La valutazione legislativa nelle Region

Nello svolgimento delle loro funzioni legislative, le Regioni compiono preliminarmente un attività volta a valutare i diversi progetti normativi, con rifermento alla presenza di risorse economiche necessarie per porre in essere l'intervento normativo, oltre che con riferimento alla congruità delle strutture amministrative preposte alla sua esecuzione; tale attività prende il nome di analisi di

fattibilità delle leggi. Tale analisi è fondamentale anche per misurare

il livello di consenso della comunità in relazione all'intervento normativo, la capacità, dell'intervento stesso, di perseguire le finalità per le quali esso è stato prodotto e, infine i possibili effetti indesiderati che potrebbero discenderne19_{. Oggetto dell'analisi in} questione è anche il grado di “realizzabilità” della legge, il quale viene misurato anche attraverso una rappresentazione fittizia della realtà20 _{A partire dalla prima metà degli anni '90 si è sviluppata la} prassi, in alcune regioni del Nord Italia, di istituire strutture ad hoc con il compito di eseguire l'analisi di fattibilità dei progetti normativi, in particolare la prima regione a muoversi in questa direzione fu' la Toscana, seguita poi da Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte e Liguria. La regione Toscana istituì nel 1995 la cosiddetta Area di

fattibilità e di elaborazione dati con il compito di svolgere una

valutazione preventiva dei progetti di legge su richiesta delle commissioni o dei singoli consiglieri21_{. Detta struttura ha permesso il} progressivo affermarsi di una procedura standard di intervento, attivabile su richiesta degli organi consiliari, in riferimento a diversi

19 V. L. Mader, L'èvaluation lègislative, Payot, Lausanne, 1985; C. A. Morand,

L'èvaluation lègislative ou l'irrèsistible ascension d'un quatrièm pouvoir, in Controle Parlamentaire et èvaluation, La documentation française, 1995

20 R. Pagano, Introduzione alla legistica. L'arte di preparare le leggi, Milano, 1999, P. 49

ambiti quali quello economico, finanziario, sociale, organizzativo ecc. La regione Emilia-Romagna ha invece fatto ricorso allo strumento della “stratificazione informativa”, attraverso il quale l'analisi del progetto di legge si sviluppa in diverse fasi, seguendo uno schema nel quale i procedimenti iniziali sono propedeutici alle fasi successive, assicurando così che l'esame di ogni singolo atto seguisse il preciso iter previsto dalla griglia di fattibilità. Lo strumento della stratificazione, utilizzato in detta Regione, è stato il risultato dell'attività di un gruppo di lavoro, formatosi nel 1998, composto da nove dipendenti consiliari e due docenti universitari22_. Analogamente a quanto appena esposto, anche la Regione Lombardia ha provveduto nel 1998, su impulso della Direzione Generale Assistenza Legislativa, a formare dei gruppi di lavoro composti da dirigenti e funzionari, che, analizzando i singoli progetti di legge, ne descrivessero le possibili implicazioni derivanti dalla loro attuazione, attraverso dei dossier tecnici accompagnati al progetto stesso. In seguito è stato istituito, in seno all'assemblea legislativa della Regione, il cosiddetto Ufficio fattibilità, con il compito di svolgere attività di valutazione preventiva e successiva sui progetti di legge, avvalendosi dei dossier tecnici sopracitati. La Regione Piemonte ha istituito invece il Laboratorio giuridico23_{, ovvero una struttura dove,} collaboratori del Consiglio e della Giunta, svolgono attività di analisi e di monitoraggio della produzione normativa, avvalendosi di una imponente banca dati divenuta il centro dell'iter formativo delle leggi, in quanto comprendente informazioni fondamentali per la valutazione preventiva dei progetti di legge. All'interno del Laboratorio giuridico la regione ha inoltre creato un “gruppo di progetto” con la funzione di eseguire analisi di fattibilità e

22 A. Matacena, Gli strumenti per l'analisi di fattibilità. L'esperienza Emiliano-

Romagnola, in Iter legis, nov.-dic. 1999

implementazione normativa attraverso gli strumenti delle check-lists, accompagnate da schede tecniche e relazioni strutturate. Per quanto riguarda invece la Liguria, questa è stata l'unica Regione tra quelle menzionate ad incardinare l'ufficio relativo alla fattibilità delle leggi presso la Giunta Regionale24_{, e non invece in seno al Consiglio, come} effettuato dalle altre regioni prese in esempio. Questa scelta si è rivelata però poco funzionale, dal momento che, mancando un ufficio che svolga tale attività all'interno del Consiglio, non sussiste un utile raccordo tra le due istituzioni. Nel 1995 la Giunta delle Regione Liguria ha approvato il progetto Semplificazione e snellimento delle

leggi regionali al fine di rendere più efficace l'azione amministrativa della Regione, in virtù del quale l'esame della fattibilità viene svolto

dal Settore affari legislativi della giunta il quale, attuata l'analisi, redige una relazione valutativa della attuabilità del testo in rapporto agli obbiettivi prefissati25_.

Come si evince da quanto finora esposto, la valutazione legislativa può essere di due tipi: si può avere una valutazione preventiva (o ex

ante) cioè antecedente all'entrata in vigore della legge, oppure una

valutazione successiva (o ex post), svolta cioè in un momento in cui la legge sia già vigente. La valutazione preventiva può essere considerata come una sorta di analisi di impatto della legislazione, cercando di prevedere i possibili effetti della norma sui consociati, mentre la valutazione successiva è volta ad appurare quali siano effettivamente stati gli effetti prodotti dall'intervento normativo e se questi corrispondano o meno a quelli originariamente previsti dal legislatore; si crea così un rapporto di logica consequenzialità tra i due tipi di valutazione.

24 G. Giachi, L'analisi di fattibilità delle Regioni italiane, in “La qualità

redazionale dei testi normativi”, Atti del seminario dell'OLI, Bruxelles 25/26

Maggio 2000

Già nel corso degli anni '90 le Regioni italiane avvertirono la necessità di utilizzare strumenti di valutazione diversi da quelli tradizionali, che permettessero un'analisi preventiva di fattibilità dei progetti di legge. Attualmente il ricorso a strumenti di valutazione ex

ante della fattibilità legislativa è previsto con una certa frequenza

nella maggior parte delle Regioni, se non addirittura in maniera sistematica, come avviene in Toscana e in Campania. E' da segnalare inoltre l'attività compiuta dal Gruppo di Lavoro “Legislazione Regionale”, costituito in seno alla Conferenza dei Presidenti dell'Assemblea dei Consigli Regionali e delle Province Autonome, il quale, con l'intento di avvicinare le tecniche di valutazione utilizzate dalle diverse Regioni, ha elaborato la Griglia di controllo per

l'analisi di fattibilità delle leggi diretta a verificare la completezza

dell'analisi posta in essere dalle diverse Regioni.

Per concludere il discorso sulla valutazione preventiva occorre operare un cenno ad un istituto che ricopre un ruolo rilevante a livello centrale nella valutazione legislativa, ossia l'AIR (Analisi di impatto della Regolazione). A livello regionale tale istituto non sembra assumere l'importanza che gli viene invece riservata da parte dello Stato centrale, e le esperienze delle Regioni con riferimento a detto strumento risultano ad oggi meramente sperimentali26_{. In} particolare, ad eccezione di Marche, Basilicata, Lombardia e Piemonte, nella maggior parte delle Regioni mancano puntuali disposizioni che prescrivano l'impiego sistematico dell'AIR nella valutazione preventiva dei progetti legge. Il quadro relativo a tale strumento risulta quindi particolarmente arretrato in ambito regionale a differenza di quanto avvenga invece a livello statale; la causa di ciò è da ricercare nell'inadeguatezza delle strutture burocratiche

26 V. De Magistris, Le esperienze di AIR nelle amministrazioni regionali, in F. Basilica (a cura di) La qualità della regolazione -Politiche europee e piano

regionali, le quali non sono in grado di far fronte ai consistenti impegni organizzativi che l'utilizzo dell'AIR richiede; inoltre anche la precedente diffusione e circolazione di strumenti di analisi differenti ha inciso in maniera negativa sull'utilizzo dell'AIR (cosa che non si è verificata a livello statale in quanto strumenti di analisi diversi dall'AIR sono del tutto assenti). In ambito regionale rivestono particolare importanza anche le tecniche di valutazione ex post, svolte cioè in un momento successivo all'entrata in vigore della legge e atte ad analizzare il processo di attuazione delle legge stessa oltre che gli effetti da questa prodotti. Analisi di questo tipo sono state svolte dalle Giunte regionali sin dalla loro istituzione, anche se, inizialmente, si trattava di analisi rudimentali, con valore qualititativo del tutto variabile e destinate esclusivamente ad uso interno. Inoltre l'oggetto di dette analisi era quasi sempre solo l'attuazione delle legge, mentre gli effetti prodotti dalla normativa non suscitavano particolare interesse da parte dei Consigli e delle Giunte regionali. Tuttavia la situazione inizia ad evolversi in seguito all'entrata in vigore della Legge Costituzionale 1/99 la quale, mutando la forma del Governo regionale, ha rivitalizzato l'interesse dei Consigli per le proprie funzioni di controllo, anche con riferimento alla valutazione normativa ex post, iniziando muoversi verso l'applicazione sistematica di forme di valutazione successiva della legislazione. Un impulso importante verso questo tipo di attività da parte delle Regioni si è verificata in seguito all'attuazione del progetto CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche e gli Interventi Regionali), istituito grazie alla collaborazioni dei Consigli regionali di Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna e Toscana). L'obbiettivo del progetto era quello di rafforzare il controllo sull'attuazione delle leggi e sull'efficacia delle politiche adottate, adducendo che tale attività costituisse un elemento essenziale della

funzione legislativa attribuita ai Consigli. Le aree di attività previste dal progetto erano tre: la redazione di un'ipotesi di articolato da utilizzare nell'ambito del dibattito statutario, l'istituzione di strutture nell'amministrazione consiliare dedicate al supporto delle attività di valutazione e controllo, l'introduzione nella legislazione regioale delle cosiddette clausole valutative, ossia di disposizioni che prevedessero, a carico dei soggetti attuatori della legge, l'obbligo di fornire all'assemblea legislativa informazioni su tempi e modalità di attuazione del provvedimento. Il progetto CAPIRe pare aver conseguito un successo notevole nel generale quadro delle valutazione ex post da parte delle Regioni; ciò è testimoniato dall'inserimento in alcuni nuovi Statuti regionali di specifiche disposizioni riguardanti la valutazione ex post della legge, oltre che dai numerosi episodi di inserimento di “clausole valutative” nella più recente legislazione regionale, non solo da parte delle Regioni fondatrici del progetto ma anche da altri Consigli regionali.

3.6 La Guida per la redazione degli atti amministrativi e il