Valutazioni ex ante di impianti energetic

Tradizionalmente, la valutazione degli impianti energetici avviene ex post, attraverso strumenti di verifica che consentono di comprendere quale sia la performance complessiva dell’impianto esistente. Tale analisi si colloca dopo un certo periodo di tempo dalla fine del progetto (un anno o più a seconda della sua complessità) e verifica gli effetti a lungo termine, ricollegandosi alle valutazioni effettuate ex ante al momento della stessa progettazione dell’intervento, per verificare se i bisogni inizialmente rilevati hanno trovato una giusta risposta. In tale momento vengono esaminati i risultati dei progetti e dei piani, e i fattori critici che li hanno determinati, per giudicare circa l’opportunità di replicare e diffondere gli interventi realizzati.

Innanzitutto, quindi, la valutazione ex post ha l’obiettivo di analizzare se un intervento è stato utile, e cioè se ha modificato in senso positivo il problema a partire dal quale un intervento è stato elaborato e attuato; il primo importante criterio attraverso cui esprimere il giudizio è quello che compara la situazione dopo l’intervento con la situazione prima dell’intervento e, in termini tecnici, ciò significa indagare la capacità del progetto di migliorare la situazione/problema, rispetto all’andamento della stessa situazione se non si fosse intervenuti affatto (valore intrinseco).

Tuttavia, un impianto valutativo basato esclusivamente su analisi effettuate a progetto compiuto presenta notevoli limiti; il nostro stesso paese ha manifestato diverse criticità nel tempo a causa della mancata analisi preventiva di grandi opere infrastrutturali strategiche per il territorio. Procedere al finanziamento e alla realizzazione di opera che potrebbero non essere in grado di raccogliere le esigenze del tessuto sociale in cui si inseriscono, né di portare concreti benefici alle collettività che si trovino in prossimità degli impianti senza effettuare analisi ex ante è una procedura rischiosa e poco oculata nel medio – lungo periodo.

In anni passata l’UVER, l’unità di verifica degli investimenti pubblici, ha realizzato una serie di relazioni di monitoraggio sullo stato di attuazione di interventi finanziati nell’ambito delle manovre di accelerazione del Programma Infrastrutture Strategiche, con l’obiettivo di rilevare eventuali ritardi e criticità attuative. L’analisi dell’Unità ha evidenziato che una delle carenze strutturali nella realizzazione di impianti strategici a livello nazionale consiste nella mancanza di una definizione dei risultati e degli obiettivi attesi quantificabili, basati su analisi di contesto e sulla condivisione e concertazione del territorio. E proprio in risposta alla necessità di suscitare maggiore impegno in fase di progettazione di impianti strategici da parte del tessuto sociale, il governo italiano ha attribuito maggiore rilevanza in ambito di valutazione preventiva a livello locale.

Già attraverso il Decreto Legislativo 228/2011 tutte le Amministrazioni centrali sono state obligate a dotarsi di Linee guida settoriali e di un Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) degli interventi pubblici, con il fine di ottimizzare da un lato gli indirizzi di programmazione, ma anche di applicare gli strumenti di progettazione ex-ante su singoli investimenti “non marginali” per meglio pianificare la spesa pubblica. Il 24 agosto 2018 è infine entrato in vigore il "Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico" (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76), che costituisce l’ultimo tassello di un insieme di nuovi strumenti37 _{volti a garantire una più ampia partecipazione dei} cittadini nei processi decisionali pubblici, adottati nello scorcio finale della XVII legislatura.

Il Governo ha accolto la condizione formulata dall’VIII Commissione della Camera dei deputati, che aveva chiesto che fossero incluse, tra le opere suscettibili di essere oggetto di dibattito pubblico, le infrastrutture energetiche – limitatamente alle opere che comportano investimenti complessivi superiori ai 300 milioni di euro al netto di IVA del complesso dei contratti previsti -. Tali opere erano previste nelle prime bozze del Regolamento, ma ne erano poi state espunte in quanto non rientranti nel Codice dei contratti pubblici, essendo qualificabili come opere private di interesse pubblico che sono soggette ad autorizzazione da parte del Ministero dello sviluppo economico.

37 _{Con riferimento, in particolare, alla legge 28 gennaio 2016, n. 11 nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici, al}

Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e successive modifica con decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 5629.

La ratio alla base di tale decisione è legata all’esigenza di garantire una valutazione preliminare approfondita per quelle opera infrastrutturali che più incidono su un territorio, appunto opera private di interesse pubblico per le quali sia possibile configurare una valutazione d’impatto ex ante. Il dibattito pubblico, del resto, si svolge nelle fasi iniziali di elaborazione di un progetto di un’opera o di un intervento, in relazione ai contenuti del progetto di fattibilità ovvero del documento di fattibilità delle alternative progettuali (articolo 5, comma 1 d.76/2018), quando - come recita la relazione illustrativa allegata allo schema di Regolamento trasmesso alle Camere - il proponente è ancora nelle condizioni di poter scegliere se realizzare l’opera e quali modifiche apportare al progetto originale.

Tale orientamento normativo rappresenta la traduzione formale di un interesse diffuso in ascesa, nei confronti di quelle metodologie di valutazione ex ante che consentono di orientare preventivamente una scelta di interesse collettivo verso la direzione più conveniente dal punto di vista economico, ambientale, sociale.

Attuare una procedura di indagine e di analisi tecnico scientifica ex-ante significa infatti rispondere ad una duplice esigenza. Da una parte, quella di fornire una conoscenza qualitativa e quantitativa affidabile ai realizzatori del progetto, dall’altra quella di favorire lo sviluppo di processi di dibattito trasparenti tra tutti gli stakeholder coinvolti, permettendo al cittadino di partecipare consapevolmente alla gestione del territorio in cui vive in maniera da vedere garantiti i propri diritti come singolo e come collettività, nel rispetto della normativa vigente. In questo contesto si inserisce uno strumento indispensabile per individuare, descrivere e valutare gli effetti diretti/indiretti di un progetto su alcune componenti ambientali e di conseguenza sulla salute umana, ovvero la Valutazione di Impatto Ambientale.La valutazione di impatto ambientale, all’interno della quale si colloca la fase di verifica di assoggettabilità alla Valutazione di Impattto Ambientale (VIA) stessa come prevede l’art. 19 del Decreto Legislativo n. 152/2006, riguarda i progetti definiti dall’art. 5 del Testo Unico Ambientale come “la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere e di altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo”. È bene distinguere tra opere che devono, che possono, o che invece non richiedono valutazioni di impatto ambientale, anche se le richieste provenienti soprattutto dalla popolazione vorrebbero vedere applicata tale procedura per qualsivoglia tipo e dimensione di opera, mostrando un eccesso di preoccupazione e forse di diffidenza, della quale bisogna comunque tenere conto.

Il Decreto Legislativo 16/06/2017, n. 104 ha modificato le norme che regolano il procedimento di VIA con lo scopo di recepire la Direttiva 2014/52/UE; tale normativa ha determinato una profonda revisione dell’articolato e delle procedure esistenti del Titolo III della parte seconda del Decreto Legislativo 152/2006 con l’introduzione di nuovi procedimenti e modifiche agli allegati in materia di Valutazione di Impattto Ambientale e Valutazione Ambientale Strategica. In particolare, sono state revisionate le tipologie progettuali da sottoporre alle diverse procedure di VIA con estensione delle competenze statali su progetti precedentemente attribuiti alle regioni - prevalentemente impianti energetici ed infrastrutture – e sono stati individuati di alcuni progetti, precedentemente assegnati alle regioni e riportati in Allegato II bis, per i quali è prevista la verifica di assoggettabilità statale [art. 7-bis].

L’allegato IV bis esplicita i contenuti dello Studio preliminare ambientale che deve essere presentato nell’ambito della procedura di verifica di assoggettabilità: descrizione del progetto (caratteristiche fisiche e localizzazione) e descrizione delle componenti ambientali e dei probabili effetti rilevanti del progetto sull’ambiente (emissioni, produzione rifiuti, consumo risorse...). Il proponente potrà, inoltre, richiedere l’applicazione delle condizioni ambientali, ovvero delle prescrizioni che devono essere previste per evitare o prevenire impatti ambientali significativi e negativi [art 19 comma 8]. In precedenza, la verifica di VIA statale veniva effettuata solo su modifiche progettuali di opere che avevano già ottenuto la conformità ambientale. Per tali situazioni il decreto ha introdotto un nuovo procedimento [art. 6 comma 9] al fine di individuare la corretta procedura da avviare in caso di modifiche, estensioni o adeguamenti tecnici di progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità o VIA.

In questi casi, il proponente, seguendo le indicazioni e le liste di controllo definite dal Decreto della Direzione Generale per Valutazioni e le Autorizzazioni Ambientali del Ministero Ambiente, richiede una valutazione all’autorità competente che si esprime nel termine di 30 giorni.

Le procedure di verifica di assoggettabilità e quelle di VIA sono effettuate su progetto preliminare avente un livello di dettaglio almeno equivalente a quello di fattibilità (così come definito dall’art. 23 commi 5 e 6 del Decreto Legislativo 50 del 18/04/2016). Esiste, tuttavia, per il proponente la possibilità (art. 20) di richiedere, prima dell’avvio del procedimento di VIA, un confronto con l’autorità competente per concordare il livello di dettaglio degli elaborati progettuali necessari allo svolgimento della procedura; quest’ultima si esprime entro il termine di 30 giorni. Inoltre, il decreto ha introdotto l’obbligo di VIA, piuttosto che di verifica di assoggettabilità, per i progetti degli allegati II bis e IV ricadenti anche solo in parte all’interno di siti della Rete Natura 2000: Siti di Interesse Comunitario (SIC), Zone a Protezione Speciale (ZPS).

Un apposito articolo [art. 24 bis], infine, è stato introdotto per regolamentare l’inchiesta pubblica per favorire la partecipazione degli stakeholders; tale inchiesta per le opere statali si conclude entro 90 giorni con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi. Nel caso di progetti statali l’autorità competente si esprime nell’ambito di tale procedimento nel caso in cui il richiedente (consigliere regionale o comunale, associazione ambientale…) rappresenti almeno cinquanta mila persone (residenti sul territorio interessato o iscritti ad associazioni ambientali). Il processo valutativo è un processo che fa carico ad organismi pubblici e, nei casi positivi, generalmente si conclude con un giudizio di compatibilità ambientale, condizionato da osservazioni e/o suggerimenti che possono diventare vere e proprie prescrizioni tecniche. Tale processo è basato sull’analisi di documenti tecnico-scientifici nei quali è riportato il progetto, uno studio delle probabili interferenze impianto-ambiente e ambiente-impianto, e altre informazioni utili per l’espressione del giudizio di compatibilità.