Indice
Introduzione...5
Capitolo Primo
Il Regolamento (CE) 1924/2006 relativo alle
indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite
sui prodotti alimentari e la sua evoluzione
nel corso del tempo
1. Gli obiettivi del Regolamento e il suo ambito di applicazione...82. La definizione di “indicazione” e , in particolare, quella di “indicazione nutrizionale”...21
3. Le indicazioni comparative...25
4. Le indicazioni sulla salute...27
5. Le indicazioni “borderline”...37
6. Il rapporto tra i principi generali per tutte le indicazioni previsti dall'art. 3 del Regolamento (CE) 1924/2006 e le pratiche leali di informazione previste dal Regolamento (UE) 1169/2011...39
7. Condizioni per l'impiego delle indicazioni nutrizionali e sulla salute e la questione dei “profili nutrizionali” …...46 8. Le condizioni generali per l'utilizzo delle indicazioni nutrizionali e sulla salute...54 9. La questione sulla fondatezza scientifica del claim e il ruolo dell'EFSA...57 10. Le informazioni nutrizionali...65 11. Il diverso regime per l'utilizzo delle indicazioni nutrizionali e l'autorizzazione per le indicazioni sulla salute...67 12. Ancora in tema di armonizzazione...81
Capitolo Secondo
Casi sull'interpretazione del Regolamento
1. La controversa questione del vino “facilmente digeribile”: la sentenza Deutsches Weintor del 6 settembre 2012...84 2. La sentenza Green-Swan del 18 luglio 2013 e la nozione di “indicazione relativa alla riduzione di un rischio di malattia”...106
Capitolo Terzo
Le violazioni del Regolamento
1. Sanzioni applicabili in caso di violazione della disciplina sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute...115 2. Il tentativo di D.Lgs. sulle sanzioni per le violazioni del Reg. (CE) 1924/2006... 117 3. I soggetti responsabili delle violazioni...126 4. La responsabilità dell'azienda...128 5. Come identificare gli elementi costitutivi delle condotte illecite...129 6. Tipologie di sanzioni...131 7. Illecito amministrativo...133 7.1 Il D.Lgs. n. 109/1992 sull'etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti...134 7.2 Codice del consumo: Pratiche commerciali, pubblicità e altre comunicazioni commerciali...136 7.3 Codice di Autodisciplina della Comunicazione Commerciale...139 8. Illecito penale ed articoli del Codice penale attivabili in caso di violazione del Reg. 1924/2006...142 9. La possibilità di una Class Action...148
Conclusioni...150
Bibliografia...152
Siti consultati...158
Introduzione
Nel seguente elaborato viene analizzato il Regolamento (CE) 1924/2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari alla luce delle varie modifiche ed evoluzioni che ha subito nel corso degli anni.
Il Regolamento pone tra i propri obiettivi l'armonizzazione delle legislazioni nazionali dei singoli Stati membri e la tutela dei consumatori nei confronti di indicazioni ingannevoli.
Si può assistere, in tempi recenti, allo sviluppo di una particolare tendenza all'acquisto di prodotti il più possibile adeguati alle proprie esigenze dietetiche e che queste ultime, a loro volta, siano divenute ancora più “pretenziose”.
C'è chi sceglie, da persona clinicamente sana, un prodotto alimentare perché vi è presente l'indicazione nutrizionale “ a basso contenuto di sodio” o “senza zuccheri” solo perché ha deciso spontaneamente di aderire ad un determinato regime alimentare, e chi invece, magari affetto da colesterolo o diabete spera che acquistando un prodotto che afferma di limitare lo sviluppo della sua patologia possa per lo meno sperare di mantenere o di non peggiorare il proprio stato di salute.
Tra gli scopi di questo Regolamento vi è quello di garantire in ogni caso al consumatore il diritto di poter scegliere in maniera libera e consapevole i prodotti più conformi alle proprie esigenze, condizione realizzabile in maniera effettiva solo ed esclusivamente assicurando la fondatezza scientifica delle indicazioni nutrizionali e sulla salute.
erano soprattutto orientati nel prevenire ed eliminare i rischi di malattie direttamente trasmissibili per via alimentare, ai nostri giorni, assistiamo alla diffusione sempre più estesa di malattie non trasmissibili come quelle cardiovascolari e respiratorie, il diabete, il cancro, che rappresentano purtroppo una delle principali cause di morte al mondo.
Non ci interessa indagare su quali possano essere le motivazioni che spingono il consumatore all'acquisto di prodotti riportanti claims nutrizionali e salutistici: se ad esempio la necessità di ridurre o aumentare l'apporto di determinate sostanze nella propria dieta o, semplicemente, non dover sottostare a rinunce alimentari.
Lo scopo del Regolamento 1924/2006 è quello di consentire al consumatore la possibilità di poter concretamente affidarsi alle indicazioni salutistiche tramite una corretta informativa.
È importante ricordarsi di non fraintendere la massima di Ippocrate “ fa che il cibo sia la tua medicina e la medicina il tuo cibo”, poiché non va mai persa di vista l'imprescindibile differenza esistente tra un alimento e un farmaco.
Nella prima parte di questo lavoro viene presentata una descrizione complessiva del Regolamento (CE) 1924/2006 alla luce delle modifiche che hanno riguardato tale atto normativo, tra cui una delle più importanti è stata determinata dal Regolamento (UE) 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, e delle sue evoluzioni; per citarne una, l'effettiva realizzazione dell'elenco di indicazioni sulla salute consentite sui
prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini ad opera del reg. 432/2012.
Nel secondo capitolo vengono descritti e commentati due casi giurisprudenziali in cui la Corte di Giustizia è stata chiamata ad interpretare il Regolamento su importanti principi: quello di “indicazione sulla salute” per quanto riguarda la questione del vino “facilmente digeribile” nella sentenza Deutsches Weintor del 6 settembre 2012 e la nozione di “indicazione relativa alla riduzione di un rischio di malattia” nella sentenza Green-Swan del 18 luglio 2013.
Infine, l'ultima parte sarà dedicata al regime sanzionatorio proposto in Italia in caso di violazione del Regolamento medesimo.
Capitolo Primo
Il Regolamento (CE) 1924/2006 relativo alle
indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite
sui prodotti alimentari e la sua evoluzione
nel corso del tempo
1. Gli obiettivi del Regolamento e il suo ambito
di applicazione
Il legislatore europeo di fronte all'ormai diffusa e consolidata tendenza all'utilizzo delle indicazioni nutrizionali e sulla salute come strumento di marketing, non ha potuto evitare di intervenire, dettando finalmente una disciplina specifica per il loro impiego.
Ogni giorno si incontrano nelle etichette dei prodotti alimentari, oltre alle informazioni obbligatorie, parole e frasi capaci di persuadere il consumatore all'acquisto ed indurlo a preferire un alimento rispetto ad altri, o un marchio rispetto a quello dei concorrenti1.
Si tratta di una prassi volta a promuovere sia caratteristiche nutrizionali del prodotto, come ad esempio l'indicazione “light”, 1 L. Costato, P. Borghi, S. Rizzioli, V. Paganizza, L. Salvi, Compendio di diritto
“senza zucchero”, “a basso contenuto di grassi”, sia particolari effetti benefici per la salute (“ad alta digeribilità”, “aiuta la concentrazione mentale”, “efficace nel controllo dei livelli di colesterolo”).
Gli obiettivi primari del Regolamento (CE) N. 1924/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, sono quelli di giungere ad un'armonizzazione tra le normative nazionali dei singoli Stati dell'Unione, capace di garantire il regolare funzionamento del mercato interno e, allo stesso tempo, un elevato livello di tutela dei consumatori2.
Come enunciato dal considerando n. 2 , tale regolamento esprime la necessità di dettare norme comunitarie sull'utilizzo delle indicazioni nutrizionali e sulla salute (o “claims”) al fine di appianare le differenze tra le disposizioni nazionali in materia, che potrebbero comportare rischi alla libera circolazione degli alimenti, instaurare condizioni di concorrenza diseguali e, inevitabilmente, produrre ripercussioni sul funzionamento del mercato interno.
Difatti, in assenza di disposizioni comunitarie armonizzate sulle indicazioni nutrizionali e sulla salute, si è assistito a situazioni in cui alcuni Stati membri hanno scelto di adottare norme sull'utilizzo di tali indicazioni nelle etichette e nella pubblicità dei prodotti alimentari, mentre altri le hanno applicate senza alcuna 2 Art. 1, par. 1 del Reg 1924/2006
regolamentazione3.
Dal momento che l'efficace funzionamento del mercato interno per quanto riguarda le indicazioni nutrizionali e sulla salute e l'elevato livello di tutela dei consumatori sono obiettivi che non possono essere realizzati in misura efficiente dagli Stati membri, mentre possono essere realizzati meglio a livello comunitario, è possibile per l'Unione applicare il principio di sussidiarietà come sancito dall'art. 5 del trattato UE 4.
Per quanto riguarda l'aspetto della tutela del consumatore, il Regolamento ambisce ad assicurare che le scelte di ogni individuo avvengano in modo consapevole e sempre nel rispetto delle esigenze alimentari di quest'ultimo.
La politica comunitaria mira a proteggere la figura del consumatore, quale contraente “debole”, curando in particolare l'aspetto dell'informazione, sia nella prospettiva di presentare in maniera chiara le caratteristiche di un prodotto quanto nel difendere proprio il consumatore contro i messaggi falsi e ingannevoli5.
Il legislatore si è occupato di disciplinare quegli strumenti che i produttori solitamente utilizzano per catturare l'attenzione del consumatore ed indurlo ad acquistare, ovvero quei “canali” attraverso i quali il produttore cerca di stimolare il desiderio di consumo6.
3 L. Petrelli, Le nuove regole comunitarie per l'utilizzo di indicazioni sulla salute
fornite sui prodotti alimentari, in Riv. dir. agr., 2009, fasc. 1, p. 53
4 Cfr. considerando numero 36 del Reg. 1924/2006
5 N. Lucifero, La sicurezza alimentare e la tutela degli interessi del consumatore
di alimenti, in Riv. dir. agr., 2008, fasc. 1, p. 77 ss.
Ogni individuo sceglie di seguire un certo regime alimentare che lo porta di conseguenza a preferire specifici prodotti perché promuovono dei benefici o degli apporti calorici in linea con le proprie necessità.
Ovviamente, è indubbio che si stia parlando di alimenti e non farmaci, ma per l'autorizzazione all'utilizzo delle indicazioni sulla salute c'è bisogno di dimostrare la prova scientifica delle proprietà e dei benefici che l'alimento promuove, la cui certezza, anche in questo settore, non può mai definirsi assoluta.
Il Regolamento 1924/2006 è entrato in vigore il 1° luglio 2007 , integrando i principi della direttiva 2000/13/CE relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità7.
Il suddetto regolamento, come prescrive l'art. 1, par. 2, comma 1, si applica alle indicazioni nutrizionali e sulla salute figuranti in comunicazioni commerciali, sia nell'etichettatura sia nella presentazione o nella pubblicità dei prodotti alimentari forniti al consumatore finale e tiene in considerazione gli orientamenti generali del Codex Alimentarius8 .
Il termine “comunicazioni commerciali” non viene definito nel regolamento, ma lo possiamo ricavare dall'articolo 2, lettera d, UTET Giuridica, Torino, 2011 , p. 513
7 Direttiva sostituita e abrogata dal regolamento (UE) 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti al consumatore
della Direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali, in cui le comunicazioni commerciali vengono menzionate tra gli strumenti appartenente alle “pratiche commerciali tra imprese e consumatori” e che comprenderebbero sia il marketing che la pubblicità, utilizzata da un professionista e finalizzata alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori. Il considerando numero 4 del regolamento 1924/2006 statuisce che quest'ultimo “si dovrebbe applicare a tutte le indicazioni nutrizionali e sulla salute figuranti in comunicazioni commerciali, compresa tra l'altro la pubblicità generica di prodotti alimentari e le campagne promozionali quali quelle appoggiate in toto o in parte da autorità pubbliche ”.
Questo significa che il suo rispetto si estende anche ai dépliants, volantini, siti web etc9.
Al contrario il Regolamento 1924/2006 ”non si dovrebbe applicare alle indicazioni che figurano in comunicazioni non commerciali” e per essi il considerando intende “gli orientamenti o i consigli dietetici espressi da autorità e organi della sanità pubblica”, e non si applicherebbe neppure “a comunicazioni e informazioni non commerciali riportate nella stampa e in pubblicazioni scientifiche”.
Molte sono state le modifiche che ha subito il Regolamento nel corso degli anni, tra cui una molto significativa, che ha toccato 9 P. Coppens, The impact of the Nutrition and Health Claims Regulation on the
addirittura molte delle definizioni di alcuni termini fondamentali del reg. 1924/2006, è stata quella apportata dal Reg. (UE) 1169/2011 in materia di informazioni sugli alimenti .
Quest'ultimo, che costituisce il “Codice europeo” in materia di informazioni sugli alimenti10, si occupa di regolamentare, in
particolare, l’etichettatura degli alimenti al fine di garantire il diritto dei consumatori all’informazione e stabilire le procedure per la fornitura di informazioni sugli alimenti.
Il Reg. 1924/2006 per esprimere il principio di “etichettatura” faceva rinvio all'articolo 1, paragrafo 3, lettera a) della direttiva 2000/13/CE , ovvero, “ le menzioni, indicazioni, marchi di fabbrica o di commercio, immagini o simboli riferentisi ad un prodotto alimentare e figuranti su qualsiasi imballaggio, documento, cartello, etichetta, anello o fascetta che accompagni tale prodotto alimentare o che ad esso si riferisca”.
Nel reg. 1169/2011 , (art 2,par 2 lettera j), assistiamo alla definizione di etichettatura come “ qualunque menzione, indicazione, marchio di fabbrica o commerciale, immagine o simbolo che si riferisce a un alimento e che figura su qualunque imballaggio, documento, avviso, etichetta, nastro o fascetta che accompagna o si riferisce a tale alimento” e più precisamente per “etichetta”: “qualunque marchio commerciale o di fabbrica, segno, immagine o altra rappresentazione grafica scritto, stampato, stampigliato, marchiato, impresso in rilievo o a impronta 10 F. Gencarelli, Il Regolamento (CE) N. 1924/2006 in materia di indicazioni
nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari: una difficile applicazione, in Diritto dell'Unione Europea (II), 2014, fasc. 1, p. 111 ss.
sull’imballaggio o sul contenitore di un alimento o che accompagna detto imballaggio o contenitore”
Nella normativa dell’Unione esiste una definizione di “pubblicità”, ma non di “presentazione”11.
Per comprendere cosa di intenda per presentazione degli alimenti dobbiamo fare riferimento a quanto descritto dall’articolo 2, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2000/13/CE e dall'art 7,par 4 lett b) del reg 1169/2011, secondo cui consisterebbe “in particolare forma, aspetto o imballaggio, materiale d’imballaggio utilizzato, modo in cui sono disposti o contesto nel quale sono esposti.” Per pubblicità si fa riferimento alla definizione data dalla direttiva 2006/114/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 concernente la pubblicità ingannevole e comparativa, che la definisce come “qualsiasi forma di messaggio che sia diffuso nell’esercizio di un’attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, allo scopo di promuovere la fornitura di beni o servizi, compresi i beni immobili, i diritti e gli obblighi”.
I dubbi interpretativi circa le nozioni giuridiche di “alimento”12 e
11 Cfr. Allegato alla Decisione di esecuzione della Commissione del 24 gennaio 2013 che adotta linee guida sull’attuazione delle condizioni specifiche per le indicazioni sulla salute di cui all’articolo 10 del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio
12 L'articolo 2 del Regolamento (CE) n. 178/2002 recita:
Ai fini del presente regolamento si intende per «alimento» (o «prodotto alimentare», o «derrata alimentare») qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani.
“consumatore finale”13 sono stati risolti dal Regolamento (CE) n.
178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare.
In particolare, la definizione di “alimento” espressa dall'art. 2 del reg. (CE) n. 178/2002 garantisce “certezza giuridica”14 alla
legislazione alimentare europea.
Prima dell'emanazione del reg. 178/2002, ovvero, quando ancora non esisteva una definizione comune di alimento valida per tutta l'UE, era possibile rilevare nelle normative nazionali degli Stati Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l'acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l'acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all'articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/CEE e 98/83/CE.
Non sono compresi: a) i mangimi;
b) gli animali vivi, a meno che siano preparati per l'immissione sul mercato ai fini del consumo umano;
c) i vegetali prima della raccolta;
d) i medicinali ai sensi delle direttive del Consiglio 65/65/CEE e 92/73/CEE; e) i cosmetici ai sensi della direttiva 76/768/CEE del Consiglio;
f) il tabacco e i prodotti del tabacco ai sensi della direttiva 89/622/CEE del Consiglio;
g) le sostanze stupefacenti o psicotrope ai sensi della convenzione unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti del 1961 e della convenzione delle Nazioni Unite sulle sostanze psicotrope del 1971;
h) residui e contaminanti.
13 Cfr. la nozione di “consumatore finale” del Regolamento (CE) n. 178/2002, articolo 3 , punto 18) : “ il consumatore finale di un prodotto alimentare che non utilizzi tale prodotto nell'ambito di un'operazione o attività di un'impresa del settore alimentare” .
14 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per gli alimenti e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (COM/2000/0716 def.), GUUE C96E, 27.03.2001, pp. 247-268
membri definizioni di alimento contrastanti, che rischiavano di creare ostacoli alla libera circolazione delle merci all'interno dell'Unione europea.15
L'articolo 1 ,par. 2, inoltre specifica che “nel caso di alimenti non preconfezionati (compresi i prodotti freschi, quali frutta, verdura o pane) destinati alla vendita al consumatore finale o a servizi di ristorazione di collettività e nel caso di alimenti confezionati sul luogo di vendita su richiesta dell’acquirente o preconfezionati ai fini della vendita immediata,l’articolo 7 e l’articolo 10, paragrafo 2, lettere a) e b), non si applicano16 e il paragrafo si chiude stabilendo
che “Il presente regolamento si applica anche ai prodotti alimentari destinati a ristoranti, ospedali, scuole, mense e servizi analoghi di ristorazione di collettività17”.
Proseguendo con la lettura dell'articolo 1 , il par. 3, l'art 1 statuisce che “Un marchio, denominazione commerciale o denominazione di fantasia riportato sull'etichettatura, nella presentazione o nella pubblicità di un prodotto alimentare che può essere interpretato come indicazione nutrizionale o sulla salute può essere utilizzato senza essere soggetto alle procedure di autorizzazione previste dal presente regolamento a condizione che l'etichettatura, presentazione o pubblicità rechino anche una corrispondente 15 F. Capelli, B. Klaus, V. Silano, Nuova disciplina del settore alimentare e
Autorità europea per la sicurezza alimentare, Giuffrè Editore, Milano, 2006, p.
93
16 Articolo così modificato dal Regolamento (CE) n. 107/2008
17 Regolamento (UE) n. 1169/2011, art. 2, par. 2, lettera d) “collettività”: qualunque struttura (compreso un veicolo o un banco di vendita fisso o mobile), come ristoranti, mense, scuole, ospedali e imprese di ristorazione in cui, nel quadro di un’attività imprenditoriale, sono preparati alimenti destinati al consumo immediato da parte del consumatore finale
indicazione nutrizionale o sulla salute conforme alle disposizioni del presente regolamento”.
Secondo parte della dottrina, la norma appare “poco chiara”* perché potrebbe indurre ad aggirare le regole poste per l'autorizzazione a chi voglia utilizzare un marchio o una denominazione “nutrizionale”; sarebbe perciò più opportuno che essa venisse interpretata nel senso che i marchi e le denominazioni già esistenti all'entrata in vigore del regolamento possono godere di questo trattamento , a patto che i requisiti vantati siano corrispondenti alla realtà18.
L'articolo 1 al par. 4 cita i “descrittori generici” (denominazioni), termine tradizionalmente utilizzato per indicare una particolarità di una classe di alimenti o bevande che potrebbero avere un effetto sulla salute umana, come i “digestivi” o le “pastiglie contro la tosse” e che dovrebbero restare esclusi dall'applicazione del presente regolamento.
Per questi infatti è possibile derogare all'art. 1 par. 3 e possono essere utilizzati come denominazioni di prodotto 19 senza l'obbligo
che siano affiancate da un claim 20.
Il loro utilizzo è disciplinato dal regolamento (UE) n. 907/2013, che si occupa di descrivere la procedura per la proposizione della domanda di autorizzazione.
18 L. Costato, “Le indicazioni nutrizionali del reg. n. 1924/2006”, in Riv. dir. agr., 2008, fasc. 2, p. 305
19 Secondo l'art 9 , par. 1, lettera a , del reg. (UE) n.1169/2011
È dalla prima direttiva sull'etichettatura del 197921 in cui era
previsto all'art 2 paragrafo 2 che il Consiglio avrebbe redatto un elenco, non esauriente, dei claims nutrizionali e salutistici il cui uso deve essere vietato o limitato, l'Unione Europea persegue lo scopo di evitare l'utilizzo di tali indicazioni non solo nell'etichettatura, ma anche nella presentazione e pubblicità dei prodotti alimentari22.
L'art. 1 par. 5 ci informa che il reg. (CE) 1924/2006 si trova ad interagire con alcune normative.
In particolare, esso si applica senza pregiudizio per la direttiva 89/398/CEE e le direttive adottate in materia di alimenti per particolari usi nutrizionali (PARNUTS), della direttiva 80/777/CEE sulle acque minerali, la direttiva 98/83/CE sulle acque destinate al consumo umano e la direttiva sugli integratori alimentari 2002/46/CE.
L'art 1 par. 2 lettera. a) della direttiva 89/398/CEE afferma che “ I prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare sono prodotti alimentari che, per la loro particolare composizione o per il particolare processo di fabbricazione, si distinguono nettamente dai prodotti alimentari di consumo corrente, sono adatti all'obiettivo nutrizionale indicato e sono commercializzati in modo da indicare che sono conformi a tale obiettivo.”
21 Direttiva del Consiglio 79/112/CEE del 18 dicembre 1978 relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità
Perciò, i claims che rispettano particolari scopi nutrizionali dietetici degli alimenti ( ad es. “adatto ai diabetici”) non sono soggetti alle disposizioni del Regolamento23.
La presenza o l'assenza in determinate quantità di suddette sostanze all'interno di un alimento dovrebbe provocare un effetto nutrizionale o fisiologico benefico scientificamente dimostrato. Per questo, la fase centrale dell'autorizzazione all'utilizzo delle indicazioni nutrizionali e sulla salute è la verifica della prova scientifica, affidata all'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA).
È fondamentale garantire la veridicità dei “claims” nutrizionali e salutistici, ovvero, che vi sia una reale corrispondenza tra quanto affermato nelle indicazioni e l'effettiva presenza, assenza o dichiarata quantità della sostanza, all'interno dell'alimento, per produrre l'effetto benefico.
La ricerca scientifica sulle proprietà degli alimenti è in continua evoluzione e di conseguenza per i claims diversi da quelli inerenti alla riduzione del rischio di malattia, possono avvenire aggiornamenti dell'elenco comunitario che li contiene.
Non sarebbe consentita l'applicazione delle indicazioni 23 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6, p. 345
salutistiche a particolari alimenti come grassi saturi, acidi grassi trans, zuccheri e/o sale, la cui assunzione eccessiva nella dieta generale non è raccomandata per gran parte della popolazione europea.
Perciò non rientrano negli obiettivi del Regolamento quei claims che fanno riferimento a proprietà nutrizionali negative (ad es “con più grassi”)24.
Di solito, i prodotti che riportano indicazioni nutrizionali e sulla salute assumono un'immagine positiva di fronte ai consumatori per i vantaggi sul benessere di cui sono promotori.
Inoltre, negli ultimi tempi, è cresciuta l'attenzione dei consumatori nei confronti della salubrità dei cibi e di un corretto rapporto tra dieta e salute 25.
È necessario però che la loro formulazione non dia adito a dubbi quali il fatto che una dieta equilibrata non possa garantire i benefici sperati e che , al contrario , si possano ottenere solo con l'assunzione costante dell'alimento reclamizzato.
In generale, il claim non deve incentivare un consumo eccessivo dell'alimento né indurre a tollerarlo.
Il compito delle indicazioni nutrizionali e sulla salute dovrebbe essere quello di riportare l’attenzione del consumatore su elementi di base della nutrizione e non indurlo ad una insana corsa verso il miraggio della salute 26.
24 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6, p. 352
25 L. Petrelli, I prodotti alimentari della salute, in Riv. dir. alim., 2011, n. 3, p. 3 26 A. Di Lauro, Nuove regole per le informazioni sui prodotti alimentari e nuovi
2. La definizione di “indicazione” e ,
in particolare, quella di “indicazione nutrizionale”
Per adesso si è fatto un riferimento generico a cosa si intenda per “Claims”, ricorrendo a termini o frasi che si incontrano comunemente sulle etichette o nelle pubblicità dei prodotti alimentari, ma come definisce il regolamento tali indicazioni? Innanzitutto è necessario specificare cosa si intenda per il singolo termine “indicazione”; la definizione la troviamo espressa all'art.2 par. 2 e consisterebbe in “qualunque messaggio o rappresentazione non obbligatorio in base alla legislazione comunitaria o nazionale, comprese le rappresentazioni figurative, grafiche o simboliche in qualsiasi forma, che affermi, suggerisca o sottintenda che un alimento abbia particolari caratteristiche”.
Probabilmente l'aspetto su cui ricade subito l'attenzione è la caratteristica della non obbligatorietà, si tratta quindi di informazioni che gli operatori del settore alimentare possono inserire volontariamente, a differenza delle indicazioni obbligatorie previste dall'art. 9 del reg. (UE) 1169/2011.
Secondo quest'ultimo regolamento, le indicazioni nutrizionali e sulla salute rientrerebbero nella categoria delle “informazioni volontarie”27.
dir. alim., 2012, n. 2, p. 17 ss.
27 La regolamentazione delle informazioni volontarie è prevista dal capo V del regolamento (UE) 1169/2011
Quelle obbligatorie invece sono “le indicazioni che le disposizioni dell’Unione impongono di fornire al consumatore finale”28.
Al punto 4, del par. 2 troviamo la definizione specifica di “indicazione nutrizionale” intesa come qualunque indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda che un alimento abbia particolari proprietà nutrizionali benefiche, dovute all'energia (valore calorico) che esso apporta, apporta a tasso ridotto o accresciuto o, non apporta, e/o alle sostanze nutritive o di altro tipo che contiene, contiene in proporzioni ridotte o accresciute o non contiene.
Le particolari proprietà nutrizionali benefiche, devono essere in linea con quanto statuito nel considerando numero 5, che esula dal Regolamento le indicazioni nutrizionali non benefiche.
Per sostanze nutritive il Regolamento intende le proteine, carboidrati, grassi, fibre, sodio, vitamine e minerali elencati nell'allegato della direttiva 90/496/CEE e le sostanze che appartengono o sono componenti di una di tali categorie. (art 2 , par2 , punto 2).
Oggetto dell'indicazione sono le sostanze nutritive o altre sostanze ad effetto nutrizionale o fisiologico tra cui le vitamine, minerali, oligoelementi, amminoacidi, acidi grassi essenziali, fibre, varie piante ed estratti di erbe che possono essere presenti in un
prodotto alimentare 29.
La nozione di “sostanza nutritiva” è stata aggiornata dal reg. 1169/2011, la quale si riferirebbe alle proteine, ai carboidrati, ai grassi, alle fibre, al sodio, alle vitamine e ai minerali elencati nell’allegato XIII, parte A, punto 1, del citato regolamento e le sostanze che appartengono o sono componenti di una di tali categorie.
Mentre, per “sostanza di altro tipo” esso intende una sostanza diversa da quelle nutritive che abbia un effetto nutrizionale e fisiologico (art. 2, par. 2, punto 3), ovvero, sostanze con particolari effetti (es. probiotici, antiossidanti, etc.).
Sono dunque esclusi da tale definizione tutti gli ingredienti di ordinario utilizzo (es. latte, cereali, uova, miele, burro, additivi, etc.), nonché gli enzimi e i coadiuvanti tecnologici30.
I termini effetto nutrizionale e /o fisiologico non sono definiti precisamente nel Regolamento 1924/2006 e non vengono neanche approfonditi nei considerando31.
Le indicazioni nutrizionali consentirebbero al consumatore di identificare l’alimento “adeguato” alle proprie esigenze, di farne un uso consapevole e di adottare scelte adatte alle proprie necessità 29 Considerando numero 9 del reg. 1924/2006
30 Cfr.
http://www.federalimentare.it/Documenti/LineeGuida/Nutrition&HealthClai ms_4giu09.pdf
31 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6, p. 351
salutistiche e dietetiche 32.
Secondo l'art 833 del Regolamento 1924/2006, le indicazioni
nutrizionali sono consentite solo se elencate nell'allegato e conformi alle condizioni stabilite nel regolamento. Lo stesso articolo fa riferimento alla procedura semplificata34 da utilizzarsi
per le eventuali modifiche dell'allegato, affidata alla Commissione europea, coadiuvata da un apposito comitato, secondo quanto previsto dall'art 24, par. 235.
L'Allegato al Regolamento per quanto presenti una lista “blindata” prevede, oltre ad indicazioni nutrizionali specifiche (es. su calorie, proteine, vitamine, zuccheri ecc.) ne presenta anche altre di carattere generale che tuttavia devono essere di volta in volta "riempite" secondo modi e condizioni previsti, come ad esempio i claims "Contiene… (nome della sostanza nutritiva)" e "A tasso ridotto (nome della sostanza nutritiva)"36.
L'allegato ha infatti subito diverse interpretazioni ed integrazioni 32 A. Di Lauro, Nuove regole per le informazioni sui prodotti alimentari e nuovi
analfabetismi. La costruzione di una “responsabilità del consumatore”, in Riv. dir. alim., 2012, n. 2, p. 18
33 Questo articolo è stato modificato ad opera dell'articolo 1, reg 107/2008 par. 4. L’articolo 8, paragrafo 2, è sostituito dal seguente:
“2. Le modifiche dell’allegato sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 25, paragrafo 3, e, se del caso, previa consultazione dell’Autorità. Ove opportuno, la Commissione coinvolge le parti interessate, in particolare gli operatori del settore alimentare e le associazioni dei consumatori, per valutare la percezione e la comprensione delle indicazioni in questione”.
34 L. Costato, P. Borghi, S. Rizzioli, V. Paganizza, L. Salvi, op. cit., p. 261
35 L'art. 24, par. 2 faceva rinvio alla dec. 1999/468/CE sulla “comitologia”, attualmente sostituita dal reg (UE) n. 182/2011
36 G. Allocca, Il regolamento sui claims salutistici e nutrizionali. È il momento
che hanno dato luogo per esempio al reg (UE) 116/2010 e al reg. (UE) 1047/2012; il primo regolamento ha aggiornato l'allegato al reg 1924/2006 per quanto riguarda le indicazioni nutrizionali concernenti acidi grassi omega-3, grassi monoinsaturi, grassi polinsaturi, grassi insaturi, il secondo si è occupato delle indicazioni nutrizionali inerenti il contenuto di sodio/sale e una puntualizzazione in merito all'espressione “ a tasso ridotto di...” La formulazione dei claims nutrizionali nell'Allegato non va considerata come rigida, ma sono permesse anche indicazioni che assumano lo stesso significato per il consumatore.
Le indicazioni sinonimiche devono comunque non essere ingannevoli e rispettare la disciplina del Regolamento 37.
3. Le indicazioni comparative
Ai sensi dell'art.9, le indicazioni nutrizionali possono essere anche comparative. Fatto salvo quanto disposto dalla direttiva 84/450/CEE 38, il confronto può essere fatto soltanto tra alimenti
della stessa categoria prendendo in considerazione una gamma di alimenti di tale categoria. La differenza nella quantità di una 37 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6, p. 352
38 A i sensi dell’art. 2, par. 2, della direttiva 84/450, la pubblicità ingannevole è “qualsiasi pubblicità che, in qualsiasi modo, compresa la sua presentazione, induca in errore o possa indurre in errore le persone alle quali è rivolta o che essa raggiunge e che, dato il suo carattere ingannevole, possa pregiudicare il comportamento economico di dette persone o che, per questo motivo, leda o possa ledere un concorrente”.
sostanza nutritiva e/o valore energetico è specificata e il confronto è riferito alla stessa quantità di prodotto.
Le indicazioni nutrizionali comparative confrontano la composizione dell'alimento in questione con una gamma di alimenti della stessa categoria privi di una composizione che consenta loro di recare un'indicazione, compresi alimenti di altre marche.
Le indicazioni comparative che possiamo trovare nell'Allegato al Reg. 1924/2006 sono ad esempio:
“aumentato livello di...(nome del nutriente)” “ridotto livello di...(nome del nutriente)”
“energia ridotta” e “light” , in conformità alle specifiche elencate nell'Allegato39.
Si ritiene che l'indicazione ” nella stessa quantità” o altre aventi lo stesso significato non sono considerate indicazioni comparative poiché l'art. 9 del Reg. 1924/2006 specifica che le indicazioni comparative devono riguardare le differenze nelle quantità dei nutrienti e dei valori di energia 40.
Non sarebbe consentita neanche l'indicazione “superlight”41.
39 R. Paoletti, A. Poli, V. Silano, G. Andreis, Indicazioni nutrizionali e sulla
salute in materia di alimenti nell'Unione Europea, Tecniche Nuove, Milano, 2010,
p. 14
40 R. Paoletti, A. Poli, V. Silano, G. Andreis, op. cit., p. 14 41 R. Paoletti, A. Poli, V. Silano, G. Andreis, op. cit., p. 14
4. Le indicazioni sulla salute
Per “indicazione sulla salute” l'art. 2 par. 2 intende “qualunque indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda l'esistenza di un rapporto tra un categoria di alimenti, un alimento o uno dei suoi componenti e la salute”.
Il regolamento non ci offre una definizione del termine “salute”. L'interpretazione del concetto di salute che offrì il WHO, secondo cui consisterebbe in uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non semplicemente l'assenza di malattia o infermità42, non venne ritenuta dal Consiglio e dalla Commissione
idonea per essere inserita nel regolamento, poiché la troppa genericità di questa definizione non poteva risultare compatibile con le proibizioni e gli obblighi imposti dal regolamento 43.
Ai sensi dell'art. 10, par. 1, del Reg 1924/2006 le indicazioni sulla salute sono vietate, a meno che non siano conformi ai requisiti generali del capo II e ai requisiti specifici del presente capo e non siano autorizzate a norma del presente regolamento e incluse nell'elenco delle indicazioni autorizzate di cui agli articoli 13 ( indicazioni sulla salute diverse da quelle che si riferiscono alla 42 Preamble to the Constitution of the World Health Organization as adopted by the International Health Conference, New York, 19-22 June, 1946; signed on 22 July 1946 by the representatives of 61 States (Official Records of the World Health Organization, no. 2, p. 100) and entered into force on 7 April 1948 in
http://www.who.int/about/definition/en/print.html
43 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 355
riduzione del rischio di malattia) e 14 ( indicazioni sulla riduzione del rischio di malattia e indicazioni che si riferiscono allo sviluppo e alla salute dei bambini).
Saltando direttamente al par. 4 dell'art 10 per poi rifare due passi indietro, esso stabilisce che possono essere adottate linee guida per l’attuazione di detto articolo sulle condizioni specifiche per le indicazioni sulla salute.
E così è avvenuto ad opera della Decisione di esecuzione della Commissione del 24 gennaio 2013 che adotta linee guida sull’attuazione delle condizioni specifiche per le indicazioni sulla salute di cui all’articolo 10 del regolamento (CE) 1924/2006.
Tale normativa è intervenuta in risposta a questioni sollevate da parte delle autorità di controllo nazionali e gli operatori del settore alimentare in merito all’attuazione dell’articolo 10, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 1924/2006 al fine di assicurare, mediante linee guida, un’applicazione uniforme di tali disposizioni, così da facilitare il lavoro delle autorità di controllo ed offrire agli operatori economici maggiore chiarezza e certezza 44.
Queste linee guida riportate nell’allegato alla decisione, devono essere prese in considerazione dalle autorità di controllo nazionali e dagli operatori del settore alimentare 45.
In particolare è necessario che sull'etichetta e nella pubblicità dell'alimento siano presenti:
44 Considerando numero 2 della Decisione di esecuzione della Commissione del 24 gennaio 2013
45 Considerando numero 3 della Decisione di esecuzione della Commissione del 24 gennaio 2013
a) una dicitura relativa all'importanza di una dieta varia ed equilibrata e di uno stile di vita sano;
C'è chi ha ritenuto questo punto linguisticamente distorto, perché mancherebbe un riferimento ai vantaggi per i quali una dieta varia ed equilibrata e uno stile di vita sano sarebbero importanti, se ,per esempio, ad una vita lunga o ad una buona salute 46.
Le Linee guida hanno tentato di precisare il disposto della lettera a) offrendo un'interpretazione secondo cui “ il consumatore deve essere informato sul fatto che l’alimento in questione deve essere consumato con moderazione, nel quadro di una dieta varia ed equilibrata e nel rispetto di una buona pratica dietetica per ottenere effetti benefici sulla salute e che il suo consumo nel quadro di una dieta varia ed equilibrata è solo una delle condizioni di uno stile di vita sano”.
b) la quantità dell'alimento e le modalità di consumo necessarie per ottenere l'effetto benefico indicato; (senza dimenticare che, in base alle condizioni generali, deve trattarsi di un uso ragionevole)47;
c) se del caso, una dicitura rivolta alle persone che dovrebbero evitare di consumare l'alimento, e
d) un'appropriata avvertenza per i prodotti che potrebbero presentare un rischio per la salute se consumati in quantità 46 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 358
eccessive.
Inoltre, se si tratta di un'indicazione concernente la riduzione dei rischi di malattia o riferita allo sviluppo e alla salute dei bambini l'etichettatura o la presentazione o pubblicità devono recare anche una dicitura indicante che la malattia cui l'indicazione fa riferimento è dovuta a molteplici fattori di rischio e che l'intervento su uno di questi fattori può anche non avere un effetto benefico 48.
Se invece si tratta di un'indicazione sulla salute di altro tipo che descrivono o fanno riferimento al ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell'organismo, o a funzioni psicologiche e comportamentali, o il dimagrimento o il controllo del peso oppure la riduzione dello stimolo della fame o un maggiore senso di sazietà o la riduzione dell'energia apportata dal regime alimentare, essa può essere inserita dalla Commissione europea nell'elenco di cui all'art. 13 par. 3 anche senza bisogno di alcuna procedura di autorizzazione; (purché siano basate su prove scientifiche generalmente accettate e ben comprese dal consumatore medio)49.
Ai sensi dell'art. 10 par. 3, il riferimento a benefici generali e non specifici della sostanza nutritiva o dell'alimento per la buona salute complessiva o per il benessere derivante dallo stato di salute è consentito soltanto se accompagnato da un'indicazione specifica sulla salute inclusa negli elenchi di cui agli articoli 13 o 14.
48 Art.14, par. 2 del Reg. (CE) 1924/2006 49 Art. 13, par. 1 del Reg (CE) 1924/2006
Perciò quei claims che si riferiscono ad un generale benessere, non possono essere considerati indicazioni sulla salute e lo stato di benessere generale non può essere essere compreso nel termine salute 50.
L'interpretazione del termine salute e claims sulla salute è anche necessario in rapporto con il principio di proporzionalità del diritto comunitario51.
Il Regolamento distingue le indicazioni sulla salute (nella prassi del marketing anche “claims salutistici” o “health claims”52) in tre
tipologie:
- le “indicazioni funzionali generiche”53, ( termine con cui vengono
50 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 355
51 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 356
52 L. Costato, P. Borghi, S. Rizzioli, V. Paganizza, L. Salvi, op. cit., p. 256
53 Articolo 13 del Reg. (CE) 1924/2006 relativo alle indicazioni sulla salute diverse da quelle che si riferiscono alla riduzione del rischio di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini:
1. Le indicazioni sulla salute che descrivono o fanno riferimento ai seguenti elementi:
a) il ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell'organismo, o
b) funzioni psicologiche e comportamentali, o
c) fatta salva la direttiva 96/8/CE, il dimagrimento o il controllo del peso oppure la riduzione dello stimolo della fame o un maggiore senso di sazietà o la riduzione dell'energia apportata dal regime alimentare,
che sono indicate nell'elenco di cui al paragrafo 3 possono essere fornite senza essere oggetto delle procedure di cui agli articoli da 15 a 19, purché siano:
i) basate su prove scientifiche generalmente accettate e ii) ben comprese dal consumatore medio.
2. Gli Stati membri forniscono alla Commissione gli elenchi delle indicazioni di cui al paragrafo 1 entro il 31 gennaio 2008, corredati delle relative condizioni
riconosciute nella prassi, disciplinate dall'art 13, par.1, del reg. (CE) 1924/2006) , sono quelle indicazioni che si riferiscono al ruolo che assume la sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell'organismo o funzioni psicologiche e comportamentali o il dimagrimento o il controllo del peso oppure la riduzione dello stimolo della fame o un maggiore senso di sazietà o la riduzione dell'energia apportata dal regime alimentare. Queste indicazioni non comprendono quelle riferite alla riduzione del rischio di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini. Alcune perplessità sono sorte sull'interpretazione dell'art. 13 par. 1: il contenuto della lettera a) (“ il ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell'organismo”), può risultare ambiguo dal momento che generalmente si presume che gli alimenti per la crescita e lo applicabili e dei riferimenti alla fondatezza scientifica pertinente.
3 . Previa consultazione dell’Autorità, entro il 31 gennaio 2010 la Commissione adotta, secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 25, paragrafo 3, un elenco comunitario, inteso a modificare elementi non essenziali del presente regolamento, integrandolo, delle indicazioni consentite di cui al paragrafo 1 e tutte le condizioni necessarie per il loro impiego (così come modificato dall'art. ,1 comma 5, del Reg. 107/2008).
4.Qualsiasi modifica apportata all’elenco di cui al paragrafo 3, basata su prove scientifiche generalmente accettate e intesa a modificare elementi non essenziali del presente regolamento, integrandolo, è adottata secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 25, paragrafo 3, previa consultazione dell’Autorità, su iniziativa della Commissione o a richiesta di uno Stato membro (così come modificato dall'art., 1 comma 5, del Reg. 107/2008).
5. Qualsiasi inserimento di indicazioni nell'elenco di cui al paragrafo 3, basate su prove scientifiche recenti e/o che includono una richiesta di protezione di dati riservati, è adottato secondo la procedura di cui all'articolo 18, fatte salve le indicazioni riguardanti lo sviluppo e la salute dei bambini, che sono autorizzate secondo la procedura di cui agli articoli 15, 16, 17 e 19.
sviluppo siano destinati ai bambini. Del resto, è l'art 14 ad occuparsi di regolamentare le indicazioni sulla salute che si riferiscono allo sviluppo e alla salute dei bambini, ma se un claim dovesse invece riferirsi alla “crescita”, allora possiamo ritenere che ricada sotto la disciplina dell'art. 13 par. 1, anche se il prodotto alimentare fosse per bambini 54.
La lettera b) (“ funzioni psicologiche e comportamentali”), ha sollevato alcuni dibattiti in seno alla Commissione perché non era chiaro cosa si intendesse concretamente per funzioni psicologiche e comportamentali; slogan come “Red Bull ti mette le ali “ o “Haribo rende i bambini felici” potevano ricadere sotto la disciplina del Reg. 1924/2006?
I dubbi sorti dall'interpretazione di questo punto si risolsero chiarendo l'esistenza di una netta differenza tra indicazioni che fanno riferimento a funzioni psicologiche e comportamentali e frasi che fanno riferimento a meri stati d'animo55.
A partire da aprile 2011 l’EFSA ha pubblicato 263 pareri, fornendo consulenza scientifica su oltre 2.150 indicazioni “funzionali generiche” sulla salute tratte da un elenco di 4.637 indicazioni trasmesse all’EFSA dalla Commissione europea tra luglio 2008 e marzo 2010, quando l’EFSA ha ricevuto le ultime 452 indicazioni da valutare 56.
54 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 360
55 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 360
Le indicazioni sulla salute diverse da quelle che si riferiscono alla riduzione del rischio di malattia, allo sviluppo e alla salute dei bambini sono riportate in un elenco contenuto nel Regolamento (UE) n. 432/2012 della Commissione del 16 maggio 2012.
In ritardo di quattro anni, tale norma ha posto fine all'incertezza che si era creata nella fase transitoria di applicazione della disciplina base stabilendo quali indicazioni salutistiche possono essere ritenute veritiere e quali siano le condizioni per poterle utilizzare nell'etichettatura degli alimenti. Un primo aspetto che emerge subito “a colpo d'occhio” sfogliando l'allegato del regolamento è l'estrema rigorosità con cui l'EFSA ha svolto il proprio compito, aspetto che ha suscitato molte critiche da parte dell'industria; si ritiene che la norma abbia tradito la sua filosofia di fondo, secondo la quale un alimento non è un né può divenire un farmaco ed abbia comportato un eccessivo appesantimento della fase di valutazione scientifico-clinica che, oltre ad aumentare i costi in danno delle imprese più deboli, non corrisponda alle finalità della disposizione e del quadro giuridico di riferimento 57;
le “indicazioni funzionali nuove”, che come afferma l'art. 13 al par. 5 del regolamento, sono indicazioni analoghe a quelle funzionali generiche, ma l'unica differenza sostanziale è che non sono presenti nell'elenco di quelle consentite perché basate su dati scientifici recenti e/o che includono una richiesta di protezione di 57 V. Rubino, Le indicazioni sulla salute nell'etichettatura degli alimenti fra
orientamenti della Corte di Giustizia UE e prime disposizioni applicative: siamo ancora a metà del guado? in Riv. dir. agr. , 2013, fasc. 2 ,pp. 321-325
dati riservati. Anche per queste l’autorizzazione va concessa caso per caso, previa valutazione del fascicolo scientifico da parte dell’EFSA.
Questo dimostra quanto la ricerca scientifica sulle sostanze alimentare e la loro correlazione con benefici salutistici sia in continua evoluzione;
- le “indicazioni relative alla riduzione di un rischio di malattia o riferite a sviluppo o salute dei bambini”58 (art. 14), rappresentano
una sottoclasse di indicazioni sulla salute59, ricorrono ogni volta
che un'indicazione sulla salute più specificatamente affermi, suggerisca o sottintenda che il consumo di una categoria di alimenti, di un alimento o di uno dei suoi componenti riduce significativamente un fattore di rischio di sviluppo di una malattia umana, oppure presenta benefici per la salute dei bambini.
58 Articolo 14 del Reg. 1924/2006, Indicazioni sulla riduzione dei rischi di malattia e indicazioni che si riferiscono allo sviluppo e alla salute dei bambini: 1. In deroga all’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2000/13/CE, le seguenti indicazioni possono essere fornite qualora ne sia stato autorizzato, secondo la procedura di cui agli articoli 15, 16, 17 e 19 del presente regolamento, l’inserimento in un elenco comunitario di tali indicazioni consentite unitamente a tutte le condizioni necessarie per il loro impiego:
a) indicazioni sulla riduzione dei rischi di malattia;
b) indicazioni che si riferiscono allo sviluppo e alla salute dei bambini (così come modificato dall'art. 1 , comma 1, del Reg. 109/2008).
2. Oltre ai requisiti generali stabiliti dal presente regolamento e ai requisiti specifici di cui al paragrafo 1, per le indicazioni sulla riduzione dei rischi di malattia l'etichettatura, o in mancanza di etichettatura, la presentazione o pubblicità reca anche una dicitura indicante che la malattia cui l'indicazione fa riferimento è dovuta a molteplici fattori di rischio e che l'intervento su uno di questi fattori può anche non avere un effetto benefico.
59 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev. ,2007, 6 , p. 357
Un esempio essere l'indicazione : “un regolare apporto di calcio riduce il rischio di osteoporosi”.
Il regolamento non definisce cosa si intende per “bambini”, ma tale termine può essere ragionevolmente ricondotto ad un individuo nella fase di vita che intercorre fra la nascita e il periodo di crescita, indicativamente da 0 a 18 anni60.
Per ricavare il significato di fattore di rischio, che non viene definito in maniera approfondita nel regolamento, potremmo far ricorso al considerando numero 27 nella parte in cui recita: “ la dieta è uno dei tanti fattori che influenzano l'insorgere di determinate malattie umane. Altri fattori come l'età, la predisposizione genetica, il livello dell'attività fisica, il consumo di tabacco e altre sostanze che provocano assuefazione, l'esposizione ambientale e lo stress possono influenzare l'insorgere delle malattie. Pertanto, l'apposizione di indicazioni riguardanti la riduzione di un rischio di malattia dovrebbe essere sottoposta a condizioni specifiche”.
A prescindere dalle prescrizioni dell'art. 11 61 del Reg. 1924/2006, in
nessun caso le indicazioni possono fare riferimento a medici o 60 L. Petrelli, Le nuove regole comunitarie per l'utilizzo di indicazioni sulla
salute fornite sui prodotti alimentari, in Riv. dir. agr.. , 2009, fasc.1, p. 60
61 Articolo 11 del Reg. (CE) n. 1924/2006, Associazioni nazionali di professionisti dei settori della medicina, della nutrizione o della dietetica e associazioni di volontariato:
In mancanza di norme comunitarie specifiche relative a raccomandazioni o avalli da parte di associazioni nazionali di professionisti dei settori della medicina, della nutrizione o della dietetica o da parte di associazioni di volontariato si possono applicare le pertinenti norme nazionali conformemente alle disposizioni del trattato.
operatori sanitari in quanto un tale riferimento può suggerire che il non consumare l'alimento in questione rischia di danneggiare la salute o possono essere vaghe o generiche ( per esempio, “preserva la giovinezza o purifica l'organismo”)62.
L'articolo 12 si occupa di precisare le restrizioni sull'impiego di talune indicazioni sulla salute, quali:
a) indicazioni che suggeriscono che la salute potrebbe risultare compromessa dal mancato consumo dell'alimento;
b) indicazioni che fanno riferimento alla percentuale o all'entità della perdita di peso;
c) indicazioni che fanno riferimento al parere di un singolo medico o altro operatore sanitario e altre associazioni non contemplate dall'articolo 11.
5. Le indicazioni “borderline”
La distinzione tra le indicazione nutrizionali e quelle sulla salute non è piuttosto netta, ma possono presentarsi ipotesi “di frontiera”.
Talvolta la dicitura “contiene” seguita da un riferimento alla sostanza nutritiva o di altro tipo, che generalmente corrisponde ad una indicazione nutrizionale, può invece corrispondere ad 62 R. Paoletti, A. Poli, V. Silano, G. Andreis, op. cit., p.15
un'indicazione sulla salute 63.
Questo può avvenire in quelle ipotesi in cui nel nome della sostanza o della categoria di sostanze compare una descrizione o un'indicazione di una funzionalità o un'associazione di un effetto alla salute: ad esempio “contiene “probiotici” (i probiotici possono generare benefici sulla salute)64, oppure la presenza di una
sostanza nutritiva che può portare ad un preciso vantaggio sulla salute, “il salmone contiene preziosi acidi grassi, che sono importanti per la circolazione”, sono casi in cui si verifica una coincidenza tra claims nutrizionali e claims sulla salute 65.
In questi casi l'EFSA per formulare le proprie valutazioni si attiene alla Guida della Commissione Europea sull'attuazione del Reg. 1924/2006 (allegato 2). Secondo questa guida “ quando l'indicazione fa riferimento ad un fattore di rischio di una malattia generalmente riconosciuto come scientificamente fondato, essa dovrebbe essere esaminata come un'indicazione di cui all'art. 14 solo quando la riduzione del fattore di questo rischio è affermata, suggerita o sottintesa”, mentre “ quando l'indicazione riferisce di una malattia senza affermare, suggerire o implicare una sua riduzione, essa dovrebbe essere considerata come un'indicazione di cui all'art. 13”.
Quindi, se un'indicazione fornisce solo il nome di un particolare nutriente ( per esempio contiene licopene o luteina) , senza fare 63 L .Petrelli, Le nuove regole comunitarie per l'utilizzo di indicazioni sulla
salute fornite sui prodotti alimentari, in Riv. dir. agr.. , 2009, fasc.1 , p. 58
64 L. Petrelli, Le nuove regole comunitarie per l'utilizzo di indicazioni sulla
salute fornite sui prodotti alimentari, in Riv. dir. agr.. , 2009, fasc.1, p. 58
65 A. Meisterernst, B. Haber, The silent Revolution - Legal Overview on
Regulation (EC) 1924/2006 on Nutrition and Health Claims, in Eur. food and feed law rev., 2007, 6 , p. 356
riferimento ad effetti connessi, è senza dubbio un'indicazione nutrizionale; qualora invece nel nome della sostanza sia implicito una funzione o un effetto sulla salute (per esempio contiene antiossidanti e/o prebiotici) l'indicazione diviene indicazione sulla salute66.
6. Il rapporto tra i principi generali per tutte le
indicazioni previsti dall'art. 3 del Regolamento (CE)
1924/2006 e le pratiche leali di informazione
previste dal Regolamento (UE) 1169/2011
Nel Reg. (CE) n. 1924/2006 troviamo espressi alcuni principi comuni validi sia per i claims nutrizionali che per quelli salutistici. L'art. 3 offre infatti un'elencazione dei principi generali per tutte le indicazioni secondo cui “le indicazioni nutrizionali e sulla salute possono essere impiegate nell'etichettatura, nella presentazione e nella pubblicità dei prodotti alimentari immessi sul mercato comunitario solo se conformi alle disposizioni del presente regolamento”.
Dalla lettura di questo paragrafo si può evincere che l'art. 3 deponga a favore di un'armonizzazione completa della legislazione
in materia alimentare 67.
Proseguendo nella lettura, esso stabilisce che “fatte salve le direttive 2000/13/CE e 84/450/CEE, l'impiego delle indicazioni nutrizionali e sulla salute non può:
a) essere falso, ambiguo o fuorviante;
b) dare adito a dubbi sulla sicurezza e/o sull'adeguatezza nutrizionale di altri alimenti;
c) incoraggiare o tollerare il consumo eccessivo di un elemento; d) affermare, suggerire o sottintendere che una dieta equilibrata e varia non possa in generale fornire quantità adeguate di tutte le sostanze nutritive. Nel caso di sostanze nutritive che una dieta varia ed equilibrata non può fornire in quantità sufficienti, possono essere adottate, secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 25, paragrafo 3, deroghe e le relative condizioni di applicazione, intese a modificare elementi non essenziali del presente regolamento, integrandolo, in considerazione della situazione particolare esistente negli Stati membri 68;
e) fare riferimento a cambiamenti delle funzioni corporee che potrebbero suscitare o sfruttare timori nel consumatore, sia 67 L. Costato, “Le indicazioni nutrizionali del reg. n. 1924/2006”, in Riv. dir. agr., 2008, fasc. 2, p. 306
mediante il testo scritto sia mediante rappresentazioni figurative, grafiche o simboliche.
Per citare un esempio , nel “PS649 – Pro Activ Aiuta a Ridurre il Colesterolo” l' Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato decretò che un claim che afferma che 2g di steroli corrispondono al contenuto di 8 kg di arance o 42 kg di pomodori o 5 kg di broccoli o 12kg di carote rappresenterebbe una violazione di queste regole69.
Dato il fatto che la disciplina generale sull'etichettatura ha sempre previsto molti limiti alla possibilità di utilizzare l'etichetta anche come strumento di “promozione” commerciale dell'alimento70,
esiste infatti un'ineliminabile corrispondenza tra quanto affermato nell'art. 3 del reg 1924/2006 e l'articolo di un'altra importante normativa, a cui si era già accennato, ovvero l'art. 7 del regolamento (UE) 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori .
Tale regolamento viene denominato anche, nei documenti di lavoro dell'UE, “Il regolamento FIAC” (o, in lingua inglese, “FIC Regulation- food information to consumers”) 71.
L'informazione è prima di tutto uno degli elementi su cui l'art. 169 TFUE costruisce la politica sulla protezione dei consumatori elevata dalla Carta di Nizza a vero e proprio diritto fondamentale dell'ordinamento giuridico dell'Unione assieme alla tutela della 69 Provvedimento n. 19820 , Bollettino Settimanale, anno XIX, n 19, p. 118 in
http://www.agcm.it
70 L. Costato, P. Borghi, S. Rizzioli, V. Paganizza, L. Salvi, op. cit. , p. 253 71 L. Costato, P. Borghi, S. Rizzioli, V. Paganizza, L. Salvi, op. cit. , p. 191
salute e degli interessi economici degli individui 72.
L'art. 7 del reg. 1169/2011 costituisce un aggiornamento dell'art. 2 della della direttiva 2000/13/CEE e a sua volta della direttiva 79/112/CEE sull'etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti.
Allo stesso tempo il reg. 1924/2006 costituisce “specificazione ed eccezione” delle direttive antecedenti, dettando le condizioni secondo le quali è possibile inserire claims salutistici nelle etichette dei prodotti alimentari73.
L' art. 7 reg 1169/2011 si prefigge di specificare i requisiti per le “pratiche leali d’informazione” , quest'ultimo recita al par. 1 che “le informazioni sugli alimenti non inducono in errore, in particolare:
a) per quanto riguarda le caratteristiche dell’alimento e, in particolare, la natura, l’identità, le proprietà, la composizione, la quantità, la durata di conservazione, il paese d’origine o il luogo di provenienza, il metodo di fabbricazione o di produzione;
b) attribuendo al prodotto alimentare effetti o proprietà che non possiede;
72 V. Rubino, La responsabilità degli operatori del settore alimentare per
violazione degli obblighi informativi del consumatore dopo il regolamento (UE) n. 1169/2011, in Riv. dir. agr., 2012, fasc. 4, p. 668
73 V. Rubino, Le indicazioni sulla salute nell'etichettatura degli alimenti fra
orientamenti della Corte di Giustizia UE e prime disposizioni applicative: siamo ancora a metà del guado?, in Riv. dir. agr. , 2013, fasc. 2, p. 323
c) suggerendo che l’alimento possiede caratteristiche particolari, quando in realtà tutti gli alimenti analoghi possiedono le stesse caratteristiche, in particolare evidenziando in modo esplicito la presenza o l’assenza di determinati ingredienti e/o sostanze nutritive;
d) suggerendo, tramite l’aspetto, la descrizione o le illustrazioni, la presenza di un particolare alimento o di un ingrediente, mentre di fatto un componente naturalmente presente o un ingrediente normalmente utilizzato in tale alimento è stato sostituito con un diverso componente o un diverso ingrediente.
L'art. 7 poi tiene a sottolineare che “le informazioni sugli alimenti sono precise, chiare e facilmente comprensibili per il consumatore” e che “le informazioni sugli alimenti non attribuiscono a tali prodotti la proprietà di prevenire, trattare o guarire una malattia umana, né fanno riferimento a tali proprietà” e che queste previsioni si applicano alla pubblicità e alla presentazione degli alimenti.
In particolare, dalla descrizione di questi ultimi paragrafi è possibile ricavarne una sorta di descrizione di un sistema “onnicomprensivo e perfettamente tutorio”, anche se è possibile che il consumatore, benché messo al corrente in maniera chiara su tutte le peculiarità del prodotto, lo assuma anche se a lui non adatto74.
74 L. Costato, Le etichette alimentari nel nuovo regolamento n. 1169/2011, in Riv.
L’etichetta alimentare costruita secondo il dettame stabilito dal regolamento 1169/2011, pur rispettando l’indicazione dettagliata di tutte le informazioni obbligatorie, potrebbe rivelare i propri limiti comunicativi se al fianco di tutte le indicazioni che il produttore è obbligato a fornire al consumatore, si inseriscano messaggi poco chiari ma molto accattivanti, magari anche grazie all’utilizzo di una grafica che catturi l’attenzione 75.
Un altro articolo del reg 1169/2011, rilevante ai fini della corrispondenza con la disciplina dei claims, è certamente l'art. 36 che si occupa di elencare i requisiti delle informazioni volontarie, le quali, per essere corrette:
a) non inducono in errore il consumatore, come descritto all’articolo 7;
b) non sono ambigue né confuse per il consumatore; e c) sono, se del caso, basate sui dati scientifici pertinenti.
La funzione delle informazioni volontarie sarebbe quella di consentire al consumatore di fruire di informazioni ancora più dettagliate circa il prodotto, pur nel rispetto della lealtà nella fornitura delle stesse e senza il rischio di creare un sovraccarico di informazioni che il consumatore sia chiamato a decifrare76.
L'esperienza dimostra che in molti casi, si rendono più chiare ai consumatori le informazioni volontarie a discapito della chiarezza 75 L. Costantino, L’utilizzo del termine “naturale” nell’etichettatura dei prodotti
alimentari, in Riv. dir. alim. , 2014, n. 3, p. 10 ss.
76 L. Costantino, L’utilizzo del termine “naturale” nell’etichettatura dei prodotti
