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POLITIKNETZWERKE:
Die Analyse einer transnationalen Politikentvicklung
Beispiel der Formulierung und Umsetzung des bundesdeutschen
Chemikaliengesetzes
von
Volker Schneider
Dissertation
zur Erlangung des’
Doktorgrades in der
Politik- und sozialwissenschaftlichen Abteilung des
I
EUROPÄISCHEN HOCHSCKULINSTITUTS
European University Library
P O L I T I K N E T Z W E R K E :
Oie A n a l y s e einer t r a n s n a t i o n a l e n P o l i t i k e n t v i c k l u n g am Bei spiel der F o r m u l i e r u n g und Umsetzung des
b u n d e s d e u t s c h e n C h e m i k a l i e n g e s e t z e s
Volker Schne i d e r
LIB
338.4766 100943
SCH
Das s c h e i n b a r f r i e d l i c h s t e Gesetz
ist der m o m e n t a n e Absc h l u ß einer Periode
des Kampfes, vorauf die g e g e n s e i t i g e n Part e i e n zu n e u e m Kampf sich rüsten.
Franz Oppenheimer.
Die T h e o r i e soll mit einem klaren Blick die Hasse der G e g e n s t ä n d e beleuchten,
damit der Verstand sich leichter in ihnen finde; sie soll das Unkraut ausreißen, welches der Irrtum überall hat h e r v o r s p r i e ß e n lassen; sie soll die V e r h ä l t n i s s e der Dinge u n t e r e i n a n d e r zeigen, das Wicht i g e von dem U n w i c h t i g e n sondern. Wo sich die V o r s t e l l u n g e n von se l b s t zu einem sol c h e n K d e r Wahrheit zusammenfinden, den vir G r u n d s a t z nennen, wo sie von selbst eine so l c h e Linie halten, die eine Regel bildet, da soll die T h e o r i e es angeben.
I n h a l t s v e r z e i c h n i s
S c h a u b i l d e r - und T a b e l l e n v e r z e i c h n i s ... 5
A b k ü r z u n g s v e r z e i c h n i s ... 6
I. E i n l e i t u n g ... 9
II. Policy-Analysis: Wie die H erausbildung und Durchse tzung einer 'öffentlichen Politik' e r k l ä r e n ? ...22
1. Politikerklärungen: K onkurriere nde Modelle und A n s ä t z e ... 25
2. Der a n a l y t i s c h e Bezugsrahmen: Ein 'indiv i d u a l i s t i s c h -st r u k turali-stisches' Konzept der P o l i t i k e n t w i c k l u n g ...49
2.1. P o l i t i k a r e n e n und P o l i t i k n e t z w e r k e ... ....57
2.1.1. Das P o l i c y - P r o b l e m ... 59
2.1.2. Die P o l i c y - A k t e u r e ... 63
2.1.3. Institutionen und I n t e r a k t i o n s s t r u k t u r e n ...73
2. 1. 4. Ressourcen und Kräfteverhältnisse... 81
2.2. Der Prozeß der P o l i t i k e n t w i c k l u n g ... 86
2.2.1. Die P r o b l e m e n t w i c k l u n g ... 87
2. 2. 2. Der T h e m a t i s i e r u n g s p r o z e ß ... 91
2. 2. 3. Die P r o g r a m m f o r m u l i e r u n g ... ... 96
2. 2. 4. Der I m p l e m e n t a t i o n s p r o z e s s ... 106
III. Die Ana l y s e einer t r a n s n a t i o n a l e n P o l i t i k e n t v i c k l u n g am Beispiel der F o r m u l i e r u n g und Umset z u n g des b u n d e s d e u t s c h e n C h e m i k a l i e n g e s e t z e s . ... 112
1. Die Arena der C h e m i k a l i e n p o l i t i k ... ... 115
1. 1. Das C h e m i k a l i e n p r o b l e m ... 115
1.1.1. D i m ensionen des C h e m i k a l i e n p r o b l e m s ... . 116
1.1.2. P o l i t i k o p t i o n e n der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e ...128
1.2. Die A k t eure und ihre H a n d l u n g s b e d i n g u n g e n ...145
1.2.1. Der Regierungs- und V e r w a l t u n g s b e r e i c h ... 151
1.2.2. Die Parteien und das P a r l a m e n t . . . ... 171
1.2.3. Die 'organisierten I n t e r e s s e n ' . ... 179
1.2. 3.1. Die W i r t s c h a f t s i n t e r e s s e n ... 179
1.2. 3. 2. Die A r b e i t s i n t e r e s s e n ... 196
1.2. 3. 3. Die U m w e l t i n t e r e s s e n ... 205
1.2. 3. 4. Die V e r b r a u c h e r i n t e r e s s e n ... 214
1.2.4. Der Bereich von Tech n i k und W i s s e n s c h a f t ...219
1.3. I n t e r a k t i o n s z u s a m m e n h ä n g e und T a u s c h n e t z w e r k e ... 228
1.3.1. Das K o m m u n i k a t i o n s n e t z w e r k ... 230
1.3.2. Das Netz der inst i t u t i o n a l i s i e r t e n B eteiligung243 1. 3. 3. R e s s o u r c e n a u s t a u s c h - N e t z e ... ...255 1.3.4. I n t e r e s s e n p o s i t i o n e n und M a c h t s t r u k t u r e n ...269 2. D i e P o l i t i k e n t w i c k l u n g d e s C h e m i a k l i e n g e s e t z e s ...284 2.1. Die H e r a u s b i l d u n g des C h e m i k a l i e n p r o b l e m s ...288 2.2. Die T h e m a t i s i e r u n g des C h e m i k a l i e n p r o b l e m s ...294 2.3. Di e F o r m u l i e r u n g des C h e m i k a l i engesetzes: E u r o p ä i s c h e P o l i t i k h a r m o n i s i e r u n g und n a t i o n a l e G e s e t z g e b u n g . .... 306
2.4. Die Imple m e n t a t i o n der C h e m i k a l i e n g e s e t z e s . ... 351
4
B i b l i o g r a p h i e ... ... 369 A n h ä n g e ... 393
5
V e r z e i c h n i s der Tabe l l e n und S c h a u bilder S c h a u b i l d 1 S c h a u b i l d 2 Schau b i l d 3 S c h a u b i l d 4 S c h a u b i l d 5 S c h a u b i l d 6 S c h a u b i l d 7 S c h a u b i l d 8 S c h a u b i l d 9: S c h a u b i l d 10: S c h a u b i l d 11: S c h a u b i l d 12: S c h a u b i l d 13: S c h a u b i l d 14: S c h a u b i l d 15: S c h a u b i l d 16: S c h a u b i l d 17: G r u n d z ü g e des Chemikaliengesetzes. G r u n d z ü g e des C h e m i k a l i e n k o n t r o l l s y s t e m s im ChemG.
D ie i n t e r n a t i o n a l e V e r b r eitung von Chemikaliengesetzen. Po l i c y - M o d e l l e Ph a s e n des P o l i t i k f o r m u l i e r u n g s p r o z e s s e s I m p l e m e n t a t i o n s k o n s t e l l a t i o n e n Vier u n t e r s c h i e d l i c h e S i c h t w e i s e n des C h e m i k a l i e n p r o b l e m s Die drei grö ß t e n C l i q u e n im K o m m u n i k a t i o n s n e t z D e n d o g r a m m der K o m m u n i k a t i o n s s t r u k t u r MDS Akteure in Bezug auf Ressourcen
MDS R e s s o u r c e n ä h n l i c h k e i t in Bezug auf die A k t e u r s t r u k t u r D e n d o g r a m m Ressourcen
MDS I n t r e s s e n p o s i t i o n e n und E i n f l u ß r e p u t a t i o n Streudiagramm: Einfluß und T a u s c h p o s i t i o n H a u p t e r e i g n i s s e
P E R T - D i a g r a m m E r e i g n i s z u s a m m e n h i n g e C h e m i k a l i e n p r o d u k t i o n
T a b e l l e 1: Die Akt e u r e der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e und das P o l i c y - A k t e u r - S e t T a b e l l e 2: Die Posi t i o n der C h e m i s c h e n Indus t r i e im Branchenvergleich. T a b e l l e 3: Die F o r s c h u n g s s t r u k t u r der C h e m i s c h e n Industrie.
T a b e l l e 4: Die Deut s c h e C h e m i s c h e Industrie im intern a t i o n a l e n Vergleich. Tab e l l e 5: F o r s c h u n g s o r g a n i s a t i o n e n im Chemikalienbereich.
T a b e l l e 6: Z e n t r a l i t ä t und Pres t i g e der P o l i c y - A k t e u r e im Netzwerk
T a b e l l e 7: Dichten der K o m m u n i k a t i o n s b e z i e h u n g e n z w i s c h e n Akteurkategorien. Tab e l l e 8: G r e m i e n der i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n B e t e i ligung an P o l i t i k f o r m u
lierung und Implem e n t a t i o n der Chemikalienkontrolle.
T a b e l l e 9: B e r ü h r u n g s m a t r i x der i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n Kommunikationsstruktur. T a b e l l e 10:Di c h t e der i n s t i t u t i o n e i l e n Ver f l e c h t u n g zwischen Akteurkategorien. T a b e l l e 1 1 :Zentralität der P o l i c y - A k t e u r e im Nezt w e r k ins t i t u t i o n e l l e r
Verflechtungen. T a b e l l e 12:K o n t i n g e n z t a b e l l e
Tab e l l e 13:Die T a u s c h p o s i t i o n e n der P o l i c y - A k t e u r e
T a b e l l e 14:Indizes zur E i n f l u ß r e p u t a t i o n der Policy-Akteure.
6 A b k ü r z u n g s v e r z e i c h n i s Abg. A b g e o r d n e t e r Abs. Absatz AgA A us c h u B für g e f ä h r l i c h e A r b e i t s s t o f f e AGU A r b e i t s g e m e i n s c h a f t für Umv e l t f r a g e n AGV A r b e i t s g e m e i n s c h a f t der Ve r b r a u c h e r a. m. a bove me n t i o n n e d Anh. Anhang Anm. Anmerkung ArbStV A r b e i t s s t o f f V e r o r d n u n g Art. Artikel Aufl. Auflage BAU B u n d e s a n s t a l t für A r b e i t s s c h u t z und U n f a l l f o r s c h u n g BAH B u n d e s a n s t a l t für M a t e r i a l p r ü f u n g
BBA B i o l o g i s c h e B u n d e san stalt
BBU B u n d e s v e r b a n d der B ü r g e r i n i t i a t i v e n Umw e l t s c h u t z BDI Bund Deuts c h e r Industrie
BEE Bureau Europeen de 1 'Environement BEUC Bureau Europeen des C o n s o m m a t e u r s BGA B u n d e s g e s u n d h e i t s a m t
BGBL B u n d e s g e s e t z b l a t t
BG-Chemie B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t der C h e m i s c h e n Industrie BLAU Bu n d - L ä n d e r - A u s s c h u ß für U m v e l t c h e m i k a l i e n BHA B u n d e s m i n i s t e r i u m für Arbeit und S o z i a l o r d n u n g BMFT B u n d e s m i n i s t e r i u m für Forsc h u n g und Te c h n o l o g i e BMJFG B u n d e s m i n i s t e r i u m für Jugend, F a m i l i e und G e s u ndheit BHI B u n d e s m i n i s t e r i u m des Innern
BML B u n d e s m i n i s t e r i u m für Landwirtschaft, Ernäh r u n g und F orsten BHV B u n d e s m i n i s t e r i u m für Verkehr BR Bundesrat BRD B u n d e s r e p u b l i k De u t s c h l a n d BT B undestag BT-Drs. B u n d e s t a g s d r u c k s a c h e BUA B e r a t u n g s g r e m i u m für u m w e l t r e l e v a n t e A l t s t o f f e BUND Bund für Umwelt- und N a t u r s c h u t z D e u t s chlands bzw. b e z i e h u n g s w e i s e
CAN Kanada
CDU/CSU C h r i s t l i c h - D e m o k r a t i s c h e U n i o n / C h r i s t l i c h - S o z i a l e Union CEFIC Conseil E u r o p e e n de la Fe d e r a t i o n de 1 ' Industrie Chim i q u e CEO US-Council of E n v i r o n m e n t a l Quality
CGBCE C h r i s t l i c h e G e w e r k s c h a f t Ber g b a u - Ch e m i e - Energie
CH Schw e i z ChemG C h e m i k a l i e n g e s e t z CSU C h r i s t l i c h - S o z i a l e Union DAG D e u t s c h e A n g e s t e l l t e n Gew e r k s c h a f t DAN Dänemark DBV D euts c h e r B a u e r n v e r b a n d DDT D i c h l o r d i p h e n y l t h r i c h l o r m e t h y l m e t h a n DFG Deut s c h e F o r s c h u n g s g e m e i n s c h a f t DGB D e u t s c h e r G e w e r k s c h a f t s b u n d d. h. das heißt DHB D e u t s c h e r Heimat b u n d
7
DIN D e u t s c h e s Institut für Normung DKFZ De u t s c h e s K r e b s f o r s c h u n g s z e n t r u m
ECETOC E uro p e a n Chemical Industry Ecology and T o x i c o l o g y Center ECOIN E uro p e a n Core Inventory
ECU E uropean Currency Unit
EEMS E u r o p e a n E n v i r o n m e n t a l Mutagen Society EFT A Euro p e a n Free Trade Area
EG E u r o p ä i s c h e G e m e i n s c h a f t
EGB E u r o p ä i s c h e r G e w e r k s c h a f t s b u n d
EINECS E xis t i n g Commercial C hemical Substa n c e s EPA E n v i r o n m e n t a l Pr o t e c t i o n Agency
ETAD Ecolog i c a l and Toxic o l o g i c a l As s o c i a t i o n of the Dyest u f f s M a n u f a c t o r i n g Industry
F F r a n kreich
FAO Food and A g r i c u l t u r a l Org a n i s a t i o n FAZ F r a n k f u r t e r A l l g e m e i n e Zeitung FDP F r e i e D e m o k r a t i s c h e Partei FR F r a n k f u r t e r Rundschau ff. folg e n d e
FhG F r a u n h o f e r Gese l l s c h a f t FuE Forsc h u n g und En t w i c k l u n g
GATT G eneral Agreement on Trade and Tariffs GB G r o ß b r i t a n n i e n
GDCh G e s e l l s c h a f t D e u t s c h e r Chem i k e r GG G r u n d g e s e t z
GGO G e m e i n s a m e G e s c h ä f t s o r d n u n g der Bundesmi n i s t e r i e n CLP Good L a b o r a t o r y P r a c t i c e
GSF G e s e l l s c h a f t für S t r a h l e n f o r s c h u n g
ICEF I n t e r n a t i o n a l e Födera t i o n von Chemie-, Energie- und F a b r i k a r b e i t e r g e w e r k s c h a f t e n
IG-Metall I n d u s t r i e g e w e r k s c h a f t - M e t a l l
IGCPK I n d u s t r i e g e w e r k s c h a f t Chemie, Papier, Keramik ILO I n t e rnational Labour O r g a n i s a t i o n
IRPTC I n t e r national Regi s t e r of P o t e n t i a l l y T o x i c C h e m i c a l s
JAP Japan
k. A. k e i n e A n g a b e / k e i n e Antwort KFA K e r n f o r s c h u n g s a n l a g e Jülich
MAK M a x i m a l e A r b e i t s p l a t z K o n z entration
MITI J a p a n i s c h e s M i n i s t e r i u m für In t e r n a t i o n a l e n Handel und Industrie
NATO No r t h Atla n t i c Treaty Org a n i s a t i o n NL N i e d e r l a n d e
NOR Norwegen
NPB Neue P o l i t i s c h e Ökon o m i e NTB Non tariff trade barr i e r s NZL N e u s e e l a n d
OECD O r g a n i s a t i o n for E c o n o m i c C o o p e r a t i o n and D e v e l opment fiTV G e w e r k s c h a f t ö f f e n t l i c h e Dienste, Transport und Verkehr OJ Official Journal of the Euro p e a n C o m m u n i t i e s
PPb p arts per billion (1 M i l l iardstel des Volumens/Gewichts) ppm p arts per million <1 Mil l i o n s t e l des Volumens/Gewichts) PCB P o l y c h l o r i e r t e Biphe n y l e
PERT P r o g r a m m Ev a l u a t i n g and Review Techn i q u e S0NI5 Social Net w o r k I n v e s tigation System SPD S o z i a l d e m o k r a t i s c h e Partei Deu t s c h l a n d s SRU S a c h v e r s t ä n d i g e n r a t für U m w e l tfragen
8
SSA Smallest Sp a c e A n a l y s i s SWE ;i Schweden
t - Tonne
TCDD T e t r a c h l o r i d Benzdioxin, Di o x i n <h o c h g i f t i g e Substanz) TSCA Toxic S u b s t a n c e s Cont rol Act
TöV T e c h n i s c h e r ü b e r v a c h u n g s v e r e i n
TUIS Transport, Unfall, Info r m a t i o n s und H i l f e l e i s t u n g s -sy s t e m der C h e m i s c h e n Industrie
UA U n t e r a u s s c h u ß u.a. unter anderem UBA U m v e i t b u n d e s a m t
UK United Kingdon/ G r o ß b r i t a n n i e n UN United Nati o n s
UN E S C O UN Educational, S c i e n t i f i c and Cult u r a l Org a n i z a t i o n UNEP United N a t i o n s E n v i r o n m e n t Prog r a m m
usv. und so veiter
USA V e r e i n i g t e Sta a t e n von Amerika
VAA Verband A n g e s t e l l t e r A k a d e m i k e r und L e i t e n d e r Angestell ter der C h e m i s c h e n Industrie
VDBWÄ Verband D e u t s c h e r Betriebs- und We r k s ä r z t e VCI Verband der C h e n i s c h e n Industrie
VDI Verein D e u t s c h e r I n g e nieure vgl. „ v e r g l e i c h e
VO V e r o r d n u n g
WHO World Health Orga n i s a t i o n
WSA W i r t s c h a f t s - und S o z i a l a u s s c h u ß der EG
ZEBS Z e n t r a l e E r f a s s u n g s - und B e v e r t u n g s s t e l l e für Ümvelt-c h e m i k a l i e n
E i n l e i t u n g 9
1. Einleitung.
In Jüngster Zeit wird ein im Gr u n d e 'technischer' Begriff (der Biologie, Physik, Informatik etc. ) in z u n e h m e n d e m Au s m a ß auch ein Mode w o r t der P o l i t i k w i s s e n s c h a f t : der Begriff d e s H e t z w e r k s und die mit ihm v e r w a n d ten Begr i f f e Netz und Vernetzung. So s p r e c h e n ^ L e h m b r u c h C1985] von *cor- p orat ist networks", A t t k i n s o n / C o l e m a n £1905] von *policy netvorks* und
der E b e n e der i n t e r n a t i o n a l e n Poli t i k sieht W a l l erstein C19791 *world r*
n e t w o r k s of politics* und Jacobson (1979) "networks of i n t e r d e p e n d e n c e Was bringt di e s e r Begriff für die p o l i t i k w i s s e n s c h a f t l i c h e Analyse? Mehr als nur eine K o n z e s s i o n an Modeströmungen, vor denen auch die W i s s e n schaft nicht ver sc h o n t bleibt?
V e r n e t z u n g wird oft als S c h l a g v o r t für Beziehungen, Austausch, A b h ä n g i g keit und Int e r d e p e n d e n z e n benutzt, und die z u n e h m e n d e G e l ä u f i g k e i t d i e ses Begri f f s läßt sich offen b a r aus dem Bedür f n i s erklären, angesi c h t s der k o m p l e x e n s o z i a l e n Real i t ä t e i n e neue B e g r i f f l i c h k e i t zu finden, mit der s i c h das Gewirr und D u r c h e i n a n d e r der viel s e i t i g e n und v i e l s c h i c h tigen A b h ä n g i g k e i t e n f o r t g e s c h r i t t e n e r G e s e l l s c h a f t e n besser fassen l i e ße. S o fordert b e i s p i e l s w e i s e F. Vester mit der Idee des "vernetzten Denkens* eine Abkehr von linearen Modellen hin zu P r o b l e m l ö s u n g e n in großen, kompl e x e n Z u s a m m e n h ä n g e n CVester 1980;19832. Die Begriffe 'Netz', 'Vernetzung', 'Netzwerk' weisen in der Tat auf V e r s u c h e hin, die al te p h i l o s o p h i s c h e G a n z h e i t s p r o b l e m a t i k auf andere Weise zu lösen, wie es i n s b e s o n d e r e F u n k t i o n a l i s m u s und S y s t e m t h e o r i e in den letzten J a h r z e h n t e n ver s u c h t haben. Zwar wird der N e t z v e r k b e g r i f f oft auch
Einlei t u n g 10
syn o n y m für 'System' g e b r a u c h t und umfaßt daher v i e l e Aspekte, die auch vom Begriff des S y s t e m s abged e c k t werden. Es bes t e h t jedoch eine wich t i g e Unterscheidung: Das S y s t e m impliz i e r t e i n e n F u n k t i o n s z u s a m m e n hang, während das Netz w e r k diese I m p l i kation nicht besitzt und u n t e r stützt eher die V o r s t e l l u n g einer Vielfalt von Fu n k t i o n s - und O r g a n i s a tionsprinzipien, d. h. e i n e r d e z e n t r a l r e g u l i e r t e n Ordnung.
Diese Arbeit macht den Versuch, d i e s e neue D e n k w e i s e auf eine p o l i t i k w i s s e n s c h a f t l i c h e P r o b l e m s t e l l u n g anzuwenden. Der 'Netzwerkgedanke' wird dabei nicht nur als blöde M e t h a p h e r benutzt, s o n d e r n es wird auch versucht, mit n e t z v e r k a n a l y t i s c h e n Meth o d e n (Netzwerkanalyse, N e t z p l a n technik) k o m p l e x e p o l i t i s c h e Z u s a m m e n h ä n g e herauszuarbeiten. Der U n t e r s u c h u n g s g e g e n s t a n d ist dabei eine Sf f e n t l i c h e Politik, dessen "Vernetzungen* sowohl in r ä u m l i c h e r als auch in z e i t l i c h e r Hinsicht unters u c h t w er d e n s o l l : die H e r a u s b i l d u n g e i n e r P o l i t i k der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e in der B u n d e s r e p u b l i k Deutschland.
In den v e r g a n g e n e n h u n d e r t Jahren h a t t e die C h e m i e p r o d u k t i o n e i n e n w i c h tigen Anteil an der Bew ä l t i g u n g der w i c h i g s t e n P r o b l e m e t r a d i t i o n e l l e r Gesellschaften: Hu n g e r und Krankheit. Die s p e k t a k u l ä r e n E r t r a g s s t e i g e r ungen in der L a n d w i r t s c h a f t während der let z t e n fün f z i g Jahre wären ohne A g r o c h e m i e nicht den k b a r gewesen; die s t ä n d i g e Z u n a h m e der L e b e n s e r w a r tung in den I n d u s t r i e s t a a t e n sicher nicht ohne die E r f o l g e der P h a r m a zie. G l e i c h z e i t i g aber schuf d i e s e E n t w i c k l u n g N e b e n f o l g e n und Risiken, deren Ausmaße bis heute noch nicht a b s e h b a r sind. Vor allem seit dem zwei t e n W e l t krieg hat sowohl die p r o d u z i e r t e Menge als auch die Vielfalt neu e n t w i c k e l t e r c h e m i s c h e r V e r b i n d u n g e n in e x p o t e n t i e l l e r Weise z u g e nommen, ohne d a ß deren Wir k u n g auf Mensch und Umwelt in a u s r e i c h e n d e m
E i n l e i t u n g
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Maße bek a n n t Märe. Immer mehr C h e m ika l ien gela n gen in die Umveit und
v irken direkt oder indirekt sc h ä d i g e n d auf den Menschen. Hi n z u treten k o m p l e x e W i r k u n g s v e r n e t z u n g e n in der Umveit, in denen lan g s a m a n s t e i g e n de K o n z e n t r a t i o n e n erst beim O b e r s c h r e i t e n be s t i m m t e r S c h w e l l e n w e r t e oder erst nach langer La t e n z z e i t zu i r r e v e r s i b l e n Schäden beim Menschen oder in der Um v e i t führen.
Mit der H e r a u s b i l d u n g die s e s ne u a r t i g e n G e s e l l s c h a f t s p r o b l e m s e n t w i c k e l t e n d i e hiervon bet r o f f e n e n I n d u s t r i e g e s e l l s c h a f t e n zunächst s e l e k t i v und periphär e i n g r e i f e n d e Regulierungsmechanismen, ve l c h e sich im La u f e der let z t e n J a h r z e h n t e zu einem r e l a t i v dichten G e v e b e von R e g u l a t i v e n integrierten. Den vo r l ä u f i g e n Absc h l u ß dieser Polit i k e n b i l den g e s e t z l i c h e V o r s c h r i f t e n zur g e n e r e l l e n Kontrolle der P r o d u k t i o n bzw. V e r m a r k t u n g von Chemikalien. Wie in einer Reihe anderer ho c h e n t v i k - ke l t e r Industriestaaten, so e n t v i c k e l t e auch di e B u n d e s r e p u b l i k ein Chemikaliengesetz, dessen e r k l ä r t e s Ziel es ist, mit t e l s einer R e i h e von K o n t r o l l m e c h a n i s m e n "den M e n s c h e n und d i e Unweit vor s c h ä d l i c h e n E i n
w i r k u n g e n g e f ä h r l i c h e r Sto f f e zu schützen. " {§1 ChemG).
Das C h e m i k a l i e n g e s e t z ent h ä l t eine R e i h e von V o r s c h r i f t e n und Pflichten für H e r s t e l l e r von c h e m i s c h e n Sto f f e n und gibt den Behörden eine Re i h e von Vollmachten, mit denen sie die Vermarktung von S t o f f e n b e s t i m m t e n Be d i n g u n g e n unterverfen, e i n s c h r ä n k e n oder unter U m s t ä n d e n s o gar v e r b i e t e n können. In S c h a u b i l d 1 sind die v e r s c h i e d e n e n M a ß n a h m e n des G e s e t z e s ü b e r s i c h t l i c h dargestellt.
Der Kern des C h e m i k a l i e n g e s e t z e s ist ein Anmeldeverfahren, mit dem b e s t i m m t e P r ü f u n g s p f l i c h t e n der Herste l l e r verbunden sind. Seit I n k r a f t
E i n l e i t u n g 12
t reten des G e s e t z e s müssen, von ein i g e n A u s n a h m e n abgesehen, alle neu- e n t w i c k e l t e n c h e m i s c h e n Sto f f e einer v o r g e s c h r i e b e n e n Test p r o z e d u r u n t e r w o r f e n »erden, bevor sie v e r m a r k t e t werden können. Wenn die
Test-Schaubild 1
Zielsetzung und Regelungsbereiche des Cheiukaliengesetzes
Zielsetzung: I Präventiver Schutz von Mensch und I
I Itawelt vor gefährlichen Stoffen. I
I
(vgl. Rehbinder et al. 1985:13f)
Regelungs- Ißnaeldeverfahren füri (Verpflichtung zu Ein-! (Emächtigungen für I bereiche (Inverkehrbringen vonl Istufung, Verpackung I IVerbote und Beschrän-I
IStoffen I lu. Kennzeichnung I Ikungen von Stoffen I
Iftrbeitsschutz-I (Vorschriften I
Irechtliche I Ifür giftige Tierei
(Regelungen I lu. Pflanzen I
e r g e b n i s s e darau f hinweisen, daß ein Stoff g e f ä h r l i c h für M e n s c h und U mwelt ist, gibt d a s G e s e t z den s t a a t l i c h e n Behö r d e n d a s Recht, die V e r m a r k t u n g e i n e r C h e m i k a l i e zu verbieten, bzw. sie nur unter be s t i m m t e n A ufl a g e n zu e r l a u b e n (vgl. S c h a u b i l d 2).
Das C h e m i k a l i e n g e s e t z ist s i c h e r l i c h nicht die e n d g ü l t i g e Lö s u n g des •Chemikalienproblems*, m u B aber doch als 'Problemlösung', als "bewußte Rü c k w i r k u n g der Gesel l s c h a f t * auf ihr i m m a n e n t e M e c h a n i s m e n der P r o b l e m e r z e u g u n g b e g r i f f e n werden. Diese R ü c k w i r k u n g ist a l l e r d i n g s keine automatische, wie heute n o c h immer p r o m i n e n t e P o l i t i k t h e o r i e n s u g g e r i e ren, s ondern ist nicht ohne die kompl e x e n I n t e r a k t i o n e n sozi a l e r Akt e u r e verstehbar, die e n t s p r e c h e n d ihren Interessen P r o b l e m e aufdecken, L ö s u n g s m e c h a n i s m e n entwe r f e n und d i e s e gegen W i d e r s t ä n d e anderer Akt e u r e durchsetzen.
E i n l e i t u n g 13
Schaubild 2.
Grundzüge des Chemikalienkontrollsystems im Chemikaliengesetz. (16.9.80 beschlossen; seit 1.1.82 in Kraft).
INNOVATION und PRODUKTION ’neuer’ Stoffe I
Chemikalien für Inlandsvermarktung I
(mit Ausnahmeregelungen für FtE- I
Stoffe und Stoffe die schon von I
anderen Gesetzen reguliert »erden etc.) i
I INPORT in dies Bundesrepublik (bzw.
i in die EG) aus Drittländern!I
I Industrie stelltI I Stoffbedenklich' i keit fest. Keine Vermarktung;1 Herstellungsstop I ab 1 to/p. a.
INDUSTRIE: Prüfung «it vorgeschriebenen Testmethoden auf schädliche Auswirkungen Die Prüfungsanforderungen steigen 'stufenaaflig' «it de« Produktionsvolumen. I (sogenannter 'Stufenplan')
'---
1---Industrie hält Stoff für ’unbedenklich1: Anmeldung des Stoffes ait
Prüfungsnachweisen, Einstufungsvorschlag u. anderen Daten bei der BAU, Dort»und 45 Tage vor Inverkehrbringen.
i
I BEHÖRDEN : Prüfung und Bewertung der Anmeldeunterlagen (Plausibilitätsprüfung). 1
! (beteiligte Behörden sind: Umweitbundesamt, BAU, Bundesgesundheitsaat , Biologische I
I Bundesanstalt). I
Stoff ist gefährlich für Mensch und Uawelt I BUNDESREGIERUNSkann durch Rechtsverordnung I Vermarktung verbieten, beschränken mit Auflagen I belegen.
Stoff ist unbedenklich
I Erlaubnis der Vermarktung I I unter Auflagen (Besondere I I Kennzeichnung/Verpackung) I
---
---I Verkauf bzw. ---Inverkehrbringen desl
I (Konsum, Weiterverarbeitung) I
I ohne Beschränkung bzw. Auflagen I
J
BEHÖRDEN : Bei späteren Erkenntnissen hinsichtlich Gefährlichkeit besitzt Bundesregierung"l Eingriffseraacntigung.
Einlei t u n g 14
In der v o r l i egenden Arbeit b e a b s i c h t i g e n vir, diesen Prozeß h e r a u s z u a r beiten: wie sich die s e s t e c h n i s c h e und s o z i a l e P r o b l e m herausbildete, w e l c h e M e c h a nismen es generierte, unter wel c h e n U m s t ä n d e n es perzipiert wurde und auf die g e s e l l s c h a f t l i c h e und p o l i t i s c h e T a g e s o r d n u n g g e l a n g te und sc h l i e ß l i c h von der 'politischen Maschinerie* be a r b e i t e t wurde. Die Exp l o r a t i o n dieses g e n e r a t i v e n P r o z e s s e s einer P o l i t i k e n t v i c k l u n g
(von der P r o b l e m h e r a u s b i l d u n g bis zur P o l i t i k i m p l e m e n t a t i o n ) versteht sich als die E r f o r s c h u n g eines f ü r die s o z i a l e n P r o z e s s e heut i g e r G e s e l l s c h a f t e n e x e m p l a r i s c h e n Bereichs. Das E r k e n n t n i s i n t e r e s s e dieser S t u d i e ist daher nicht v o r r a n g i g darauf gerichtet, die i n h a l t l i c h e und s a c h s p e z i f i s c h e Seite d i e s e r ö f f e n tl ichen P o l i t i k zu b e l e u c h t e n - o b schon man sich hier auf v i e l e Details und S p e z i a l w i s s e n e i n l a s s e n muß -, s ondern mfichte vor allem das t h e o r e t i s c h e I n s t r u m e n t a t i u m der Analyse m ode r n e r P o l i t i k p r o z e s s e ö b e r p r ü f e n und erweitern. Wir haben den P o l i tikber e i c h der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e des h a l b als U n t e r s u c h u n g s g e g e n s t a n d gewählt, weil di e s e r mehr e r e c h a r a k t e r i s t i s c h e D i m e n s i o n e n heutiger Polit ik enthält.
1. Starke I n t e r e s s e n v e r f l e c h t u n o : Die Z u n a h m e der f u n k t i o n a l e n D i f f e r e n z i e r u n g m o d e r n e r G e s e l l s c h a f t e n e r h ö h t e g l e i c h z e i t i g f u n k t i o nale Interdependenzen. Dies wirkt sich auch auf p o l i t i s c h e P r o z e s se und ö f f e n t l i c h e P o l i t i k e n aus: die P r o b l e m z u s a m m e n h ä n g e werden kompl e x e r und das b e t r o f f e n e I n t e r e s s e n s p e k t r u m breiter. Diese t e r i s t i k u m der C h e m i k a l i e n p o l i t i k : Die Pol i t i k der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e bet ri f f t sowohl w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e Themen, V e r b r a u c h e r politik, U m w e l t p o l i t i k als auch den Bereich des Arbeitsschutzes. D ies impliziert, daß e i n e r s e i t s ein ga n z e s S p e k t r u m g e s e l l s c h a f t l icher I n t e ressen in diesen pol i t i s c h e n Prozeß involv i e r t sind.
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a n d e r e r s e i t s k o m p l e x e K o m p e t e n z Q b e r s c h n e i d u n g e n zwis c h e n v e r s c h i e d e n e n M i n i s terien und s t a a t l i c h e n Behörden vorliegen. Die P o l i t i k a n a l y s e findet in einem derar t i g s t r u k t u r i e r t e m Untersu- s u c h u n g s g e g e n s t a n d ein h e r v o r r a g e n d e s G e g e n b e i s p i e l zu Analysen, d ie P o l i t i k e n nur aus u n i l a t e r a l e n oder b i l a t e r a l e n I n t e r e s s e n p o sitionen/ -konflikten erkl ä r e n möchten.
2. K o m p l e x » Entsch e i d u n g s s t r u k t u r e n : D i e B e r ü c k s i c h t i g u n g einer Vielzahl von tangierten Interessen verlangt k o m p l e x e po l i t i s c h e E n t s c h e i d u ngsstrukturen, we l c h e die E i n b e z i e h u n g dieser I n t e r essen in die pol i t i s c h e n E n t s c h e i d u n g s p r o z e s s e zu leisten v e r m ö gen. Im Fall des C h e m i k a l i e n g e s e t z e s verlief dieser P r o z e ß durch ein w e i t v e r z w e i g t e s Hetz inf o r m e l l e r und formell i n s t i t u t i o n a l i s ie r t e r K o n s u l t a t i o n s - und R e p r äsentationsmechanismen, in welches ni c h t nur n a t i o n a l e sond e r n auch i n t e r n a t i o n a l e Instanzen wie EG und O E C D " e i n g e k n ü p f t * waren.
3. H o h e P r o b l emkomplexltät: Das p o l i c y - Problem der C h e m i k a l i e n k o n t r o l l e steht bei s p i e l h a f t für die g e s e l l s c h a f t l i c h e Relev a n z f o r t g e s c h r i t t e n e r t e c h n o l o g i s c h e r und w i s s e n s c h a f t l i c h e r E n t wicklung. E i n e r s e i t s weist es auf die starke P r o b l e m t r ä c h t i g k e i t m o d e r n e r G r o ß t e c h n o l o g i e und der damit z u s a m m e n h ä n g e n d e n Aktzep- t a n z p r o b l e m e hin, a n d e r e r s e i t s hängen p o l i t i s c h e L ö s u n g s v e r s u c h e d i e s e r Prob l e m e in ho h e m Maße von w i s s e n s c h a f t l i c h e m S a c h v e r s t a n d und E x p e r t e n w i s s e n ab. Als Fal l b e i s p i e l bringt die s e r P o l i t i k p r o z e s s daher einen e x e m p l a r i s c h e n Einb l i c k in die " V e r w i s s e n s c h a f t l i c h u n g der Politik".
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4. I n t e r n a t i o n a l e Interdep e n d e n z e n : Mit der z u n e h m e n d e n W e l t m a r k t v e r f l e c h t u n g ist auch die V e r w u n d b a r k e i t und S e n s i b i l i t ä t g e g e n ü ber a u s l ä n d i s c h e n ö k o n o m i s c h e n und p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g e n g e stiegen. Sowohl d e r St a a t als auch d i e W i r t s c h a f t haben d e s h a l b ein g e n u i n e s I n t e r e s s e an i n t e r n a t i o n a l e n Kontakt-, I n f o r mations- und A u s h a ndlungssystemen, über welche P o l i tiken k o o r d i n i e r t und h a r m o n i s i e r t werden können. Di e s e r Ber e i c h hat im l e g i s l a t i v e n P r o z eß des C h e m i k a l i e n g e s e t z e s eine g r o ß e Ro l l e gespielt. Obwohl d i e s e r Prozeß formell alle S t a t i o n e n e i n e s n a t i o n a l e n G e s e t z g e b u n g s - p r o z e s s e s durchlief, war das C h e m i k a l i e n g e s e t z z u g l e i c h - besser: v or allem - ein E r g e b n i s i n t e r n a t i o n a l e r P o l i t i k - H a rmonisierung, in wel c h e r d i e i n t e r n a t i o n a l e n O r g a n i s a t i o n e n EG und OECD eine w i c h t i g e R o l l e g e s p i e l t haben. Das C h e m i k a l i e n g e s e t z kann aus d i e ser P e r s p e k t i v e als ein Glied einer i n t e r n a t i o n a l e n P o l i t i k d i f f u sion unter den w i c h t i g s t e n I n d u s t r i e s t a a t e n g e s e h e n werden.
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Der " P o l icy-Prozeß* und die ■ Policy-Arena" der C h e m i k a l i e n p o l i t i k waren pr a k t i s c h sc h o n von Beginn an i n t e r n a t i o n a l ange l e g t - auch wenn i n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n e n formell k e i n e M i t w i r k u n g s r e c h t e in n a t i o n a l e n Rahmen besitzen. Diese Dimen s i o n der 'Transnat i o n a l i t l t mode r n e r Policy- Prozesse' herauszuarbeiten, ist e i n e der z e n t r a l e n A u f g a b e n der v o r l i e genden Studie. Unter 'transnational' v e r s t e h e n wir dabei, daß der P r o zeß g r e n z ü b e r s c h r e i t e n d verl ä u f t und dabei nicht nur a u s l ä n d i s c h e Regierungen, son d e r n auch i n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n e n oder p r i v a t e O r g a n i s a t i o n e n f re m d e r Län d e r n darin involviert sind (zur A b g r e n z u n g d i e ses B e g r i f f s von 'international' vgl. H u n t i n g t o n C19723).
O bwohl die F a k t o r e n k o n s t e l l a t i o n und p o l i t i k f e l d s p e z i f i s c h e n R a h m e n b e d i n g u n g e n und P a r a m e t e r des leg i s l a t i v e n P r o z e s s e s des C h e m i k a l i e n g e s e t z e s g e w i s s e r m a ß e n 'einmalig* sind, und daher si c h e r l i c h auch nur begr e n z t mit a n d e r e n P o l i t i k f e l d e r n v e r g l i c h e n werden können, v e r m i t telt e i n e so l c h e Studie doch f r u c h t b a r e E i n b l i c k e in das d i f f e r e n z i e r t e I n n e n l e b e n h e u t i g e r Politik. Von einer F a l l s t u d i e mehr zu v e r l a n g e n h ieße auch, di e s e s s p e z i f i s c h e E r k e n n t n i s i n s t r u m e n t mißzuverstehen. F a l l s t u d i e n in u n s e r e m Ver s t ä n d n i s sind keine E l e m e n t e eines k u m u l a t i ven, u n i v e r s e l l e n und k o n t i n u i e r l i c h e n P r o z e s s e s der S a m m l u n g und A n h ä u fung *theoriefähiger* bzw. be s t ä t i g t e r Aussagen, die sich a s y m p t o t i s c h einer 'verifizierten' The o r i e annä h e r n würden.
Wir b e g r e i f e n e i n e F a l l s t u d i e als die Anwen d u n g e i n e s t h e o r e t i s c h e n A p p a r a t s auf einen sozi a l e n bzw. po l i t i s c h e n Wirklichkei t s a u s s c h n i t t , um dessen W i r k s a m k e i t und F r u c h t b a r k e i t in der E r k l ä r u n g von s o z i a l e n und po l i t i s c h e n Z u s a m m e n h ä n g e n g e w i s s e r m a ß e n zu 'testen'. Aus w i s s e n s c h a f t s t h e o r e t i s c h e r P e r s p e k t i v e u n t e r s c h e i d e t sich in di e s e r H i n s i c h t die
E i n l e i t u n g ia
F a l l s t u d i e nicht von a n d e r e n F o r s c h u n g s s t r a t e g i e n vie zum Beispiel die V e r g l e i c h e n d e Studie*. K e i n e F o r s c h u n g s s t r a t e g i e e r ö f f n e t sich s o z u s a gen v o r a u s s e t z u n g s l o s ihren U n t e r s u c h u n g s g e g e n s t a n d ; Beobachtung, B e s c h r e i b u n g und A n a l y s e s e t z e n immer T h e o r i e n voraus. Oie f o r s c h u n g s s t r a t e g i s c h e n Vorteile, w e l c h e die K o n z e n t r a t i o n auf nur einen Fall mit sich bringt, kann n i c h t u n a b h ä n g i g vom a n a l y t i s c h e n B e z u g s r a h m e n g e s e h e n w e r den. tvgl. zur F a l l s t u d i e a l l g e m e i n A l e m a n n / Q r t l i e b 1977]. O p e r i e r t eine A n a l y s e mit e i n e m sehr gr o b e n t h e o r e t i s c h e n Apparat, wird auch eine F a l l s t u d i e k e i n e große "Tiefenschärfe* zu W e g e bringen. A n d e r e r s e i t s kan n ein sehr f e i n g l i e d r i g e r t h e o r e t i s c h e r R a h m e n oft erst dann seine v o l l e W i r k s a m k e i t beweisen, wenn er sich auf's Det a i l k o n z e n t r i e r e n kann . Aus d i e s e r P e r s p e k t i v e ist es daher n i c h t so sehr wichtig, wie weit o d e r eng ein U n t e r s u c h u n g s g e g e n s t a n d a b g e g r e n z t wird, s o n d e r n w e l cher t h e o r e t i s c h e A p p a r a t in V e r b i n d u n g mit w e l c h e m m e t h o d i s c h e n Arsenal der e m p i r i s c h e n S o z i a l f o r s c h u n g ben u t z t wird.
Aus der s k i z z i e r t e n e r k e n n t n i s t h e o r e t i s c h e n S i c h t w e i s e e r g e b e n sich w i c h t i g e K o n z e q u e n z e n f ü r den Forsc h u n g s p r o z e s s . Die K o n s t r u k t i o n und E x p l i k a t i o n e i n e s ' a n a l ytischen Bezugsrahmens', der als *Denkbrille* CT.S.Kuhn] f u n g i e r e n könnte, seh en wir d a h e r als w i c h t i g e V o r b e d i n gung uns e r e r e m p i r i s c h e n Untersuchung. H i e r z u geh ö r t d i e systematische, v e r g l e i c h e n d e D i s k u s s i o n k o n k u r r i e r e n d e r E r k l ä rungsmodelle, w e l c h e die Aus w a h l von K o n z e p t e n für unse r e n t h e o r e t i s c h e n Apparat begründen. Di e s e r k o n z e p t i o n e l l e Ra h m e n wird als e i n e Art ' R e l e v a n z s t r u k t u r für s o z i o p o l i t i s c h e Fakten' die g e n e r e l l e A u s r i c h t u n g d e r S t u d i e l e n k e n und di e Aus w a h l der o p e r a t i v e n I n s t r u m e n t e g e w i s s e r m a ß e n v o r s t r u k t u r i e r e n (Heßmodelle, A u s w e r t u n g s - und Anal yseinst r u m e n t e ) . Nun mag hier e i n g e wen det werden, daß mit der A n w e n d u n g von N e t z w e r k k o n z e p t e n ja schon ein
t h e o r e t i s c h e r Ra h m e n vorha n d e n sei. Wir gehen aber davon aus, daß - trotz e i n i g e r V e r s u c h e CAnders o n / C a r l o s 1976, McCord 1982, L a u m a n n 1983] N e t z v e r k k o n z e p t e noch keine g e m e i n s a m e T h e o r i e besitzen. A n d e r e r s e i t s im p l i z i e r e n n e t z v e r k a n a l y t i s c h e M eth o d e n doch b e s t i m m t e t h e o r e t i s c h e O r i e n t i e r u n g e n - sind also nicht mit allen Theo r i e n kompatibel.
Oer Kern u n s e r e s a n a l y t i s c h e n B e z u g s r a h m e n s läßt sich d a h i n g e h e n d z u s a m menfassen, daß vir eine Pol i t i k aus den i n t e r e s s e n g e l e i t e t e n und s t r u k turell r e s t r i n g i e r t e n Inter a k t i o n e n der b e t e i l i g t e n Akteure erkl ä r e n vollen. Di e s e s Vorgehen o r i e n t i e r t sich d a h e r e i n e r s e i t s an i n d i v i d u a l i s t i s c h e n Ansätzen, die in ihren E r k l ä r u n g e n s o z i a l e r P h ä n o m e n e den e i n z e l n e n 'Akteur' in den M i t t e l p u n k t stellen. A n d e r s e i t s g e h e n in den A n s a t z auch s t r u k t u r a l i s t i s c h e Ober l e g u n g e n mit ein, velche davon a u s gehen, daß die e i n z e l n e n A k t e u r e in der V e r f o l g u n g ihrer Intere s s e n nicht u n b e s c h r ä n k t sind. O r i e n t i e r t an diesen bei d e n m e t h o d o l o g i s c h e n L e i t ideen, b e t r a c h t e n vir die E n t w i c k l u n g der u n t e r s u c h t e n P o l i t i k aus zvei Gesicht s p u n k t e n : einmal aus einer s y n c h r o n e n Perspektive, in vel c h e r sich die Bet r a c h t u n g auf das s t r u k t u r i e r t e Ense m b l e der in d i e Politik i n v o l v i e r t e n Akte u r e konzentriert, zum anderen aus der d i a c h r o n i s c h e n Betrachtung, in vel c h e r das A u g e n m e r k auf der D y n a m i k der Pol i t i k e n t - v i c k l u n g liegt.
Kein a n d e r e s m e t h o d i s c h e s I n s t r u m e n t a r i u m eignet sich für eine d e r a r t i g e F o r s c h u n g s s t r a t e g i e be s s e r als die N e t z v e r k a n a l y s e [als ü b e r b l i c k vgl. K n o k e / K u k l i n s k i 1982, Berko v i t z 1982, A l d r i c h / W e t t e n 1981]. Dieses 'met h o d i s c h e Arsenal* e m p i r i s c h e r S t r u k t u r a n a l y s e v u r d e vor a l l e m i n n e r h a l b der letzten 15 J a h r e in der a m e r i k a n i s c h e n S o z i o l o g i e e n t w i c k e l t - ob w o h l es n a t ü r l i c h vi e l e V o r l ä u f e r in Psychologie, S o z i a l a n t r o p o l o g i e
Ei n l e i t u n g 20
und den 'Management Sciences' gibt. D i e s e V e r f a h r e n haben der e m p i r i s chen S o z i a l f o r s c h u n g e i n e g a n z e R e i h e m a t h e m a t i s c h e r T h e o r i e n und V e r f a h r e n (Matrixalgebra, S t r u k t u r - und Gruppenalgebra, Graphentheorie, e t c . ) v e r f ü g b a r gemacht, um s t r u k t u r e l l e Z u s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n s o z i a l e n A k t e u r e n e m p i r i s c h z u g ä n g l i c h und "faßbar* zu machen. Bereiche, in denen n e t z v e r k a n a l y t i s c h e T e c h n i k e n b i s h e r e r f o l g r e i c h a n g e w a n d t wurden, sind A n a l y s e n über U n t e r n e h m e n s v e r f l e c h t u n g [zur Ü b e r s i c h t vgl. Fennema/ Sch i j f 19781; M a c h t s t r u k t u r e n auf G e m e i n d e e b e n e [Laum a n n / P a p p i 1976, P a p p i / M e l b e c k 1984], K o m a u n i k a t i o n s s t r u k t u r e n in B ü r g e r i n i t i a t i v e n
[Schenk 1982]; I n t e r o r g a n i s a t o r i s c h e B e z i e h u n g e n [zum Ü b e r b l i c k vgl. Pau l s e n 1985]; n a t i o n a l e E n t s c h e i d u n g s s t r u k t u r e n [Kriesi 1980, 1982] und s o g a r i n t e r n a t i o n a l e B e z i e h u n g e n [ S n y d er/Kick 1979].
In der 'policy analysis' w u r d e n s o l c h e M e t h o d e n b i s h e r nur von Zijl s t r a [1979] in H o l l a n d und von L a u m a n n / K n o k e [1982], K n o k e / L a u m a n n [1982], L a u m a n n / K n o k e / K i m [1985] in e i n e r v e r g l e i c h e n d e n S t u d i e der P o l i t i k f e l der 'Energie' und 'Gesundheit' in den USA angewandt. U n t e r m e t h o d i s c h e n G e s i c h t s p u n k t e n wird sich uns e r e S t u d i e eng an d i e s e l e t z t g e n a n n t e U n t e r s u c h u n g a n l e h n e n - i n s b e s o n d e r e in der D a t e n e r h e b u n g hat uns der s t a n d a r d i s i e r t e Fragebogen, den K n o k e / L a u m a n n für ihre S t u d i e entwickelten, als O r i e n t i e r u n g für u n s e r e eig e n e D a t e n e r h e b u n g w e r t v o l l e D i e n s t e g e leistet.
In d e r D a r s t e l l u n g der E r e i g n i s z u s a m m e n h ä n g e g r e i f e n wir auf ein V e r f a h ren d e r N e t z p l a n t e c h n i k zurück, w e l c h e s hilft, d i e l o g i s c h e n Z u s a m m e n h ä n g e d e r i n d i v i d u e l l e n E r e i g n i s s e und T e i l p r o z e s s e visuell f a ß b a r e r zu machen.
Ei n l e i t u n g 21
Was d i e Q u e l l e n und die I n f o r m a t i o n s b a s i s betrifft, auf w e l c h e n die v o r l i e g e n d e Ar b e i t fußt, so hatten wir uns für ein z w e i g l e i s i g e s V o r g e hen in der Z u s a m m e n s t e l l u n g der n o t w e n d i g e n I n f o r m a t i o n s b a s i s e n t s c h i e den. Ober die v e r f ü g b a r e Sekundärliteratur, d u r c h Zeitungsarchive, u n v e r ö f f e n t l i c h t e Dokumente, zu denen wir von Fall zu Fall Zu g a n g e r h i e l ten (amtliche Dokumente, Positionspapiere, Gesetzesentwürfe, S i t z u n g s p r o t o k o l l e e t c . ) hatten wir uns z u n ä c h s t ein m ö g l ichst d e t a i l l i e r t e s Bild des P o l i t i k f e l d s und der P o l i t i k e n t w i c k l u n g des C h e m i k a l i e n g e s e t z e s erarbeitet. I n f o r m a t i o n e n h i n s i c h t l i c h noch b e s t e h e n d e r W i s s e n s l ü c k e n und die s o g e n a n n t e n 'Netzwerkdaten' konnten wir in einer mü n d l i c h e n B e f r a g u n g von 42 P o l i t i k f e l d o r g a n i s a t i o n e n erheben.
Die A n a l y s e und Auswe r t u n g der N e t z w e r k d a t e n e r f o l g t e mittels des am S o z i o l o g i s c h e n Institut der U n i v e r s i t ä t Kiel e n t w i c k e l t e n 'Social N e t work I n v e s t i g a t i o n System' (SONIS) [ P a p p i/Stelck 1985; St e l c k 19Ô31, das neben einer sehr f l e x iblen (relationalen) D a t e n b a n k sehr l e i s t u n g s f ä h i g e A n a l y s e p r o z e d u r e n (von g r a p h e n t h e o r e t i s c h e n Inidizes, Komponentenanalyse, Matrixalgebra, C l u s t e r a n a l y s e bis zu Blockmodellen) enthält. Z u s ä t z l i c h ver f ü g t das P r o g r a m m s y s t e m SONIS auch über S c h n i t t s t e l l e n zu mehr e r e n b e k a n n t e n N e t z w e r k a nalyseprogrammen, wie b e i s p i e l s w e i s e zu S T R U C T U R E von Burt Cvgl. M e l b e c k / N i s s e n / S t e l c k 1984]. Für Verfahren der m u l t i d i m e n s i o nalen S k a l i e r u n g benu t z e n wir das S S A - P r o g r a m m MINISSA(N) von E. Roskam. Zu den b i v a r i a t e n Anal y s e n wurden e i g e n e P r o g r a m m e benutzt.
II. Pol l c y - A n a l y s l s : Wie d i e H e r a u s b i l d u n g und D u r c h s e t z u n g e i n e r ' Öffentliche Politik* e r k l ä r e n ?
Die Absicht, den Prozeß e i n e r ' Ö f f e ntlichen Politik' zu untersuchen, das Ziel, die Art und W e l s e herauszua r b e i t e n , w i e s t a a t l i c h e und g e s e l l s c h a f t l i c h e A k t e u r e auf g e s e l l s c h a f t l i c h e P r o b l e m l a g e n reagieren, wie sie d a r a u f b e z o g e n e B e w ä l t i g u n g s s t r a t e g i e n e n t w e r f e n und diese s c h l i e ß lich o p e r a t i v unsetzen, s t e h t gan z in der T r a d i t i o n der *policy ana- lysis* o d e r der *policy Science*. Als g e m e i n s a m e n Kern di e s e r Ansätze s ehen vir die p r o b l e m o r i e n t i e r t e P e r s p e k t i v e und die m u l t i - m e t h o d i s c h e bzv. i n t e r d i s z i p l i n ä r e Ausrichtung. P o l i c y - A n a l y s e n z e i c h n e n sich im w e s e n t l i c h e n d a d u r c h aus, daß sie alle r e l e v a n t e n Elemente, Varia b l e n und P r o z e ß s t a d i e n e i n e r b e s t i m m t e n P o l i t i k in den U n t e r s u c h u n g s r a h m e n einbeziehen, um e n t w e d e r Ober U r s a c h e n und G r ü n d e des E r f o l g s o d e r M i ß e r f o l g s einer P o l i t i k A u s s a g e n f ä l l e n zu kfinnen, oder e i n f a c h nur neue E i n s i c h t e n über d i e F u n k t i o n s - und W i r k u n g w e i s e g e g e n w ä r t i g e r sozia l e r M e c h a n i s m e n zu erhalten.
Wie auch in v i e l e n and e r e n B e r e i c h e n der S o z i a l w i s s e n s c h a f t ist die *pol i c y - a n a l y s i s * i n z w i s c h e n zu e i n e r s o z i a l v i s s e n s c h a f t l i c h e n W a c h s t u m s b r a n c h e geworden. Die s c h i e r e M a s s e der v e r s c h i e d e n e n A n s ä t z e und ihr F a c e t t e n r e i c h t u m b r a c h t e n es z w a n g s l ä u f i g mit sich, daß sich D e f i n i t i o n e n und K o n z e p t e d i e s e s G e g e n s t a n d s b e r e i c h s stark differenzierten. Eine a l l g e m e i n a k z e p t i e r t e D e f i n i t i o n der ”p o l i c y - a n a l y s i s * zu finden ist d a h e r nur auf sehr a l l g e m e i n e r E b e n e m S g l i c h und sinnvoll:
"Policy-a n "Policy-a l y s i s “, so f o r m u l i e r t T h o m a s R. Dye 11976:1] e i n f a c h und doch t r e f
fend, "is f i n d i n g out, tnhat the g o v e r n m e n t s do, H h y t h e y de i t f a n d tuhat
di f f e r e n c e it makes". Ein s o l c h e s V o r h a b e n b e d e u t e t offensichtlich,
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 23 Mod e l l e
sä m t l i c h e Kräfte, E i n f l ü s s e und Be d i n g u n g e n zu untersuchen, w e l c h e das Han d e l n der T r ä g e r ö f f e n tlicher P o l i t i k e n formen, und dessen R e s u l t a t e sich in Absichten, P r o g r a m m e n und deren U m s e t z u n g e n manifestieren. G l e i c h z e i t i g u mfaßt es aber auch das S t u d i u m von Faktoren, d i e v e r a n t w ort l i c h d a f ü r sind, daß manchmal Zi e l e und I n t e n tionen nur A b s i c h t e n b l e i b e n - d.h. d i e A n a l y s e s ä m t l i c h e r Bed i n g u n g e n und Einflüsse, die für a k z i d e n t e l l e oder s y s t e m a t i s c h e U n t e r l a s s u n g e n v e r a n t w o r t l i c h sind, [zur b u n d e s d e u t s c h e n R e z e p t i o n der P o l i c y - A n a l y s i s vgl. Jann 1983; Woll- mann 1984; Hart w i c h 19853.
E ine w e i t e r e S p e z i f i z i e r u n g ist n ö t i g für die R e i c h w e i t e ■öffe n t l i c h e r Politik": Der T e r m i n u s "policy" wir d oft s y n o n y m für 'R e g i e r u n g s h a n deln ' gebraucht. E i n e so l c h e E i n e n g u n g auf s t a a t l i c h e A k t e u r e begreift nicht d a s g e s a m t e B e d e u t u n g s s p e k t r u m di e s e s Begriffs: E i n e P o l i c y umfaßt jeden a b s t r a k t e n Handlungsentwurf, jedes "projected p r o g r a m o f goal
values a n d pr ac t i c e s" i L a s swell/Kaplan 1950:713 , sowohl auf der Ebene
von Individuen, O r g a n i s a t i o n e n (z.B. Verbandspolitik, U n t e r n e h m e n s p o l i tik} als auch von Regierungen. W ir b e g r e i f e n eine Policy d a h e r a l l g e mein als die v e r b i n d l i c h e Festle g u n g b e w e r t e t e r H a n d l u n g s o p e r a t i o n e n oder Strategien, um b e s t i m m t e Z i e l e zu e r r e i c h e n bzw. P r o b l e m e zu lösen. Insoweit b e z i e h e n sich 'öffentliche Politiken' nicht nur auf S t a a t s h a n deln, son d e r n unter U m s t ä n d e n auch S t r a t e g i e n priv a t e r Akteure, wenn sie auf die E r r e i c h u n g öff e n t l i c h e r G ü t e r bzw. der Lösung g e s e l l s c h a f t l i c h e r P r o b l e m e zielen. O h n e eine solche A u s w e i t u n g des B e g r i f f s wäre es nicht möglich, auch S t r a t e g i e n zu fassen, die da r a u f hinauszielen, z u n e h m e n d p r i v a t e A k t e u r e als Tr ä g e r öffe n t l i c h e r P o l i t i k e n zu "benutzen" [vgl. s t e l l v e r t r e t e n d S t r e e c k / S c h m i t t e r 19853.
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 24 Mod e l l e
Oer F o r s c h u n g s b e r e i c h e i n e r ö f f e n t l i c h e n P o l i t i k er f a ß t aus d i e s e r P e r s p e k t i v e al le Akteure, d i e in r e l e v a n t e r W e i s e in den L ö s u n g s p r o z e B e i n e s g e s e l l s c h a f t l i c h e n P r o b i e n s i n v o l v i e r t sind, von der P r o b l e n d e - f i n i t i o n über den E n t w u r f von P r o b i e n l ö s u n g s s t r a t e g i e n bis hin zu ihrer o p e r a t i v e n Unsetzung. N a t ü r l i c h s i n d die R e l e v a n z k r i t e r i e n t h e o r i e - und k o n z e p t a b h ä n g i g : je n a c h k o n z e p t u e l l e n Bezugsrahnen, je nach P o l i t i k t h e o r i e werd en a n d e r e A k t e u r e o d e r F a k t o r e n für w i c h t i g erachtet, un e i ne ö f f e n t l i c h e P o l i t i k zu erklären. D i e A u f s t e l l u n g e i n e s a n a l y t i s c h e n Bezugsrahnen, der d i e s e ' R e l e vanzstruktur' e x p l i z i e r t und offenlegt, ist d a h e r ein w i c h t i g e r S c h r i t t di e s e r Studie.
1. P o l l t l k e r k l ä r u n o e n i K o n k u r r i e r e n d e M o d e l l e und A n s ä t z e .
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 25 Modelle
•Policy-analysis* und *policy-science" selbst verfü g e n über k e i n e 'poli cy '-Theorien. Als 'Werkzeugkisten' für P o l i t i k a n a l y s e n bieten sie eher m e t h o d i s c h e O r i e n t i e r u n g e n als V e r m i t t l u n g e i g e n e r Theoriekonzepte. Dies spri cht nicht gegen den Umstand, da ß sich 'policy'-A n a l y t i k e r hä u f i g auf bestimmte' p o l i c y '-Modelle berufen. Diese sind aber meist e n t l i e h e n von großen s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e n Paradigmen, a l l g e m e i n e n Politik- und G e se l l s chaftstheorien, Theo r i e n 'mittlerer Reichweite' CMerton I960] oder ein f a c h b e s t i m m t e n f o r s c h u n g s s t r a t e g i s c h e n Prämissen. Im f o l g e n d e n K a p i tel werden wir die bedeu t e n d s t e n A n s ä t z e und Modelle, die g e m e i n h i n zur E r k l ä r u n g 'öffentlich er Politiken' h e r a n g e z o g e n werden, einer v e r g l e i che n d e n Analyse unterziehen.
a. I n s t i t u t i o n a l l s t i s c h e A n s i t z e .
Die l ä n g s t e T r a d i t i o n haben t h e o r e t i s c h e K o n z e p t e von Politiken, die sich nur auf die forme l l e n D i m e n s i o n e n des Sta a t s - und V e r w a l t u n g s h a n deln und nur auf die formell hi e r z u befu g t e n I n s t i t u t i o n e n beschränken. So l c h e A n s ä t z e e n t w i c k e l t e n sich h a u p t s ä c h l i c h aus dem Bereich des Sta a t s - und V e r w a l t u n g s r e c h t s he r a u s und waren ins b e s o n d e r e in der Zeit nach dem zwe i t e n Weltk r i e g in der P o l i t i k w i s s e n s c h a f t v o r h e r r s c h e n d [Falter 1980:430f]. D i e Erklärung von P o l i t i k e n r e d u z i e r t sich dort auf 'Ins tituti o n e n - A n a l y s e ' (der Regierung, V e r w a l t u n g und Parteien); die P o l i t i k e n t w i c k l u n g wird meist auf f o r m a l i s i e r t e und r e c h t l i c h i n s t i t u tionalisierte, in Verfassungen, V e r w a l t u n g s g e s e t z e n und anderen R e c h t s normen f e s t g e l e g t e "Dramaturgie* reduziert. So schr e i b t C.J F r i e drich [1970:50], e i n e r der b e k a nntsten ' I n s t i t u t i o n a l i s t e n ' : "E i n e p o l i t i s c h e
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 26 Mod e l l e
I n s t i t u t i o n ist e i n g e f e s t i g t e s Macht g e b i I d e , in d e m sich d i e K o n f o r m i
tät d e s V e r h a l t e n s nach festen R e g e l n vollzieht, d.h. s i e ist zu ei n e r
Best alt geworden". D i e z e n t r a l e n t h e o r e t i s c h - a n a l y t i s c h e n E i n h e i t e n
sind p o l i t i s c h e n I n s t i t u t i o n e n vie Parlament, Regierung, G e r i c h t e und p o l i t i s c h e Parteien. ö f f e n t l i c h e P o l i t i k e n v e r d e n werden dort im w e s e n t l i c h e n von der L e g i s l a t i v e g e f o r m t und von R e g i e r u n g und V e r w a l t u n g umgesetzt.
Im a l l g e m e i n e n ric h t e n i n s t i t u t i o n e i l e A n s ä t z e der P o l i t i k e r k l ä r u n g ihr A u g e n m e r k wenig auf die materielle, i n h a l t l i c h e S e i t e einer Politik, und sehen d a h e r meist k e i n e n Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n der i n s t i t u t i o n e l l e n S t r u k t u r und den P o l i tikinhalten. Nach D y e (1976:21) b e s c h r e i b e n i n s t i t u t i o n e i l e A n s ä t z e g e w ö h n l i c h "specific g o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n s -
their structures, o r g a n i z a t i o n , duties, a n d functions - w i t h o u t s y s t e
m a t i c a l l y i n q u i r i n g about the impact o f institutional c h a r a c t e r i s t i c s on
p o l i c y outputs. C o n s t i t u t i o n a l a n d legal a r r a n g e m e n t s w e r e d e s c r i b e d in
detail, as w e r e the m y r i a d g o v e r n e m n t
offices
a n d a g e n c i e s at thefederal, state, a n d local level. (...) P u b l i c p o l i c i e s w e r e somet i m e s
d e s c r i b e d , but s e l d o m analyzed. The l i n k a g e b e t w e e n s t r u c t u r e a n d p o l i c y r e a m a i n e d l a r g e l y unexamined. "
D i e k o n k r e t e n H a n d l u n g s o r i e n t i e r u n g e n der v e r s c h i e d e n e n p o l i t i s c h e n A k te u r e ste h e n o f f e n b a r a u ß e r h a l b des E r k e n n t n i s i n t e r e s s e s i n s t i t u t i o n a - l i s t i s c h e r Ansätze. So e r s c h e i n t es, daß das Z u s a m m e n w i r k e n des I n s t i t u t i o n e n s y s t e m s nur a l l e i n durch d i e No r m e n und P f l i c h t e n der v e r s c h i e denen S u b j e k t e g e r e g e l t wären.
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 27 Mod e l l e
b. P l u r a l l s m u s t h e o r l e .
Während der I n s t i t u t i o n a l i s m u s f o r m e l l e P r o z e s s e ü b e r b e t o n t e und den a n a l y t i s c h e n Blick h a u p t s ä c h l i c h nur auf Staat und Parteien beschränkte, die formell zur Ent w i c k l u n g von p o l i t i s c h e n Pr o g r a m m e n a u t o r i s i e r t e n bzw. 'lizensierten' Einhe i t e n überstrapazierte, geri e t e n die P l u r a l i s m u s t h e o r e t i k e r ins an dere Extrem: im p l u r a l i s t i s c h e n A n satz zä hlen f o r m e l l e und r e c h t l i c h e S t r u k t u r e n wenig für die B e s t i m m u n g einer Politik. Eine "policy" wird dort a u s s c h l i e ß l i c h auf reel wirk e n d e K r ä f t e zurückgeführt, auf E i n f l ü s s e und Interessen des nicht s t a a t l i chen Raums - als R e s u l t a n t e eines 'Parallelogramms der Kräfte' auf der p o l i t i s c h e n Bühne. Die b e k a n n t e s t e n V e r t reter dieser Rich t u n g sind z w e i f e l l o s A.F. B entley [(19673 und D. Trumann C19713 - für die B u n d e s r e publik ist s i c h e r l i c h E. Fraenkel [19683 zu nennen.
Der P l u r a l i s m u s a n s a t z zeic h n e t ein Bild der P o l i t i k e n t w i c k l u n g als eine Reihe von K ä m p f e n zwischen Interessengruppen, in denen eine u n b e s c h r ä n k te Anzahl von Gru p p e n ständig mobil, eine jede G e l e g e n h e i t nutzt, um A l l i a n z e n e i n z u g e h e n und andere Interessen zu attakieren, um l e t z t e n d lich mögli c h s t viel Ein f l u ß auf e ine öf f e n t l i c h e Pol i t i k auszuüben.
Der Staat wird dabei entw e d e r selbst als e i n e I n t e r e s s e n g r u p p e b e griffen, oder als pas s i v e n e u t r a l e Instanz konzipiert, die den G r u p p e n druc k von außen registiert, und i hre E n t s c h e i d u n g e n wie ein u n p a r t e i i scher S c h i e d s r i c h t e r nach einem K r ä f t e g l e i c h g e w i c h t ausrichtet. So e r klärt E. La t h a m (1964:493 "... »hat m a y b e c a l l e d p u b l i c p o l i c y is
a c t u a l l y the e q u i l i b r i u m rea c h e d in the g r o u p s t r u g g l e at a n y given
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 28 M o d e l l e
gr o u p s c o n s t a n t l y s t r i v e ta w e i g h t in t h e i r favour". Qrgan i s a -
t i o n s s t r u k t u r e n und i n s t i t u t i o n e l l e Arrangements, w e l c h e I n t e r a k t i o n e n regulieren, wer d e n nur s p ä r l i c h untersucht, da d i e s e in p l u r a l i s t i s c h e r P e r s p e k t i v e ja selbst w i e d r u m nur A u s d r u c k von K r ä f t e v e r h ä l t n i s s e n sind. So wird auch von den f o r m a l r e c h t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e n wie z.B. einer S t a a t s v e r f a s s u n g und d e r e n A u t o n o m i e abstrahiert. In d i e s e r Hinsicht s c h r e i b t M a c k e n z i e über B e n t l e y s S t a a t s a u f f a s s u n g : “B e n t l e y (g i n g > d a v o n aus, d a ß d e r Staat t a t s ä c h l i c h a u f g e h ö r t h a b e zu existieren, oder,
um es s c h ä r f e r zu formulieren, d a ß d e r St a a t i m m e r e i n e I l l u s i o n w a r .
F ü r ihn e x i s t i e r t e p o l i t i s c h n i c h t s a u ß e r d e n A r g u m e n t e n und E i n f l ü s s e n
von Interessen, d i e (natürlich) d i e I n t e r e s s e n v e r s c h i e d e n e r ö f f e n t l i -
c h e r K ö r p e r s c h a f t e n m i t e i nschlos sen". [Macke n z i e 1970:100; vgl. M a c k e n z i e
19 5 5 : 2 4 7 f f .].
Ein w e i t e r e r w i c h t i g e r P u n k t ist, daß das p l u r a l i s t i s c h e Modell im P r i n zip k e i n e v e r t i k a l e D i f f e r e n z i e r u n g der G e s e l l s c h a f t bzw. der Politik zuläßt: es gibt k e i n e h e r r s c h e n d e n K l a s s e n o d e r Eliten, nur k o n k u r r i e re n d e I n t e re ssengruppen. D e r K o n k u r r e n z k a m p f v e r h i n d e r t eine d a u e r h a f t e K o n z e n t r a t i o n d e r Macht. Von den k o n k u r r i e r e n d e n I n t e r e s s e n wird s o mit auf D a u e r k e i n e bevorzugt, auch wenn sich k u r z f r i s t i g e M a c h t k o n z e n t r a t i o n e n bi lden können, d i e aber a u f g r u n d der p e r m a n e n t e n I n s t a b i l i t ä t und F l u i d i t ä t l e t z t l i c h i n n e r wi e d e r neuen M a c h t z e n t r e n wei c h e n müssen.
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 29 Modelle
c. E l i t e n t h e o r e t i s c h e Ansätze
Eine w i c h t i g e Kr i t i k der p l u r a l i s t i s c h e n K o n z e p t e w u r d e in e l i t e n t h e o r e t i s c h e n A n s ä t z e n formuliert. Hieru n t e r ist eine sehr p o i n t i e r t e V a riante das K o n z e p t der 'Machtelite'. In die s e m Konzept wurden d i e K e r n s t ü c k e des P l u r a l i s m u s g e d a n k e n (die Ne u t r a l i t ä t des Staates, d i e V o r s t e l l u n g e i n e s 'chancengleichen' Kamp f e s der Interessen und die Idee eines Krä f t e a u s g l e i c h s ) einer scha r f e n Kr i t i k unterzogen. Dem P l u r a l i s m u s - M o d e l l mit seiner c h a r a k t e r i s t i s c h e n M a c h t d i s p e r s i o n w u r d e ein Modell gegenübe rgestellt, in dem p o l i t i s c h e Macht h o c h g r a d i g k o n z e n triert ist; ein Modell, in dem eine kleine Gr u p p e die p o l i t i s c h e Macht in der G e s e l l s c h a f t vo l l k o m m e n monopolisiert.
P o l i t i k e n sind in d i e s e m An s a t z ein u n g e b r o c h e n e r Ausdr u c k der I n t e r e s sen ei n e r Machtelite, we l c h e an den Schalt- und K o m m a n d o s t e l l e n von W i r t s c h a f t und Pol i t i k ihren Willen, u n b e e i n t r ä c h t i g t von d e m o k r a t i s c h e n Spielregeln, durchsetzt. Der Gesellschaftsteil, der nicht zur El i t e ge- hSrt, ist u n r e l e v a n t für die Entscheidungsprozesse. Die b e k a n n t e s t e n T h e o r e t i k e r d i e s e r Ri cht u n g sind C. W. Mills £1956] und dessen Sch ü l e r Domh o f f £1967]; ein An s a t z mit e h e r m a r x i s t i s c h e r O r i e n t i e r u n g ist von M i l i b a n d £1974] vorge l e g t worden. E l i t e n t h e o r e t i k e r o p e r i e r e n in der A n a l y s e p o l i t i s c h e r P r o z e s s e generell mit e i n e m d i c h o t o m e n Bild der Gesellschaft, wie es von Lasswell £1936:13] so plast i s c h g e z e i c h n e t w u r
de. "The s t u d y o f polit i c s is the s t u d y o f irtfluence a n d the in—
fluential (...) The influential a r e those wh o get the m o s t o f what there is to get. (__ ) Those who get the most are e l i t e ; the rest a r e m a s s . "
In E l i t e n t h e o r i e n sind 'Individuen' die B e z u g s e i n h e i t e n der Analyse, und ihre Intere s s e n und M a c h t p o s i t i t i o n e n sind die H a u p t e l e m e n t e einer P o
P o l i c y - E r k l ä r u n g e n 30 M o d e l l e
litikerklärung. A u s die s e r P e r s p e k t i v e k o n s t r u i e r t auch der M a c h t e l i t e n a n s a t z ein Ge s e l l s c h a f t s k o n z e p t , in dem ein M a c h t b l o c k politischer, m i li t ä r i s c h e r und ö k o n o m i s c h e r F u n k t ionsträger, w e l c h e r über familiäre, s o z i a l e und k u l t u r e l l e B i n d u n g e n zu einer E i n h e i t z u s a m m e n g e s c h w e i ß t ist, den S t a a t als I n s t r u m e n t benutzt, um die In t e r e s s e n der E l i t e in allen g e s e l l s c h a f t l i c h e n B e r e i c h e n durchzusetzen.
D i e s e s r e l a t i v e i n f a c h e G e s e l l s c h a f t s m o d e l l ist a n g e s i c h t s der k o m pl e x e n W i r k l i c h k e i t a u c h im e l i t e n t h e o r e t i s c h e n Lager selbst auf Kr i t i k gestoßen. So h a t t e b e i s p i e l s w e i s e S. Ke l l e r (1963) dem M a c h t e l i t e n m o d e l l eine G e s e l l s c h a f t s t h e o r i e gegenübergestellt, w e l c h e n i c h t von einer h e r r s c h e n d e n Elite, s o n d e r n von e i n e r V i e l z a h l a u t o n o m e r F u n k t i o n s e l i t e n in d e r G e s e l l s c h a f t ausgeht. “In h i g h l y i n d u s t r i a l i s e d s o c i e t i e s (...) p o w e r h a s b e c o m e less a r b i t r a r y a n d personal a n d is i n c r e a s i n g l y s h a r e d
a m o n g various g r o u p s a n d institutions. The d i f f e r e n t i a t i o n o f elites
into s p e c i a l i s e d a n d p a r t l y a u t o n o m o u s e n t i t i e s h a s s h a t t e r e d the image
o f a s i n g l e h o m o g e n o u s p o w e r center, ’c e n t e r ’ still exists, o f c o u r s e ,
but is i n t e r n a l l y divided. " (Keller 1963:277).
Di e s e r An s a t z w u r d e von K n o k e (1981) als " M u l t i p l e - E l i t e s M o d e l " b e z e i c h n e t und in b e z u g auf das in ihm r e p r ä s e n t i e r t e Bild g e s e l l s c h a f t li c h e r M a c h t s t r u k t u r e n z w i s c h e n P l u r a l i s m u s t h e o r i e und M a c h t e l i t e n m o d e l l eingestuft. Was die R o l l e des S t a a t e s in d i e s e m Mo d e l l betrifft, p r ä z i siert K n o k e (1981:288): "The s t a t e in the m u l t i p l e - e l i t e s model is one o f m a n y p o w e r h i e r a r c h i e s w i t h its o w n c l a i m s o n social resources.
The o r g a n i z a t i o n a l i m p e r a t i v e o f growth, s u r v i v a l , a n d a u t o n o m y s u f f u s e s
s t a t e i n s t i t u t i o n s Just as m u c h as those o f the p r i v a t e sector. S t a t e
