4.1 Le relazioni esterne nell‟UEM e il ruolo delle Istituzioni
Lo studio delle relazioni esterne in materia economica e monetaria si presenta assai complesso, in particolare per quanto riguarda l‟articolazione delle competenze tra le istituzioni e gli organi all‟interno dell‟UE414
. Come vedremo infatti, nel campo delle relazioni esterne si intrecciano ruoli e responsabilità degli organi politici e di quelli tecnocratici; ruoli i quali, sul piano interno dell‟UEM, tendono invece ad essere separati in maniera più netta.
Mette conto porre in evidenza un dato, che si presenta immediatamente, come osservazione preliminare all‟analisi della normativa e della prassi rilevante. Esso emerge già dall‟analisi fin qui condotta e assume nuove coloriture non appena si specificheranno taluni profili non ancora affrontati. Può essere formulato nel modo che segue: posto che l‟UEM ha sul piano interno una struttura asimmetrica, è lecito domandarsi se tale asimmetria si rifletta, ed in quali modi, anche sul piano delle relazioni esterne.
Procedendo con ordine, lo affrontiamo subito, presentando gli interrogativi che esso pone, coscienti che in realtà una risposta compiuta potrà essere fornita solo al termine di tutto il
414
La bibliografia in materia è ormai nutrita. Lasciando da parte il tema delle relazioni con altre Organizzazioni internazionali – oggetto del cap. 5 –, e salvi altri e più puntuali riferimenti, v. F.DEHOUSSE,K.GHEMAR, Le traité de
Maastricht et les relations extérieures de la Communauté européenne, in EJIL, 1994, p. 151 ss.;J. LEBULLENGER,
La projection externe de la zone euro, in RTDE, 4/1998, p. 459 ss.;S. CAFARO, I primi accordi della Comunità in
materia di politica monetaria e di cambio, in DUE, 2/1999, p. 243 ss.; C. ZILIOLI, M.SELMAYR,The External Relations of the Euro Area: Legal Aspects, in CML Rev., 1999, p. 273 ss., ora in versione italiana aggiornata: La Banca centrale europea, Milano, 2007, p. 315 ss.; H.J. HAHN, European Union Exchange Rate Policy?, P. CHRISTIANSEN, The Exchange Rate Regime between „Euroland‟ and other European Countries (with a Postscript on
Norway), entrambi in M.GIOVANOLI (ed.), International Monetary Law, Issues for the New Millennium, Oxford, 2000, rispettivamente p. 195 ss. e 225 ss.;R.BASSO, Sulle relazioni esterne della Comunità europea in materie
riguardanti l‟Unione economica e monetaria, in RDI, 1/2001, p. 110 ss.; S. CAFARO, Unione monetaria e coordinamento delle politiche economiche, il difficile equilibrio tra modelli antagonisti di integrazione europea,
Milano, 2001, p. 275 ss.; A.MALATESTA, Art. 111, in F.POCAR, Commentario breve ai trattati della Comunità e
dell‟Unione europea, Padova, 2001, p. 534 ss.; G.L.TOSATO, R.BASSO,Unione economica e monetaria, in EdD,
Aggiornamento V, Milano, 2001, p. 1112 ss.; C.W.HERRMANN, Monetary Sovereignty over the Euro and External
Relations of the Euro Area: Competences, Procedures and Practice, in EFA Rev., 2002, p. 1 ss.; J.-V.LOUIS, Les
relations extérieures de l‟Union économique et monétaire, in E. CANNIZZARO, E.(ed.), The European Union as an
Actor in International Relations, The Hague, 2002, p. 77 ss.; A.MALATESTA, C.RICCI,Le relazioni esterne della Comunità europea in materia monetaria, in DUE, 2/2002, p. 229 ss.; M.MANCINI,L‟Euro e i paesi enclavés, in CI,
3/2002, p. 407 ss.; A.MALATESTA, La Banca Centrale Europea – Gli aspetti istituzionali della banca centrale della
Comunità europea, Milano, 2003, p. 217 ss.; L. SICO, Commento all‟art. 111 TCE, in TIZZANO,A. (a cura di),
Trattati dell‟Unione europea e della Comunità europea, Milano, 2004, p. 704 ss.; R.BASSO, Gli aspetti istituzionali, in G.L. TOSATO,R. BASSO, L‟unione economica e monetaria e l‟euro, Torino, 2007, p. 64 ss.; C. ZILIOLI, M. SELMAYR,La Banca centrale europea, cit., p. 572 ss.
lavoro, in sede di conclusione. Muoveremo dai profili riguardanti le relazioni esterne in campo economico e quindi in campo monetario. In questo capitolo ci intratterremo essenzialmente sulle relazioni basate su strumenti di natura pattizia, e su come l‟UE ha organizzato l‟esercizio della propria competenza in merito. Nel cap. 5 ci dedicheremo ai rapporti che l‟UE intrattiene con altre Organizzazioni internazionali che lavorano nelle materie dell‟economia e del governo della moneta, studiando i vari modi in cui queste si atteggiano e sono state organizzate a livello giuridico.
4.1.1 Le relazioni esterne in materia economica – introduzione
I Trattati non dettano, almeno esplicitamente, regole particolari sulle relazioni esterne nel campo economico generale. Esiste invece per le relazioni in campo monetario una disposizione come l‟art. 111 TCE, che prevede una disciplina speciale sotto molteplici profili, e che sarà oggetto di ampia analisi nei §§ seguenti. Vedremo che secondo alcuni autori è possibile ipotizzare un‟estensibilità al campo economico generale almeno di parte di quella disciplina, atteso il tenore letterale di alcune particolari disposizioni di quell‟articolo e malgrado la sua collocazione nel Capo 2 del Titolo VII, intitolato alla sola politica monetaria415. Ci occuperemo tuttavia di questo problema a tempo debito, mentre per ora ci limitiamo ad individuare quali sono i principi di applicazione generale che reggono le relazioni esterne in questo campo.
Vista la richiamata assenza di disposizioni speciali, nel campo della politica economica vige il principio del parallelismo delle competenze; o meglio, vigono in generale le ordinarie regole di attribuzione alla Comunità delle competenze esterne (o in particolare del treaty-making power), che ben conosciamo (cfr. supra, §§ 3.2 ss.). L‟azione esterna dell‟UE in questo campo dovrà quindi mantenersi in linea col carattere soft del coordinamento delle politiche economiche previsto dall‟art. 99 TCE, non potendo essa assumere sul piano internazionale obblighi – che ricadrebbero poi sugli Stati – che non potrebbe stabilire autonomamente (e imporre ai suoi Membri) sul piano interno. Più precisamente, è da condividere l‟opinione di chi afferma che “(…) la Comunità possa essere attiva sul fronte delle relazioni esterne [in campo economico] nei casi e nei limiti in cui ciò dovesse risultare necessario per garantire l‟effetto utile della propria attività nel campo del coordinamento delle politiche economiche nazionali. Per lo più ciò
415
Il riferimento è soprattutto al par. 4 dell‟art. 111, che prevede la procedura per l‟adozione di una “posizione della Comunità sul piano internazionale per quanto riguarda questioni di particolare importanza per l‟Unione economica e
monetaria” (corsivo aggiunto). Tale dizione potrebbe consentire di superare l‟argomento della collocazione
sistematica nel Capo 2. Altri argomenti, di ordine interpretativo-sistematico sembrano ancora deporre a favore di questa tesi, ma per una più approfondita analisi si rimanda al cap. 5.
dovrebbe comportare la partecipazione a consessi internazionali, nonché la possibilità di manifestare e condividere intenti in quelle sedi”416
.
In sostanza, parallelamente a quanto accade sul piano interno, titolari della competenza in materia di politica economica sono gli Stati. Alla Comunità, cui spetta un semplice ruolo di coordinamento, non resta che salvaguardare queste sue limitate prerogative. Ciò potrà avvenire con accordi, ma più spesso si tradurrà nell‟esigenza di portare una posizione il più possibile unitaria – quindi pre-concordata – nei grandi consessi internazionali in materia economica. Diversamente, i limiti di carattere esterno (rispetto alle competenze e agli spazi di manovra statali) previsti dalla politica economica comunitaria, che pure esistono, potrebbero rischiare di trovarsi in contrasto con indirizzi di segno diverso negoziati e messi a punto dagli Stati in sedi multilaterali diverse dalla Comunità.
La conseguenza appena menzionata è della massima importanza. Essa sembra convergere con le più recenti tendenze giurisprudenziali in tema di relazioni esterne. Come si vide, la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di competenze esterne sembra evolvere verso un orientamento non più strettamente legato al solo principio del parallelismo, ma aperto anche all‟esigenza di proteggere l‟integrità dei sistemi normativi che trovano la loro origine nel TCE. In questo senso, la notazione dottrinale poco sopra riportata sembra trarre conseguenze paragonabili a quelle che – in ipotesi – scaturirebbero dall‟applicazione dei principi emergenti dagli ultimi dicta della Corte di Lussemburgo.
Nei consessi internazionali poi (si pensi al FMI) sarà probabile una compresenza di competenze comunitarie (monetarie) e statali (economiche), con conseguenti difficoltà di coordinamento e organizzazione di un‟azione unitaria417
.
Inoltre, l‟azione degli Stati non sarà completamente svincolata da ogni legame con l‟Unione. I Membri dell‟UE avranno il dovere di non contrarre obblighi sul piano internazionale che pregiudichino il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla politica economica comunitaria, ed in particolare che contrastino con gli indirizzi di massima e con gli altri atti che le istituzioni abbiano ad emanare per il perseguimento di quegli obiettivi. E ciò in virtù dell‟impegno a considerare le rispettive politiche economiche “questione di interesse comune” (art. 99, par. 1), nonché più in generale del principio di leale cooperazione di cui all‟art. 10 TCE418.
416
Così R. BASSO, Gli aspetti istituzionali, cit., p. 65 e negli stessi termini ID., Sulle relazioni esterne della
Comunità europea in materie riguardanti l‟Unione economica e monetaria, cit., p. 116. Cfr. altresì J.
LEBULLENGER, La projection externe de la zone euro, cit., p. 467 ss. 417
In questo senso v. ancoraJ. LEBULLENGER, op. cit., p. 467. 418
Come si vede, più forze, promananti da sorgenti diverse, concorrono nella medesima direzione: l‟esigenza di unitarietà e di salvaguardia dell‟apparato di coordinamento delle politiche economiche nazionali di cui agli articoli 98 ss. TCE.
Più che in sede di discussione dei singoli accordi stipulati, sarà soprattutto nel cap. 5, con riguardo alla posizione della CE/UE nelle Organizzazioni internazionali a carattere economico e monetario, che si avrà modo di verificare in che misura nella pratica gli Stati membri abbiano tenuto nel debito conto questa esigenza, o quante volte viceversa, essi l‟abbiano disattesa. Tuttavia è fin d‟ora chiaro il quadro in cui l‟azione esterna in materia economica può, in principio, svolgersi.
4.1.2 Le relazioni esterne in materia monetaria: problemi generali e piano di lavoro
Chiariti i presupposti dell‟azione esterna dell‟UE in campo economico, ci proponiamo di individuare quelli riguardanti il campo monetario e di verificare, tra l‟altro, la sussistenza della medesima asimmetria esistente sul piano interno. Le relazioni esterne in materia monetaria costituiscono il campo di indagine in sé più articolato e complesso, anche in quanto direttamente disciplinato dal TCE.
Innanzitutto è da richiamare un dato apparentemente scontato: in campo monetario c‟è stata una cessione completa di sovranità da parte degli Stati a favore della Comunità, e la relativa competenza di quest‟ultima, in linea di principio, dovrebbe presentarsi come esclusiva anche sul versante esterno419. In linea generale quindi, la meccanica applicazione dei criteri di attribuzione alla Comunità delle competenze esterne ci porterebbe alla soluzione positiva del quesito che ci siamo appena posti: anche in campo esterno le due politiche non possono che conservare le differenze che le caratterizzano sul piano interno. L‟applicazione del principio del parallelismo delle competenze non lascerebbe dubbi in proposito. Ma poi le esigenze, sempre più fortemente emerse, di salvaguardia dell‟unità ed efficienza del diritto comunitario varrebbero certamente a porre il problema dell‟integrazione sul piano esterno dei modi di attuazione delle due politiche. E‟ tuttavia difficile – in astratto – determinare in che misura ciò possa avvenire, ma è altrettanto difficile recare in dubbio che il forte sbilanciamento esistente sul piano interno possa avere riflessi all‟esterno.
419
Per una puntuale riflessione sui caratteri della sovranità trasferita dagli Stati alla Comunità, cfr. S. CAFARO,
Unione monetaria e coordinamento delle politiche economiche, cit., p. 147 ss., spec. 184 ss. Cfr. altresì retro, § 3.4
Se in una primissima approssimazione questa risposta può essere soddisfacente, occorre prendere in considerazione dati più precisi e condurre un‟analisi più rigorosa. Come è già stato anticipato, il TCE contiene una disciplina esplicita delle relazioni in campo monetario nell‟art. 111; a questo è da aggiungersi che anche nello Statuto SEBC si ritrovano due disposizioni rilevanti nella nostra materia: gli articoli 6 e 23. Ci dedichiamo ora ad analizzare l‟art. 111 TCE in modo approfondito; sarà quindi possibile affrontare il problema dei caratteri e della natura delle competenze da esso attribuite (cfr. infra, § 4.2.7); quindi saranno oggetto di analisi i citati articoli 6 e 23 dello Statuto SEBC (per l‟ultimo in parte rinvieremo al cap. successivo) e la prassi di intrattenimento di relazioni esterne cui in particolare ha dato vita a vario titolo la BCE. Infine, passeremo brevemente in rassegna la prassi negoziale sviluppatasi sulla base dell‟art. 111 TCE.
4.2 L‟art. 111 TCE
E‟ tempo quindi di svolgere talune considerazioni generali sul contenuto di questa disposizione – centrale per la nostra materia –, alla quale a più riprese è stato inevitabile fare riferimento, pur senza averne direttamente affrontato lo studio.
Procediamo a presentare brevemente la gamma di strumenti e procedure che l‟articolo in commento mette a disposizione delle Istituzioni e della BCE. I primi due par. disciplinano gli strumenti da utilizzarsi per il governo della politica di cambio (cfr. art. 105, par. 2), ricomprendendo forme più o meno rigide di accordi con soggetti terzi per la fissazione e/o la variazione delle parità tra l‟euro e le rispettive divise. Il primo par. in particolare disciplina il processo attraverso cui giungere alla negoziazione e alla conclusione di “accordi formali su un sistema di tassi di cambio” 420
. Al par. 2 esso inoltre contempla la possibilità dell‟intervento del Consiglio con “orientamenti generali in materia di cambio” rispetto ad una o più valute non
420
L‟esatta individuazione delle categorie di accordi di cui ai par. 1 e 3 dell‟art. 111 TCE, nonché una più puntuale indagine sullo strumento degli “orientamenti generali” verranno condotte infra, § 4.2.2 e 4.2.5. In questa sede ci limitiamo ad una presentazione generale degli strumenti offerti dal citato articolo. Per comodità, si riportano subito in nota i par. dell‟art. 111 TCE cui si fa riferimento nel testo (i riferimenti all‟ecu vanno evidentemente intesi all‟euro). Par. 1: “In deroga all'articolo 300, il Consiglio, deliberando all'unanimità su raccomandazione della BCE o della Commissione e previa consultazione della BCE, nell'intento di pervenire ad un consenso coerente con l'obiettivo della stabilità dei prezzi può, previa consultazione del Parlamento europeo e conformemente alla procedura prevista al paragrafo 3 per la fissazione delle modalità da questo menzionate, concludere accordi formali su un sistema di tassi di cambio dell'ecu nei confronti delle valute non comunitarie. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della BCE o della Commissione, e previa consultazione della BCE nell'intento di pervenire ad un consenso coerente con l'obiettivo della stabilità dei prezzi, può adottare, adeguare o abbandonare i tassi centrali dell'ecu all'interno del sistema dei tassi di cambio. Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo dell'adozione, dell'adeguamento o dell'abbandono dei tassi centrali dell'ecu”.
comunitarie421; tale strumento evidentemente si rivelerà meno rigido di quanto non possano essere i vincoli discendenti da veri e propri accordi internazionali. Potrebbe, come si vedrà, prestarsi ad essere utilizzato in una varietà di situazioni concrete.
Nel par. 3 rientrano invece gli accordi in materia di regime monetario o valutario, cioè in pratica tutti gli altri accordi in materia monetaria422. Al par. 4 (che studieremo nel cap. 5) si stabilisce la procedura per l‟adozione della posizione della Comunità “sul piano internazionale per quanto riguarda questioni di particolare importanza per l‟Unione economica e monetaria, nonché in merito alla sua rappresentanza (…)”423; infine il par. 5 allude alla possibilità che gli Stati possano ancora concludere accordi e condurre negoziati in sede internazionale nelle materie dell‟UEM424
.
In questa sede di considerazioni generali, è importante sottolineare innanzitutto due aspetti. In primo luogo, i par. 1 e 3 si aprono dichiarando che la disciplina prevista è “in deroga all‟art. 300”. Tale ultimo articolo disciplina la procedura di negoziato e conclusione degli accordi internazionali da parte della Comunità (cfr. retro, § 3.4). In generale quindi le regole stabilite dai par. 1 e 3 dell‟art. 111 TCE sembrerebbero da considerarsi completamente sostitutive di quelle dettate dall‟art. 300. E‟ discusso, come vedremo, se in taluni casi sia possibile che trovi applicazione in via sussidiaria o residuale la disciplina di carattere generale425. In secondo luogo, la dottrina maggioritaria ha interpretato l‟art. 111 non come una semplice disposizione procedurale, ma come una norma attributiva di competenza426. Perché infatti possa essere applicato l‟art. 300, è necessario individuare un‟altra norma nel Trattato che – esplicitamente o
421
Par. 2: “In mancanza di un sistema di tassi di cambio rispetto ad una o più valute non comunitarie, come indicato al paragrafo 1, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione e previa consultazione della BCE, o su raccomandazione della BCE, può formulare gli orientamenti generali di politica del cambio nei confronti di dette valute. Questi orientamenti generali non pregiudicano l'obiettivo prioritario del SEBC di mantenere la stabilità dei prezzi”.
422
Par. 3: “In deroga all'articolo 300, qualora accordi in materia di regime monetario o valutario debbano essere negoziati dalla Comunità con uno o più Stati o organizzazioni internazionali, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione e previa consultazione della BCE, decide le modalità per la negoziazione e la conclusione di detti accordi. Tali modalità devono assicurare che la Comunità esprima una posizione unica. La Commissione è associata a pieno titolo ai negoziati. – Gli accordi conclusi conformemente al presente paragrafo sono vincolanti per le istituzioni della Comunità, per la BCE e per gli Stati membri”.
423
Par. 4: “Fatto salvo il paragrafo 1, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione della BCE, decide in merito alla posizione della Comunità sul piano internazionale per quanto riguarda questioni di particolare importanza per l'Unione economica e monetaria, nonché in merito alla sua rappresentanza in conformità della ripartizione dei poteri prevista dagli articoli 99 e 105”.
424
Par. 5: “Senza pregiudizio della competenza della Comunità e degli accordi comunitari relativi all'Unione economica e monetaria, gli Stati membri possono condurre negoziati nelle istanze internazionali e concludere accordi internazionali”.
425
Cfr. ad es. L. SICO, Commento all‟art. 111 TCE, cit., p. 707-8. 426
Cfr., ex pluribus,C. ZILIOLI,M.SELMAYR,The External Relations of the Euro Area, cit., p. 296; A.MALATESTA,
La Banca Centrale Europea, cit., p. 231; L. SICO, Commento all‟art. 111 TCE, cit., p. 704-5 ss.; L.S. ROSSI,
Conclusione di accordi internazionali e coerenza del sistema: l‟esclusività della competenza comunitaria, in RDI,
implicitamente – attribuisca alla Comunità la competenza a stipulare accordi internazionali in una data materia. L‟art. 111 invece svolge entrambe queste funzioni: esso individua le materie – nonché gli specifici tipi di accordo – che la Comunità può stipulare in campo monetario, anche se in modo un po‟ impreciso; esso inoltre fissa la procedura che le istituzioni devono seguire per il negoziato e la conclusione. A conferma di questa interpretazione è stato richiamato il fatto che la disposizione in oggetto appare ricalcata sul testo dell‟art. 133, par. 3. Quest‟ultimo, inserito nel Titolo IX (Politica commerciale comune) offre la base per la competenza esterna in materia commerciale427.
Secondo una parte della dottrina, la funzione realmente ricoperta dall‟art. 111 TCE sarebbe proprio quella della delimitazione delle competenze Statali e comunitarie, e, in quest‟ultimo ambito, quella dell‟attribuzione alle istituzioni dei rispettivi ruoli nell‟esercizio di quelle competenze. “[I] connessi aspetti procedurali non soltanto si palesano consequenziali – e dunque hanno rilievo meno eminente –, ma in realtà non sono neppure direttamente disciplinati, perché la precisa scansione (…) della procedura da seguirsi per la negoziazione e conclusione degli accordi in materia di politica economica e monetaria è in realtà demandata a deliberazioni delle istituzioni comunitarie”428
. Accogliendo quindi questa notazione, possiamo meglio affermare che la nostra disposizione fissa le procedure decisionali, che devono essere seguite dalle Istituzioni per stabilire le procedure di negoziazione e conclusione degli accordi in materia monetaria.
La nostra disposizione si presta ancora ad ulteriori commenti preliminari. Muoviamo dai principali dati che la dottrina ha già enucleato, provando ad esporli in modo sistematico ed a fornire sommessamente il nostro avviso, così da fornire un profilo il più possibile esauriente della norma.
In effetti, sull‟art. 111 TCE si è già scritto molto; ne è stata messa in evidenza la lacunosità, mentre altri invece ritengono che esso fornisca una base adeguata o quanto meno omnicomprensiva per le relazioni esterne nella nostra materia429; in generale si ritiene che le sue formule siano caratterizzate da una certa elasticità, assai probabilmente voluta, e del resto funzionale alla gestione dei rapporti internazionali in una materia come quella monetaria430. Una
427
Cfr. R.BASSO, Sulle relazioni esterne della Comunità europea in materie riguardanti l‟Unione economica e
monetaria, cit., p. 117.
428
Così L. SICO, Commento all‟art. 111 TCE, cit., p. 705. 429
Secondo L. SICO, Commento all‟art. 111 TCE, cit., p. 705, l‟art. 111 “in realtà disciplina l‟insieme delle relazioni esterne dell‟Unione economica e monetaria”. S. CAFARO, Unione monetaria e coordinamento delle politiche
economiche, cit., 2001, p. 275 concorda sul fatto che la disposizione disciplini “la gestione delle relazioni esterne