Migration et accès à la propriété immobilière au Liban. Aspects légaux

(1)

M

igration

et

accès

à

la

propriété

iMMobilière

au

l

iban

.

a

spects

légaux

Nasri Antoine Diab

CARIM Notes d’analyse et de synthèse 2008/05

module juridique

Projet de coopération sur les questions liées

à l’intégration sociale des immigrés, à la migration

et à la circulation des personnes

Co-financé par l’ Institut universitaire européen et l’Union européenne (Programme AENEAS)

(2)

CARIM

Consortium euro-méditerranéen pour

la recherche appliquée sur les migrations internationales

Notes d’analyse et de synthèse – module juridique

CARIM-AS 2008/05

Nasri Antoine DIAB

Professeur à la Faculté de Droit, Université Saint-Joseph

(3)

Ce texte ne peut être téléchargé et imprimé, en un seul exemplaire, que pour un usage strictement personnel et non collectif.

Toute autre reproduction, totale ou partielle, sous quelque forme que ce soit, est interdite sans l’autorisation écrite préalable du Robert Schuman Centre for Advanced Studies.

Les demandes d’autorisation doivent être adressées à : forinfo@eui.eu

Dans les citations et références, ce texte doit être mentionné comme suit :

[Prénom et nom de(s) auteurs(s)], [titre], série : “Rapports de recherché CARIM”, [n° de série], Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI):

Institut universitaire européen, [année de publication].

Les opinions exprimées dans cette publication ne peuvent en aucun cas être considérées comme reflétant la position de l'Union européenne

Institut universitaire européen Badia Fiesolana

I – 50014 San Domenico di Fiesole (FI) Italie

http://www.eui.eu/RSCAS/Publications/ http://www.carim.org/Publications/ http://cadmus.eui.eu/dspace/index.jsp

(4)

CARIM

Le Consortium Euro-Méditerranéen pour la Recherche Appliquée sur les Migrations Internationales (CARIM) a été créé en février 2004 et est financé par la Commission Européenne. Jusqu’en janvier 2007, il répondait au volet C − «coopération sur les questions liées à l’intégration sociale des

immigrés, à la migration et à la circulation des personnes» − du programme MEDA, principal

instrument financier de l’Union Européenne pour établir le partenariat Euro Méditerranéen. Depuis février 2007, le CARIM est financé par le programme AENEAS d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile. Ce dernier établit un lien entre les objectifs externes de la politique migratoire de l’Union Européenne et sa politique de développement. AENEAS a pour objet de mettre à la disposition des pays tiers une assistance appropriée pour leur permettre d’assurer, à divers niveaux, une meilleure gestion des flux migratoires.

Dans ce cadre, le CARIM a pour objectif, dans une perspective académique, l’observation, l’analyse et la prévision des migrations dans la région d’Afrique du Nord et de la Méditerranée Orientale (signifiée par « la région » dans le texte ci-dessous)

CARIM est composé d’une cellule de coordination établie au Robert Schuman Centre for Advanced Studies (RSCAS) de l’Institut Universitaire Européen (IUE, Florence) et d’un réseau de correspondants scientifiques établis dans les 12 pays d’observation: Algérie, Egypte, Israël, Jordanie, Liban, Maroc, Palestine, Syrie, Tunisie, Turquie et, depuis février 2007, la Libye et la Mauritanie. Tous sont étudiés aussi bien comme pays d’origine, de transit que d’immigration. Des experts externes provenant des pays de l’UE et des pays de la région contribuent également à ses activités.

Le CARIM conduit les activités suivantes :

- Base de données sur les migrations méditerranéennes ; - Recherches et publications ;

- Réunions entre académiques ;

- Réunions entre expert et décideurs politiques ; - Système de veille en matière migratoire.

Les activités du CARIM couvrent trois dimensions majeures des migrations internationales dans la région : économique et démographique, juridique et sociopolitique.

Les résultats des activités ci-dessus sont mis à la disposition du public par le site web du projet : www.carim.org.

Pour plus d’information

Euro-Mediterranean Consortium for Applied Research on International Migration Robert Schuman Centre for Advanced Studies

European University Institute (EUI) Villa Malafrasca Via Boccaccio, 151 50133 Firenze (FI) Italy Tel: +39 055 46 85 878 Fax: + 39 055 46 85 755 Email:

carim@eui.eu

Robert Schuman Centre for Advanced Studies

(5)

Introduction

La politique de l’Etat libanais en matière d’acquisition d’immeubles par les étrangers est emprunte de considérations liées tant à l’émigration des Libanais qu’à la présence d’étrangers au Liban. Si un Etat entend encourager l’immigration ou resserrer les liens avec ses ressortissants émigrés, il devrait être favorable à l’acquisition par les étrangers et par les non-résidents d’immeubles situés sur son territoire. Par contre, s’il entend limiter l’immigration ou si les liens avec ses nationaux à l’étranger ne constituent pas une priorité pour lui, il devrait adopter une politique restrictive en matière d’acquisition immobilière. D’autres variables interviennent, telles que l’intérêt ou l’absence d’intérêt de l’Etat à favoriser les investissements économiques étrangers qui passent souvent par l’acquisition de biens-fonds sur son territoire.

S’il fallait situer le Liban entre ces deux positions, nous estimons qu’il se situe, d’une certaine façon, à la croisée des chemins. L’exiguïté de son territoire, (i) la précarité de son équilibre démographique et confessionnel, (ii) et la crainte d’une implantation massive d’un groupement étranger (en l’occurrence les réfugiés palestiniens arrivés par vagues successives sur son territoire au cours de la seconde moitié du XXème siècle) servent de repoussoir à une liberté totale en matière d’acquisition immobilière. Mais la volonté déclarée de l’Etat de favoriser les investissements étrangers notamment arabes et celle, moins claire, de resserrer les liens avec les descendants des émigrés libanais font que les restrictions sur l’acquisition immobilière par les étrangers ne sont pas, sauf dans un cas bien précis, absolues.

Depuis sa création, le Liban a édicté des réglementations spécifiques à l’accession des étrangers à la propriété immobilière, que cette acquisition se fasse par voie d’acquisition, de succession ou autre. Le Liban ne s’est pas contenté de poser de simples restrictions fondées sur la réciprocité qui auraient donné aux étrangers les mêmes droits que ceux qui sont accordés par leur Etat aux ressortissants libanais mais il n’ a pour autant pas instauré une interdiction absolue comme c’est le cas dans certains pays arabes(iii) mais a instauré un régime d’autorisation préalable. Cette politique ne s’est pas démentie depuis la période du Mandat français qui s’est étendue de la fin de la première guerre mondiale à l’indépendance en 1943. Ainsi, pour ne citer que deux exemples, l’acquisition par des étrangers d’immeubles situés au Liban a été soumise à l’obtention d’une autorisation préalable aussi bien par l’Arrêté du Haut-Commissaire français n°79 du 8 août 1941 que par la loi exécutée par décret n°15740 du 11 mars 1964. (iv) Il faut enfin relever que l’importance de la question des réfugiés palestiniens au Liban a nécessité un régime spécial applicable uniquement à ceux-ci.

L’acquisition par les étrangers de droits réels immobiliers au Liban est actuellement régie par la loi exécutée par décret n°11614 du 4 février 1969 relative à l’acquisition par les non libanais de droits réels immobiliers (ci-après, la « Loi n°11614/1969 ») telle que modifiée à plusieurs reprises dont récemment par la loi n°296 du 3 avril 2001. Nous allons commencer par étudier le champ d’application de cette réglementation au niveau des droits et des personnes concernés ainsi qu’au niveau de la situation géographique et de la superficie des immeubles (I), avant de décrire le régime en vigueur (II).

I. Champ d’application de la réglementation

Cette réglementation s’applique rationae materiae à toutes sortes de droits réels immobiliers en tenant compte rationae loci de la localisation des immeubles sur le territoire libanais (A), et elle s’applique rationae personae aux étrangers avec des distinctions entre ceux-ci (B).

A. Champ d’application rationae materiae et rationae loci

La réglementation concerne tous les droits réels immobiliers(v) et non seulement le droit de propriété. Les droits réels dont les immeubles, c’est-à-dire les fonds de terre et ce qui y est rattaché(vi)

(6)

Nasri Antoine Diab

sont énumérés de manière limitative à l’article 10 du Code de la Propriété Foncière: à côté des droits classiques tels que la propriété, l’usufruit, les servitudes, les privilèges et les hypothèques, nous retrouvons des droits particuliers au Liban tels que le « Tessarouf », la « Wakouf », l’« Idjaratein », etc. (vii) A ces droits réels, la Loi n°11614/1969 ajoute les droits nés de certains contrats tels que les baux ordinaires dont la durée est supérieure à dix ans.(viii)

La réglementation couvre essentiellement l’acquisition qui a lieu en vertu d’un contrat ou tout autre acte juridique entre vifs, (ix) puisque la transmission pour cause de mort ab intestat(x) ou testamentaire en faveur d’une personne ayant originellement la qualité d’héritier(xi) n’est pas soumise au régime instauré par la Loi n°11614/1969, avec toutefois la réserve de réciprocité prévue dans le Code de la Propriété Foncière : la loi nationale de l’ayant cause étranger doit octroyer le même droit aux Libanais(xii).

En outre, il est tenu compte à la fois de la situation des immeubles concernés sur le territoire libanais, de leur nature et de leur superficie. En effet, dans certaines régions, l’acquisition de droits réels immobiliers est totalement prohibée : il s’agit des régions frontalières définies dans la Loi n°11614/1969 comme étant les surfaces situées dans une bande d’une profondeur de trois kilomètres le long des frontières du pays. (xiii) Pour le reste du territoire, les solutions varient suivant que l’immeuble concerné se situe dans le « Mohafaza »(xiv) de la capitale Beyrouth (en tenant compte du statut particulier du Centre Ville compris dans SOLIDERE(xv)) ou dans les divers « Caza », (xvi) et aussi suivant la superficie de l’immeuble ou la totalité des superficies des immeubles concernés. Enfin, il est distingué entre les terrains bâtis ou destinés à être bâtis et les autres(xvii). Nous aurons l’occasion de revenir sur ces derniers points dans la deuxième partie de cette présentation consacrée au régime auquel l’acquisition des droits réels immobiliers est soumise.

B. Champ d’application rationae personae

Alors que, de manière générale, le droit libanais ne discrimine pas entre Libanais et étrangers dans la majorité des secteurs économiques et que les investissements étrangers sont libres, il existe des domaines « réservés » dans lesquels la nationalité libanaise est prise en compte soit dans un souci de protection des nationaux comme c’est le cas par exemple en matière de représentation commerciale exclusive(xviii) soit dans un souci de protection de la Nation comme c’est le cas en matière de propriété immobilière.

En matière de nationalité, commençons par relever que le Liban a adopté le système Jus Sanguinis mais en tenant uniquement compte du père(xix): l’Arrêté du Haut-Commissaire n°15 du 19 janvier 1925 sur la nationalité libanaise déclare libanais l’individu né de père libanais. Ni la nationalité de la mère ni le lieu de naissance n’ont d’influence sur la nationalité de l’enfant: l’enfant né de mère libanaise mais de père étranger n’est pas libanais; (xx) il en va de même de l’enfant né au Liban de père étranger. A l’inverse, un enfant né à l’étranger de père libanais est libanais, et ceci s’étend à la descendance sans limitation dans le temps: les descendants des émigrés libanais sont des Libanais au regard du droit libanais(xxi) quelle que soit la génération de l’émigration à laquelle il appartient ou la durée de la non résidence au Liban. (xxii) Ce dernier point est important au niveau de la propriété immobilière puisque rien dans la réglementation ne limite le droit des Libanais non-résidents ou des Libanais nés à l’étranger (même si leurs ascendants sont eux-mêmes nés à l’étranger) d’acquérir des immeubles au Liban. Donc, l’Etat libanais n’a pas à édicter des règles spécifiques en matière de propriété immobilière destinées à favoriser le resserrement des liens des émigrés avec le pays puisque ceux-là peuvent librement acquérir des droits réels immobiliers au Liban.

Le régime instauré par la Loi n°11614/1969 est nettement discriminatoire, puisque fondé sur le critère de la nationalité. Dans le texte d’origine de la Loi n°11614/1969, la discrimination n’était pas monolithique, en ce sens qu’elle ne distinguait pas entre Libanais et étrangers; il s’agissait plutôt d’une discrimination pluraliste, en ce qu’elle distinguait entre plusieurs catégories d’étrangers. En effet, l’article 3 avant sa modification par la loi de 2001, distinguait les étrangers d’origine libanaise, les

(7)

Migration et accès à la propriété immobilière au Liban : aspects légaux

ressortissants arabes et le reste des étrangers et il soumettait les premiers et les deuxièmes à un régime plus favorable que les troisièmes. Or, la notion d’étranger d’origine libanaise n’est pas définie en droit positif libanais (xxiii) et elle a d’ailleurs disparu lors de la modification de 2001 comme nous le verrons plus bas.

Cette distinction a cédé la place à une nouvelle distinction énoncée dans le nouveau paragraphe ajouté par la loi de 2001 à l’article 1er in fine de la Loi n°11614/1969: parmi les étrangers, une place à part est réservée aux personnes n’ayant pas la nationalité d’un Etat reconnu et celles dont l’acquisition de droits réels immobiliers contrevient aux dispositions de la Constitution relatives à l’implantation (des réfugiés Palestiniens au Liban).

Pour les premières, il s’agit notamment des ressortissants israéliens puisque le Liban ne reconnaît pas l’Etat d’Israël; pour les secondes, il s’agit des Palestiniens puisque le paragraphe (i) du préambule de la Constitution proclame la prohibition de l’implantation des réfugiés palestiniens sans les nommer(xxiv). Dans le cadre de sa politique d’encouragement des investissements étrangers, le Parlement a voté en date du 3 avril 2001 la loi n°296 modifiant la Loi n°11614/1969 dans le sens d’une plus grande tolérance à l’égard de l’accession des étrangers à la propriété immobilière, en ne distinguant plus entre étrangers d’origine libanaise, ressortissants arabes et autres étrangers, mais en tenant compte de la modification de la Constitution en 1990 à laquelle le préambule a été ajouté. (xxv) Il faut noter qu’un recours en annulation a été présenté contre ce nouveau paragraphe ajouté par la loi 2001 à l’article 1er in fine devant le Conseil constitutionnel par dix parlementaires qui ont considéré que l’objectif du législateur était de priver les seuls Palestiniens de l’accès à la propriété immobilière, ce qui, selon nous, viole certaines dispositions de divers pactes des Nations unies et de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948. Le recours a été rejeté par le Conseil constitutionnel au motif que le texte attaqué ne viole aucune règle de valeur constitutionnelle, que les larges prérogatives reconnues au législateur au niveau de la protection du territoire constituent la « base essentielle sur

laquelle s’appuie la souveraineté » nationale et que le droit de propriété peut subir des limitations

exigées par l’intérêt général tel qu’apprécié par le législateur sous le contrôle du Conseil constitutionnel. (xxvi)

Pour ce qui est des personnes morales, ce n’est pas autant leur nationalité libanaise qui est prise en compte que la nationalité de leurs actionnaires ou associés: sont réputées étrangères pour les besoins de cette réglementation les sociétés libanaises dont l’intégralité des actions ne sont pas nominatives et entièrement détenues à tout moment par des actionnaires ou associés personnes physiques libanaises avec interdiction statutaire de céder les actions à des non Libanais. (xxvii)

II. Régime instauré par la réglementation

La Loi n°11614/1969 ne concerne donc pas les Libanais, qu’ils soient résidents, émigrés, ou non-résidents: pour eux, l’accession à la propriété de droits réels immobiliers au Liban est tout à fait libre. Seuls les non libanais, personnes physiques ou morales, sont concernés et sont soumis à un régime d’autorisation préalable (A) dont la procédure et les sanctions sont détaillées avec beaucoup de soin (B).

A. Principe de l’autorisation préalable

La réglementation est fondée sur le principe de l’autorisation préalable. En effet, hormis les personnes à l’égard desquelles une prohibition absolue est instaurée (c’est-à-dire celles qui, comme nous l’avons vu plus haut, n’ont pas la nationalité d’un Etat reconnu et celles dont l’acquisition de droits réels immobiliers contrevient à la Constitution en ce qui concerne l’implantation), les étrangers peuvent acquérir des droits réels immobiliers au Liban après avoir obtenu une autorisation administrative préalable. (xxviii)

(8)

Nasri Antoine Diab

Ce principe connaît certaines exceptions en vertu desquelles les étrangers peuvent librement acquérir des droits réels immobiliers, sans besoin d’autorisation préalable. Parmi ces exceptions, nous relevons l’acquisition de terrains bâtis ou à bâtir dont la superficie totale ne dépasse pas 3.000 m², ce qui va clairement dans le sens de l’encouragement de l’investissement étranger individuel; nous relevons aussi l’acquisition de droits réels par voie de succession ou par voie de donation en faveur d’une personne ayant originellement la qualité d’héritier, sous réserve de réciprocité comme nous l’avons vu plus haut.

Et dans un souci de ne pas porter atteinte aux droits du créancier non libanais détenteur d’un droit de sûreté portant sur des immeubles situés au Liban, la Loi n°11614/1969 autorise ce créancier à se porter acquéreur des immeubles au terme de la procédure d’exécution forcée judiciaire qui aboutit à la mise en vente publique et ce sous certaines conditions et à charge pour lui de s’en désinvestir dans les deux ans en faveur d’une personne qui remplit les conditions d’acquisition.(xxix)

B. Procédure de l’autorisation préalable

La demande d’autorisation doit être présentée au ministère des Finances qui la transmet, avec sa proposition d’acceptation ou de refus, au Conseil des ministres lequel a un pouvoir discrétionnaire pour accorder cette autorisation ou la refuser, sa décision n’étant susceptible d’aucun recours. (xxx) L’étranger auquel l’autorisation a été octroyée dispose d’un délai d’un an à dater de cet octroi pour effectuer l’inscription au Registre foncier et d’un délai de cinq ans à dater de cette inscription pour procéder à la construction, sous peine de déchéance de l’autorisation. (xxxi) Ceci met en relief l’intention du législateur d’encourager les investissements « actifs » et non la spéculation immobilière.

Le requérant doit fournir avec sa demande des attestations foncières émanant du Registre foncier inventoriant les éventuels immeubles dont il est déjà propriétaire au Liban afin que le ministère des Finances puisse s’assurer que, conformément à la réglementation, la superficie totale de ses propriétés ne dépasse pas 3% de la surface totale du territoire libanais, ni 3% de chaque « Caza » pris séparément et/ou 10% du « Mohafaza » de Beyrouth. (xxxii) Pour les besoins de cette réglementation, les propriétés du conjoint et des enfants mineurs de l’étranger sont prises en compte avec les siennes. (xxxiii)

Toute transaction effectuée en violation de cette réglementation entraîne la nullité absolue du contrat, en sus d’une peine d’emprisonnement et d’amende. (xxxiv)

III. Conclusion

Au terme de cette présentation, nous pensons avoir montré la corrélation entre le positionnement du Liban à l’égard de ses nationaux à l’étranger et des étrangers au Liban et les conditions posées à l’accès à la propriété immobilière. Pays de forte émigration mais dont la nationalité reste acquise sans limite dans le temps, aucun obstacle n’y bloque l’accession des émigrés libanais à la propriété immobilière; pays de forte immigration de travailleurs non qualifiés et à forte présence de réfugiés palestiniens, mais aussi pays encourageant les investissements étrangers, l’accès à la propriété des étrangers y est soumis à un régime spécifique qui comprend un panaché d’interdiction absolue, d’autorisation administrative préalable et de liberté.

i) La superficie du Liban est d’environ 10.450 Km².

ii) La population libanaise est estimée à 4,8 million (voir : l’étude globale publiée dans le quotidien libanais de langue arabe An Nahar, 13 novembre 2006, p.14), répartie en 19 communautés religieuses officiellement reconnues.

iii) voir : Décision du Conseil constitutionnel libanais n°2 du 10 mai 2001, Journal Officiel, n°24 de 2001, p.1794 (sur ce point : p.1798) ; Revue du Barreau de Beyrouth Al Adl, 2001, Partie « Législation », p.19, note N.A. Diab.

iv) pour une présentation historique, voir : R. El Hage, L’acquisition par des étrangers de droits réels immobiliers au Liban - Étude historique et comparée, Beyrouth, 1999, pp.22-58 ; voir aussi : Décision du Conseil constitutionnel libanais n°2 du 10 mai 2001, op.cit., p.1796.

(9)

Migration et accès à la propriété immobilière au Liban : aspects légaux

v) Article 1er, alinéa 1, de la Loi n°11614/1969.

vi) voir : l’article 1er du Code de la Propriété Foncière (Arrêté n°3339/LR du 12 novembre 1939, promulgué en langue française, toujours en vigueur).

vii) En arabe dans le texte français du Code de la Propriété Foncière. viii) Article 4 de la Loi n°11614/1969.

ix) Article 1er, alinéa 1, de la Loi n°11614/1969. x) Article 3, alinéa 4-a), de la Loi n°11614/1969. xi) Article 3, alinéa 4-b), de la Loi n°11614/1969. xii) Article 231 du Code de la Propriété Foncière. xiii) Article 6 de la Loi n°11614/1969.

xiv) Dans le cadre d’une déconcentration de l’Etat, le découpage territorial administratif est opéré comme suit : le « Mohafaza » est la plus grande circonscription administrative directement liée au pouvoir central de l’Etat et se divise en plusieurs circonscriptions territoriales qui sont les « Caza ».

xv) La « Société Libanaise pour le Développement et la Reconstruction du Centre Ville de Beyrouth SAL » qui est propriétaire de tous les terrains constituant le centre de la ville au sens du décret n°2236 du 19 février 1992 et qui a été constituée par le décret n°2537 du 22 juillet 1992.

xvi) voir supra, la note sur le découpage territorial administratif. xvii) Article 3, alinéa 1, de la Loi n°11614/1969.

xviii) Décret-loi n°34 du 5 août 1967.

xix) O.M. Abdel Aal, Précis de la nationalité libanaise, Editions Juridiques Halabi, 2001, pp. 371 et 376 (en langue arabe). xx) O.M. Abdel Aal, Précis de la nationalité libanaise, op.cit., p.377.

xxi) J. Baz, Etude sur la nationalité libanaise, Beyrouth, 1969, p.75. xxii) O.M. Abdel Aal, Précis de la nationalité libanaise, op.cit., p.383.

xxiii) dans le même sens : : R. El Hage, L’acquisition par des étrangers de droits réels immobiliers au Liban, op.cit., p.115. xxiv) sur cette question, voir : Actes du Colloque du Cedroma, Faculté de droit et des sciences politiques de l’Université

Saint-Joseph des 26 et 27 novembre 1999 sur Les moyens de mise en œuvre du paragraphe ‘’i’’ du préambule de la Constitution prohibant l’implantation, Université Saint-Joseph Cedroma, 2000.

xxv) B. Ménassa, Constitution libanaise – Textes et commentaires et Accord de Taëf, Les Editions de l’Orient, 1995, p.15 et s.

xxvi) Décision du Conseil constitutionnel libanais n°2 du 10 mai 2001, op.cit. xxvii) Article 2 de la Loi n°11614/1969.

xxviii) Article 1er de la Loi n°11614/1969. xxix) Article 5 de la Loi n°11614/1969. xxx) Articles 1 et 9 de la Loi n°11614/1969. xxxi) Articles 10 et 11 de la Loi n°11614/1969. xxxii) Articles 7 et 15 de la Loi n°11614/1969 xxxiii) Article 8 de la Loi n°11614/1969. xxxiv) Article 16 de la Loi n°11614/1969.