived and that they were subject to subordination during colonialism”: THEAFRICANCOMMISSION ON
HUMAN ANDPEOPLES’ RIGHTS, 2006, Indigenous Peoples in Africa: the Forgotten Peoples. The African Commission’s work on indigenous peoples in Africa, p. 12.
Sud Africa2, gli mbororo dislocati in vari Stati africani3, i masai distribuiti tra il Kenia e la Tanzania, i pigmei che abitano l’Africa Centrale e Occidentale4. I confini degli Stati afri-cani sono stati decisi e tracciati dalle Potenze coloniali attraverso accordi internazionali senza tener conto delle divisioni etniche ma in base ai loro interessi e secondo le loro sfere di influenza. Sono state così costituite delle colonie che si sono poi trasformate, senza significative modifiche (con qualche eccezione), negli attuali Stati indipendenti e sovrani.
Il dominio coloniale non prevedeva la nozione di diritto di cittadinanza per gli abi-tanti delle colonie, che erano dei sudditi non dei cittadini. Al momento dell’indipendenza negli anni “60 i gruppi dirigenti africani saliti al potere si trovarono di fronte a nazioni estremamente diversificate, i cui confini erano stati tracciati in modo artificioso e i cui abi-tanti, a causa dei flussi di spostamenti e migrazioni, appartenevano a varie etnie. Essi cer-carono di far prevalere una nozione inclusiva di nation-building per minimizzare le diffe-renze di carattere etnico a favore di un progetto omogeneizzante di costruzione della nazio-ne5, per accentuare l’unitarietà dello Stato6, delegittimare qualsiasi istanza e rivendicazio-ne subnazionale e favorire sistemi politici a partito unico.
Soltanto dai primi anni “90, da quando si è passati da sistemi autoritari fondati su par-titi unici o su regimi militari verso il multiparpar-titismo e la democrazia elettorale e competi-tiva la cittadinanza ha assunto una nuova connotazione. Sono stati rivisti i criteri attraver-so i quali gli Stati attribuiscono la cittadinanza non attraver-solo per precisare chi appartiene alla comunità ma soprattutto per determinare chi può partecipare alla selezione, chi può diri-gere lo Stato ed è titolato a guidare lo Stato7.
Inoltre si è iniziato a dar vita a processi di decentralizzazione e di promozione del ruolo di attori non statali. Molti dei conflitti che si sono sviluppati non riguardano la deli-mitazione dei confini nazionali dello Stato (con l’eccezione della guerra tra Etiopia ed Eritrea), o movimenti secessionisti, o progetti di nazioni etnicamente omogenee bensì la definizione di confini interni allo Stato nazione (determinazione delle unità amministrati-ve regionali, provinciali, distrettuali locali o a liamministrati-vello di Stati negli assetti federali come Parte I: Aspetti Giuridici – 2. La protezione dei popoli indigeni negli ordinamenti interni
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2 I boscimani sono suddivisi in diverse tribù, ognuna delle quali ha un nome proprio. Anche se vengono genericamente chiamati boscimani oppure ‘San’ o ‘Basarwa’ (in Botswana), non esiste un nome collettivo e unanimemente accettato che li rappresenti tutti.
3 Gli mbororo fanno parte del popolo dei Fulani, uno dei più numerosi gruppi etnici dell’Africa occidentale, e vivono in almeno 18 paesi africani, tra cui Nigeria, Niger, Guinea, Senegal, Mali, Mauritania e Camerun.
4 I Pigmei sono gli abitanti della foresta, di cui conoscono intimamente le piante e gli animali.
5 L’accento sulla nazione ha permesso l’estensione della cittadinanza a molte comunità immigrate o da paesi vicini o da altri continenti, come ad esempio gli indiani in Africa orientale. Questa tendenza è stata dettata da un lato da motivazio-ni ideologico-politiche (ispirate al panafricamotivazio-nismo), dall’altro da necessità economiche (reclutamento di forza lavoro a costi bassi per il mercato interno).
6 Non a caso in Africa esiste solo uno Stato federale, la Nigeria.
7 V. J. HARRINGTON, Voiding Human Rights: Citizenship and Discrimination in Africa, consultabile sul sito http://www.justiceinitiative.org/ db/ resource2 / fs/ ?file_id=15278.
quello nigeriano) e hanno provocato lotte interne. Una volta abbandonato il concetto dello Stato-nazione si promuovono forme più articolate di governo decentrato e si rafforzano i livelli locali di potere. Esiste una stretta relazione tra il passaggio alle elezioni multiparti-tiche e la questione della cittadinanza8. Per la prima volta diventa rilevante scegliere chi abbia il diritto di voto. Le leggi sulla nazionalità e quelle elettorali sono state utilizzate per calcoli politici al fine di escludere dalla competizione elettorale politici concorrenti. La democrazia elettorale propone la questione della definizione di nazione e di appartenenza alla stessa nazione.
In questo contesto assume particolare importanza sul piano politico la definizione dell’appartenenza del nativo, dell’originario, dell’autoctono e l’esclusione di chi non appartiene, lo straniero, il non-autoctono, il settler (migrante, rifugiato)9.
Sul piano giuridico anche in Africa, come nel resto del mondo, la questione indigena assume un ruolo sempre più rilevante. Mentre in sede Nazioni Unite si indice il primo decennio sui popoli indigeni (1994-2004), il Gruppo di lavoro sulle popolazioni indigene delle Nazioni Unite, istituito nel 1982 dall’ECOSOC, adotta nel luglio 1994 il “Progetto di dichiarazione universale sui diritti dei popoli indigeni”, che costituisce il testo base della Dichiarazione approvata nel 2007 dall’Assemblea generale, il diritto all’autodeterminazio-ne dei popoli indigeni vieall’autodeterminazio-ne affermato all’autodeterminazio-nella Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popo-li e, infine, molte delle più recenti costituzioni di Stati africani dichiarano anche la tutela delle istituzioni tradizionali. Il diritto dei popoli indigeni al possesso della terra e all’uti-lizzo delle risorse naturali viene sostenuto e riconosciuto anche nella giurisprudenza inter-na e in molti Stati africani si intraprendono azioni per assicurare la partecipazione degli indigeni al processo decisionale.
Per poter esaminare le questioni più rilevanti che attualmente sono in discussione in tema di diritti dei popoli indigeni in Africa è però opportuno preliminarmente chiarire il concetto di popolo indigeno e specificare i diritti che ad essi sono riconosciuti sul piano internazionale.
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8 Come afferma G. GOzzI, Diritti umani: un’introduzione critica, (consultabile sul sito http://www.pr.it/ approfondimen-ti/ doc/ Diritti-umani.doc) “La cittadinanza non è un diritto ma uno status, una condizione che si acquisisce in base a cri-teri stabiliti dal legislatore (jus sanguinis e jus soli) e che si basano sull’appartenenza o meno ad una comunità nazionale. La cittadinanza è prerogativa indispensabile per godere dei diritti civili (di riunione, associazione, di circolazione, ecc.) e politici. Tali diritti civili e politici pertanto sono del cittadino e non della persona. In questo senso la cittadinanza, che si basa su criteri stabiliti giuridici, diventa un discrimine ed impedisce la partecipazione alla comunità nazionale”. 9 In zambia nel 1996 è stata emanata una nuova Costituzione che esclude dalla competizione elettorale per la presiden-za in quanto straniero Kenneth Kaunda, padre dello presiden-zambia indipendente, leader del movimento di emancipazione colo-niale e del partito unico al potere. In Costa d’Avorio l’art. 35 della costituzione del 1995 esclude dall’eleggibilità tutti coloro che non possono dimostrare di avere entrambi i genitori ivoriani, il che esclude la discendenza materna nonostante che il modello tipico per gli ivoriani di origine burkinabé sia l’origine ivoriana della madre. In Congo la modifica della legge sulla cittadinanza prevede che siano cittadini soltanto coloro che possono dimostrare che la loro discendenza zai-rese risale al 1850 e non al 1960 anno dell’indipendenza.
2. Definizione di popolo indigeno.
Non esiste una definizione di popoli indigeni unanimemente accettata. La dichiara-zione sui diritti dei popoli indigeni approvata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 settembre 2007 volutamente non la indica ma nel preambolo specifica che “recogni-zing also that the situation of indigenous peoples varies from region to region and from country to country and that the significance of national and regional particularities and various historical and cultural backgrounds should be taken into consideration”.
Esistono però delle definizioni adottate da accordi internazionali, da atti di organiz-zazioni internazionali o elaborate dalla dottrina di cui bisogna tener conto.
Per la prima volta il termine popolazioni indigene viene usato in un accordo interna-zionale nel 1957 nella Convenzione n. 107 dell’OIL che parla di popolazioni “whose social and economic conditions are at a less advanced stage than the stage reached by the other sections of the national community”. Ad esse i governi devono assicurare una “national integration” e “progressive integration” “into the life of their respective countries.”
Nella Convenzione n. 169 dell’OIL del 1989, il termine popolazione viene sostitui-to dalla parola popolo10e all’art. 1 si distingue tra popoli tribali che si contraddistinguo-no dalle altre componenti della comunità nazionale per le condizioni sociali, culturali ed economiche, e che si reggono totalmente o parzialmente secondo le consuetudini o le tra-dizioni loro proprie, ovvero secondo una legislazione speciale, e popoli indigeni che si riconoscono per il fatto di discendere dalle popolazioni che abitavano il Paese, o una regione geografica cui il Paese appartiene, all’epoca della conquista, della colonizzazio-ne o dello stabilimento delle attuali frontiere dello Stato, e che, qualunque colonizzazio-ne sia lo
sta-tus giuridico, conservano le proprie istituzioni sociali, economiche, culturali e politiche11. Il cambiamento lessicale del termine popolazioni con quello popolo costituisce senza dubbio un passo avanti verso il riconoscimento di uno status giuridico più elevato per queste comunità anche se al terzo comma dell’art. 1 si precisa che “the use of the term peoples in this Convention shall not be construed as having any implications as regards the rights which may attach to the term under international law”. Secondo qualcuno si è in tal modo configurato una sorta di popolo di second’ordine a cui non è riconosciuto il Parte I: Aspetti Giuridici – 2. La protezione dei popoli indigeni negli ordinamenti interni
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10 La distinzione non è semplicemente semantica ma è legata ad una diversa attribuzione di diritti. Titolare di diritti è un soggetto collettivo quale il popolo, o la singola persona appartenente ad una comunità o popolazione.
11L’art 1 della Convenzione stabilisce che “this Convention applies to: (a) tribal peoples in independent countries whose social, cultural and economic conditions distinguish them from other sections of the national community, and whose sta-tus is regulated wholly or partially by their own customs or traditions or by special laws or regulations; (b) peoples in independent countries who are regarded as indigenous on account of their descent from the populations which inhabited the country, or a geographical region to which the country belongs, at the time of conquest or colonisation or the esta-blishment of present state boundaries and who, irrespective of their legal status, retain some or all of their own social, economic, cultural and political institutions.
diritto all’autodeterminazione12. Inoltre la Convenzione n. 169 non parla più di progres-siva integrazione degli indigeni nella struttura dello stato, ma riconosce il diritto alla dif-ferenza.
Dagli anni “80 la Banca mondiale si è preoccupata di predisporre progetti di finanzi-amento per i popoli tribali ed in specifico ha redatto nel 1982 l’Operational Manual
Statement (OMS) 2.34 concernente proprio il “Tribal People in Bank-financed Projects”.
In tale documento il Tribal People si identifica “by the existence in varying degrees of cer-tain characteristics, a number of which apply to indigenous peoples”.
Nel 1991 l’OMS 2.34 viene sostituito dalla Operational Directive (OD) 4.20 sui popoli indigeni. La direttiva è rivolta non più ai popoli tribali ma ai popoli indigeni Al par. 3 si specifica che “the terms “indigenous peoples,” “indigenous ethnic minorities,” “tribal groups,” and “scheduled tribes” describe social groups with a social and cultural identity distinct from the dominant society that makes them vulnerable to being disadvantaged in the development process. For the purposes of this directive, “indigenous peoples” is the term that will be used to refer to these groups”13.
Infine nel 2005 la Banca ha adottato l’Operational Policy 4.10 che al par. 4 specifi-ca “the term “indigenous peoples” is used in a generic sense to refer to a distinct, vulner-able, social and cultural group possessing the following characteristics in varying degrees: (a) self-identification as members of a distinct indigenous cultural group and recognition of this identity by others; (b) collective attachment to geographically distinct habitats or ancestral territories in the project area and to the natural resources in these habitats and ter-ritories; (c) customary cultural, economic, social, or political institutions that are separate from those of the dominant society and culture; and (d) an indigenous language, often dif-ferent from the official language of the country or region”.
In dottrina la definizione a cui la maggior parte degli autori fa ricorso è quella pro-posta da Martinez Cobo, relatore speciale alla Sottocommissione delle Nazioni Unite per la prevenzione delle discriminazioni e protezione delle minoranze (1986). In base a ques-ta definizione “par communautés, populations et nations autochtones, il faut entendre celles qui, par une continuité historique avec les sociétés antérieures à l’invasion et avec les sociétés pre coloniales qui se sont developpes sur leurs territoires, se jugent distinctes des autres éléments des sociétés qui dominent à present sur leurs territoires ou parties de ces territoires. Ce sont à présent des éléments non dominants de la société et elles sont déterminées à conserver, développer et transmettre aux généations futures les territoires de __________________________
12 V. al riguardo R. CAMMAROTA, I diritti dei popoli indigeni. Lotte per il riconoscimento e principio di autodetermi-nazione, in Sociologia del diritto, 2006, p. 45 ss., in particolare p. 60.
13 V. FERGUSMACKAy, The Draft World Bank operational Policy 4.10 on Indigenous Peoples: Progress or more of the Same?, in Arizona Journal of International & Comparative Law, 2005, p. 65 ss., consultabile sul sito http://www.law.ari-zona.edu/Journals/AJICL/AJICL2005/vol221/MacKay%20Formatted.pdf.
leurs ancêtres et leur identité ethnique qui constituent la base de la continuité de leur exis-tence en tant que peuple, conformément à leurs propres modèles culturels, à leurs institu-tions sociales et à leurs systèmes juridiques. Cette continuité historique peut consister dans le maintien, pendant une longue période jusqu’ici ininterrompue, de l’un des facteurs suiv-ants ou de plusieurs: a) L’occupation des terres ancestrales ou au moins d’une partie de ces terres; b) L’ascendance commune avec les premiers occupants de ces terres; c) La culture en general ou sous certaines de ses manifestations (telles que religion, vie en systeme trib-al, appartenance a une communaute autochtone, costume, moyens d’existence, mode de vie, etc.); d) La langue (qu’elle soit utiliste comme langue unique, comme langue mater-nelle, comme moyen habituel de communication au foyer ou dans la famille, ou comme langue principale, préferée, habituelle, générale ou normale); e) L’implantation dans cer-taines parties du pays ou dans cercer-taines regions du monde; J) D’autres facteurs perti-nents.”14.
Un’altra definizione spesso ricordata è quella proposta da Erica Irene Daes, presi-dente del Working Group on Indigenous Peoples presso le Nazioni Unite, che considera ril-evante per la comprensione del concetto di indigeno: “a) priority in time, with respect to the occupation and use of a specific territory; b) the voluntary perpetuation of cultural dis-tinctiveness, which may include the aspects of language, social organization, religion and spiritual values, modes of production, laws and institutions; c) self-identification, as well as recognition by other groups, or by State authorities, as a distinct collectivity; and d) an experience of subjugation, marginalization, dispossession, exclusion or discrimination, whether or not these conditions persist”15.
Come si può facilmente vedere in tutte queste definizioni si indicano come requisiti essenziali la continuità storica e la differenza culturale rispetto al resto della popolazione. Nelle elaborazioni più recenti non si fa più riferimento alla colonizzazione ma si eviden-zia che tali popoli vivono in emarginazione, in isolamento16, e soprattutto si indica quale aspetto essenziale l’auto-identificazione intesa come percezione che i membri del gruppo hanno di sé stessi nei confronti del resto della collettività nazionale e come diritto della Parte I: Aspetti Giuridici – 2. La protezione dei popoli indigeni negli ordinamenti interni
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14 V. il sito http://www.docip.org/francais/Martinez-Cobo-f.pdf. 15 V. il sito http://www.cwis.org/fwdp/International/96-12980.txt.
16 Il foro permanente dei popoli indigeni delle Nazioni Unite dice che “Indigenous peoples are the inheritors and prac-titioners of unique cultures and ways of relating to other people and to the environment. Indigenous peoples have retained social, cultural, economic and political characteristics that are distinct from those of the dominant societies in which they live. Despite their cultural differences, the various groups of indigenous peoples around the world share common prob-lems related to the protection of their rights as distinct peoples. Indigenous peoples around the world have sought recog-nition of their identities, their ways of life and their right to traditional lands, territories and natural resources; yet throughout history, their rights have been violated. Indigenous peoples are arguably among the most disadvantaged and vulnerable groups of people in the world today. The international community now recognizes that special measures are required to protect the rights of the world’s indigenous peoples”.
stessa comunità indigena di ammettere e controllare l’appartenenza al gruppo dei singoli consociati17.
3. Minoranze e popoli indigeni.
Secondo la definizione proposta da Capotorti nel rapporto speciale della Commissione delle Nazioni Unite per la lotta contro la discriminazione e la protezione delle minoranze nel 197718“è minoranza un gruppo numericamente inferiore al resto della popolazione di uno stato, in una posizione non-dominante i cui membri – essendo cittadini dello stato – posseggono caratteristiche etniche, religiose o linguistiche che dif-feriscono da quelle del resto della popolazione e mostrano, quanto meno implicitamen-te, un senso di solidarietà inteso a preservare la loro cultura, tradizioni, religione, o lin-gua”19.
Esistono vari punti di contatto tra i concetti di minoranza e di popolo. Entrambi si contraddistinguono per la differenza culturale e la situazione di dominazione. Ma le mino-ranze si caratterizzano per il fattore numerico laddove un popolo indigeno potrebbe anche essere formato dalla maggioranza degli abitanti di uno Stato20. Inoltre si parla solo di