L'Agenzia europea dell'ambiente

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U

NIVERSITA’ DEGLI STUDI DI

P

ISA

Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

TESI DI LAUREA MAGISTRALE

L’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE

Candidato Relatore Simone Cammilli Chiar.mo Professore

Simone Marinai

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3 INDICE INTRODUZIONE ... 7 CAPITOLO I: L’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 20

1. LE AGENZIE E GLI ORGANISMI DECENTRATI DELL’UNIONE EUROPEA ... 20

2. IL FONDAMENTO GIURIDICO PER L’ISTITUZIONE DELL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE: L’ART 191TFUE ... 26

3. LA CREAZIONE DELL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 31

4. IL REGOLAMENTO ISTITUTIVO N.1210/1990 ... 38

5. LE MODIFICHE APPORTATE NEL 1999 E NEL 2009 ... 45

6.IL CONCETTO DI SVILUPPO SOSTENIBILE ... 50

7. LA STRUTTURA DELL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 58

8.LA STRATEGIA E GLI OBIETTIVI DELL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 62

CAPITOLO II: L’ATTIVITÀ DELL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 69

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2. LA RIPARTIZIONE DELLE COMPETENZE AMBIENTALI

DELL’UE ... 74

3. L’ATTIVITÀ DI INFORMAZIONE AMBIENTALE E I SUOI EFFETTI GIURIDICI ... 77

4.LA RETE EIONET ... 80

5. LA COOPERAZIONE CONDOTTA A LIVELLO INTERNAZIONALE DALL’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ... 87

6.LA TENUTA DEI REGISTRI CONTENENTI INFORMAZIONI SULLE EMISSIONI DI SOSTANZE INQUINANTI ... 88

6.1 Premessa: il sistema di autorizzazioni integrate . 89 6.2 Il Registro EPER ... 93

6.3 Dal registro EPER al Registro E-PRTR ... 100

6.4 Il Registro E-PRTR ... 103

CAPITOLO III: L’OSSERVAZIONE DEI SETTORI SPECIFICI: DALL’ECO-EFFICIENZA ALLA CATASTROFE ECOLOGICA DEL “CASO PRESTIGE” ... 110

1.L’ESAME DELL’ATTIVITÀ DELL’AGENZIA MEDIANTE LA SCELTA DI ALCUNI CASI RITENUTI SIGNIFICATIVI. ... 110

2.L’ECO-EFFICIENZA NEL SETTORE ENERGETICO ... 113

3. LA TEMPERATURA MEDIA EUROPEA E GLOBALE ... 118

4.LA PRODUZIONE DI RIFIUTI NUCLEARI. ... 125

5.LA CATASTROFE DEL “CASO PRESTIGE” ... 131

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CAPITOLO IV: IL COORDINAMENTO TRA L’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE E LE

AGENZIE AMBIENTALI NAZIONALI. ... 139

1.I RAPPORTI TRA L’AGENZIA EUROPEA DELL’AMBIENTE ED I SISTEMI NAZIONALI DELLE AGENZIE AMBIENTALI ... 139

2. LE AGENZIE AMBIENTALI IN ITALIA: DALL’ANPA ALL’ISPRA ... 147

3. LE AGENZIE REGIONALI E PROVINCIALI: ARPA E APPA ... 153

4. LA RETE INFORMATIVA SINA NET ... 158

4.1 SINANET e EIONET ... 160

5.LE AGENZIE AMBIENTALI DI ALCUNI STATI MEMBRI ... 162

CONCLUSIONI ... 168 BIBLIOGRAFIA ... 183

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INTRODUZIONE

Negli ultimi decenni il diritto ambientale ha assunto sempre più importanza nella politica internazionale ed europea. Infatti siamo giunti al risultato d’intendere tale settore come ramo autonomo del diritto sia a livello nazionale che a livello europeo.

Un numero significativo di trattati internazionali, registrati presso le Nazioni Unite e ratificati dall’Unione europea e dagli Stati membri, riguarda la tutela ambientale. In molti casi, tali trattati hanno ricevuto un ampio seguito in termini di ratifiche da parte degli Stati che si sono così vincolati ad adottare disposizioni a tutela dell’ambiente.

In ambito europeo la politica ambientale ha assunto un ruolo di primo ordine, divenendo a partire dall’Atto unico europeo del 1987 materia riconducibile agli obiettivi e principi ai quali tutt’oggi l’Unione s’inspira.

In ossequio a tali obiettivi e principi e per rendere effettivo il diritto ambientale nell’Unione, negli anni ’90 è stato istituito un nuovo organismo europeo: L’Agenzia Europea dell’Ambiente (AEA). A tale organismo sono stati attribuiti compiti di responsabilità e coordinamento di una rete scientifica europea, per la raccolta, l’elaborazione e la produzione d’informazioni affidabili sull’ambiente, cioè salde conoscenze scientifiche sulle quali gli organi decisionali dell’Unione europea dovrebbero

fondare un’efficace e moderna politica ambientale. L’Agenzia

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insiemi di dati europei, si avvale di indicatori, che lei stessa elabora,e riferisce sullo stato dell’ambiente. L’Agenzia ha la funzione di aiutare l’UE e i suoi Stati membri a prendere decisioni documentate sul miglioramento dell’ambiente, inserendo considerazioni ambientali nelle politiche economiche per promuovere la sostenibilità, e di coordinare le informazioni europee sull’ambiente e la rete di osservazione1_.

L’Agenzia Europea dell’Ambiente nel quadro del sistema istituzionale dell’Unione europea, riveste un ruolo specifico che si colloca nell’ambito delle attività svolte dai così detti organismi decentrati dell’Unione. Tali organismi, la maggior parte dei quali istituiti dopo che il Consiglio europeo di Bruxelles del 1993 decise la loro sede, svolgono funzioni di tipo differente in base al campo scientifico in cui operano: pertanto essi possono adempiere a compiti informativi, di gestione, di regolamentazione, o di supporto amministrativo2_.

Nel caso dell’AEA, che precisamente rientra nella categoria delle agenzie dell’Unione definite come “osservatori”, il tipo di attività svolta concerne in particolare la raccolta, l’elaborazione e la diffusione di informazioni sullo stato di salute dell’ambiente. In sostanza, questa specifica categoria di agenzie si occupa dell’osservazione e dell’informazione delle problematiche inerenti il proprio campo d’azione, con l’aspirazione di mettere in comune le relative conoscenze e risorse presenti in Europa, e fungere così da centro di riferimento per gli operatori del settore e per l’opinione

1_{Le Politiche dell’ Unione europea: ambiente Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni} 2_{European Commission, European Governance. Preparatory Work for the White Paper,}

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pubblica. L’Agenzia Europea dell’Ambiente, infatti, è chiamata a fornire un’informazione ambientale di alto contenuto tecnico e scientifico, ovvero la migliore informazione possibile: i destinatari di questo servizio sono essenzialmente due. Da un lato, i dati elaborati dall’AEA sono destinati alle istituzioni, tanto dell’Ue quanto degli Stati membri, che devono assumere le dovute decisioni in materia di politica ambientale e necessitano, pertanto, di informazioni attendibili e comparabili. Dall’altro, un importante cliente dell’Agenzia Europea dell’Ambiente è costituito da quello che generalmente può essere definito come “il pubblico”. In base alla specificità del suo ruolo e delle funzioni che è chiamata a svolgere, l’AEA costituisce, il motore dell’informazione ambientale europea.

Al fine di comprendere le caratteristiche dell’Agenzia Europea dell’Ambiente, tanto in riferimento alla sua struttura quanto in relazione alle sue funzioni, è necessario analizzare i contenuti del suo regolamento istitutivo. Attraverso quest’ultimo infatti, è possibile comprendere, dal punto di vista istituzionale, la collocazione dell’AEA nel quadro della politica dell’Unione, nonché le motivazioni poste alla base della sua creazione. In particolare, occorrerà far riferimento non solo al quadro giuridico entro cui l’Agenzia è stata collocata ma anche all’intreccio fra le cause di tipo storico e quelle di tipo politico-istituzionale che hanno portato alla sua creazione, in relazione sia con il processo d’integrazione europea che con l’evoluzione delle politiche settoriali dell’Unione.

L’evoluzione di questa politica settoriale s’intreccia con l’introduzione del principio di sviluppo sostenibile nella

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realizzazione delle politiche dell’Unione per l’ambiente. Ciò avviene formalmente nel 1992 con il Trattato di Maastricht, che introduce lo sviluppo sostenibile fra gli obiettivi dell’Unione europea, successivamente nel 1997 con il Trattato di Amsterdam, che formalizza in maniera definitiva tale principio nel Trattato istitutivo dell’UE e infine con il Trattato di Lisbona del 2007 il principio ottiene a livello di diritto primario una sua più ampia connotazione. Non a caso, nel 1999 il Consiglio dell’UE ha approvato un nuovo regolamento dell’Agenzia Europea dell’Ambiente, nel quale il concetto di sviluppo sostenibile è stato introdotto tra gli obiettivi di

protezione e miglioramento dell’ambiente perseguiti

dall’Unione. Il regolamento del 1999 ha chiaramente apportato anche altre modifiche, la cui esigenza si è manifestata in seguito all’attivazione dell’Agenzia, avvenuta di fatto nel 1995. In tal modo, il ruolo e le funzioni dell’AEA sono state meglio definite, sulla base delle modifiche che si sono rilevate necessarie o semplicemente utili per un miglioramento della realizzazione delle sue attività.

È evidente che nel trattare il tema della creazione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente, delle sue attività e, non da ultimo, della sua evoluzione, è indispensabile tenere in conto lo scenario complessivo della politica ambientale europea. Se, infatti, da un lato, l’AEA svolge un ruolo fortemente specifico e pertanto è necessario analizzare quest’ultimo riferendosi alle sue caratteristiche peculiari, dall’altro, l’attività dell’Agenzia non esaurisce il suo raggio d’azione della tutela ambientale, ma piuttosto ne è parte integrante e dunque, in questa prospettiva,

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essa necessita di essere inserita nel contesto generale entro cui si colloca e di cui fa parte. Più precisamente, potrebbe dirsi che l’attività svolta dall’Agenzia si pone alla base delle decisioni e delle scelte di politica ambientale che l’Unione europea assume e realizza. Infatti, l’osservazione, l’elaborazione e la diffusione dei dati sulla situazione ambientale, in un’ottica integrata a livello europeo, che consente una preziosa comparazione delle informazioni, e di cruciale importanza per la messa a punto di qualsiasi azione volta alla protezione e al miglioramento dell’ambiente. Ancora una volta, pertanto, è utile il riferimento al quadro giuridico e precisamente alla legislazione dell’Unione europea in materia ambientale, ma è utile anche prestare attenzione ai così detti principi-guida della politica

dell’ambiente dell’Unione europea. Attraverso tale

ampliamento del tema che ruota intorno all’Agenzia Europea dell’Ambiente, è così possibile seguire gli sviluppi delle sue attività ed intrecciare tale evoluzione con il più generale processo d’integrazione europea.

Al fine di comprendere le dinamiche dell’AEA, è necessario analizzare, oltre agli aspetti relativi alla sua istituzione, le caratteristiche dei suoi compiti e della sua strategia d’azione. Come tutti gli organismi decentrati dell’Unione, l’Agenzia Europea dell’Ambiente deve raggiungere un certo numero di obiettivi e per questo essa dispone di una serie di mezzi. Quando gli obiettivi hanno subito dei cambiamenti, a seguito di nuovi aspetti introdotti dai trattati, come – ad esempio – è avvenuto con il Trattato di Maastricht o con quello di Amsterdam, o a causa di altre evoluzioni nel campo europeo

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della tutela ambientale, l’AEA ha dovuto armonizzare la sua strategia d’azione in base a tali mutamenti. Non di meno, l’Agenzia deve tener conto degli accordi internazionali tanto in materia generale di politica ambientale quanto nel campo specifico dell’informazione settoriale: ciò avviene, ad esempio, in riferimento al programma per l’ambiente delle Nazioni Unite. Il compito specifico dell’AEA, ovvero quello di fornire la migliore informazione ambientale europea, è messo a punto attraverso una strategia di raccolta ed elaborazione dati, provenienti dai diversi Stati membri, che consente una loro armonizzazione e che pertanto rende possibile anche una loro comparazione. Il complesso lavoro svolto da questo osservatorio dell’Unione è predisposto in programmi annuali e pluriennali di lavoro, i quali pongono le basi dell’attività dell’Agenzia secondo uno schema di obiettivi generali, contenuti nel programma pluriennale, ed obiettivi singoli, contenuti invece nel programma annuale.

Un aspetto centrale della sua attività, come vedremo, è quello che ruota intorno alla rete europea di osservazione ed informazione ambientale, chiamata EIONET. Il principale strumento di comunicazione utilizzato dall’Agenzia, tanto all’interno cioè tra gli operatori del settore, quanto all’esterno ovvero rivolta al pubblica, è infatti costituito dalla rete telematica. L’intero complesso delle attività svolte dall’AEA non è comprensibile se non in riferimento al ruolo di EIONET, quale collante delle molteplici componenti dell’Agenzia e motore di scambio e diffusione delle informazioni. Ugualmente è rilevante l’aspetto, come già accennato, delle cooperazioni

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internazionali e delle collaborazioni con altre istituzioni o altri organismi dell’Unione,come, ad esempio, con l’Ufficio statistico dell’Unione europea (EUROSTAT). Infine, altri due elementi da considerare sono quello relativo alla produzione di rapporti, di vario tipo, sullo stato dell’ambiente e quello relativo alla suddivisione delle competenze in materia di politica ambientale. Il primo elemento è parte integrante del lavoro dell’Agenzia, poiché riguarda la stesura di relazioni che sono il frutto delle elaborazioni dei dati prodotte o pervenute e distribuite dall’AEA: si tratta di relazioni più o meno tecniche in base alla natura del destinatario, a seconda che si tratti di rapporti destinati agli specialisti del settore o di rapporti che possono essere fruiti anche da un pubblico più vasto. Il secondo elemento riguarda invece, ancora una volta, il quadro istituzionale dell’UE: tale riferimento è utile al fine di comprendere la specificità ma anche i limiti delle funzioni assegnate all’AEA, o meglio, il fine è quello di mostrare la peculiarità del suo ruolo in un quadro di ripartizione dei compiti, fondato tanto dalle competenze quanto sulla loro eventuale necessaria legittimità. Più precisamente, definire i

confini del campo d’azione dell’Agenzia Europea

dell’Ambiente aiuta a non cadere nell’errore di attendere da questo organismo il raggiungimento di obiettivi per i quali non è stato predisposto o per i quali non detiene la necessaria legittimità politica. Parallelamente, attraverso una panoramica della ripartizione delle competenze dell’Unione in materia ambientale, è possibile mettere in luce ed evidenziare ulteriormente le caratteristiche delle competenze svolte dall’AEA, tenendo ben presente che, pur trattandosi di

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organismi con una loro autonomia, le agenzie europee sono parte integrante dell’architettura istituzionale dell’Unione europea, e svolgono, in vario modo, funzioni di supporto alla realizzazione e al miglioramento delle sue politiche, il cui successo finale dipende comunque dal funzionamento di tutti gli organi competenti e dal loro coordinamento. In sostanza, in questo caso specifico, possiamo dire che non è possibile valutare l’evoluzione della politica dell’Unione dell’ambiente, in negativo o in positivo, tenendo conto di un solo aspetto, come quello relativo alle attività svolte dall’Agenzia: ecco perché occorre un ampliamento del raggio di osservazione che consenta, nella catena della politica ambientale europea, di porre l’AEA al suo posto e solo in seguito compiere una critica del lavoro che essa ha svolto.

Dopo aver esaminato gli aspetti relativi all’istituzione dell’Agenzia e attraverso un’analisi delle sue attività e della loro evoluzione, è possibile giungere ad un quadro complessivo della struttura e del funzionamento dell’AEA. In particolare, è rilevante mettere in relazione l’Agenzia sia con i livelli internazionali di elaborazione e diffusione delle informazioni che con quelli nazionali e subnazionali, in modo da rendere più chiaro lo scenario entro cui si muove, ed evidenziare inoltre il fatto di costituire un importante anello di congiunzione fra più piani d’azione. Come in altri casi e per altri settori, infatti l’Unione europea, attraverso i suoi organismi, svolge un ruolo di crescente importanza nella strategia dell’informazione ambientale in campo internazionale.

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l’osservazione dei campi specifici di intervento, ovvero l’approccio con cui l’Agenzia Europea dell’Ambiente elabora le informazioni relative ai differenti problemi ambientali, e di contenuti dei suoi rapporti informativi. Nell’ambito dei molteplici esempi riportabili, la scelta dei settori di intervento da analizzare è stata articolata in quattro casi specifici: attraversi questi ultimi è possibile comprendere più a fondo tanto le modalità d’azione dell’AEA, quanto il tipo di informazione che essa elabora e le tematiche relative alle questioni ambientali affrontate nelle relazioni esaminate. Il primo settore d’intervento preso in considerazione è quello della così detta “Eco-efficienza nel settore energetico”: in particolare, in questo caso, ci si soffermerà sul concetto di “eco-efficienza” e sul rapporto fra la dimensione ambientale e quella economica su cui tale concetto si fonda. In secondo luogo, è stato esaminato il rapporto dell’AEA relativo alla “Temperatura media europea e globale”: la centralità di questo tema, come vedremo è motivata dal suo legame con il più generale problema dei cambiamenti climatici. Inoltre, un aspetto strettamente legato a questo problema ambientale, e che pertanto non può essere trascurato, è quello degli accordi internazionali per la protezione dell’ambiente nel settore atmosferico. Il terzo caso specifico preso in considerazione è quello della “Produzione di rifiuti nucleari”. Il tema del nucleare costituisce, nell’ambito della storia ambientale europea ed internazionale, un vero e proprio fulcro, e certamente riveste una centralità che affonda le sue radici in un processo di mutamento delle sensibilità innescato dai danni e dai disastri nucleari, tanto in riferimento all’opinione pubblica, quanto ai

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governi e, non da ultimo, nel campo dei movimenti ambientalisti. Si tratta altresì di un tema estremamente controverso, e che continua a generare un confronto, e talvolta uno scontro, fra i sostenitori delle sue grandi potenzialità e quelli dei suoi enormi rischi: come vedremo, in riferimento all’Agenzia Europea dell’Ambiente, questa controversia costituisce un vero e proprio “dilemma” anche sul piano tecnico-scientifico. Infine, il quarto esempio riportato è quello della catastrofe ecologica del disastro noto come “Caso Prestige”, dal nome della petroliera che il 13 novembre 2002 ha sconvolte oltre mille chilometri di costa, dal sud ovest della Francia al nord del Portogallo, passando lungo il litorale atlantico della Spagna. In particolare, questo esempio è utile perché ci consente di analizzare l’approccio dell’Agenzia Europea dell’Ambiente di fronte al disastro ambientale improvviso o , più precisamente, di fronte a quello che possiamo definire “emergenza ambientale”. Infatti, oltre che tenere in costante osservazione i vari problemi ambientali esistenti e la loro evoluzione, ricercando le migliori soluzioni possibili e fornendo il suo contributo scientifico alle autorità competenti, l’Agenzia si occupa di elaborare l’informazione relativa agli eventuali casi di emergenza. Questi ultimi necessitano di essere seguiti con particolare riguardo, al fine di comprendere le cause e le conseguenze e potere in tal modo formulare strategie di risoluzione e di prevenzione, e necessitano inoltre di ottenere nei tempi utili le giuste risposte, ovvero le misure più adeguate per limitare i danni e risanare l’ecosistema contaminato: pertanto il lavoro in riferimento alle emergenze è estremamente utile, o meglio, indispensabile e

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altresì delicato.

Le motivazioni alla base di uno studio dell’Agenzia Europea dell’Ambiente e le sue attività sono dunque molteplici. Da un lato, attraverso la comprensione delle cause dell’istituzione di un nuovo organismo e le sue caratteristiche strutturali ed operative, è possibile comprendere anche le evoluzioni del suo campo di attività. In sostanza, grazie all’analisi delle peculiarità dell’AEA, si può ricostruire un aspetto rilevante della politica ambientale europea, che è quello relativo alla elaborazione delle informazioni. In questo ambito, come vedremo, l’Agenzia è il fulcro di tutta una serie di organismi, nazionali europei ed internazionali: essa costituisce il motore dell’informazione ambientale per l’Unione, per gli Stati membri e, non di meno, per l’opinione pubblica. Dall’altro lato l’aspetto della sua strategia d’azione consente di comprendere le modalità attraverso le quali si esplica il suo specifico mandato nel quadro complessivo della politica ambientale. Inoltre, attraverso l’analisi delle sue attività, è possibile rilevare il ruolo dell’AEA nell’architettura istituzionale dell’UE e nell’evoluzione del processo d’integrazione europea. Ad esempio, in riferimento al processo di allargamento dell’Unione, vi sono degli aspetti che toccano l’Agenzia e le sue attività: pertanto, in questo come in altri casi, l’AEA recepisce e si adegua ai mutamenti del processo di costruzione dell’UE, e contribuisce, allo stesso tempo, all’evoluzione dell’integrazione europea. Infine, utilizzando le elaborazioni realizzate dall’Agenzia, possono essere presi in esame un gran numero di dati ed informazioni sui numerosi problemi ambientali esistenti. Partendo dai

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rapporti dell’AEA, si può giungere così alla ricostruzione delle problematiche ambientali in una prospettiva europea, ma anche internazionale ed in riferimento ai singoli Stati membri. Altresì è possibile, attraverso tale ricostruzione, rilevare il percorso e lo stato attuale di evoluzione di alcuni aspetti specifici della politica ambientale, tanto a livello dell’Unione europea quanto sul piano degli accordi internazionali. In particolare, l’ambito internazionale è tenuto costantemente in conto, poiché, nel settore della tutela ambientale, gli accordi e le politiche su scala mondiale rivestono una notevole importanza, al fine di raggiungere progressi significativi per la maggior parte dei problemi ambientali, o almeno per quelli più gravi e preoccupanti. Pertanto, tale studio dell’Agenzia europea dell’Ambiente desidera definire tre argomenti principali: le motivazioni alla base dell’istituzione dell’AEA; la strategia adottata dall’AEA e infine l’attività svolta. Nel tentativo di compiere uno studio il più possibile esaustivo sul ruolo dell’Agenzia Europea dell’Ambiente e sulle caratteristiche dell’informazione ambientale europea, le risposte a tali questioni sono state ricercate in un’ottica di intreccio, fra il piano dell’evoluzione cronologica degli eventi ed il piano delle differenti tematiche da affrontare, e cercando di tenere presente, come sfondo, la storia del processo d’integrazione europea.

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CAPITOLO I: L’agenzia europea dell’ambiente

1. Le agenzie e gli organismi decentrati dell’Unione europea

Nel quadro complessivo della realizzazione delle politiche comunitarie, le agenzie dell’Unione europea rivestono oggi un ruolo specifico: esse, infatti, sono divenute sempre più uno strumento operativo, variabilmente efficace, ma certamente utile al fine di coordinare le competenze e i programmi settoriali riferiti ai vari campi d’intervento in cui opera l’Unione. Il fine della creazione dei così detti organismi comunitari decentrati, cioè dislocati geograficamente nei vari paesi dell’Unione, e di cui le agenzie fanno parte, è duplice: da un lato, con la loro istituzione si è voluto rispondere al desiderio di decentramento degli organismi comunitari; dall’altro, la loro struttura ed il loro funzionamento sono stati definiti in modo tale che essi possano far fronte ad esigenze particolari ed assolvere compiti specifici. Le prime agenzie sono state istituite nel corso degli anni Settanta, in particolare furono creati allora il Centro Europeo per lo Sviluppo della Formazione Professionale e la Fondazione per il Miglioramento delle Condizioni di Vita e di Lavoro. Tuttavia, è fra il 1994 ed il 1995 che, in seguito alla decisione del Consiglio europeo di Bruxelles del 29 ottobre 1993, l’Unione ha istituito nuovi organismi decentrati e sono state create le così dette agenzie di “seconda generazione”. Alcune di queste agenzie disponevano

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già di uno statuto basilare, precedentemente approvato dal Consiglio, il quale ha poi stabilito la sede di ciascuna di esse e ne ha definitivamente sancito l’inizio delle attività. Ogni agenzia riveste un ruolo specifico, o meglio si occupa di unico settore di intervento , ed assolve in quel settore a compiti di natura tecnica e scientifica di alto livello: si tratta, in sostanza, di “laboratori di analisi e di proposte” in cui convergono competenze fortemente specializzate. Nonostante la specificità dei campi d’azione in cui le diverse agenzie operano, esiste però un nucleo di obiettivi generali, i quali sono comuni a tutti questi organismi. Il primo di tali obiettivi generali consiste nella concretizzazione di un decentramento nell’ambito delle attività comunitarie: in sostanza, le agenzie costituiscono dei veri e propri enti autonomi dell’Unione europea. Il secondo obiettivo comune è quello di far sì che le attività di ogni singola agenzia producano sia un aumento della rilevanza del campo d’azione in cui essa opera (ad esempio l’ambito della sicurezza alimentare, quello dell’ambiente etc.) che una identificazione di quel settore di competenza con l’agenzia stessa. In terzo luogo, tali organismi devono rispondere dell’eventuale necessità di sviluppare le conoscenze tecnico-scientifiche nel loro specifico campo d’azione. Infine, le agenzie possono svolgere un ruolo di mediazione fra gruppi di interesse o parti sociali, con lo scopo di agevolare il dialogo fra più soggetti coinvolti in specifici settori di attività.3

Il progetto di Costituzione europea, abbandonato poi nel 2007,

3_{Informazioni di vario genere sulle Agenzie e le loro attività possono essere reperite sul lito} ufficiale dell’Unione europea http://www.europa.eu.int

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considerava le agenzie organismi di rilevanza costituzionale ed

in alcune parti della proposta 4 _{esse venivano trattate}

unitariamente alle Istituzioni dell’Unione e precisamente per quanto attiene al buon rispetto dei principi generali del buon governo e della buona amministrazione. Alle istituzioni comunitarie create direttamente dai trattati, si aggiungono degli uffici amministrativi di particolare importanza, denominati fin

dall’origine Organi ausiliari o Agenzie5_{, creati con atti di diritto}

comunitario derivato. Il fenomeno della istituzione di agenzie ed altri simili organismi si connota come espressione di

esigenze propriamente amministrative6_{, diverse da quelle}

autoritative, e per operare con una struttura di rete che comprende amministrazioni nazionali. Nello specifico sistema comunitario tale fenomeno è originale anche se appare influenzato nella terminologia, negli aspetti organizzativi e

funzionali dall’esperienza statunitense7_{. Le Agenzie europee}

sono organismi istituzionali di tipo tecnico indipendenti dalle Istituzioni dell’Unione, e particolarmente specializzati. Svolgono concrete funzioni di carattere scientifico stabilite dalle Istituzioni politiche europee. Collaborano con le Istituzioni nel far fronte a nuovi compiti di carattere giuridico e politico assegnati all’Unione Europea, compiti che necessitano di competenze tecniche o scientifiche particolari. Nello stesso tempo, le Agenzie sono una risposta istituzionale alla domanda

4_{Progetto di Costituzione europea, artt.I-49 e III-301}

5_{Lauwaars, R.H., Auxiliary organs and Agecies in the EEC, in Common market law review,} 1979,

6_{Chiti, M.P., Diritto amministrativo europeo, Giuffrè, Firenze, 2005,p.161}

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di democratizzazione della politica europea e al desiderio di decentramento geografico delle funzioni istituzionali. Agenzie specializzate e decentrate sono state quindi istituite anche allo scopo di fornire aiuto e consulenza agli Stati membri e ai loro cittadini.

Le Agenzie dell’UE sono raggruppabili in quattro categorie: 1. Agenzie per la politica estera e di sicurezza comune,

sono tre agenzie8_{istituite per svolgere compiti specifici}

nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC).

2. Agenzie per la cooperazione di polizia e giudiziaria in

materia penale, sono tre agenzie9_{create per aiutare gli}

Stati membri a cooperare nella lotta contro la criminalità organizzata internazionale.

3. Agenzie esecutive, sono sei agenzie10_{istituite sulla base}

8_{Istituto dell'Unione europea per gli studi sulla sicurezza (ISS)}

Centro satellitare dell'Unione europea (CSUE) Agenzia europea per la difesa (EDA)

9_{Unità di cooperazione giudiziaria dell'Unione europea (Eurojust)} Ufficio europeo di polizia (Europol)

L'Accademia europea di polizia (CEPOL)

10_{Agenzia esecutiva per i consumatori, la salute e la sicurezza alimentare (CHAFEA)}

Agenzia esecutiva dell’UE per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA) Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca (ERCEA)

Agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese (EASME) Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA)

Agenzia esecutiva per la ricerca (REA)

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del regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio11_{, spesso}

dotati di personalità giuridica e a cui la Commissione delega lo svolgimenti di compiti relativi alla gestione di uno o più programmi comunitari, che hanno una durata determinata e devono essere ubicate nella sede della Commissione europea a Bruxelles o Lussemburgo.

4. Agenzie comunitarie 12 _{, sono organismi di diritto}

pubblico europeo, decentrati sul territorio e dotati di personalità giuridica, dunque giuridicamente distinte e funzionalmente indipendenti dalle altre Istituzioni

comunitarie come Consiglio, Parlamento e

11_{GU L 11 del 16.1.2003}

12_{Le agenzie comunitarie attualmente esistenti sono:}

• Agenzia comunitaria di controllo della pesca (CFCA) • Agenzia europea dei diritti fondamentali (EFRA)

• Agenzia europea dell'ambiente (EEA)

• Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA) • Agenzia europea per i medicinali (EMEA)

• Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX)

• Agenzia europea per la ricostruzione (EAR) • Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA)

• Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione (ENISA) • Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (OSHA) • Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA)

• Agenzia ferroviaria europea (ERA)

• Autorità di vigilanza europea GNSS (EGSA) • Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA)

• Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea (Cdt) • Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) • Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop) • Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro

(EUROFOUND)

• Fondazione europea per la formazione professionale (ETF)

• Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e di xenofobia (EUMC) • Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA) • Ufficio comunitario delle varietà vegetali (CPVO)

• Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (OHIM)

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Commissione.

Le agenzie comunitarie possono essere suddivise a loro volta in quattro sottogruppi. Un primo sottogruppo è costituito dalle

agenzie13_{che agevolano il funzionamento del mercato interno,}

attraverso attività di regolamentazione e fornendo alcuni servizi ai soggetti professionali del settore, dai quali ricavano la loro forma di finanziamento. Un altro sottogruppo è quello degli

osservatori14_{, la cui specificità consiste nel fungere da centro di}

raccolta e divulgazione di informazioni nel rispettivo settore di

competenza. Un terzo sottogruppo15_{è costituito dalle agenzie}

che promuovono il dialogo sociale: esse, infatti, hanno un consiglio di amministrazione, in cui sono rappresentati datori di lavoro, lavoratori la Commissione e gli Stati membri.

Un quarto sottogruppo16_{, infine, è quello delle agenzie cui sono}

13_{Queste agenzie sono:}

• Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (OHIM) • Ufficio comunitario delle varietà vegetali (CPVO) • Agenzia europea per i medicinali (EMEA)

• Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) • Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) • Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA)

• Agenzia europea dell'ambiente (EEA)

• Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA) • Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e di xenofobia (EUMC)

• Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop) • Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro

(EUROFOUND)

• Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (OSHA)

• Fondazione europea per la formazione professionale (ETF) • Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea (Cdt) • Agenzia europea per la ricostruzione (EAR)

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state subappaltate mansioni specifiche da parte

dell’amministrazione comunitaria.

L’Agenzia Europea dell’Ambiente rientra pertanto nel secondo sottogruppo, ovvero quello costituito dagli osservatori: essa svolge quindi prevalentemente attività di raccolta, elaborazione, diffusione di tutta una serie di dati concernenti il settore dell’ambiente in Europa. Essa appartiene alla schiera delle agenzie di “seconda generazione”, è stata infatti istituita con un

regolamento CEE del 199017_{, poi modificato nel 1999}18_{e nel}

200919_{, ed ha iniziato le sue attività nel 1995.}

2. Il fondamento giuridico per l’istituzione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente: l’art 191 TFUE

L’art 191 TFUE20_{stabilisce gli obiettivi, i principi e i criteri di}

valutazione che le Istituzioni dell’Unione devono seguire e rispettare nella elaborazione della politica ambientale dell’Unione europea: come ha affermato la Corte di giustizia, nella sentenza 14 luglio 1998, in causa C-284/95, Safety Hi-tech, al punto 36 e nella sentenza 14 luglio 1998, in causa C-341/95, Bettati, al punto 34 con riferimento all’art 130R TCE “questa disposizione prevede una serie di obiettivi, principi e criteri che il legislatore comunitario deve rispettare

17_{Regolamento n.1210/1990 (CEE) del Consiglio del 7 maggio 1990} 18_{Regolamento n 933/1999(CEE) del Consiglio del 29 aprile 1999} 19_{Regolamento n 401/2009(CEE) del Consiglio del 23 aprile 2009} 20_{EX 174 TCE}

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27

nell’attuazione della politica ambientale”.

Secondo l’art 191, par.1, TFUE, la politica ambientale

dell’Unione europea persegue quattro obiettivi: la

“salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità

dell'ambiente”; la “protezione della salute umana”; “l’ utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali”; la “promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici”.

La formulazione del primo obiettivo, cioè quello della

salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, si caratterizza in senso dinamico ed evolutivo, in quanto si propone non solo la conservazione, ma anche il miglioramento della qualità dell’ambiente, miglioramento che è anche assunto tra gli obiettivi dell’unione europea enunciati all’art 3, par.3, TUE. Misure per proteggere, conservare o migliorare la qualità dell’ambiente includono attività per correggere e combattere l’inquinamento, o per prevenirlo. Per ciò che concerne il secondo obiettivo, la protezione della salute umana, la Corte di Giustizia ha sottolineato che “la tutela della salute delle persone è del pari uno degli obiettivi dell’azione della Comunità in materia di ambiente”21_{. La forte} interconnessione dei due settori (ambiente e salute) è evidenziata ulteriormente dalle disposizioni di cui all’art 168, par.1, 1°comma, TFUE, il quale, analogamente a quanto dispongono gli artt. 11 TFUE e 191, par.2, 1°comma, in materia

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ambientale, richiedono un livello elevato di tutela della salute umana e l’integrazione della protezione della salute umana in tutte le altre politiche ed attività dell’Unione. La centralità e la importanza dell’obiettivo della tutela della salute umana emerge anche dalle numerose misure adottate sulla base giuridica ambientale formalmente tese alla protezione dell’uomo e dell’ambiente, ma chiaramente orientate in via primaria alla protezione del primo, e in misura minore a quella del secondo22_. Il terzo obiettivo della politica ambientale , l’ utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, si propone la protezione dell’ambiente naturale che deve essere preservato dal degrado e dall’impoverimento delle sue risorse, allo scopo di evitare danni notevoli all’equilibrio ecologico. L’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali equivale ad un uso sostenibile di queste risorse, sia di quelle rinnovabili che di quelle non rinnovabili.

Infine il quarto obiettivo, promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici, stabilisce un collegamento fra politica ambientale comunitaria e internazionale, nel senso della promozione di questa, nella consapevolezza che la soluzione della maggior parte dei problemi ambientali oltrepassa la sfera dell’unione europea e deve assumere carattere regionale o mondiale.

L’art 191 TFUE, par.2, 1° comma, enuncia i principi della

22_{Costato L., Manservisi S.,}_{Profili di diritto ambientale nell'Unione Europea, CEDAM,}

Padova, 2012, p. 77-111

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politica ambientale dell’Unione europea. L’inserimento di tali principi è dovuto alle revisioni operate all’Atto Unico europeo, con il Trattato di Maastricht e con il Trattato di Amsterdam che hanno a loro volta recepito i principi e i criteri affermatisi nel diritto internazionale dell’ambiente.

Nell’ambito generale della politica ambientale dell’UE, l’Agenzia europea dell’Ambiente riveste il suo ruolo peculiare: pertanto, per comprendere meglio tale peculiarità, e soprattutto per comprendere le caratteristiche del quadro entro cui si muove l’AEA, è opportuno far riferimento ai tratti salienti della politica ambientale europea. Uno dei principi-guida di tale politica comunitaria è il così detto principio del “chi inquina paga”, “(…)secondo il quale le persone fisiche o giuridiche, di diritto pubblico o privato, responsabili di un inquinamento devono pagare le spese delle misure necessarie per evitare tale inquinamento o per ridurlo al fine di rispettare le norme e gli qualità o, quando tali obiettivi non esistono, le norme fissate dai poteri pubblici”23_{. La motivazione alla base di tale principio} è chiaramente quella della attribuzione della responsabilità al fine di incitare una “riduzione dei comportamenti deviati”: “Imputare agli inquinatori i costi della lotta all’inquinamento che essi provocano li incita a ridurre quest’ultimo e a ricercare prodotti e delle tecnologie meno inquinanti e permette in questo modo un’utilizzazione più razionale delle risorse dell’ambiente. Ogni stato membro applica il principio del “chi inquina paga” rispetto a tutte le forme di inquinamento all’interno del proprio paese senza che si stabiliscano delle differenze tra un paese e

23_{Commissione delle Comunità europee, Normativa comunitaria in materia ambientale-}

vol.I- Legislazione generale, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee.

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l’altro” 24 _{. Gli altri principi della politica ambientale} dell’Unione europea sono: 1) principio di precauzione; che autorizza gli Stati membri ad avviare azioni di tutela ambientale prima che vi siano le prove del pericolo ambientale; 2) principio di prevenzione, che attribuisce la priorità ad azione dirette ad evitare i danni ambientali, in tal modo si tiene conto dell’irreversibilità di molti danni e della maggiore convenienza sul piano finanziario; 3) principio di correzione alla fonte, che mira ad evitare “l’esportazione” del danno ambientale all’esterno del paese in cui ha avuto origine; 4) principio di sussidiarietà che – come per gli altri settori comunitari- limita l’intervento dell’unione europea a quei casi in cui il livello di

intervento comunitario è giustificato25

L’art 191,par.3, TFUE all’enunciazione dei principi fa seguire l’indicazione dei criteri di valutazione che devono ispirare la fase preparatoria di elaborazione della politica ambientale, quindi la predisposizione della politica ambientale. La considerazione da parte delle Istituzioni di questi criteri è posta come necessaria e obbligatoria, quale elemento essenziale del processo decisionale; tuttavia il loro valore è orientativo e privo di efficacia vincolante, nel senso che non costringe ad uniformare l’azione ambientale ai risultati della valutazione e soltanto l’assenza di ogni considerazione preliminare dei criteri indicati evidenzia soprattutto da vistose lacune nella motivazione oppure un immotivato contrasto dell’atto con il

24_{Commissione delle Comunità europee, Normativa comunitaria in materia ambientale-}

vol.I- Legislazione generale, Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee.

25_{A.Mariani- E.Viganò (a cura di), L’I principi della politica ambientale dell’unione}

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risultato della valutazione, possono pertanto comportare un vizio di legittimità sindacabile dalla Corte di giustizia. Essi dunque sono obbligatori ma non vincolanti.

I criteri enunciati dall’art 191 dei quali tiene conto nel predisporre in materia ambientale sono quattro: il primo criterio è rappresentato dalla considerazione di dati scientifici e tecnici disponibili; il secondo criterio è rappresentato dalla considerazione delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni dell'Unione; il terzo criterio esprime l’esigenza di valutare il rapporto vantaggi-oneri che possono derivare dall'azione o dall'assenza di azione; e infine il quarto criterio prepone che nel predisporre l’azione ecologica si valuti il contesto socio-economico dell’Unione nel suo insieme e lo sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.

È dalla applicazione del primo di questi quattro criteri che l’Agenzia Europea dell’Ambiente trova il suo fondamento infatti obiettivo dell’Agenzia è quello di fornire all’Unione e agli Stati membri informazioni oggettive, attendibili e comparabili a livello europeo che consentano di adottare le misure necessarie per la protezione dell’ambiente; e quello di fornire un supporto tecnico e scientifico necessario.

3. La creazione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente

La creazione dell’Agenzia Europea dell’ambiente risale al 1990 e precisamente la sua istituzione è avvenuta per mezzo del “Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio del 7 maggio

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1990, sull’istituzione dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale”. È chiaro che l’istituzione di un nuovo organismo, così come l’avvio di una nuova politica, può essere sia la risposta ad un mutamento di sensibilità e di volontà da parte dell’Unione rispetto ad una determinata questione, che il tentativo di sollecitare un’evoluzione in un certo campo d’azione attraverso la promozione di un nuovo settore di attività. In primo luogo, è quindi necessario comprendere se l’AEA nasce come risposta ad un mutamento di sensibilità già avvenuto o come tentativo di imprimere tale cambiamento: in sostanza, si tratta di conoscere le motivazioni alla base della sua istituzione. Pertanto, occorre chiedersi: quali necessità hanno comportato la creazione di un organismo comunitario decentrato con un ruolo specifico nel campo della tutela ambientale. Scorrendo il testo del Regolamento, è possibile conoscere le considerazioni che il Consiglio ha posto come condizioni e motivazioni dell’istituzione dell’AEA. La prima considerazione enunciata dal Consiglio è che “(…) visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea,(…)il trattato prevede lo sviluppo e l’attuazione di un apolitica comunitaria in materia ambientale ed enuncia gli obiettivi e i principi che dovrebbero guidare una simile politica(…)26_”.

Riguardo il Trattato che istituisce la Comunità economica europea è opportuno ricordare che i Trattati di Roma del 1957 ignoravano la politica ambientale quale componente delle

26_{Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio del 7 maggio 1990,sull’istituzione}

dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale

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attività comunitarie. Tuttavia, mediante l’utilizzo di alcuni articoli del Trattato CEE, come gli artt. 100 e 235, fu possibile avviare azioni di tutela ambientale sin dai primi anni Settanta. L’art. 100 del Trattato CEE/CE attribuisce alla Comunità il potere di emanare delle direttive per consentire il riavvicinamento delle leggi aventi per oggetto “l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno”. Mentre l’art. 235 consente alla Comunità di assumere quelle misure necessarie e appropriate per “raggiungere nel funzionamento del mercato comune uno degli obiettivi della Comunità”. Grazie a questa “provvisoria legittimazione” della tutela ambientale, “(…) dai primi anni ’70 sono stati formulati programmi di politica ambientale comunitaria e approvati pertinenti strumenti legislativi. L’autorità giuridica per la loro legittimazione è stata dedotta dai (quasi) tuttofare artt. 100 e 235 del Trattato CEE/CE”27_.

L’inclusione formale della politica ambientale fra le attività della Comunità è avvenuta solo nel 1986, con la riforma dei Trattati che portò alla firma dell’Atto Unico Europeo (entrato in vigore nel 1987). Il testo del Regolamento prosegue affermando che la salvaguardia dell’ambiente costituisce una componente delle altre politiche comunitarie e che tale salvaguardia deve essere conforme ai dati scientifici e tecnici di cui si dispone. Non a caso, la Commissione aveva precedentemente avviato un progetto sperimentale per la raccolta e il coordinamento permanenti di informazioni sullo stato ambientale della

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Comunità28_{.In particolare, nei preamboli del Regolamento si}

attribuisce un ruolo fondamentale, indispensabile oltre che necessario, al monitoraggio a livello europeo delle problematiche ambientali; la possibilità di comparare le informazioni rilevate nei differenti Stati membri costituisce un altro tassello del sistema permanente di osservazione ed informazione che si vuole realizzare. A tal fine, è evidente l’esigenza di istituire una rete europea d’informazione nel settore ambientale: il suo scopo è chiaramente quello di consentire che l’adozione di misure relative alla protezione ambientale, tanto a livello comunitario quanto a livello degli Stati membri, avvenga sulla base di dati oggettivamente più attendibili e che all’opinione pubblica sia garantita una efficace

informazione29_{. L’ente di coordinamento della rete è costituito}

dall’Agenzia, la quale deve necessariamente collaborare con le altre strutture comunitarie per far sì che la Commissione assicuri l’applicazione della legislazione europea in materia ambientale; inoltre essa, pur mantenendo una propria autonomia giuridica, deve collaborare con enti nazionali ed internazionali e garantire in tal modo un coordinamento fra i diversi livelli d’azione. Come detto poc’anzi. L’Agenzia Europea dell’Ambiente è aperta alla partecipazione di paesi che non sono membri della Comunità ma che desiderano tuttavia collaborare per il raggiungimento degli obiettivi di tutela

28_{Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio del 7 maggio 1990, sull’istituzione}

dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale, in GU. L 120 del 11/05/1990 , p.1

dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale, in GU L 120 del 11/05/1990 , p.1

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ambientale.30

È evidente che le motivazioni alla base della creazione dell’AEA sono fondamentalmente due. La prima di carattere storico, poiché riguarda essenzialmente la necessità di recepire un cambiamento della percezione delle questioni ambientali; la seconda è di carattere politico-istituzionale, perché riguarda invece la creazione di un nuovo organismo in grado di assolvere nuovi compiti. Il mutamento della sensibilità collettiva rispetto ai problemi ambientali iniziò negli anni Settanta e preparò lentamente la strada a nuove politiche, in grado di rispondere alle esigenze di tutela ambientale che progressivamente emergevano, talvolta anche a causa di tragici incidenti. Negli anni Settanta il mutamento era già pienamente in atto e a testimonianza di ciò si possono ricordare due momenti significativi: la “Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano” svoltasi a Stoccolma nel 1972 e il

Consiglio europeo di Parigi dello stesso anno31_{. In questa sede il}

Consiglio europeo di Parigi merita di essere ricordato, oltre che per aver messo in agenda importanti obiettivi di ordine economico e monetario, per la decisione ufficiale di intraprendere una politica ambientale comune. A partire dal 1973, infatti, la Comunità europea avviò i primi piani d’azioni contenenti principi e programmi d’intervento di politica ambientale, propriamente intesa come politica di settore. Secondo quanto sostiene la stessa Agenzia Europea

dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale, in GU L 120 del 11/05/1990 , p.1-2

31_{R.Lewanski, Governare l’ambiente: attori e processi della politica ambientale, Bologna,}

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dell’Ambiente “ L’opinione pubblica ha spesso agito da stimolo nell’attirare l’attenzione sull’urgenza della tutela dell’ambiente. La netta protesta per la carente gestione delle risorse ambientali ha contribuito molto a far cambiare la mentalità degli amministratori negli anni ’70, un periodo in cui gli interventi pubblici erano spesso costituiti da una risposta “di emergenza” alle crisi ambientali”32_{. Un nuovo lento} cambiamento si è poi avviato nel corso degli anni Ottanta. Da un lato, si è cercato di agire sempre più a livello internazionale, iniziando così a riconoscere la necessità di un campo d’azione più ampio per le questioni ambientali, quasi sempre strettamente connesse le une alle altre, indipendentemente dalla “geografia dei disastri ambientali”. Dall’altro lato, si è cercato di agire non solo a posteriori dell’emersione di un problema ambientale ma anche preventivamente, attraverso un certo controllo ed una gestione dei “rischi ambientali”. In sostanza, in questo periodo entra in gioco la paura del disastro ambientale visto soprattutto come minaccia diretta per la sicurezza

dell’uomo, paura che sarà notevolmente rafforzata

dall’incidente alla centrale nucleare di Chernobyl nel 1986,e, giocoforza, il “rischio ambientale” diviene un concetto che entra prepotentemente a far parte dell’immaginario collettivo e delle élite politiche investite della responsabilità della sicurezza dei cittadini. Alla luce di queste considerazioni, è chiaro che anche l’istituzione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente, così come l’avvio di una politica ambientale comunitaria, è una risposta al cambiamento di sensibilità rispetto alla tematica

32_{Agenzia Europea dell’Ambiente, La creazione dell’AEA, in}

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ambientale, tanto nell’opinione pubblica quanto a livello istituzionale. Come già accennato, “ L’Atto unico europeo del 1987 individua espressamente nell’ambiente una delle aree che devono essere oggetto di una politica europea. Nel dicembre 1988, con la sua dichiarazione di Rodi, il Consiglio europeo chiede ai responsabili delle politiche europee un maggiore impegno in campo ambientale, appello energeticamente sostenuto dal Parlamento europeo. L’allora presidente della Commissione europea, Jacques Delors, risponde all’appello impegnandosi ad istituire una rete europea di monitoraggio e controllo dell’ambiente. Nel giugno 1990, il Consiglio dei ministri adotta il regolamento che costituisce la base giuridica dell’Agenzia (…) Nell’ottobre 1993, infine, si decide che l’AEA avrà sede nelle capitale danese di Copenaghen”33_{. Tuttavia, la} motivazione di carattere politico-istituzionale non è certamente meno rilevante di quella di carattere storico: entrambe si pongono alla base della creazione dell’AEA. In sostanza, una volta rilevata la necessità di un’azione in materia ambientale, è altresì necessario predisporre organismi in grado di soddisfare esigenze tecniche e scientifiche, indispensabili sia al fine di una buona informazione che allo scopo di compiere scelte e assumere decisioni politiche sulla base di dati oggettivamente attendibili: questa esigenza è fra l’altro chiaramente espressa nei preamboli del Regolamento istitutivo dell’Agenzia.

Pertanto la creazione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente si colloca in un quadro complessivo di mutamento storico della percezione e della sensibilità collettiva verso i problemi

33_{Agenzia Europea dell’Ambiente, La creazione dell’AEA, in}

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ambientali, e, allo stesso tempo, con la sua istituzione la Comunità ha voluto predisporre un organismo comunitario con ruolo e compiti specifici nel settore della tutela dell’ambiente, al fine ultimo di agevolare l’attuazione della politica ambientale europea nel suo insieme.

4. Il Regolamento istitutivo n.1210/1990

Il regolamento del 1990 stabilisce che lo scopo dell’istituzione dell’Agenzia Europea dell’Ambiente è quello di creare una rete di informazioni e di osservazione in materia ambientale: gli obiettivi principali dell’AEA sono, infatti, da un lato, quello di fornire i dati necessari, attendibili e comparabili, tanto agli Stati membri quanto alla Comunità e , non da ultimo, all’opinione pubblica; dall’altro, quello di fornire un supporto tecnico e scientifico necessario a garantire gli scopi di protezione e di

miglioramento dell’ambiente (articolo 1) 34 _{. Al fine di}

raggiungere tali obiettivi, il Regolamento stabilisce i compiti

dell’Agenzia, ripartendoli in dieci punti differenti35_:

1. In collaborazione con gli Stati membri l’AEA deve innanzi tutto coordinare la rete di informazione;

34_{Art 1 Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio del 7 maggio 1990,sull’istituzione}

dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale in GU L 120 del 11 maggio 1990

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2. Deve fornire alla Comunità e agli Stati membri i dati necessari per la realizzazione di politiche ambientali efficaci e –in particolare- deve fornire alla Commissione i dati necessari affinché essa possa adempiere al suo compito di preparazione delle proposte legislative in materia ambientale;

3. Deve registrare e valutare i dati che raccoglie ed infine redigere relazioni in cui siano contenuti criteri di valutazione sullo stato dell’ambiente uniformi e applicabili in tutti gli Stati membri;

4. deve assicurare l’armonizzazione dei metodi di misurazione dei dati ambientali esistenti nei vari Stati membri;

5. deve integrare le informazioni ambientali europee nei programmi internazionali nel settore come –ad esempio- quelli dell’Organizzazione delle Nazioni Unite;

6. deve assicurare la diffusione di informazioni attendibili e pubblicare ogni tre anni una relazione specifica sullo stato dell’ambiente;

7. deve promuovere l’applicazione di tecniche di previsione ambientale al fine di attuare le opportune misure preventive;

8. deve sviluppare metodi di valutazione dei costi dei danni dell’ambiente e delle tecniche di previsione, protezione e risanamento ambientali;

9. deve promuovere lo scambio di informazioni di alto contenuto tecnologico per la tutela dell’ambiente;

10. deve collaborare con gli altri organismi e programmi comunitari.

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Nello svolgimento delle sue attività, l’Agenzia deve altresì tener conto di tutti gli elementi utili a comprendere la qualità dell’ambiente, le pressioni sull’ambiente e la sensibilità dell’ambiente. L’articolo 3 del Regolamento stabilisce inoltre la priorità di otto campi d’azione:

1. qualità dell’aria ed emissioni atmosferiche; 2. qualità dell’acqua, inquinanti e risorse idriche;

3. stato dei suoli, della fauna e della flora nonché dei biotipi;

4. utilizzazione del suolo e risorse naturali; 5. gestione dei rifiuti;

6. emissioni sonore;

7. sostanze chimiche pericolose per l’ambiente; 8. protezione del litorale.

Il Regolamento istitutivo specifica infine che l’Agenzia deve tener conto dei fenomeni transfrontalieri, plurinazionali o globali; deve considerare gli aspetti socioeconomici e nelle sue azioni deve evitare di doppiare le attività di altre istituzioni ed

altri organismi comunitari.36

La rete dell’Agenzia comprende i principali elementi contenuti nelle reti nazionali, punti focali nazionali e i centri tematici operativi: a tal fine, gli Stati membri devono designare gli organismi e gli elementi nazionali che compongono la rete, e l’Agenzia deve confermare la designazione con una decisione all’unanimità del consiglio di amministrazione, creando i centri

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tematici occorrenti allo svolgimento del programma pluriennale di lavoro, e valutando periodicamente la necessità di apportare

eventuali modifiche 37_{. Per consentire all’Agenzia la necessaria}

autonomia nello svolgimento del suo lavoro, essa può concludere con gli enti che compongono la rete gli accordi utili

a tal fine 38_{. L’articolo 6 chiarisce che le informazioni ricevute}

dall’Agenzia o elaborate da quest’ultima possono essere divulgate al pubblico purché conformi alle norme comunitarie e degli Stati membri, relative alla divulgazione delle informazioni

e alla loro eventuale necessaria riservatezza39_{. Il Regolamento,}

inoltre, attribuisce all’Agenzia la personalità giuridica, così come riconosciuta alle persone giuridiche delle differenti legislazioni nazionali40_.

Il consiglio di amministrazione dell’Agenzia è composto da un rappresentante per ciascuno Stato membro, da due rappresentanti della Commissione e da due personalità del mondo scientifico in grado di apportare considerevoli contributi all’attività dell’Agenzia, questi ultimi designati dal Parlamento europeo; ogni membro ha diritto di voto e può farsi sostituire da un membro supplente; il consiglio di amministrazione elegge

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inoltre un presidente fra i suoi membri con carica triennale e adotta il suo regolamento interno. Le decisioni sono adottate a maggioranza di due terzi dei membri del consiglio, eccezion fatta per il caso in cui il consiglio deve designare gli elementi componenti la rete informativa (come stabilito dall’articolo 4). Il programma pluriennale di lavoro è adattato dal consiglio di amministrazione, sulla base di un progetto presentato dal direttore esecutivo, previa consultazione di un comitato scientifico e della Commissione. Sulla base del programma pluriennale, ogni anno il consiglio di amministrazione adotta un programma di lavoro con le stesse modalità secondo cui adotta quello pluriennale; nel caso di quello annuale, però, l’Agenzia può apportarvi dei cambiamenti nel corso dell’anno purché con le stesse modalità necessarie alla sua approvazione. Infine, entro il 31 gennaio di ogni anno, il consiglio di amministrazione adotta una relazione annua generale sulle attività dell’Agenzia: tale relazione deve poi essere presentata dal direttore esecutivo al Parlamento europeo, al Consiglio dei ministri, alla

Commissione e agli Stati membri41_{. Il direttore esecutivo}

dell’Agenzia è nominato, per un periodo di cinque anni rinnovabile, dal consiglio di amministrazione su proposta della Commissione: egli risponde delle sue attività di fronte al

consiglio di amministrazione 42_{. Il consiglio di amministrazione}

e il direttore esecutivo sono affiancati da un comitato scientifico

42_{Art 9 Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio del 7 maggio 1990,sull’istituzione} dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete europea d’informazione e di osservazione in materia ambientale in GU L 120 del 11 maggio 1990

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composto da nove membri, nominati dal consiglio di amministrazione per un periodo di quattro anni rinnovabile una sola volta; è importante sottolineare che i pareri del comitato

scientifico vengono pubblicati43_{. Il Regolamento stabilisce che}

il bilancio dell’Agenzia deve essere equilibrato in entrate e spese: le entrate, fate salve altre risorse, consistono in un finanziamento della Comunità scritto nel bilancio generale e nei pagamenti per i servizi resi; le spese consistono in spese per il personale, spese amministrative, infrastrutturali, operative e quelle relative ai contratti con altri organismi della rete e con

terzi44_{. Per far sì che il bilancio dell’Agenzia sia realmente}

equilibrato, il Regolamento, stabilisce la procedura della sua approvazione, che sostanzialmente consiste nella stesura di un preventivo redatto dal consiglio di amministrazione e presentato alla Commissione, la quale a sua volta la presenta al Consiglio

dei ministri.45_{Nel caso dell’Agenzia Europea dell’Ambiente il}

controllore finanziario è nominato dal consiglio di

amministrazione 46 _{. La gestione finanziaria delle attività}