Il progetto67 si propone di costruire e sperimentare un pacchetto integrato di strumenti per la prevenzione e il controllo di illeciti nel settore idrico. L’obiettivo progettuale è l’offerta e l’utilizzo di acqua a zero inquinamento e 24h24, a uso civico per il territorio di Gela. Il progetto ha valenza sistemica, in quanto prevede la costruzione di modelli di intervento nel settore idrico, ma applicabili anche nei settori dei rifiuti e, più in generale, nella salvaguardia del patrimonio ambientale e culturale. Necessita, però, di sperimentazione territoriale.
Gli obiettivi specifici sono:
• Mappatura territoriale delle fonti e delle reti esistenti, degli illeciti e degli interventi di miglioramento
• Mappatura culturale dei comportamenti psico‐sociali sull’uso di una risorsa pubblica. Individuazione dei vettori di sviluppo: dimensioni e aree di possibili intervento • Costruzione di strumenti innovativi sulla base di quanto emerso nelle attività di cui sopra
• Primo livello di sperimentazione degli strumenti proposti, associati a strumenti tradizionali.
La struttura e le fasi progettuali: l’intervento proposto si attua in due fasi distinte e correlate:
Studio e analisi del problema, attraverso:
1. Ricostruzione del quadro istituzionale esistente – assetto a valle delle riforme 2. Ricostruzione del quadro tecnico: dotazioni, bacini, dighe, reti distribuzione/gestione
67 I due action plan sull’acqua e sulla legalità (quest’ultimo è stato proposto alla Provincia di Caltanissetta che ha presentato il progetto nell’ambito del Pon Sicurezza e Sviluppo) sono stati elaborati da me e Viviana Fini lo scorso anno, nel tentativo di sperimentare nuove forme di intervento. Sono indicative di un possibile modo di operare e probabilmente oggi, alla luce dei
3. Definizione dei meccanismi operativi disponibili: razionamento, cisterne e pompe di tiraggio individuali, riqualificazione rete‐pozzi, contratti acquisto/distribuzione
4. Monitoraggio e controllo: ricostruzione dati su inquinamento e altre forme di deprivazione del bene
5. Illeciti e pratiche privatistiche
6. Analisi delle culture locali, mappatura dei comportamenti psicosociali, individuazione dei vettori di sviluppo
Definizione di meccanismi di attuazione, attraverso:
1. piattaforma coordinamento investimenti pubblici AZIONE STRATEGICA (chi sta facendo cosa, come ricerca anche culturale – importanza del pensare la costruzione della rete degli attori implicati)
2. protocolli operativi (immaginare strumenti a partire da quanto emergerà nella parte sopra)
3. azione di potenziamento culturale /istituzionale (si agisce sulle pratiche‐ regolazione). Sviluppo di competenze nell’utilizzo del bene pubblico.
4. recupero potenziale infrastrutture (ad esempio incentivi per lo sviluppo di alcune cose, fondo di rotazione a sostegno degli investimenti, delle opere…).
I meccanismi di attuazione proposti attingono da esperienze positive nella formazione di strumenti, maturate in contesti nazionali e internazionali, e, soprattutto, verranno costruiti, in via sperimentale, in relazione agli esiti e alle proposte relative alla prima fase di lavoro sul potenziamento culturale: analisi delle culture locali, mappatura dei comportamenti psicosociali, individuazione dei vettori di sviluppo. Gli obiettivi specifici e le attività della proposta progettuale sono riassunti nella tabella che segue: L’ambito di intervento: La tipologia di intervento è schematizzabile in un sistema costituito da: 1) le istituzioni, 2) le culture locali, 3) i meccanismi di attuazione. Alla prima dimensione appartiene la politica e, in maniera più ampia, i sistemi di regolazione, le leggi; la seconda dimensione è quella culturale; nella terza dimensione confluiscono tutti i dispositivi, gli strumenti operativi, di controllo etc.
La proposta progettuale si pone come obiettivo di intervenire, nell’ordine, sulle due dimensioni delle culture e dei meccanismi di attuazione. L’esito dell’intervento prevede un ritorno sulla dimensione istituzionale in termini di apprendimento.
Gli esiti previsti. Il progetto si propone di realizzare una piattaforma di coordinamento degli investimenti pubblici per la produzione di un piano d’azione a breve/medio termine. Gli impatti previsti sono rappresentabili su un duplice livello, legato alla struttura e alle fasi di intervento proposte: 1) cambiamento delle culture locali In tal senso prevede di:
• creare effetti di aggregazione, partecipando alle ‘attività di traduzione’ che permettono ad attori eterogenei di ritrovarsi in una rete e di affrontare questioni su cui accettano di lavorare in comune
• produrre negli attori implicati un effetto di deviazione rispetto alle loro concettualizzazioni iniziali. In modo correlato, crea effetti di inerzia che spiegano in gran parte la resistenza al cambiamento e alle pressioni esterne (nel nostro caso conflitto di interesse attore‐utente)
• produrre una rappresentazione significativa della posta in gioco trattata, perché impone definizioni comuni dei fatti sociali, basate su convenzioni, e fornisce una griglia di categorizzazione
• indurre infine una problematizzazione della posta in gioco, nella misura in cui gerarchizza alcune variabili e può persino arrivare a indurre un sistema esplicativo.
• prevenire e contrastare gli illeciti 2) miglioramento del servizio
In tal senso prevede di:
• predisporre e avviare un piano di azione composto da un insieme di strumenti, tradizionali e sperimentali, di immediata disponibilità
Culture
Meccanismi
operativi
Istituzioni
ACQUA
L’ambiente è considerato un settore d’azione pubblica propizio alla sperimentazione di nuovi strumenti di intervento. Questo perché quando sono emerse come problematiche pubbliche, le questioni relative all’ambiente erano poco o difficilmente riducibili ad altre già definite. Il trasferimento di soluzioni preesistenti era spesso insoddisfacente. Ognuna delle problematiche ambientali è poi portatrice di una complessità particolare fondata sulla coesistenza di dimensioni scientifiche, tecniche, economiche, sociali e politiche che è necessario coordinare. L’innovazione nei dispositivi di regolazione è una necessità connessa alle incertezze e ai molteplici vincoli legati a queste problematiche.
Per il settore idrico è urgente la sperimentazione di strumenti.
La via delle riforme istituzionali sconta già di per sé costi di transazione troppo elevati. Le difficoltà connesse alla definizione di un disegno di intervento efficace sono tali che spesso le iniziative si susseguono, nel tentativo di correggere gli effetti inattesi emersi nel corso dell’applicazione delle misure introdotte in precedenza. La pluralità di attori che partecipano alla fornitura e alla valutazione dei servizi pubblici, con ruoli, aspettative ed interessi diversi, rende la gestione e il coordinamento molto complessi (Pedersini 2007) Le riforme hanno prodotto, in contesti nello stesso tempo fragili e contesi come la Sicilia, esiti perversi oltre che avversi. L'efficacia delle riforme è ridotta quando c'è un alto livello di corruzione (Estache, Goicoechea e Trujillo 2009). Inoltre, il moltiplicarsi delle competenze e dei ruoli ha favorito il ‘non intervento’ su una condizione pregressa già molto critica, peggiorandola ulteriormente. Ad esempio, l’art. 35 della legge 448 del 2001, invertendo la priorità fra liberalizzazioni e privatizzazioni, ha spinto gli Enti locali a spostare l’interesse e l’impegno dagli strumenti e dalle modalità della regolazione, quindi del governo, a quello delle gestioni, e in particolare alla costituzione e trasformazione delle loro società, anche per consentirne e favorirne la quotazione in borsa. Nel settore dei servizi idrici la conseguenza di queste scelte è stata che si è “investito” poco sul ruolo e sulle funzioni di governo. Le Autorità o Enti d’Ambito scaturiti dal processo di riordino sono risultati strumenti deboli, generalmente privi dell’autorevolezza, del prestigio, oltre che delle conoscenze e delle competenze, di cui avrebbero bisogno per assolvere compiutamente ed efficacemente ai loro essenziali compiti
Sul settore grava il dibattito solo ideologico ‘acqua pubblica o privata’. Per superare tale dibattito ideologico potrebbe essere utile una sperimentazione di ruoli di intervento sui casi specifici e a partire dalla costruzione di competenze che non è detto siano già esistenti. la partecipazione dell’utenza non è realizzata come auspicato dalla normativa, in quanto si registra un’elevata asimmetria informativa proprio tra cittadini e soggetti gestori
Il principale strumento a disposizione di un governo è il disegno dei meccanismi di applicazione da costruire all’interno del disegno dei regolamenti e, quindi, la costruzione di un metodo. Le esperienze internazionali che hanno dato i maggiori risultati, nel settore ambiente in ambito urbano, non hanno agito tanto sulle infrastrutture, quanto sulla costruzione del metodo attraverso gli strumenti.
Attraverso la costruzione, e non con una definizione a priori, si può individuare l’ambito di intervento, tra prevenzione, monitoraggio, controllo e azioni propositive, in una dinamica di sviluppo. Gli interventi nel settore scontano infatti le modalità di intervento per livelli separati di azione. La composizione, molteplicità, aggregazione di strumenti costituisce, invece, un valore aggiunto. Essenziale, in tal senso, è l’incrocio con gli ambiti di intervento urbano: riqualificazione e recupero di aree urbane, cura e manutenzione della città, dimensione economica e sociale dello sviluppo.
L’innovatività dello strumento che immaginiamo, potrebbe essere legata al fatto che esso viene costruito tenendo conto dei processi psicosociali attivi in un determinato contesto sociale. Lo stesso, quindi, verrebbe costruito a partire dalla conoscenza degli stessi e incorporando, come dimensioni di azione, vettori di “controllo” ma anche di “sviluppo” di dimensioni problematiche/di risorsa presenti nel contesto specifico rispetto allo specifico problema.
Un action plan di re‐enchantment sulla legalità Il programma costruisce interventi culturali di modifica dei comportamenti di popolazioni urbane in quartieri di formazione prevalentemente abusiva, attraverso la realizzazione di alcune opere (altre saranno realizzate attraverso altri programmi ordinari coordinati) e la riformulazione dei dispositivi di regolazione settoriale, in campo edilizio‐urbanistico e sociale.
La proposta si basa su alcune iniziative amministrative e urbanistico‐progettuali recenti che hanno offerto risultati interessanti e innovativi nella regolazione delle trasformazioni territoriali (Programma Urban per Bagheria, di Cremaschi, De Leo, Marino, pubblicato 2008). Si tratta di programmi di riqualificazione urbana diretti a quartieri degradati, abusivi o “difficili” dal punto di vista sociale, che hanno assunto un approccio integrato diretto contemporaneamente a migliorare la qualità degli spazi pubblici; ricostruire la sfera pubblica dei comportamenti collettivi; e costruire percorsi amministrativi pertinenti e specifici che agiscano da prevenzione al ripetersi degli abusi.
Nei comuni in questione si intende realizzare ‐ in altrettanti quartieri ‐ un Programma di interventi orientato alla riqualificazione di spazi e beni comuni; incentivando l’instaurarsi di nuovi comportamenti collaborativi; ed elevando inoltre la qualità amministrativa. Questi tre elementi sono comuni al programma di intervento e costituiscono l’elemento di originalità e approfondimento metodologico che verrà svolto in collaborazione con centri studi universitari specializzati nella prima parte del lavoro. Ai fini dell’esportabilità delle esperienze maturate e della costruzione di possibili modelli di intervento, è stato ritenuto fondamentale intervenire con un unico programma su diversi comuni e differenti aree urbane, pur caratterizzati da condizioni di contesto analoghe.
Descrizione attività
Il progetto promuove un insieme di interventi, attraverso azioni specifiche, volte a trasformare gli assetti spaziali e sociali di un quartiere e identifica i modi per migliorare procedure e strumenti amministrativi.
Da qui l’idea innovativa di sviluppare, attraverso questo finanziamento, un Programma al fine di attivare un processo virtuoso di cambiamento nella direzione della diffusione della legalità.
In questa direzione, quindi, il Programma di recupero urbano alla legalità si misura in ciascun comune con un contesto territoriale ‘particolare’; gli elementi che se ne ricaveranno saranno, però, generalizzabili in termini di qualità dell’azione amministrativa, potendo, in questo modo, andare oltre i tempi e le risorse messe a disposizione dal presente finanziamento.
Le azioni del progetto “RULE: RECUPERO URBANO PER LA LEGALITA’” sono tre, strettamente interconnesse e inscindibili, volte a favorire, a partire da una riqualificazione strutturale e fisica, la diffusione di una cultura della legalità. Tale risultato, infatti, come ormai molte ricerche e riflessioni sulle pratiche di riqualificazione hanno mostrato, dipende dal modo in cui la popolazione attribuisce significato all’evento di riqualificazione stesso. Non esiste, infatti, una relazione diretta tra un intervento fisico e la ricaduta di questo in termini di legalità, a meno che, parallelamente e prioritariamente, non si lavori allo sviluppo di rappresentazioni collettive che vadano nella direzione auspicata dall’intervento stesso. Sulla base di tali premesse epistemiche il programma prevede le seguenti attività: 1. Elaborazione del programma operativo 2. Interventi di riqualificazione 3. Comunicazione disseminazione e monitoraggio Nel dettaglio, le attività previste: 1. Elaborazione del Programma Operativo Il Programma operativo definisce il fabbisogno di interventi materiali e sociali a partire dal quadro conoscitivo sui quartieri selezionati nei quattro comuni. L’obiettivo è quello di costruire un programma di riqualificazione fisica di porzioni di aree urbane, che sia in grado di porsi, presso la popolazione, quale “vettore” di sviluppo di una cultura della legalità. In questi contesti, più che in altri, infatti (come ricerche e studi da tempo mostrano), gli interventi non possono essere calati dall’alto, ma devono essere il
risultato di una conoscenza approfondita del contesto locale e di ciò che fino ad oggi non ha consentito lo sviluppo di una cultura della legalità.
A tal fine si prevede di realizzare:
‐ un rilievo quantitativo del degrado urbano e un rilievo qualitativo del disagio socio‐ economico;
‐ un rilievo sugli strumenti tecnici della regolazione urbanistica dell’edilizia e delle trasformazioni pubbliche e private nei quartieri abusivi oggetto di intervento; ‐ una mappatura culturale delle rappresentazioni e dei comportamenti psico‐sociali, con particolare riferimento ai giovani, sull’uso delle risorse pubbliche oggetto di intervento di riqualificazione. Il programma verrà redatto in collaborazione con gli uffici tecnici del comune e degli enti interessati. 2. Interventi di riqualificazione dei beni comuni L’intervento complessivo sui quartieri prevede la riqualificazione del degrado ambientale, attraverso un’operazione ampia di ‘decoro urbano’ che interverrà sugli spazi pubblici (strade, marciapiedi, parcheggi, aree abbandonate o dismesse, aree verdi, luoghi di ritrovo), sulle reti di distribuzione (acqua, luce, gas, internet), sugli spazi privati (es.: facciate degli edifici), secondo quanto verrà indicato, con ordine di priorità, nella mappa/matrice degli interventi, esito dell’attività del Programma di recupero per la legalità (attività n.1).
I primi interventi di riqualificazione, individuati sin da adesso dai comuni (vedi allegato delle proposte progettuali), costituiranno il volano per gli altri interventi che saranno individuati nel Programma.
Questi interventi sono stati scelti in base alle strategie di intervento dei comuni in relazione all’obbiettivo del programma comune;e perché sembrano coerenti all’innesto di interventi di rafforzamento della legalità. Si tratta, infatti, in tutti i casi di interventi che offrono spazi di incontro e confronto che, a vario titolo, mettono in gioco una dimensione comune e
pubblica. Su questa dimensione si può far leva per uno sviluppo culturale della cittadinanza.
Comune Ambito Tipo di intervento
Butera S.M.Gesù Riqualificazione su Piazza Fra Tommaso
Gela Settefarine L’Urban center per la legalità
Mazzarino Centro Storico Spazi per la cultura: Castello e Palazzo
Bartoli
Niscemi Periferia Est Ristrutturazione area sportiva comunale
Riesi Monte Calvario Centro socio culturale nel vecchio serbatoio
Per quanto riguarda la prima fase degli interventi, per i quali si richiede specifico finanziamento in questo progetto, in linea di massima, la progettazione preliminare degli interventi sarà effettuata dal personale interno degli enti (per alcuni comuni esiste già un preliminare degli interventi), mentre la progettazione definitiva ed esecutiva, la Direzione Lavori e il coordinamento per la sicurezza saranno affidate attraverso gare appaltanti. Il collaudo, la verifica della rispondenza degli ambienti al progetto esecutivo, verrà effettuata da personale interno all’ente proponente e, quindi, a costo zero. Considerato il livello di progettazione attuale degli interventi (alcuni progetti hanno già il progetto esecutivo, altri il progetto preliminare, vedi allegato), ci si impegna a raggiungere la ‘cantierabilità’ delle opere entro i termini previsti da regolamenti e non oltre i 6 mesi dal momento dell’approvazione dei progetti. Per quanto riguarda il pacchetto di interventi complessivi individuati dal Programma, si farà riferimento ad altre fonti di finanziamento, come indicato nel punto 3.5.2 del presente documento, e le procedure saranno indicate all’interno del Programma.
L’obiettivo di questo tipo di attività è quello di costruire, a partire dalla riqualificazione di porzioni di aree urbane, lo sviluppo di un sentimento di “pubblico” (quel sentimento che permette di antagonizzare il sentimento privatistico alla base dei comportamenti abusivi ed illeciti, consentendo la diffusione di una cultura della legalità).
Si tratterà di inscrivere, dentro i progetti di riqualificazione in ciascun comune, alcuni dispositivi che alimentino pratiche di “pubblico”, in modo che l’azione di riqualificazione venga vissuta, appunto, come “pubblico”. Infatti, come la ricerca psico‐sociale mostra, gli interventi promossi all’interno di specifiche culture tendono ad essere “trattati” all’interno della rappresentazione collettiva prevalente. Questo significa che, all’interno di culture fortemente privatistiche, anche gli interventi pubblici tendono ad essere “utilizzati” in modo personalistico (si pensi, ad esempio, all’utilizzo dei parchi pubblici, in contesti come quelli sopra descritti). Da qui l’importanza di accompagnare l’azione di riqualificazione con dispositivi di comunicazione, disseminazione in grado di supportare il cambiamento di rappresentazione nella popolazione target. Tali dispositivi saranno pensati e costruiti ad hoc sulla base di quanto emergerà nell’attività 1. A solo titolo di esempio, si riportano le macro‐attività previste per questo tipo di azione, rimandando la costruzione dei dispositivi micro ad una fase di progettazione esecutiva:
‐ Evento di lancio di presentazione del progetto nei quartieri abusivi dei cinque comuni
‐ Comunicazione e pubblicizzazione mediatica, attraverso i tradizionali canali di comunicazione (stampa, radio e televisioni locali) ‐ Strumenti di informazione e sensibilizzazione continuativa, rivolta a tutti i cittadini, e connessa agli oggetti/spazi della riqualificazione ‐ Sito internet elaborato in forma interattiva (ad esempio sul modello wiki), al fine di stimolare una sfera pubblica locale di dibattito sulla legalità e i beni comuni ‐ Seminari di riflessione con tecnici e rappresentanti delle associazioni ‐ Evento conclusivo: “Legalità e beni pubblici” Si prevede, inoltre, un’attività di monitoraggio del cambiamento attivato con i progetti di
monitoraggio riguarderà sia l’andamento della realizzazione dei progetti (e sarà svolto internamente dall’Ente Beneficiario), sia il cambiamento delle rappresentazione collettive in riferimento al sentimento di “pubblico”.
Modalità di coinvolgimento del partenariato istituzionale e socio‐economico
Descrivere le modalità operative concrete (seminari, incontri, workshop, tavoli tecnici o di lavoro, etc.) tramite le quali si intende coinvolgere il partenariato istituzionale e socio‐ economico interessato dal progetto.
Per la realizzazione e la buona riuscita del progetto si intende attivare, costruire e rafforzare la rete delle: ‐ istituzioni ‐ realtà economiche ‐ associazioni di quartiere ‐ associazioni di volontariato e del terzo settore ‐ parrocchie ‐ scuole La presenza di un partenariato ampio e diversificato consentirà di avere un panorama il più ampio possibile delle diverse voci e istanze della cittadinanza, consentendo, al tempo stesso, di potenziare, valorizzandole, le risorse locali.
Il partenariato sarà coinvolto attraverso un lavoro di rete tra gli attori locali, intercomunali e sovra locali, sostenendo, attraverso specifici momenti “animati” da personale esperto, come ad esempio convegni, seminari, giornate di studio, tavoli tecnici, la presa di decisioni in modo concertato, secondo logiche negoziali e deliberative.
III parte. Conclusioni. Ipotesi di conoscenza sullo sviluppo per il miglioramento delle politiche
Il lungo declino del paradigma razionalizzatore delle politiche
Gela ha rappresentato per lungo tempo l’immagine del lento declino di una grande stagione politica, animata da un paradigma di matrice riformista, razionalizzante negli intenti e nelle forme. Si tratta di una lunga generazione di politiche, reiterate e progressivamente impoverite nel disegno e nell’efficacia, e di un fenomeno che vede il progressivo esaurimento e deperimento di uno stesso modello, più che la crisi per sostituzione di modelli alternativi del tipo “mercato al posto dello Stato”, “sviluppo locale invece di sviluppo sovraordinato”.
Nel territorio in esame, il dispiegamento di questa famiglia di politiche ha prodotto, nelle pratiche, esiti avversi e perversi. Degli esiti avversi si è spesso detto e sono ascrivibili, prevalentemente, a forme gravi di disagio sociale per una parte della popolazione che non è riuscita ad accedere ai benefici della crescita; e a un elevato degrado ambientale, prodotto da un’industria che ha riversato in loco tutti i suoi costi.
Gli esiti perversi, invece, seppure in parte presenti nel dibattito, non sono stati riconosciuti sempre come tali, ma piuttosto intesi come ostacoli esterni, prodotti dalle pratiche. Politiche e pratiche richiedono, invece, un ricongiungimento e non possono essere affrontati come stadi indipendenti del processo. Proprio dalla messa a fuoco delle contraddizioni tra disegno delle politiche e pratiche di sviluppo, emerge, nel caso gelese, un insieme condizionante di esiti avversi. Si tratta, e questo è il primo esito del lavoro di ricerca, di: • incapacitazione locale; • fraintendimento dei diritti e dei doveri; • attivazione di circoli viziosi e circuiti particolaristici; • conflitti settoriali;