UNIVERSITÀ DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza Tesi di LaureaIL PRINCIPIO DELLA DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA
SECONDO IL BUNDESVERFASSUNGSGERICHT.
LA GIURISPRUDENZA SUGLI AIUTI FINANZIARI AGLI STATI
EURO IN CRISI.
Il Candidato Il Relatore Susanna Matricali Prof. Rolando Tarchi v A.A. 2015/2016
ad Evelyn, “come una meteora hai attraversato il firmamento della vita, elargendo luce” sul mio cammino.
PRESENTAZIONE
Quando vi sono grandi cambiamenti, c’è sempre chi pone i suoi dubbi su quanto tali cambiamenti siano giusti. Ciò vale in ogni occasione della vita.
Quando a seguito di crisi finanziarie annunciate, vari organi sovranazionali hanno provato a trovare strumenti di rimedio, molti stati nazionali si sono messi in allerta. L’idea che sia “qualcun altro” a gestire il nostro “portafoglio” spaventerebbe chiunque. Ne da la prova l’attenzione mediatica che è stata rivolta alla Grecia ed alla sua crisi economico-finanziaria. Ma come anche sia stata fortemente presente sui nostri schermi televisivi e sulle pagine dei nostri giornali la bandiera tedesca o le foto della sua
Bundeskanzlerin.
Dopo una personale esperienza accademica in Germania, e su consiglio del mio Relatore, ho voluto approfondire, partendo proprio dalle sentenze del Bundesverfassungsgericht, come le varie misure economiche-finanziarie decise a livello europeo siano state accolte dal Tribunale Costituzionale tedesco. L’accento è stato posto sul ruolo svolto dal principio di democrazia rappresentativa, come filo conduttore dell’evoluzione del pensiero dei giudici di
Karlsruhe.
INDICE INTRODUZIONE 1 1- La Germania e la sua Legge Fondamentale 1 2- Il Bundesverfassungsgericht 5 3- L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale tedesca 7 nei rapporti con l'Unione Europea a) Solange I e Solange II 8 b) Maastricht-Urteil 10 c) Lissabon-Urteil 12 CAPITOLO I 15 La crisi finanziaria in alcuni stati dell’Eurozona; la richiesta di aiuti e la risposta della Germania. A) La sentenza del Bundesverfassungsgericht del 16 7 settembre 2011. 1- Introduzione 16 2- L’impegno richiesto alla Germania 17 3- Le motivazioni che adducono i ricorrenti 22 4- Le osservazioni del Bundestag e del Bundesregierung 24 5- La decisione presa dal BVerfG 25 a) L’ammissibilità del ricorso 26 b) Il ruolo che rivestono le decisioni riguardo al 29 bilancio di Stato nei confronti del principio di democrazia rappresentativa. c) Le modalità in cui deve operare il Bundestag 31 rispettando il principio di democrazia rappresentativa. d) La normativa dell’Unione Europea 33 e) Il legislatore ed il suo margine di valutazione 35 f) Ulteriori specificazioni sul ruolo del Bundestag 39
B) la sentenza del Bundesverfassungsgericht del 42 12 settembre 2012 1- Introduzione 43 2- Gli obblighi della Germania derivanti da MES e 46 Fiscal Compact 3- Le ragioni della richiesta di un provvedimento cautelare 49 e l’opposizione del Bundesregierung. 4- L’esame nel merito del Bundesverfassungsgericht 52 a) Il significato dell’articolo 38 GG. 53 b) Le attribuzioni del Bundestag in materia finanziaria 54 c) Il diritto del Bundestag ad essere informato 55 d) I requisiti per la ratifica della normativa europea 56 e) La ripartizione delle competenze. 58 Il Organstreitverfahren f) L’inserimento dell’articolo 136 comma 3 TFUE 60 CAPITOLO II 62 La scelta di ricorrere al rinvio pregiudiziale A) La sentenza del Bundesverfassungsgericht del 63 14 gennaio 2014 1- Introduzione 63 2- Le misure finanziarie adottate dalla BCE 65 3- Il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia 67 ex art. 267 TFUE 4- Il timore di obblighi e responsabilità eccessivi per 70 il Bundestag 5- La BCE ed il deutsches Bundesbank 71 6- La decisione presa dal Bundesverfassungsgericht 75 a) Le domande pregiudiziali 75 b) Un cambio di orientamento nell’ammissibilità 77 del ricorso
c) La decisione di ricorrere al rinvio pregiudiziale 80 d) La base giuridica secondo il 81 Bundesverfassungsgericht e) Le possibili conseguenze del rinvio pregiudiziale 84 B) La sentenza del Bundesverfassungsgericht del 86 18 marzo 2014 1- Introduzione 86 2- L’oggetto dei ricorsi di costituzionalità e del ricorso per 87 conflitto tra organi dello Stato 3- Conferma definitiva degli orientamenti giurisprudenziali 91 sviluppati nelle sentenze del 2011 e 2012 a) I rapporti tra l’esecutivo ed il legislatore 93 b) La responsabilità di bilancio del Bundestag 95 c) Il diritto di recesso dal Trattato MES 97 d) Il margine di valutazione del legislatore 97 e) Il “diritto” al veto 98 f) Il mancato confronto con il caso Pringle 99 CAPITOLO III 101 Il rinvio pregiudiziale e la giurisprudenza successiva A) La Corte di Giustizia ed il caso Gauweiler, 102 C-62/2014, del 16 giugno 2015 1- Le conclusioni dell’Avvocato Generale 103 2- La sentenza emessa dalla Corte di Giustizia (C-62/14 del 105 16 giugno 2015) a) Il primo quesito. La conformità dell’OMT 106 b) Il principio di proporzionalità 107 c) Il secondo quesito. La compatibilità con il divieto 109 di finanziamento del debito ex art. 123 TFUE d) Considerazioni conclusive sull’importanza di 112 questa sentenza
B) La sentenza del Bundesverfassungsgericht del 113 21 giugno 2016 1- L’accoglimento da parte del BVerfG di quanto espresso 114 dalla CGE 2- Il BVerfG si riserva la prerogativa di svolgere valutazioni 116 in futuro CONCLUSIONI 119 BIBLIOGRAFIA 122
INTRODUZIONE
1- La Germania e la sua Legge Fondamentale
La Repubblica Federale di Germania, Bundesrepublik
Deutschland, è uno degli stati democratici appartenenti
all’Eurozona. Dal 23 maggio 1949 trova la sua regolamentazione fondamentale nella propria carta costituzionale denominata Legge Fondamentale per la Repubblica Federale di Germania. (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, comunemente abbreviato GG).
Fu preferita la denominazione di Legge Fondamentale rispetto a quella di Costituzione. Quest’ultima denominazione era generalmente scelta dagli altri stati europei. Ma in quanto era legge fondamentale in attesa di una riunificazione della Germania allora divisa1, non le fu data “l’etichetta” di costituzione
(Verfassung). Anche al momento dell’unificazione, quando furono assorbiti i Länder della Germania orientale, si è comunque preferito mantenere lo stesso documento senza procedere ad una norma sostitutiva.
La Repubblica Federale di Germania è uno Stato federale, democratico e sociale. Tutta l’autorità statale deriva dal popolo. Tale autorità è esercitata dal popolo attraverso elezioni e altre votazioni ed attraverso organi legislativi, esecutivi e giudiziari. Il potere legislativo è soggetto all'ordine costituzionale, il potere esecutivo e il potere giudiziario sono vincolati dalla legge e dalla giustizia.2
1 L’articolo 23 della Legge Fondamentale del ’49 prevedeva esplicitamente
questa futura riunificazione.
Questo è il contenuto dei primi tre commi dell'articolo 20 della Legge fondamentale per la Repubblica Federale di Germania. Essi sono chiamati "costituzione in forma breve"3, perché contengono i
più importanti principi strutturali dello stato tedesco. Questi principi, i Verfassungsprinzipien, sono il principio della democrazia, del federalismo, dello Stato di diritto e dello Stato sociale. Questi principi sono particolarmente protetti da una “garanzia eterna”4. Infatti, sono definiti come una parte costante
della Legge Fondamentale all'articolo 79 comma 3 GG5, e sono
ulteriormente precisati in altri articoli della Legge Fondamentale. Dato l’importanza di questi princìpi, sono stati enunciati anche nel preambolo del Trattato di unificazione della Repubblica Federale di Germania. Il principio del federalismo esprime che lo stato si compone di singoli stati membri (Länder) che, a seguito della loro fusione, non 3 Verfassung in Kurzform. 4 Ewigkeitsgarantie. 5 “Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gezetzgebung oder die in Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.” Fig. 1 Schematizazione dell’art. 20 GG. Tratto da Bundeszentrale für politische Bildung, 2009, www.bpb.de. Fig. 1
perdono le proprie caratteristiche di stato (cioè avere dei cittadini presenti in un determinato territorio, dove il potere statale viene esercitato), e coesistono assieme allo Stato federale. Vi è quindi una coesistenza su due piani: la federazione e i singoli Länder. Essi sono perciò due entità statali su uno stesso identico territorio. L’articolo 30 GG specifica che l’esercizio del potere statale e il compimento dei doveri statali spetta ai Länder, salvo i casi in cui la Legge Fondamentale non preveda diversamente. 6
Il principio della democrazia è espresso in modo conciso al secondo comma dell’articolo 20 GG7. Il popolo esercita tale
autorità di stato mediante le elezioni, quando elegge i membri del parlamento del proprio Land di appartenenza e quando elegge i membri del Bundestag. Inoltre il popolo esercita il proprio potere di Stato mediante le votazioni delle varie regolamentazioni come può essere previsto dalle Costituzioni dei Länder, oltre a esprimere la propria autorità in caso di referendum o interrogazioni a livello federale. Il Bundestag e i parlamenti dei Länder hanno una legittimazione democratica diretta, in quanto composti a seguito di elezioni a suffragio universale. Tutte le altre decisioni che vengono prese (ad esempio, l’approvazione della legislazione, la scelta del
Bundeskanzler), non derivano direttamente da una votazione
popolare. In questo caso si parla di una legittimazione democratica mediata. Il principio di democrazia espresso dalla Legge Fondamentale della Germania consiste quindi in una democrazia rappresentativa. Il diritto al voto è pertanto elemento essenziale e fondamentale del principio di democrazia. L’articolo 38 comma 1 6 “Die Ausübung der staatlichen Befugnis und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.” 7 “Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.”
GG8 fissa le caratteristiche del voto dei cittadini. Il voto, infatti,
deve essere universale, diretto, libero, uguale ed espresso in segretezza.
Il principio dello Stato di diritto caratterizza il fatto che l’autorità politica viene esercitata in conformità a regole precostituite. Deve essere perciò rispettata la divisione dei poteri, in quanto ogni organo può esercitare solo i poteri ad esso attribuiti.
Al principio di Stato sociale sono dedicati nella Legge Fondamentale solo poche parole. Insieme all'articolo 1 GG, che garantisce la dignità umana come sacrosanta e sottolinea che la sua protezione è un obbligo del potere dello Stato, la dottrina tedesca trae altre conseguenze. Così, è generalmente accettato che dal principio di Stato sociale ne deriva che debba essere garantita “una soglia minima per l’esistenza”9. Dallo stesso principio si trae
la necessità di conferire ad alcune categorie una protezione speciale. Questo impegno, insieme all'articolo 3 della Legge Fondamentale che comprende il divieto di discriminazione, significa anche che lo Stato deve prendersi cura di una pari opportunità di vita per tutti i cittadini. L'obiettivo della politica sociale è la creazione di giustizia sociale. 8 “Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.” 9 Existenzminimum.
2- Il Bundesverfassungsgericht
Il Bundesverfassungsgericht10 è la Corte Costituzionale Federale della Germania. Essa ha sede nella città di Karlsruhe, nel
Baden-Württemberg. Istituita nel 1951, è l’organo preposto a vigilare sulla
corretta osservanza della Legge Fondamentale della Germania. È proprio la Legge Fondamentale a prevedere questo organo agli articoli 93, 94, 99 e 100 GG.
Il Bundesverfassungericht è composto dai giudici federali e altri membri. Questi sono scelti per metà dal Bundestag, e per metà dal
Bundesrat. Tali giudici e altri membri non possono rivestire
contemporaneamente altre cariche in seno al Bundestag o ad altro organo dello stato federale o di un Land.11 Specifica l’articolo 93 come il BVerfG decida: - i conflitti tra organi dello stato (Organstreitverfahren); - il controllo astratto di costituzionalità delle norme federali o dei Länder (abstrakte Normenkontrolle);
- i conflitti riguardo a diritti ed obblighi spettanti allo stato federale oppure ai singoli Länder, tutti i conflitti federali tra stato federale ed i singoli Länder o i conflitti tra i Länder stessi o all’interno di un solo Land;
- i ricorsi costituzionali diretti individuali (Verfassungsbeschwerde) a tutela dei diritti fondamentali nei confronti del pubblico potere; - su richiesta del Bundesrat, di un governo di un Land o di un parlamento di un Land, per i casi in cui non sia più necessaria una 10 comunemente abbreviato come BVerfG. Verrà usata questa abbreviazione anche in questo testo. Fig. 2 Immagine del Bundesverfassungsgericht, tratto dal sito internet istituzionale. 11 Art. 94, comma 1 GG. Fig. 2
legislazione a livello federale, oppure non sia stata necessaria l’emanazione della legislazione a livello federale;
- tutti quei casi previsti da legge ordinaria dello Stato federale. Specifica l’articolo 99 come la legge ordinaria di un Land possa devolvere al Bundesverfassungsgericht le decisioni riguardo a controversie costituzionali all’interno dello stesso Land per quei casi di applicazione della normativa locale nelle materie amministrative, finanziarie, di diritto del lavoro e di diritti sociali.
A queste competenze, l’articolo 100 GG, aggiunge al suo primo comma la competenza a decidere il controllo concreto di costituzionalità delle norme federali o regionali (konkrete
Normenkontrolle). Al terzo comma, troviamo la competenza a
decidere i contrasti che possano sorgere sull'interpretazione della Legge Fondamentale tra il Bundesverfassungsgericht e la corte costituzionale di un Land o tra le corti costituzionali di più Länder.
Inoltre il BVerfG ha un secondo ruolo, previsto all’art. 100 comma 2 GG. È quello di vigilare sul diritto pubblico ed internazionale. Quando essa decide, che sia come organo costituzionale che sia come organo dell’apparato giuridico federale, le sue interpretazioni delle norme costituzionali saranno reputate interpretazioni autentiche.
L’articolo 94 comma 2 prevede che l’operato del BVerfG sia regolato da una legge ordinaria federale. Tale norma è il Gesetz
über das Bundesverfassungsgericht12. È previsto che il BVerfG è
suddiviso in due Senate e in sette Kammern. I ricorsi presentati sono affidati in base all’argomento. Ovvero, il primo Senat è competente per tutti i ricorsi con oggetto gli artt. 1 fino a 17, 19, 20 comma 4, 33, 38, 101, 103 e 104 GG. Il secondo Senat invece è competente per i ricorsi con oggetto i conflitti tra organi dello
12 “Legge per il Tribunale costituzionale federale”. Comunemente abbreviato
Stato, i ricorsi con oggetto i diritti e i doveri degli organi previsti costituzionalmente. Inoltre è anche competente per disporre il divieto di esistenza di partiti politici contrari alla Legge Fondamentale. Se i giudici non decidono in modo unanime, è possibile che contestualmente alla sentenza sia emessa anche l’opinione difforme di uno o più giudici del BVerfG.
A causa però dell'enorme mole di lavoro, di fatto si può constatare che non vi è una rigida applicazione della ripartizione dei ricorsi tra i due Senate. I Kammern hanno come compito principale quello di alleggerire l'attività di ogni Senat. A tal fine hanno potere decisorio sull'inammissibilità di questioni di legittimità sollevate in via incidentale quando l'istanza non sia proposta dalle corti costituzionali dei Länder. Inoltre hanno potere decisorio sulla non accettazione di ricorsi costituzionali diretti che siano inammissibili o manifestamente infondati o, viceversa, sull'accoglimento di ricorsi costituzionali manifestamente fondati.
3- L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale tedesca nei rapporti con l'Unione Europea.
I primi passi della vicenda risalgono al 196713, allorquando il
Bundesverfassungsgericht fu chiamato ad esprimersi sulla
preminenza del diritto comunitario su quello nazionale. Il Tribunale costituzionale federale dichiarò in tale occasione inammissibile un ricorso presentato contro alcune disposizioni di due regolamenti CEE14 a fronte dell'asserita lesione dei diritti
fondamentali del ricorrente, riconosciuti agli artt. 2, comma 1, 3, comma 1, 12, comma 1, e 14 GG.
13 BVerfG 18. Oktober 1967, 1 BvR 248/63, 1 BvR 216/67. 14 Comunità Economica Europea
Il Tribunale costituzionale ritenne che, in virtù di quanto contemplato dall’art. 90 della legge sul funzionamento del BVerfG (BVerfGG), esso fosse competente a sindacare solo gli atti dei pubblici poteri, ovverossia solo gli atti del potere pubblico statale tedesco. In tal senso, i regolamenti comunitari venivano qualificati come atti di un potere pubblico sopranazionale non riconducibile alla categoria in questione e pertanto non potevano essere oggetto di specifico intervento da parte del BVerfG.
Di fondamentale importanza appare l'argomentazione del BVerfG secondo cui gli organi della Comunità potevano esercitare diritti di sovranità, dei quali gli Stati membri si erano spogliati, senza che questo potesse comportare che la Comunità stessa assumesse i tratti strutturali di uno Stato (unitario) o di uno Stato federale.
In questa primissima fase, l'ordinamento comunitario era qualificato quale ordinamento autonomo, separato e diverso da quello dello Stato membro, con la conseguenza che la garanzia dei diritti fondamentali doveva essere perseguita dinanzi ad un sistema comunitario di tutela giurisdizionale.
a) Solange I e Solange II
Seguendo questa prima interpretazione, nel 1974, con la sentenza Solange15, il Tribunale di Karlsruhe affermava che
l'Unione Europea altro non era che un peculiare ordinamento che promana da autonome fonti del diritto.
L'indipendenza ed autonomia reciproche dell'ordinamento comunitario e dell’ordinamento tedesco comportavano l'impossibilità per il giudice tedesco o per quello comunitario di
pronunciarsi sulla validità delle norme prodotte dai rispettivi ordinamenti. Questo è il principio c.d. “del doppio binario”.
Il trasferimento dei diritti di sovranità in capo ad organizzazioni internazionali doveva, già nel 1974, essere considerato nel contesto delle altre prescrizioni costituzionali.
Non si disconosceva la possibilità che gli organi comunitari potessero stabilire norme giuridiche direttamente applicabili e valide entro l’ordinamento della Repubblica federale. Ma comunque si intendeva limitare l'ingerenza del diritto sovranazionale attraverso una lettura fortemente restrittiva dell'art. 24, comma 1 GG. Ben presto, anche in seguito alle forti critiche della dottrina alla decisione Solange, il
Bundesverfassungsgericht si è nuovamente trovato ad affrontare la
questione, affermando il principio della non sottoponibilità a giudizio del diritto comunitario derivato (c.d. Solange II16).
Il Tribunale costituzionale, sollecitato a rispondere se i regolamenti della Commissione, nell’interpretazione della Corte Europea, violassero o meno i diritti fondamentali, ritenne di non dover intervenire in tutti quei casi in cui le Comunità europee e, in particolare, la giurisprudenza della Corte di Giustizia fossero in grado di garantire un'efficace protezione dei diritti fondamentali nei confronti del potere sovrano delle Comunità, tale da essere in sostanza eguale a quella della GG tanto da assicurare il contenuto essenziale dei diritti fondamentali.
Ne conseguiva che tutti gli organi della Comunità hanno riconosciuto che essi sentono come obbligo giuridico di esercitare le loro competenze e di realizzare i fini della Comunità in osservanza dei diritti fondamentali. Gli organi comunitari per la definizione ed il contenuto di tali diritti fondamentali tiene in forte
considerazione le carte costituzionali degli stati membri e la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. b) Maastricht-Urteil.17 Una nuova spinta innovatrice è stata registrata in occasione della ratifica del Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992. È noto come il Trattato in questione abbia profondamente modificato la struttura della Comunità Economica Europea (CEE), trasformandola in Unione Europea. Per quanto rileva in questa sede, il Trattato di Maastricht ampliava numerose competenze comunitarie, introducendo il principio di sussidiarietà, in base al quale, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, l'Unione Europea interviene solo laddove l'azione dei singoli Stati non sia sufficiente al raggiungimento dell'obiettivo.
Evidentemente, l'estensione delle competenze dell’ Unione Europea necessitavano di un intervento specifico da parte degli Stati membri, che non solo dovevano ratificare il Trattato, ma eventualmente anche adeguare i propri sistemi nazionali alla rinnovata articolazione delle competenze. Ratificato il Trattato di Maastricht da parte del Bundestag il 2 dicembre 1992, si procedette all'approvazione di un'apposita modifica all'art. 23 GG, che avrebbe consentito un'agevole e celere cessione di sovranità verso la Comunità, con l’obiettivo di stabilire una Europa unita.
Ci fu chi si dichiarò radicalmente contrario all'emendamento costituzionale, in quanto ritenuto lesivo del principio di democrazia, oltre che dei principi fondamentali della GG. Fu pertanto promosso un ricorso contro tale decisione dinanzi al Tribunale costituzionale tedesco.
Il Maastricht-Urteil consentiva ai giudici di Karlsruhe di esplicitare e argomentare la propria concezione sulla natura giuridica dell'Unione Europea.
In primo luogo, la Corte ritiene che “l’apertura all’integrazione europea [...] ha come conseguenza che atti incidenti su diritti fondamentali possano essere adottati anche da autorità europee e che la tutela di questi diritti debba essere quindi garantita per l’intero ambito di operatività degli atti medesimi; in questo modo si amplia, in particolare, la sfera spaziale di applicazione dei diritti di libertà e il parametro di raffronto per l’applicazione del principio d’eguaglianza”.
Il BVerfG ribadisce la propria competenza per la garanzia del contenuto essenziale dei diritti fondamentali anche nei confronti del potere sovrano della Comunità, in considerazione della circostanza secondo la quale anche gli atti di un'organizzazione sovranazionale possono interferire con le garanzie disposte dalla Legge fondamentale e con le competenze del Tribunale costituzionale, che hanno ad oggetto la difesa dei diritti fondamentali in Germania.
Il Bundesverfassungsgericht asserisce di avere giurisdizione in relazione all'applicabilità in Germania del diritto comunitario derivato che si svolge nel quadro di un rapporto di cooperazione con la Corte di Giustizia europea.
Logica conclusione di tale percorso argomentativo è l’affermazione secondo la quale la sovranità permane in capo alla Germania, come a tutti gli altri Stati membri, mentre spetta al Tribunale Costituzionale Federale il controllo degli atti delle istituzioni e degli organi europei perché rispettino e non superino i limiti dei poteri a questi devoluti.
c) Lissabon-Urteil.
Nella sentenza sul Trattato di Lisbona18 il BVerfG si è
trovato ad affrontare una più ampia e generale riflessione sulla struttura democratica del processo di integrazione europea.
In particolare, le norme impugnate sarebbero state lesive, secondo i promotori, del diritto di voto e del principio democratico in quanto avrebbero comportato uno svuotamento delle competenze del Bundestag con il trasferimento di rilevanti competenze politiche all’Unione Europea. Veniva, inoltre, contestato anche il deficit di legittimazione democratica dell'Unione Europea. Infine, si rilevava una violazione dell'identità costituzionale tedesca (intangibile in base all’art. 79, comma 3 GG), con la conseguente perdita della qualità di Stato della Repubblica federale e la trasformazione dell'Unione Europea in uno Stato federale o quanto meno in una grande federazione dotata di soggettività giuridica.
In continuità con il Maastricht-Urteil, il BVerfG argomenta la propria posizione in relazione al diritto di voto, specificando che la garanzia del diritto costituzionale alla democrazia si estende al suo contenuto fondamentale e cioè al potere degli elettori di concorrere in permanenza a determinare la legittimazione popolare dei poteri pubblici e di condizionare il modo in cui sono esercitati.
Ne discende la riflessione secondo la quale la democrazia rappresentativa costituisce elemento essenziale ed imprescindibile, promanando direttamente alla dignità umana e alla libertà individuale, cui è strettamente connessa.
18 BVerfG 30. Juni 2009, 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR
Tale posizione appare facilmente conciliabile con la circostanza secondo la quale la Germania può cedere parte della propria sovranità alle Istituzioni Europee, a condizione che i meccanismi della democrazia rappresentativa siano garantiti anche a livello europeo, rispettando pertanto il nucleo centrale ed intimo, l'essenza stessa del sistema democratico rappresentativo tedesco.
Pertanto, sebbene la Costituzione tedesca autorizzi la Germania a partecipare all’Europa Unita, questa apertura verso l'Europa (Europarechtsfreundlichkeit) non implica una piena e acritica rinuncia all'identità costituzionale tedesca. Questo sarebbe, secondo il BVerfG, il significato ultimo della
Identitätsklausel posto alla base dello stesso principio
democratico.
Quindi nel perseguire l’integrazione europea, gli organi costituzionali sono tenuti ad assicurare che questo processo segua i principi costituzionali. Si definisce così il ruolo del
Bundesverfassungsgericht quale soggetto istituzionalmente deputato a verificare che l’integrazione avvenga nel pieno rispetto delle norme costituzionali.
La portata dei principi contenuti nel Lissabon-Urteil è stata tale da influenzare anche le successive decisioni. Come nella sentenza del 6 luglio 2010, c.d. Honeywell-Urteil19, con la quale è stato dichiarato ricevibile il ricorso, pur respingendolo, ritenendo che la compatibilità del diritto dell’Unione Europea con i princìpi fondamentali dello Stato nazionale tedesco possa essere valutata solo in caso di grave violazione delle competenze attribuite. Viene così affermato l’obbligo di interpretare il diritto interno alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia.
Con la pronuncia pregiudiziale Mangold20, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea aveva statuito l’esistenza del principio generale del divieto di discriminazioni basato sull’età, e la sua prevalenza sul diritto nazionale confliggente. L'arrivo quindi della decisione sul Trattato di Lisbona riafferma la competenza del
Bundesverfassungsgericht a dichiarare l’illegittimità degli atti
dell’Unione Europea emanati ultra-vires, e come tali capaci di minacciare il riparto delle competenze tra Unione Europea e Stati Membri.
In tale contesto si inserisce quindi la sentenza Honeywell, ribadendo che sebbene esista un diritto europeo autonomo, questo è subordinato all’attribuzione e all’autorizzazione di poteri in virtù dei Trattati. L’estensione delle competenze è vincolata alla revisione dei Trattati, nella quale gli Stati membri prestano il proprio consenso così assumendo ciascuno la responsabilità della stessa.
Nello svolgersi della motivazione, il BVerfG chiarisce che i rapporti tra i due livelli, nazionale ed europeo, non sono e non devono porsi in modo competitivo. Al contrario, il BVerfG afferma l'esistenza di una continuità e di un coordinamento tra le istanze giurisdizionali dell'ordinamento europeo e quelle dell'ordinamento nazionale. 20 CGE 22 novembre 2005, C-144/04.
CAPITOLO I La crisi finanziaria in alcuni stati dell’Eurozona; la richiesta di aiuti e la risposta della Germania. A fine anno 2009 la Grecia palesa pubblicamente le sue difficoltà finanziarie. Erano stati falsificati in precedenza quei dati finanziari nazionali che hanno permesso alla Grecia di poter aderire alla moneta unica Euro. Questa dichiarazione di difficoltà, coinvolse l’intera Eurozona, in quanto si temeva un coinvolgimento anche di altri stati europei. Perciò si è tentato di dare immediata risposta alle problematicità finanziarie. Era stata sentita la necessità di intervento finanziario su scala sovranazionale. Ma non sempre tali misure sono state viste completamente di buon occhio.
Vediamo, infatti, come il Bundesverfassungsgericht è stato chiamato più volte a pronunciarsi su presunte violazioni del principio costituzionale di democrazia basato sulla sovranità popolare. A distanza di un anno l’una dall’altra, troviamo due sentenze che meritano di essere prese in esame. Sono la sentenza del BVerfG del 7 settembre 2011, e la sentenza della stessa corte del 12 settembre 2012.
In entrambe, i ricorrenti lamentano uno svuotamento di fatto di quel principio di democrazia basato sulla sovranità popolare, come previsto dall’art. 38 GG e definito dall’articolo 79 della stessa Legge Fondamentale principio fondamentale intangibile. Attraverso un’attenta analisi delle motivazioni date proprio dalla Corte Costituzionale federale tedesca, possiamo andare a ricostruire quel collegamento che la Corte fa fra decisioni in tema di bilancio e finanza pubblica, democrazia e forma di governo parlamentare.
A) La sentenza del Bundesverfassungsgericht del 7 settembre 2011.
1- Introduzione
Il 2 maggio 2010, i membri del c.d. Euro-Gruppo hanno concordato un pacchetto di aiuti che nel corso di tre anni consiste in un volume di prestiti di € 110.000.000.000 (quota tedesca: 22,4 miliardi di euro) a favore della Grecia. Questo c.d. “pacchetto Grecia” è stato recepito nell’ordinamento tedesco con la legge sulla stabilità finanziaria dell'Unione monetaria (abbreviato WFStG21).
In base a questa legge di attuazione, il Ministero federale delle Finanze è autorizzato ad assumere garanzie per i prestiti erogati. Il 9 e 10 maggio 2010 è stato deciso il “pacchetto salva Euro”22.
Questo pacchetto, da eseguire nel corso di tre anni, affronta la crisi finanziaria mediante due strumenti. In primo luogo il Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (EFSM), uno strumento dell’Unione Europea, con un importo in contanti fino a 60 miliardi di euro. L'altro strumento è il Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (EFSF) con un volume fino a 440 miliardi di euro. In Germania è stata autorizzata l'acquisizione di garanzie nell'ambito del EFSF, per un importo fino a 123 miliardi di euro mediante la legge di stabilizzazione finanziaria (StabMechG23).
Con la sentenza del 7 settembre 2011 il Tribunale costituzionale federale tedesco si è pronunciato su tre ricorsi di 21 Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik del 7 Maggio 2010, BGBl. I S. 537. 22 Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri dell’area euro riuniti in sede di Consiglio, in Consiglio dell’Unione Europea, doc. 9614/10 del 10 maggio 2010. 23 Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus del 21 Maggio 2010, BGBl. I S. 627.
costituzionalità aventi ad oggetto questi atti normativi interni e sovranazionali (che sono sia vincolanti sia di soft law), adottati per fronteggiare la crisi economico-finanziaria in atto nell’ambito dell’Unione monetaria e, in particolare, per erogare aiuti a favore dello stato ellenico.
I motivi del ricorso sono suddivisibili in due categorie; i ricorsi strettamente attinenti a violazioni del testo costituzionale tedesco e quelli in riferimento alla violazione di norme costituzionali in collegamento alla normativa dell’Unione Europea. Vedremo come la Corte dia una ben precisa lettura delle norme costituzionali ritenute violate dai ricorrenti, andando a ritenere che l’applicazione dei dettati costituzionali così come prospettati dai ricorrenti sia errata.
2- L’impegno richiesto alla Germania.
Dal 2010 i paesi dell’Eurozona hanno adottato quella serie di provvedimenti senza precedenti per poter contrastare la crisi economico-finanziaria internazionale ed evitare una destabilizzazione finanziaria dell’area Euro, avviando un processo di carattere macroeconomico. Proprio questi primi provvedimenti del 2010 sono l’oggetto dei ricorsi presentati alla Corte Costituzionale federale tedesca.
La prima misura è stata adottata per fronteggiare una crisi nata nello stato ellenico. La Grecia aveva annunciato ufficialmente le proprie difficoltà economiche che la portavano in uno stato di crisi finanziaria nell’autunno del 2009.24 Quando il 23 aprile 2010 la
24 Comunicato stampa dell’allora appena eletto primo ministro Papandreu; “Il deficit per quest’anno ammonta al 12,7% del Prodotto interno lordo e il debito pubblico sfiora i 300 miliardi di euro. Di conseguenza, il nostro Paese rischia di soffocare sotto la mole del debito”, http://it.euronews.com/2015/06/17/grecia-le-tappe-della-crisi-del-debito.
Grecia chiede, ufficialmente, l’intervento del FMI25 e dell’Unione
Europea, si nota, infatti, un contesto di instabilità crescente. Il 2 maggio 2010, l’Eurogruppo decide di accordare aiuti economici alla Grecia insieme al FMI.
I ministri delle Finanze dell'Eurozona decidono di garantire alla Grecia un prestito da 110 miliardi di euro che sarà erogato a rate nei tre anni successivi. Questo prestito rientra nel c.d. “pacchetto salva Grecia”, deciso il 2 maggio 2010. I ministri delle Finanze dell'Eurogruppo hanno così dato il via libera al piano di sostegno per la Grecia. Di questi 110 miliari di euro, reputati necessari nei tre anni successivi per fronteggiare la crisi greca, 80 sono a carico dei partner della Grecia nell'area euro. Questa decisione è stata emanata sulla base dell’articolo 122 comma 2 TFUE26. Di questi, come già previsto, 30 miliardi saranno stanziati
dai 15 paesi nel primo anno. Anche alla Germania, rientrando tra questi paesi, compete stanziare una somma in aiuto alla Grecia.
Già fin da subito in realtà queste misure hanno dato vita a controversie a livelli di diritto europeo sulla possibilità che l’articolo 122 TFUE potesse essere usato come base per tali tipologie di misure finanziarie di aiuto, oltre a porre in dubbio anche la conformità ai trattati fondamentali delle misure tutelate dall’articolo 122 comma 2 TFUE.27
Questi aiuti degli stati dell’Eurozona richiedono un impegno anche da parte della Grecia stessa. Infatti, l’assistenza finanziaria agli Stati dell’Eurozona che si trovano in difficoltà, si è ispirata a una rigida condizionalità, così com’è solito nella politica di intervento del FMI. Il Fondo subordina tradizionalmente i propri programmi di assistenza finanziaria all’attuazione di specifiche
25 Fondo Monetario Internazionale.
26 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.
27 SONDER, Die Griechenlandhilfen vor dem Bundesverfassungsgericht, DVBl,
riforme da parte del paese interessato, volte a risolvere i problemi strutturali all’origine degli squilibri interni di tale Stato. In quest’ottica, il FMI condiziona l’erogazione dei finanziamenti alla realizzazione di una serie di impegni, che concorda con il paese destinatario, contenuti in una c.d. lettera di intenti, corredata da quello che viene chiamato “memorandum di politiche economiche e finanziarie”. In questo caso il prestito è condizionato all’attuazione di severe riforme strutturali, tra le quali: la soppressione della tredicesima e quattordicesima mensilità nella funzione pubblica, il blocco dei salari dei funzionari per tre anni, maggiore flessibilità nel mercato del lavoro, l’estensione del periodo di contribuzione pensionistica da 37 a 40 annualità nel 2015, la liberalizzazione delle professioni, un aumento dell’IVA fino al 23%.
La Germania, come ogni altro stato dell’Eurogruppo28, ha
dovuto prendere le adeguate decisioni per recepire nel proprio ordinamento queste decisioni prese a livello supranazionale. Il WFStG, abbreviazione di Gesetz zur Übernahme von
Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik, è la legge federale tedesca con cui la Germania ha
approvato queste misure decise in sede supranazionale il 2 maggio 2010, al fine di consentire la realizzazione di quel piano di sostegno alla Grecia. Il 7 maggio 2010, il Bundestag tedesco ed il 28 L'Eurogruppo è un organo informale in cui i ministri dell’economia e delle finanze degli Stati membri dell’Eurozona discutono di questioni relative alle responsabilità condivise riguardo alla moneta unica. Si tratta pertanto di una riunione informale che si svolge alla vigilia di un Consiglio dei ministri dell'Economia e delle finanze (ECOFIN), a cadenza mensile. L'Eurogruppo, i suoi componenti e le sue funzioni sono formalizzati nel protocollo n. 14 al Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Gli stati aderenti, in quanto hanno adottato la moneta unica Euro, sono Austria, Belgio, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna.
Bundesrat hanno approvato la WFStG. Nella votazione del Bundestag, il partito della SPD29 si è in gran parte opposta alla
approvazione di questo atto normativo, in quanto il governo non era riuscito a soddisfare la richiesta della SPD stessa. Tale richiesta consisteva nell’introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie. Questa legge del 7 maggio 2010 è entrata in vigore il giorno dopo la sua promulgazione nel Bundesgesetzblatt30, ovvero
in data 8 maggio 2010.
Appena il giorno successivo, per timore che altri stati dell’Unione Europea potessero avere bisogno di aiuti di eguale natura, il 9 e 10 maggio 2010, il Consiglio europeo decide di adottare il c.d. pacchetto Salva-Euro. Tale pacchetto consiste principalmente nel Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria.
Il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) è costituito da tre componenti:
(1) il Regolamento EU/407/2010, tutelato dall'art. 122 comma 2 del TFUE, che consente gli aiuti da parte dell'Unione Europea;
(2) il finanziamento coordinato degli Stati dell’Unione monetaria. Tale finanziamento avviene tramite una società privata di diritto lussemburghese denominata “Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria” (EFSF)31; 29 Sozialdemokratische Partei Deutschlands 30 BGBl. I, p. 537, 8 Mai 2010. 31 L’EFSF può emettere obbligazioni o altri strumenti di debito sul mercato finanziario per raccogliere i fondi necessari a fornire prestiti ai paesi della zona euro in difficoltà finanziarie, ricapitalizzare le banche, comprare debito sovrano sotto forma di titoli di Stato. Le emissioni di obbligazioni sono coperte da garanzie fornite dagli Stati membri della zona euro in proporzione alla loro quota di partecipazione al totale del capitale versato alla Banca Centrale Europea (BCE). Nel caso in cui non ci fosse stata alcuna operazione finanziaria l’EFSF avrebbe cessato la sua attività dopo tre anni, il 30 giugno 2013. Come conseguenza dell'erogazione di prestiti all'Irlanda e al Portogallo nel 2011,
e (3) il contributo del Fondo Monetario Internazionale. Il 21 maggio 2010, il Bundestag ha approvato la legge che recepisce, a livello statale, questo "pacchetto di salvataggio dell'euro"32, recependo quindi a livello nazionale la Decisione del
10 maggio 2010. Il Cancelliere Angela Merkel aveva previsto che tale legge fosse accolta con ampio favore. Questo sostegno parlamentare non si è concretizzato secondo le aspettative. I partiti SPD e Grüne annunciarono di astenersi e il partito Die Linke si oppose chiaramente a queste manovre di salvataggio. La legge fu votata nel Bundestag da 587 deputati; di cui 319 deputati a favore, 73 contro e 195 astenuti. Con questa legge è stato creato il quadro normativo nazionale per la partecipazione tedesca alla società di scopo, ovvero il Fondo europeo di stabilità finanziaria (EFSF). Tale EFSF, tra le varie funzioni, può comprare i titoli di Stato dei paesi in difficoltà della zona Euro. Questo però solo grazie alle garanzie prestate dagli altri stati della zona Euro. Il volume degli investimenti tedeschi era (al momento della procedura in esame) di 123 miliardi di euro, più un premio per le emergenze nella misura del 20%. Così le due leggi hanno stabilito un obbligo di garanzia per l'importo massimo federale di circa 170 miliardi di euro. l’EFSF terminerà il suo mandato quando avrà ripagato tutte le obbligazioni in essere. Gli stati membri partecipanti nel 2010 erano Austria, Belgio, Cipro, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna. Si aggiunse poi anche l’Estonia. 32 StabMechG, Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus, BGBl. I S. 627, 22 Mai 2010.
3- Le motivazioni che adducono i ricorrenti.
Il 7 maggio 2010 Schachtschneider33, Starbatty34, Nölling35,
Hankel36 e Spethmann37 presentano ricorso costituzionale contro
la legge sulla stabilità finanziaria dell'Unione monetaria, che regolava i pagamenti degli aiuti tedeschi nella lotta contro la crisi finanziaria greca. Nello stesso mese di maggio 2010 anche Peter Gauweiler38 depositò ricorso presso il Bundesverfassungsgericht.
Tale decisione di depositare ricorso venne da lui presa a seguito dell’approvazione della Legge sulla stabilità finanziaria dell’Unione monetaria. Gauweiler si era infatti espresso, con il proprio voto da deputato parlamentare, contrario a tale legge.
I ricorrenti lamentano che con questi atti nazionali e sovranazionali di salvataggio finanziario, siano stati violati vari articoli e princìpi della Legge Fondamentale federale tedesca. Queste violazioni costituzionali sarebbero avvenute sia quando lo Stato tedesco ha partecipato all’interno delle istituzioni dell’Unione Europea al EFSF, sia quando la Germania ha emanato a livello nazionale quegli atti legislativi che andavano a recepire nell’ordinamento nazionale quelle decisioni prese a livello europeo.
Andando a vedere le motivazioni date dai ricorrenti per fondare il loro ricorso, si legge che tutti i ricorrenti adducono violazioni dei diritti fondamentali di cui agli articoli 38 comma 139, 33 Giurista, professore di diritto pubblico, e politico iscritto negli anni in partiti diversi, tra cui SPD. 34 Economista, professore universitario e politico iscritto negli anni in partiti diversi tra cui CDU e Bund freier Bürger. 35 Economista, professore universitario ed esponente SPD. 36 Economista e professore universitario. 37 Giurista ed imprenditore. 38 Avvocato, pubblicista, e esponente del CSU (Christlich-Soziale Union in Bayern). 39 Il diritto al voto. Vedi Nota 8.
14 comma 140, 2 comma 141 GG. Questo in quanto, spiegano
sempre i ricorrenti, l’articolo 38 comma 1 paragrafo 2 della Legge Fondamentale tedesca tutela il diritto di ogni cittadino affinché i princìpi della struttura statale cosi come prospettati dalla costituzione, siano osservati almeno nel loro “nocciolo duro”42.
Essi sostengono che sia avvenuta un’inosservanza dei princìpi fondamentali della Legge Fondamentale tedesca, in particolare del principio di stato sociale, e sostengono inoltre un’inosservanza dei principi della costituzione finanziaria43, in particolare, una
violazione dei limiti di indebitamento.
Vediamo meglio questi due aspetti; della violazione del principio di stato sociale e della violazione dei princìpi della costituzione finanziaria. Secondo i ricorrenti, l’articolo 38 GG richiede come necessario all’interno del processo di integrazione del diritto dell’Unione Europea, una partecipazione attiva (quindi mediante l’assunzione di decisioni a maggioranza come previsto dalla carta costituzionale e dalle leggi ordinarie) di entrambi i rami del Parlamento tedesco. Come, quindi, non sarebbe sufficiente una intesa tra Bundesregierung (Governo federale) e la commissione bilancio del Bundestag, ma sarebbe necessaria una decisione autonomamente assunta dalla Commissione in questione. Tutto ciò, secondo i ricorrenti, non sarebbe stato rispettato durante l’adozione di quegli atti contestati. Il principio suddetto, inoltre, 40 C.d. Eigentumsgarantie. Garantisce l’esistenza delle proprietà come istituzione e allo stesso tempo come diritto fondamentale dell'individuo. 41 Garantisce il diritto al libero sviluppo della personalità, alla vita, all'integrità fisica e protegge la libertà della persona. 42 […]dass die Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes jedenfalls im Kern gewahrt werden. (paragrafo 33). 43 Con Costituzione Finanziaria si intende quella parte della Legge Fondamentale federale tedesca, che regola il Finanzwesen (“la finanza”). Essa corrisponde al capitolo X della Legge Fondamentale (dall’articolo 104 a all’articolo 115 GG) e gli articoli 143 c e 143 d GG. Questi articoli sono stati aggiunti alla Legge Fondamentale progressivamente a partire dall’anno 1969.
sarebbe quindi anche violato nel suo aspetto di autonomia finanziaria. Con le misure legislative impugnate, il legislatore tedesco si spoglierebbe della sua potestà in materia di bilancio. Materia che invece gli è assicurata dalla Legge Fondamentale all’articolo 110 comma 2. Per quanto riguarda invece una possibile violazione del diritto fondamentale di proprietà (art. 14 GG), i ricorrenti lamentano una lesione del diritto del cittadino alla stabilità dei prezzi. Lesione che non hanno dimostrato con fatti indicanti un peggioramento oggettivo del potere d'acquisto della moneta unica.
4- Le osservazioni del Bundestag e del Bundesregierung.
Il Bundestag ed il Bundesregierung hanno presentato osservazioni scritte inerenti a questi ricorsi costituzionali.
Partendo dall’affermazione che reputa i ricorsi inammissibili ed infondati, viene comunque sottolineato come in ogni caso non si presenterebbe alcuna lesione dei diritti costituzionalmente riconosciuti.
L’articolo 14 GG non sarebbe violato in quanto non tutela il valore monetario. Tale articolo tutela invece l’esistenza di una possibilità di scambio. Quindi la stabilità monetaria non rientra nel campo di applicazione dell’art 14 GG; non vi è una tutela ad una moneta stabile, ma ad avere sempre una possibilità di scambio. Neppure l’art. 38 GG sarebbe violato. Le leggi impugnate sono espressioni del legislatore tedesco e in quanto tali superano i limiti di democraticità posti dall’art. 38 comma 1 GG.
5- La decisione presa dal BVerfG.
La sentenza della Corte Costituzionale federale tedesca del 7 settembre 2011 riafferma “la centralità del principio democratico come motore e, allo stesso tempo, limite dell’integrazione europea.”44 Com’è già avvenuto in passato nelle
sentenze sul processo d’integrazione europea, il BVerfG ha affrontato la questione della legittimità delle nuove riforme istituzionali dell’Unione Europea sulla base del principio della sovranità come espressione del principio di democrazia dello Stato tedesco.
Giustamente Bifulco45 usa il termine “riafferma”, in quanto
il Tribunale Costituzionale tedesco già in passato si era pronunciato sul valore dell’articolo 38 GG come norma a tutela di uno svuotamento del processo decisionale del Parlamento mediante uno spostamento di funzioni e competenze nel campo sovranazionale dell'Unione Europea46. La Corte tedesca, anche
quando il 30 giugno 2009 si è pronunciata nella sentenza nota come Lissabon Urteil,47 ha rigettato il ricorso inerente la Legge
sulla ratifica del Trattato di Lisbona e la Legge costituzionale a modifica degli artt. 23, 45 e 93 GG, ed ha invece accolto quel ricorso inerente la Legge di estensione e del rafforzamento del ruolo del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni relative all´Unione Europea. Quest’ultima legge, nella sua formulazione originaria, era ritenuta incompatibile con gli artt. 23 e 38 GG. In particolare, la Corte di Karlsruhe ha ritenuto che tale legge non 44 BIFULCO, Il Custode Della Democrazia Parlamentare - Nota A Prima Lettura Alla Sentenza Del Tribunale Costituzionale Federale tedesco del 7 settembre 2011 sui meccanismi europei di stabilità finanziaria, in AIC, volume 3, anno 2011, pubblicato in data 28/09/2011. 45 BIFULCO, cit. Nota 44. 46 Sentt. Solange I, cit. e Solange II, cit. ; c.d. Maastricht Urteil, cit. (Note 15,16,17) 47 Cit. Nota 18.
contenesse un adeguato conferimento di poteri al Parlamento tedesco rispetto a quanto previsto dall´art. 12 del Trattato di Lisbona, che regola il contributo attivo dei parlamenti nazionali al buon funzionamento dell´Unione Europea. a) L’ammissibilità del ricorso. Quello che invece la Corte ha modificato in questa sentenza del settembre 2011 rispetto alle precedenti, è la motivazione su cui basa l’ammissibilità o meno dei ricorsi. Abbiamo appena detto come nelle precedenti occasioni, il BVerfG abbia condotto il suo controllo di ammissibilità focalizzandosi sull’articolo 38 GG. Come novità rispetto alla Maastricht Urteil ed alla Lissabon Urteil notiamo che in questo caso tali articoli, l’artt 38 e 20, vengono letti in combinazione con l’articolo 79 comma 3 GG.48 Ed è proprio
quest’articolo che usa il BVerfG per decidere l’ammissibilità di quei ricorsi che hanno come oggetto il principio di democrazia.
Il BVerfG ha rigettato i ricorsi, ritenendoli in parte inammissibili ed in parte ammissibili ma infondati, andando a esprimere le proprie motivazioni nel seguente modo.
I giudici costituzionali tedeschi innanzitutto vanno a sottolineare le basi di democraticità dello stato federale tedesco. Democraticità che è fondata sulla sovranità del cittadino tedesco. A tal proposito, i giudici partendo dall’articolo 38 della propria Legge Fondamentale, vanno a chiarire questi concetti ritenuti precondizioni per poter procedere nell’analisi dei ricorsi proposti. Sono, infatti, usati dalla Corte come “termine di paragone” proprio l’articolo 38 comma 1 paragrafo 1, l’articolo 20 comma 1 e comma 2. Il diritto di voto, diritto fondamentale garantito al pari del diritto all'autodeterminazione dei cittadini, garantisce la partecipazione
libera ed eguale al potere dello Stato esercitato nello Stato federale tedesco. Questi articolo sono letti in combinazione con l’articolo 79 comma 3 GG49. Ed è proprio questo articolo che usa la Corte per
decidere l’ammissibilità dei ricorsi con come oggetto il principio di democrazia.
Il BVerfG spiega che l’art. 38 comma 1 e comma 2 GG 50
garantisce quindi il diritto soggettivo di partecipazione elettorale, in conformità con i principi costituzionali, per l'elezione dei deputati del Bundestag tedesco. In questo diritto di voto si fonda quel contenuto fondamentale di democraticità del diritto di voto, garantendo così una efficace sovranità popolare, in quanto la Germania è un paese a democrazia rappresentativa. L’art. 38 GG protegge perciò i cittadini con tale diritto di voto da una perdita sostanziale del loro potere sovrano riconosciuto all’interno della struttura statale costituzionale; perdita che può essere di vasta portata o addirittura consistere in un trasferimento, più o meno completo che sia, delle funzioni e dei poteri del Bundestag, principalmente a favore di istituzioni sovranazionali. Lo stesso vale in ogni caso per obbligazioni internazionali assunte contrattualmente, che fanno si che le decisioni politiche fondamentali non possano più essere prese in modo indipendente. Da questo ambito di applicazione dell’art. 38 GG, la Corte ne trae che il cittadino non ha alcun diritto a far controllare dalla Corte Costituzionale le decisioni assunte democraticamente a maggioranza. In quanto rientrerebbero nell’attività di 49 THYM, cit. Nota 48. 50 Artikel 38 Grundgesetz (1)Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. (2) Wahlberechtigt ist, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat; wählbar ist, wer das Alter erreicht hat, mit dem die Volljährigkeit eintritt. (3) Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz.
rappresentanza costituzionalmente prevista. Il BVerfG quindi ci tiene a precisare che le attività svolte dal Bundestag secondo le modalità per essa previste, non sono sindacabili dal Tribunale costituzionale proprio in quanto non vi è alcuna possibilità di violazione della Legge Fondamentale. Ma qualora sussistesse il pericolo che le competenze del Bundestag, presente o futuro, possano essere compromesse in modo tale da non rendere più possibile una rappresentazione della volontà popolare, al fine di realizzare la volontà politica del cittadino, l’articolo 38 GG entrerebbe in azione a tutela del cittadino.
La Corte ha perciò precisato come l’articolo 38 GG è rilevante solo nei casi in cui il pericolo dello svuotamento delle competenze parlamentari sia manifesto e ciò sia adeguatamente argomentato nel ricorso presentato. Esprimendosi in questo modo, il BVerfG ha parzialmente accolto le critiche espresse precedentemente dalla dottrina in merito all’uso dell’art. 38 per attivare la c.d. Identitätskontrolle della Legge Fondamentale, facendo sì che questo principio oggettivo fosse impropriamente ricondotto alla dimensione soggettiva di un diritto fondamentale di ogni cittadino. Grazie a tale dimensione soggettiva, ogni cittadino poteva ritenersi legittimato a presentare un ricorso direttamente al Bundesverfassungsgericht. C’è chi in dottrina è arrivato persino a dire che i giudici di Karlsruhe avessero così illegittimamente elaborato un’azione popolare51. 51 È di questa opinione SCHÖNBERGER, Der introvertierte Rechtsstaat als Krönung der Demokratie? – Zur Entgrenzung von Art. 38 GG im Europaverfassungsrecht, JZ 2010, p. 1160 ss.
b) Il ruolo che rivestono le decisioni riguardo al bilancio di Stato nei confronti del principio di democrazia rappresentativa.
Entrando nel merito della sentenza oggetto di questa analisi, il BVerfG decide i ricorsi che gli sono stati presentati, andando a focalizzare la propria attenzione proprio su quegli articoli della Legge Fondamentale che nel loro insieme esprimono il principio democratico all’interno dell’ordinamento tedesco. Come già ampiamente esposto, questi sono gli articoli 38 e 20, letti assieme all’articolo 79 GG, che li rende intangibili. L'inclusione della clausola dell'eternità ex articolo 79 GG serve come limite superiore che definisce la protezione della costituzione. Ed in questo contesto specifico dona protezione al principio di democrazia.
Con riferimento agli atti oggetto della controversia, la Corte Costituzionale federale tedesca esprime le sue idee con delle motivazioni generiche. Non troviamo dunque in questa sentenza delle concretizzazioni dogmatiche, né dei chiarimenti esaustivi né delle definizioni. La Corte si limita a chiarire il concetto di democrazia. In quanto, proprio perché all’interno dell’ordinamento tedesco vige il principio di democrazia, che vuole che sia sovrano il popolo, è necessario che il legislatore, in quanto risultato del voto democratico, abbia dei poteri ben precisi. E questo vige anche in materia di bilancio.
Il diritto di voto è violato quando il Bundestag tedesco perde la propria responsabilità parlamentare di bilancio. E la perde in modo tale che il Bundestag stesso, o una sua conformazione futura, non possa più esercitare sotto la propria responsabilità i propri poteri relativi alla legislazione di bilancio dello stato.
La decisione sulle entrate e le spese del settore pubblico è una parte fondamentale della capacità di auto-governo democratico nello stato costituzionale. Il Bundestag tedesco deve decidere sulle entrate e le spese responsabilmente nei confronti dei cittadini. Ed è a tal fine, che la legge di bilancio pone un elemento centrale del processo decisionale democratico. Chiarisce la Corte, infatti, che in primo luogo, la legge di bilancio è uno strumento di controllo parlamentare nei confronti del governo. Ed in secondo luogo, il bilancio dà attualizzazione al principio fondamentale di uguaglianza dei cittadini imponendo oneri pubblici come espressione essenziale della democrazia costituzionale. Nella determinazione del bilancio sono comunque coinvolti diversi organi statali previsti costituzionalmente. Ma rispetto a questi altri organi, anch’essi di rango costituzionale e comunque coinvolti nella determinazione del bilancio, il
Bundestag, in quanto eletto, riveste una posizione costituzionale di
primaria importanza. La competenza di stabilire il bilancio è secondo l'art. 110 comma 2 GG esclusivamente del legislatore. Questa posizione particolare si esprime anche nel diritto e nell’obbligo (ex articolo 114 GG) del Bundestag (e del Bundesrat) di controllare l’esecuzione della legge di bilancio da parte del Governo federale. Inoltre, prosegue il BVerfG, il Bundestag, proprio perché composto da rappresentanti eletti dai cittadini, deve mantenere il controllo sulle decisioni politiche di bilancio anche in un sistema di governo interstatale. Infatti con la sua apertura alla cooperazione internazionale, partecipando ai sistemi di sicurezza collettiva e all'integrazione europea, la Repubblica Federale di Germania si vincola non solo giuridicamente, ma anche fiscalmente. A parere del BVerfG, addirittura quando tali obbligazioni assumono misura considerevole, la legge di bilancio non viola in modo discutibile il diritto di voto. Ma al fine di
rispettare i principi costituzionali di democrazia, è importante che il Bundestag tedesco rimanga il luogo esclusivo di decisione delle entrate e delle uscite, assumendosene la responsabilità. Il
Bundestag deve rimanere luogo esclusivo di decisione, e
responsabile anche per quanto riguarda gli impegni internazionali ed europei. Il BverfG fa anche l’ipotesi che siano prese decisioni su questioni di bilancio significative senza il consenso del Bundestag, o siano assunti obblighi con legge dello stato senza una corretta volontà del Bundestag; in tali caso il Parlamento finirebbe per essere un mero “rievocatore”52 e non potrebbe più esercitare la
propria responsabilità sulla legge di bilancio.
Il BVerfG, andando a dare una motivazione per il rigetto dei ricorsi, chiarisce, infatti, questo ruolo che ha il legislatore come risultato del voto del cittadino. La legge di bilancio è un elemento centrale del processo decisionale democratico. Con l’approvazione del bilancio, si dà attualizzazione al principio di uguaglianza dei cittadini nell'imposizione di oneri pubblici. Come rappresentanti del popolo, spetta ai membri del Bundestag tedesco prendere le decisioni di bilancio fondamentali.
c) Le modalità in cui deve operare il Bundestag rispettando il principio di democrazia rappresentativa.
Detto ciò, i giudici di Karlsruhe ne traggono la conseguenza che al Bundestag non è consentito trasferire ad altri soggetti la sua responsabilità di bilancio mediante stanziamenti di oneri indeterminati. Ed in particolare non può esser messo in atto alcun meccanismo che faccia sì che nascano degli oneri di bilancio, di entità non trascurabile, senza che essi siano preceduti da un consenso costitutivo esplicito. È quindi necessario un consenso
espresso a maggioranza all’interno del Bundestag. Dalle norme costituzionali tedesche si ricava perciò che è tutelata la conservazione della responsabilità di bilancio in capo al Bundestag. Questo controllo deve restare garantito anche in un sistema di processi decisionali intergovernativi, come avviene nell'Unione Europea.
Il Bundesverfassungsgericht prosegue a questo punto andando a specificare le modalità con cui il Bundestag deve essere unico decisore e unico responsabile del bilancio di stato. È condizione necessaria per garantire la libertà politica del
Bundestag nel decidere in materia di bilancio, cosi come intesa
dagli articoli fondamentali che costituiscono l'identità della Legge Fondamentale (art. 20 comma 1 e 2, Art. 79 comma 3 GG), che il legislatore di bilancio prenda le sue decisioni in materia di entrate e di spese privo di dominazione straniera da parte delle istituzioni e gli altri Stati membri dell'Unione Europea e che permanga in modo durevole "padrone delle sue decisioni”53.
Il legislatore, vuole il BVerfG, è e deve restare, come detto dal BVerfG stesso, Herr seiner Entschlüsse. Quindi deve prendere le sue decisioni libero da costrizioni, che esse provengano da organi dell’Unione Europea, che esse provengano da altri stati membri, o da qualsiasi altro accordo sovra- o interstatale. Giacché se vi fosse un trasferimento delle decisioni ad un livello sovranazionale, e queste fossero di entità rilevante, il Bundestag sarebbe svuotato dei propri poteri.
Compete al Bundestag valutare i rischi a medio e lungo tempo delle decisioni prese in materia di bilancio. Tuttavia, dalla democraticità dell’autonomia di bilancio, consegue che il
Bundestag non è tenuto ad approvare quei meccanismi approvati
in sede interstatale o sovrastatale, quando questi non siano legati
da prescrizioni dettagliate e non siano limitati negli effetti. Anche perché questi accordi, una volta messi in azione, andrebbero a privare il Bundestag di controllo in materia di bilancio. Ciò porterebbe ad una imprevedibilità delle conseguenze di tali accordi. Pertanto non possono essere assunte obbligazioni derivanti da meccanismi indeterminati contenute in trattati internazionali, in quanto comporterebbero una assunzione di responsabilità per decisioni volontarie di altri Stati, e non per decisione esclusiva del Bundestag. Specifica il BVerfG, che ogni operazione di soccorso solidale, che comporta perciò degli obblighi in materia di bilancio, che sia decisa al di fuori dell'ambito federale deve essere approvato dal Bundestag nel dettaglio. Infatti, gli accordi interstatali, considerando che potrebbero avere una importanza strutturale per il bilancio federale a causa della loro ampiezza, possono minacciare l’autonomia di bilancio federale. Questo vale anche nel caso di partecipazione a sistemi di sicurezza finanziaria. Una tale partecipazione a sistemi di sicurezza finanziaria richiederebbe l’approvazione di ogni singola disposizione da parte del Bundestag. Inoltre, dovrà esser garantito che per la futura applicazione di tali sistemi siano disponibili mezzi sufficienti affinché il Bundestag possa mantenere la propria influenza decisionale. d) La normativa dell’Unione Europea. La Corte esprime in questa sentenza anche una motivazione basata sull’articolo 38 GG, che dal BVerfG è pacificamente considerato un diritto soggettivo di rango costituzionale. Questa parte dedicata al controllo di identità costituzionale, avviene in modo comprensibile e coerente. Per quanto riguarda il contenuto del diritto di voto come diritto fondamentale, indipendentemente
