Bollettino Politiche strutturali per l'agricoltura. N. 1 (gen.-mar. 1998)

18 marzo 1998 la Commissione Europea ha presentato le sue proposte di regolamento sui Fondi Strutturali. Tali proposte, che definiscono gli orientamenti della Commissione, costituiranno la base del negoziato con gli Stati membri per la definizione del quadro di riferimento normativo e finanziario relativo alla programmazione 2000-2006. Come già dichiarato in Agenda 2000, i nuovi regolamenti sono ispirati ai principi di semplificazione e decentramento nella gestione dei programmi.

Rispetto alla semplificazione, si prevede una riduzione del numero di obiettivi e di iniziative comunitarie, ma soprattutto si introducono alcune novità sulle procedure di programmazione, al fine di garantire una ripartizione più chiara delle responsabilità tra UE, Stato e Regioni e un rafforzamento del principio di sussidiarietà. La Commissione, ad esempio, approverà i programmi, ma non interverrà nel processo di individuazione dei beneficiari degli interventi e di allocazione delle risorse finanziarie tra le diverse misure, stabiliti dagli Stati membri nel “complemento di programma” entro tre mesi dall’approvazione dei PO o DocUP. All’interno del Comitato di Sorveglianza, inoltre, la Commissione non avrà più diritto di voto ma solo un potere consultivo.

Il decentramento comporta per gli Stati membri o le Regioni ampia facoltà di gestione in numerosi ambiti: programmazione degli interventi, modulazione degli aiuti, fissazione di standard ambientali, azioni di sorveglianza sull’attuazione dei programmi.

Un cambiamento sostanziale, comunque, riguarda il cofinanziamento degli interventi di sviluppo rurale nelle aree fuori obiettivo 1 da parte del FEOGA-Garanzia. Ciò implica la sostituzione del principio ‘per competenza’ con quello ‘per cassa’ nella gestione finanziaria dei programmi: le risorse non utilizzate non potranno più essere trasferite all’esercizio successivo, così come avviene per gli interventi cofinanziati dalla Sezione Orientamento.

Interessata da una riduzione della popolazione rurale, soprattutto nelle aree del nuovo obiettivo 2, l’Italia dovrà garantire con maggior forza una migliore capacità di utilizzazione delle risorse disponibili. Sulla scorta dell’azione intrapresa dal Governo e dalle amministrazioni periferiche, quindi, si dovrà proseguire nel processo di riorganizzazione dell’apparato amministrativo e promuovere il coordinamento e lo scambio di informazioni tra gli organismi responsabili dell’attuazione degli interventi. Si richiede, inoltre, uno snellimento delle procedure amministrative, un ulteriore sviluppo della capacità di programmazione e gestione e l’adozione di strumenti adeguati per garantire con continuità il cofinanziamento nazionale. Appare utile sottolineare, infine, come non sia ancora possibile comprendere appieno la portata innovativa e gli effetti dei nuovi regolamenti, che dipenderanno anche dalle modalità di applicazione stabilite dalla Commissione. I vincoli che saranno fissati a livello comunitario, infatti, potranno condizionare, in maniera più o meno stringente, l’attuazione dei programmi.

Per l’Italia, quindi, la sfida di Agenda 2000 è quella di mostrare finalmente, grazie all’esperienza accumulata in questi ultimi anni, una maggiore capacità di adeguamento all’impostazione delle politiche comunitarie rispetto al passato e saper cogliere tempestivamente le opportunità che la riforma offre per promuovere un reale sviluppo delle aree rurali.

Bollettino

1

1

in questo numero

•1 Editoriale “La sfida di Agenda 2000” • 2 Attualità “Aiuti di Stato e imprese agrico-le” • 6 A che punto siamo? • 8 Intervista a Wulf-Mathies, Commissario dell’Unione Euro-pea per le Politiche regionali e la Coesione• 14 Il regolamento (CEE) 2079/92 • 16 Spazio gio-vani “Le iniziative a favore del-l’imprenditoria giovanile in a g r i c o l t u r a ”• 19 Legislazione e fonti normative • 20 Regioni Toscana: “Semplificazione delle procedure ”, Emilia Romagna: “Una applicazione interessante del Reg. (CEE) 2078/92” • 22 Strumenti della program-mazione • 23 Osservatorio Politiche Strutturali “ L ’ a t t i v i t à per il 1998” • 24 Miscellanea, Pubblicazioni, Documenti e Siti Internet •

a cura

I N E A

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Direttore responsabile Giulio Adilardi Responsabile di redazione Paolo Zaggia

Comitato di redazione Giuseppe Blasi, Gerardo Delfino, Emilio Gatto, Giovanni Lo Piparo, Francesco Mantino, Giuseppe Marotta, Alessandra Pesce, Andrea Povellato, Silvana Soligno, Laura Viganò, Annalisa Zezza

Progetto grafico Benedetto Venuto Elaborazioni statistiche Stefano Tomassini Supporto informatico Massimo Perinotto Segreteria Laura Guidarelli

Registrazione Tribunale di Roma n.671/97 del 15/12/1997 Sped. abb. post. art.2 Comma 20/C Legge 662/96 filiale Roma

Stampa Litografia Principe Via E. Scarfoglio, 28 Roma Finito di stampare nel mese di gennaio 1998

dell’

Osservatorio Politiche Strutturali

La sfida di

Dirigente Superiore presso Ufficio Strutture - MiPA

GLI AIUTI DI STATO

IN AGRICOLTURA E

LA COMMISSIONE

EUROPEA

Il contesto in cui si

inseriscono gli aiuti di stato

buon funzionamento del mercato comune euro-peo richiede, da parte dei singoli Stati membri dell’Unione europea, comporta-menti coerenti anche in materia di aiuti di Stato. E’ indispensabile evitare, dunque, che gli Stati membri adottino provvedimenti nazionali volti a sostenere i diversi settori dell’economia, come quello agricolo, che possa-no generare distorsioni di con-correnza. Le disposizioni del Trattato CE, in effetti, enunciano (articolo 92, paragrafo 1) un divieto generale degli aiuti sta-tali che, avendo l’effetto di falsa-re o di minacciafalsa-re di falsafalsa-re la concorrenza e di incidere sugli scambi tra gli Stati membri, sono da considerare incompatibili con il mercato comune e incari-cano la Commissione europea di svolgere (con gli strumenti pro-cedurali previsti dall’articolo 93) un’azione di controllo sul rispetto di tale divieto.

Per garantire alla Commissione la possibilità di controllare tutta la materia, gli Stati membri (inclusi gli enti territoriali a cui sono stati assegnati, dall’ordina-mento costituzionale nazionale, i rispettivi poteri, ossia, in Italia, le regioni e/o le provincie a statuto speciale) hanno l’obbligo di noti-ficarle, per l’esame di compatibi-lità con il mercato comune, qualsiasi provvedimento norma-tivo o amministranorma-tivo nazionale (e, dunque, regionale o provin-ciale) - prima della sua adozione formale - che istituisca o modifi-chi i regimi di erogazione di

fondi pubblici a favore di deter-minati soggetti o settori di produ-zione. L’obbligo della notifica dei progetti di aiuti (articolo 93, paragrafo 3 del Trattato CE) è incondizionato: la Commissione europea ha la competenza di decidere sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comu-ne per cui, senza la sua appro-vazione, le misure di aiuto previ-ste non possono essere attuate. La mancata notifica, la notifica di un aiuto già posto in essere o l’attuazione di un aiuto notifica-to, ma per il quale la Commissione ancora non ha adottato una decisione formale, comportano l’illegittimità e x tunc del provvedimento in que-stione. La Commissione, nell’e-sercitare il suo controllo sugli aiuti di Stato, è obbligata a esa-minare se le misure notificate, pur presentando l’inconveniente di potere incidere in modo nega-tivo sulla concorrenza, possano beneficiare di una delle deroghe al principio di incompatibilità, previste dai paragrafi 2 e 3 del-l’articolo 92 del Trattato CE.

Il settore agricolo

Trattandosi di aiuti con finalità settoriale (articolo 92, paragrafo 3, lettera c), la Commissione esa-mina se le misure riguardanti l’a-gricoltura possano essere

dichia-rate compatibili con il mercato comune, mettendo sui piatti della bilancia, da un lato, gli effetti positivi delle misure di aiuto sulle iniziative per lo svilup-po del settore e, dall’altro, gli effetti negativi sulla concorrenza e sugli scambi. Effettuando que-sta operazione, la Commissione prende in considerazione tutti gli elementi che caratterizzano l’aiu-to - la sua intensità, la sua prossi-mità o lontananza dal mercato, i metodi di finanziamento, ecc. - e li valuta sulla base di un insieme di criteri, determinati dalle dispo-sizioni del diritto agricolo deriva-to (costituite dai regolamenti sulle organizzazioni comuni di mercati e sulla politica comuni-taria strutturale) o sviluppati, coerentemente con l’evoluzione della politica agricola comune, mediante le sue decisioni e comunicazioni, i cosiddetti inquadramenti o discipline comunitarie.

L’applicazione concreta dell’in-sieme di tali regole agli aiuti di Stato in agricoltura permette di distinguere tra “aiuti agricoli” considerati incompatibili con il mercato comune e “aiuti agrico-li” ritenuti compatibili a condizio-ne che siano rispettati certi crite-ri. Per quanto riguarda questi ultimi, soltanto la consultazione diretta delle decisioni e comuni-cazioni della Commissione, pub-blicate nella Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea, per-mette una visione completa dei parametri comunitari di valuta-zione dei principali tipi di aiuti in agricoltura. Relativamente agli aiuti considerati incompatibili con il mercato comune, invece, la regola generalmente adottata è quella secondo cui nessun aiuto che allievi gli oneri normal-mente gravanti sull’azienda agricola o impresa beneficiaria può essere autorizzato nel qua-dro delle regole di concorrenza del Trattato CE se non si verifica

2

Attualità

un miglioramento strutturale per-manente della situazione. Secondo la Commissione, di norma, anche gli aiuti di Stato che comportano misure di soste-gno del tipo previsto nelle varie organizzazioni comuni di merca-to violano tale regolamentazio-ne, per cui sono incompatibili con il mercato comune; simili interventi, infatti, equivalgono a un’ingerenza nei meccanismi di mercato di esclusiva competen-za comunitaria. Al termine del-l’esame degli aiuti di Stato, se la

Commissione ritiene che le misu-re pmisu-reviste siano compatibili con il mercato comune, la stessa autorizza lo Stato membro a isti-tuirle. Se, invece, la Commissione considera che gli aiuti in questione non siano compatibili o se ha dei dubbi sulla loro compatibilità con il mercato comune, essa avvia la procedura prevista dall’articolo

93, paragrafo 2 del Trattato CE. Tale procedura di contenzioso amministrativo ha lo scopo di permettere, a tutti gli interessati, di pronunciarsi sulla materia e, alla Commissione, di disporre di tutte le informazioni necessarie per adottare una decisione fina-le (ai sensi dell’articolo 189), che può essere positiva o negativa. Adottando una decisione finale negativa, la Commissione chie-de allo Stato membro di soppri-mere o di modificare il progetto di aiuto. Lo Stato membro deve

rispettare tale decisione. Tuttavia, se ciò non si verifica entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato membro possono adire direttamente la Corte di giustizia a causa del mancato rispetto di un obbligo incombente in virtù del Trattato CE. Anche lo Stato membro destinatario di una decisione finale, per rigettare la

decisione della Commissione, può adire la Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 173 del Trattato. Questa possibilità è aperta anche ai beneficiari del-l’aiuto a condizione che rispon-dano ai requisiti previsti dall’arti-colo 173 del Trattato CE per la legittimazione dell’azione.

Gli aiuti si Stato per il

settore agricolo in Italia

Per quanto riguarda gli aiuti nazionali che l’Italia concede a favore del settore agricolo, si sono rilevate alcune difficoltà nell’assicurare la loro coerenza con il quadro comunitario, diffi-coltà di natura sia procedurale, sia materiale.

Le difficoltà di natura procedurale

L’Italia, analogamente ad altri Stati membri e in misura più o meno frequente, non rispetta sempre, come in passato, l’obbli-go di notifica preventiva dei pro-getti di aiuto. Le conseguenze dell’inosservanza di tale obbligo sono molteplici:

• gli aiuti concessi senza previa notifica alla Commissione sono considerati illegittimi e, nel caso in cui siano giudicati incompatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 92 del Trattato CE, possono deter-minare la richiesta di rimborso dei contributi già erogati e/o il rifiuto di imputare al bilancio FEAOG le spese relative al cofi-nanziamento comunitario; • il mancato rispetto dell’obbligo

di notifica può avere delle implicazioni rilevanti nell’ambi-to del diritnell’ambi-to interno in quannell’ambi-to può costituire motivo della sua illegittimità costituzionale; • gli aiuti non notificati formano

spesso oggetto di denunce pre-sentate alla Commissione; • il mancato rispetto dell’obbligo

Attualità

3

gennaio marzo 1998

Articolo 92 del Trattato CE

1. Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsa-re la concorfalsa-renza.

2. Sono compatibili con il mercato comune:

a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti; b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali;

c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federa -le di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisio-ne.

3. Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:

a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupa-zione,

b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'e-conomia di uno Stato membro,

c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura con-traria al comune interesse,

d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune,

e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, che delibe-ra a maggiodelibe-ranza qualificata su proposta della Commissione.

di notifica costituisce un pro-blema grave nell’ambito dei programmi operativi (ob. 1), dei DocUP (ob. 5b) e delle ini-ziative comunitarie (ad esem-pio, LEADER) dei Fondi struttu-rali. Tutti i provvedimenti che costituiscono la base giuridica del contributo pubblico nazio-nale o regionazio-nale al cofinanzia-mento delle misure previste in tali documenti devono essere stati notificati alla Commissione in virtù dell’arti-colo 93, paragrafo 3 e conside-rati compatibili con il mercato comune.

Relativamente all’attuale fase di programmazione 1994-‘99, le

conseguenze della mancata osservanza delle regole in que-stione si sono tradotte, da un lato, in ritardi notevoli nell’ap-provazione dei diversi program-mi italiani, ritardi che, inevitabil-mente, si ripercuotano sull’attua-zione degli interventi program-mati e che rendono ancora più problematica la già difficile uti-lizzazione dei Fondi strutturali. Dall’altro lato, in alcuni casi, nella decisione comunitaria sui programmi in questione è stata introdotta una clausola che vin-cola espressamente l’attuazione di determinate misure all’adem-pimento degli obblighi imposti dall’articolo 93, paragrafo 3 del

Trattato CE. Nella prossima fase degli interventi strutturali è pro-babile che il mancato rispetto degli obblighi in questione deter-mini non soltanto un ritardo nella decisione della Commissione, ma addirittura il suo impedimento e l’esclusione dell’Italia da gran parte dei finanziamenti.

Le difficoltà di natura materiale Negli ultimi anni, in Italia, si è osservato che un numero abba-stanza elevato di aiuti nazionali e soprattutto regionali a favore del settore agricolo ha dato luogo all’apertura della procedu-ra o addirittuprocedu-ra a una decisione finale negativa ai sensi dell’arti-colo 93, paragrafo 2 del Trattato CE. Questo fatto, oltre a essere il riflesso delle difficoltà procedurali descritte, può essere interpretato come il risultato della mancanza di conoscenza, da parte delle autorità italiane, dei criteri comu-nitari di ammissibilità degli aiuti adottati. Spesso, infatti, l’espe-rienza mostra che gli aiuti italia-ni, sebbene motivati dall’esigen-za di perseguire obiettivi coinci-denti con quelli della politica agricola comunitaria, vengono “bocciati” perché destinati a

esse-2

Attualità

4

Articolo 93 del Trattato CE

1. La Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune. 2. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto con-cesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissa-to.

Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato inte-ressato può adire direttamente la Corte di giustizia, in deroga agli articoli 169 e 170.

A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell'articolo 92 o ai regolamenti di cui all'articolo 94, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interes-sato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo.

Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dalla data della richiesta, la Commissione delibera.

3. Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modifica-re aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.

re concessi con modalità che sostanzialmente ignorano i meccanismi fondamentali e i principi di base della poli-tica comunitaria in mate-ria di concorrenza.

Le cause

Le difficoltà italiane descritte sembrano motivate da diversi fat-tori che si identificano con l’insufficiente circola-zione delle informazioni in materia di aiuti di Stato nel-l’ambito della pubblica ammini-strazione italiana, le specificità del sistema legislativo italiano, caratterizzato da un numero molto elevato di norme regola-mentari nonché da un’eccessiva diversificazione delle leggi soprattutto sul versante regiona-le, le incertezze e le difformità di comportamento riguardo all’in-dividuazione del momento pro-cedurale in cui la notifica si debba effettuare e la mancanza di un ruolo attivo e di coordina-mento dell’amministrazione cen-trale nell’ambito degli aiuti di Stato. Sono questi, quindi, gli ele-menti che andrebbero analizzati per individuare la soluzione agli ostacoli finora incontrati.

Aggiornamenti: gli aiuti

alle imprese in difficoltà

A tal riguardo si segnala che, recentemente, la Commissione ha adottato gli “orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazio-ne delle imprese in difficoltà” (GUCE n. C 283 del 19.9.1997, pag. 2).

Tali orientamenti rappresentano una nuova versione delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato adottate in tale ambito nel 1994 e costituiscono una modifica importante della politica della Commissione in materia, relati-vamente al settore agricolo. La

modifica è entrata in vigore il 1° gennaio 1998. Con questa comunicazione la Commissione stabilisce che la sua autorizzazio-ne alla concessioautorizzazio-ne di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà (in applicazione della deroga del-l’articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del Trattato CE) continua a essere subordinata al soddisfaci-mento di determinate condizioni generali già esistenti e introduce alcune disposizioni specifiche per gli aiuti alla ristrutturazione nel settore agricolo. Su richiesta dello Stato membro interessato, infatti, la Commissione può dero-gare in vari modi al requisito generale della riduzione della capacità produttiva o della chiu-sura degli impianti, previsto nel caso di sovraccapacità produtti-va strutturale. Nel soddisfare tale requisito, inoltre, la Commissione tiene conto della situazione par-ticolare delle piccole imprese agricole.

E’ importante ricordare che le disposizioni ora applicabili agli aiuti nel settore agricolo non cor-rispondono ai principi della pras-si comunitaria che epras-sistevano in materia prima dell’adozione delle nuove regole.

Non è ancora possibile valutare l’impatto reale dei nuovi orienta-menti sul settore agricolo; si

pos-sono immaginare, infatti, casi in cui le nuove regole si riveleran-no più restrittive di quelle applicate nel passato e altri in cui sarà più facile soddisfare, per un’impre-sa agricola in difficoltà, le condizioni per poter beneficiare di un aiuto alla ristrutturazione. Molto dipende dall’ap-plicazione e dall’inter-pretazione concrete dei criteri specifici previsti -sicuramente difficili dal punto di vista tecnico - da parte della Commissione. A tutt’oggi non esistono decisioni adottate in applicazione delle nuove regole; la Commissione sta però esami-nando i primi casi.

Per un maggiore approfondi-mento si rimanda a:

Herrmann, K. (1998), La discipli -na comunitaria degli aiuti di Stato in agricoltura, Osservatorio sulle politiche strutturali, INEA, Roma.

3

gennaio marzo 1998

5

Il regime degli aiuti con-cessi dagli Stati nel settore agri-colo rappresenta una materia partico-larmente complessa, in costante evoluzio-ne e con un impatto notevole sull’insieme

della politica agricola comunitaria. Come già evidenziato, per conoscere l’insieme della normativa in questione, nonché per

esse-re informati sulle problematiche di attualità, occorre seguire segnatamente la

pubblica-zione degli atti normativi comunitari sulla Gazzetta ufficiale della

Comunità europea.

Attualità

nel prossimo

numero

• Attualità L ’ a p p l i c a z i o n e del Reg. (CE) 2064/97 in Italia • Intervista Le procedure di controllo finanziario sulle operazioni cofinanziate dai Fondi Strutturali

•Regolamenti Il regolamen-to (CEE) 2080/92

• Strumenti della program-mazione L’iter finanziario delle spese strutturali in Italia

...Una buona capacità di

recupero

precedente numero del Bollettino Politiche Strut-turali per l’Agricoltura è stato evidenziato come, nel terzo trimestre del '97, la spesa desti-nata agli interventi a finalità strutturale non risultasse ancora in linea con gli obiettivi prefissa-ti. Nella stessa sede si è detto anche che l'impegno del Governo italiano e delle ammini-strazioni regionali per stimolare l'utilizzo delle risorse disponibili stava cominciando a produrre risultati concreti.

Nell'ultimo trimestre del '97, l'at-tuazione finanziaria ha fatto passi in avanti, soprattutto in alcune delle regioni che presen-tavano i maggiori ritardi nella realizzazione degli interventi pre -visti.

Nelle aree obiettivo 1 (tab.1), considerando i programmi regio-nali e quelli multiregioregio-nali, gli impegni hanno superato il 45% delle risorse disponibili (contro il 37% del settembre).

Per alcuni programmi, inoltre, grazie ai progressi osservati, si è raggiunta la fatidica soglia del 38%, prevista dall’accordo Ciampi-Wulf-Mathies per il 31 dicembre 1997 (e fissata al 55% per fine 1988).

Rispetto al terzo trimestre del '97, inoltre, è da segnalare l'avvenu-ta approvazione della Sovven-zione Globale per interventi nel settore zootecnico della Regione Campania (per complessivi 66,4 Mecu) e del POM "Sostegno ai produttori ortofrutticoli" (per complessivi 8,2 Mecu), che hanno portato il costo totale degli investimenti previsti nelle regioni meridionali a 4,3 miliardi di ecu.

Particolarmente apprezzabile è l'avanzamento conseguito dai Programmi delle regioni Puglia e Sicilia che, al 30 settembre, risultavano maggiormente in ritardo. Anche il livello di attua-zione del PO della regione Campania ha mostrato notevoli progressi rispetto al terzo trime-stre del '97. Riguardo a tale pro-gramma, si rileva che il livello degli indicatori di efficienza finanziaria è condizionato dalla circostanza che, nel costo totale degli interventi previsti, sono comprese due misure - la 4.1.6 (rilancio e riqualificazione frutti-coltura) e la 4.1.7 (miglioramen-to igenico-sanitario degli alleva-menti), per complessivi 97 Mecu circa - approvate dalla Commissione solo nel luglio del '97. Senza considerare tali misu-re, il livello di attuazione del PO farebbe osservare una capacità

di impegno e una capacità di spesa decisamente più elevata. Per le regioni dell'obiettivo 5b (tab. 2), nonostante un livello degli impegni che in media ha superato il 50% delle risorse pre-viste in fase di programmazione, i pagamenti risultano ancora modesti (19% del costo totale degli investimenti previsti). Un dato positivo emerge, però, dall'analisi dell'attuazione a livello dei singoli Programmi. Infatti, alla fine del '97, i DocUP delle regioni maggiormente in ritardo hanno mostrato una buona capacità di recupero. In Friuli, ad esempio, gli indica-tori di capacità di impegno e di pagamento, che al 30.09.97 risultavano pari, rispettivamen-te, ai soli 19% e 3% circa, hanno raggiunto un livello superiore al valore medio registrato nelle aree obiettivo 5b, attestandosi sul 54% e sul 20%. In Veneto gli impegni rappresentano il 60% delle risorse disponibili, a fronte di un livello di pagamenti del 19% (contro il 12% del settembre '97). Sempre nello stesso perio-do, in Emilia Romagna il livello di spesa erogata è passato dall'8% circa al 16%, con un incremento dei pagamenti che si attesta sui 23 Mecu.

2

A che punto siamo?

6

Tabella 1 - Avanzamento finanziario nelle regioni Obiettivo 1 (stato di attuazione al 31.12.1997)

Costo totale Impegni Pagamenti Capacità Capacità Capacità di impegno di spesa di utilizzo

(.000 ecu) (%)

POM Sostegno di Sviluppo Agricoltura 231.429 92.242 89.196 39,8 38,5 96,7 POM Valorizzazione Produzioni Agricole 120.000 706 314 0,6 0,3 44,4

POM Sostegno Produttori Ortofrutticoli 8.226 0 0 - -

-PO Monofondo Abruzzo 187.570 147.730 74.537 78,8 39,7 50,5 POP Basilicata 392.594 228.005 115.261 58,1 29,4 50,6 PO Monofondo Calabria 501.952 228.517 127.112 45,5 25,3 55,6 POP Campania 506.969 211.179 120.607 41,7 23,8 57,1 POP Molise 205.731 72.292 44.173 35,1 21,5 61,1 POP Puglia 713.923 304.831 154.384 42,7 21,6 50,1 POP Sardegna 644.014 328.481 232.215 51,0 36,0 70,7 POP Sicilia 732.745 341.409 202.680 46,6 27,7 59,4 Totale 4.311.622 1.955.391 1.160.479 45,4 26,9 59,3

Fonte: SIRGS (Sistema Informativo della Ragioneria Generale dello Stato)

di Emilio Gatto

Anche se i livelli di spesa conse-guiti non risultano ancora del tutto in linea con le scadenze temporali previste - a fronte dei circa 13,7 miliardi di ecu disponi-bili per l'insieme dei programmi italiani, sono stati impegnati 5,8 miliardi di ecu e spesi 3,3 miliar-di miliar-di ecu - è opportuno segnala-re che, a conclusione del primo quadriennio della fase di pro-grammazione 1994-1999, lo sfor-zo finanziario attuato dalle diver-se amministrazioni non è da sot-tovalutare. Del resto, il dato rela-tivo ai pagamenti complessiva-mente erogati appare sottosti-mato, in considerazione del fatto che non sono ancora disponibili i dati sulle spese sostenute per gli interventi attivati dal Reg. CEE 950/97 nelle regioni fuori obietti-vo 1 per l'anno 1997.

Nelle regioni del Centro-Nord la spesa ammonta a circa 1,9 miliardi di ecu contro gli 1,5 rela-tivi alle regioni meridionali. Considerando sia la quota di spesa pubblica che la partecipa-zione privata agli investimenti, la spesa complessivamente sostenuta si aggira intorno ai 7.000 miliardi di lire per l’intero periodo 1994-‘97.

La composizione della

spesa sostenuta

La composizione della spesa nel Mezzogiorno e nel Centro-nord appare abbastanza diversificata. Nelle regioni meridionali la quota più cospicua degli investi-menti proviene dagli interventi previsti nei PO sia regionali che multiregionali.

I pagamenti erogati attraverso questa forma di intervento ammontano a oltre 1,1 miliardi di ecu e costituiscono circa l'80% della spesa a finalità strutturale (fig. 1).

Bisogna considerare che, per le regioni dell'obiettivo 1, gli inter-venti previsti a titolo dell'obietti-vo 5a - ossia quelli attivati in base ai Regg. 950/97 (ex Reg. 2328/91), 951/97 (ex Reg. 866/90) e 867/90 - sono inseriti diretta-mente nei Programmi Operativi, generalmente in un sotto-asse appositamente predisposto, e costituiscono una quota relativa-mente elevata della spesa. Anche il Reg. 2078/92, dopo le difficoltà di attuazione iniziali, alla fine del primo quadriennio della programmazione può

esse-re considerato un'importante fonte di spesa. I pagamenti effet-tuati nelle regioni meridionali per le diverse misure previste ammontano a oltre 271 milioni di ecu, uguali al 18% circa dei pagamenti complessivi.

Tale dato appare interessante in considerazione:

a) dello sforzo programmatico e organizzativo effettuato dalle amministrazioni per l'attuazio-ne di misure che, almeno l'attuazio- nel-l'impostazione generale, appaiono innovative e richie-dono alle amministrazioni una "pianificazione" degli inter-venti di natura ambientale; b) delle forti difficoltà di

applica-zione del Regolamento iniziali che avevano suscitato fondati dubbi sulla possibilità di utiliz-zo dei fondi disponibili.

Meno rilevanti, in termini di risor-se mobilitate, appaiono gli inter-venti realizzati a titolo del Reg. 2080/92, che hanno attivato una spesa di poco superiore ai 38 milioni di ecu (il 3% dei paga-menti complessivi). Tuttavia, anche rispetto alla dotazione finanziaria delle altre forme di intervento e, in particolare dei PO, tali interventi costituiscono

3

gennaio/marzo 1998

A che punto siamo?

7

Tabella 2 - Avanzamento finanziario nelle regioni Obiettivo 5b (stato di attuazione al 31.12.1997)

Costo totale Impegni Pagamenti Capacità Capacità Capacità di impegno di spesa di utilizzo

1 2 3 4=2/1 5=3/1 6=3/2 (000 ecu) % P.A. Bolzano 159.248 93.684 52.223 58,8 32,8 55,7 Emilia R. 289.620 131.028 45.635 45,2 15,8 34,8 Friuli V.G. 273.384 148.839 54.498 54,4 19,9 36,6 Lazio 472.493 187.657 45.827 39,7 9,7 24,4 Liguria 117.920 66.247 26.670 56,2 22,6 40,3 Lombardia 187.070 52.485 24.503 28,1 13,1 46,7 Marche 294.878 159.330 47.208 54,0 16,0 29,6 Piemonte 317.361 249.780 60.376 78,7 19,0 24,2 Toscana 568.409 187.086 101.796 32,9 17,9 54,4 Trento 65.775 32.712 13.850 49,7 21,1 42,3 Umbria 265.238 143.147 51.880 54,0 19,6 36,2 V. d'Aosta 13.918 6.410 2.215 46,1 15,9 34,6 Veneto 599.301 360.758 112.747 60,2 18,8 31,3

Mis. a titolarità Min. Industria 1.092.953 636.790 236.152 58,3 21,6 37,1

TOTALE 4.717.568 2.455.953 875.580 52,1 18,6 35,7

una parte marginale delle risor-se complessivamente disponibili. Nelle regioni del Centro-Nord, invece, le risorse erogate attra-verso i DocUP ammontano a poco più del 47% (fig. 2). Le aree ricadenti nell'Ob. 5b, infatti, non occupano l'intero territorio regio-nale, come avviene nel Mezzogiorno, ma solo zone ben delimitate: la superficie interes-sata dagli interventi, infatti, è pari a circa il 45% di quella com-plessiva dell'Italia centro-setten-trionale.

I pagamenti erogati nell'ambito dei DocUP superano complessi-vamente gli 875 milioni di ecu, di cui 546 milioni di ecu circa (il 30% della spesa complessiva) sono attribuibili agli interventi cofinanziati dal Fondo di Sviluppo Regionale e 272 milioni di ecu a quelli cofinanziati dal Fondo agricolo (oltre il 14% dei pagamenti complessivamente erogati nelle aree del Centro-nord).

La spesa erogata per investi-menti a titolo del Reg. 2078/92, invece, grazie soprattutto a una maggiore rapidità nella predi-sposizione dei piani e delle pro-cedure di attuazione, appare nettamente più elevata nel Centro-Nord che nelle regioni meridionali, in termini sia assolu-ti che percentuali. Essa supera i 535 milioni di ecu (contro i 271 Mecu delle regioni del Sud), quasi il 30% dei pagamenti com-plessivamente effettuati nell'Italia centro-settentrionale. Anche la spesa attivata dal Reg. 2080/92, con oltre 100 milioni di ecu, appare nettamente superio-re rispetto a quella superio-registrata nel Mezzogiorno e rappresenta il 5% del totale.

I pagamenti attivati nell'ambito dei Regg. 866/90 e 867/90 risulta-no uguali a 63,7 Mecu, circa il 3% della spesa realizzata in que-ste aree per gli interventi a fina-lità strutturale. A tale proposito,

8

A che punto siamo?

Figura 1 - Composizione percentuale della spesa erogata (al 31.12.’97) dai programmi strutturali per forma di intervento nelle regioni obiettivo 1

Il REG. (CE) 951/97 nelle regioni del Centro-Nord

Il Reg. (CE) 951/97 rappresenta lo strumento attraverso cui il FEAOGOrientamento partecipa al cofinanziamento di investimen -ti finalizza-ti al miglioramento delle condizioni della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli e, quindi, allo svi -luppo di un sistema agroalimentare moderno e competitivo.

Il QCS

Per le regioni fuori obiettivo 1, il QCS relativo al suddetto regola -mento per il periodo 1994/99 è stato adottato dalla Commissione con decisione 94/834 del 15.12.1994.

L’importo degli investimenti previsti è di 793 Mecu; la maggior parte di questi, 677 Mecu, è destinata ai programmi regionali (equivalente a 1.520 miliardi di lire di cui 312 di contributo UE, 305 di contributo nazionale e 903 di partecipazione privata), mentre i restanti 116 Mecu finanziano la realizzazione del programma mul -tiregionale.

Le azioni previste

Gli interventi, che rispondono prevalentemente alle esigenze di adeguamento igienico sanitario e di razionalizzazione della com -mercializzazione, interessano i seguenti comparti:

•carne (bovina, suina, ovina, avicunicola) •uova,

•latte e prodotti lattieri-caseari, •cereali,

•oleaginose (olio d’oliva), •vino e alcool,

•ortofrutta, •fiori e piante, •sementi,

•altri prodotti vegetali (piante officinali, funghi e tartufi coltivati).

POM 6% Reg.2078/92 18% Reg.2080/92 3% PO regionali 73%

è opportuno ribadire che l'ap-provazione del QCS per il Reg. 866/97 ha subito notevoli ritardi e la maggior parte delle regioni non ha dato ancora avvio all'at-tuazione degli interventi.

La composizione della spesa nelle diverse regioni italiane si discosta dai livelli medi osservati per i due aggregati considerati (regioni meridionali e centro-set-tentrionali), talvolta in misura rilevante, in relazione alla diffe-rente impostazione della programmazione degli interventi -che, a sua volta, dipende dalle caratteristiche socio-economiche dei territori interessati e dalle dif-ferenti strategie di sviluppo indi-viduate localmente - al livello più o meno elevato di efficienza delle amministrazioni coinvolte nell'attuazione degli interventi previsti, alle esigenze dei benefi-ciari finali e alle capacità pro-gettuali di questi ultimi.

Occorre precisare che l'attuale livello di utilizzo delle risorse è frutto della forte accelerazione impressa agli interventi nel corso dell'ultimo anno e mezzo, nel tentativo di recuperare i forti ritardi accumulati nella fase di partenza praticamente da tutti i programmi.

I Programmi con maggiori

difficoltà di attuazione

Nonostante questi sforzi, che hanno indubbiamente compor-tato un'intensa attività di defini-zione procedurale, istruttoria e selezione dei progetti, alcuni programmi non sono riusciti a recuperare adeguatamente i ritardi di partenza. Tra questi vanno segnalati il POM "Servizi per la valorizzazione commer-ciale delle produzioni tipiche del Mezzogiorno", il programma Leader, gli interventi program-mati in applicazione del Reg. 951/97 e, infine, quelli attuativi dei regolamenti 2079/92 e 2080/92 (tab. 3).

9

gennaio/marzo 1998

A che punto siamo?

Figura 2 - Composizione percentuale della spesa erogata (al 31.12.’97) dai programmi strutturali per forma di intervento nelle regioni fuori obiettivo 1

Tra gli interventi vi possono rientrare anche azioni di ristrutturazio -ne dei processi produttivi ai fini della certificazio-ne di qualità in base alle norme ISO 9000, nonché interventi che riducano l’impat -to ambientale delle produzioni principali attraverso il riciclo dei sottoprodotti, l’eliminazione dei rifiuti e/o la loro depurazione.

Stato di attuazione

L’attuazione del programma agroindustriale è stata avviata nel 1995 e comprende 14 Programmi Operativi (P.O.) predisposti dalle Regioni e un programma multiregionale elaborato dal MiPA e approvato dalla Commissione con decisione del 26.08.1997. I progetti complessivamente presenti nell’ambito dei P.O. regionali sono 604 e prevedono interventi per un valore di 1.720 miliardi di lire. Di questi, 454 hanno superato la fase istruttoria, per un impor -to di 1.122 miliardi di lire.

Per quanto riguarda l’impegno di spesa, sono 108 i progetti appro -vati, per una spesa complessiva di 270 miliardi di lire realizzata nelle regioni Veneto, Marche e Umbria e nelle Province Autonome di Trento e Bolzano.

Al momento, le regioni per le quali è possibile definire un quadro preciso dell’esecuzione finanziaria sono Veneto e Marche e le P.A. di Trento e Bolzano. La quota dell’investimento realizzato (spese dichiarate e sostenute dalle aziende beneficiarie) si riferisce a 91 progetti e ammonta a 121 miliardi di lire, pari all’8% dell’investi -mento previsto (1.520 miliardi di lire) e al 45% di quello impegnato (270 miliardi di lire). Benché la quota dei lavori iniziati rispetto all’investimento complessivo sia molto bassa, con riferimento alle sole regioni in esame, le spese sostenute rappresentano il 25% del -l’investimento previsto.

La percentuale di avanzamento dei pagamenti è del 13,7% men -tre la percentuale dei contributi impegnati sui previsti è del 52%.

Fonte: ISMEA Reg.2078/92 29% Reg.2080/92 5% Doc.UP - FEOGA14% Doc.UP - FESR 30% Doc.UP - FSE 3% Reg.866/90 3% _Reg.2328/91 16%

I primi due programmi (POM "valorizzazione" e Leader) hanno incontrato maggiori diffi-coltà iniziali, nelle fasi sia di definizione e approvazione che, successivamente, di formulazio-ne delle procedure di attuazio-ne e selezioattuazio-ne dei progetti. Su tali difficoltà hanno avuto cer-tamente un grande peso le caratteristiche fortemente inno-vative di entrambi i

program-mi. Il primo, infatti, si basa sulla costituzione di strutture relativa-mente nuove (le Macro Organizzazioni Commerciali), da parte di soggetti e imprese private, per migliorare la performance commerciale delle produzioni meridionali. Il secondo prevede la costituzio-ne di organismi a composiziocostituzio-ne mista, pubblico/privata, per realizzare iniziative di sviluppo

rurale in micro-aree, territorial-mente delimitate. Proprio su questi due terreni (valorizzazio-ne commerciale della produzio-ne agricola e sviluppo locale in aree ben definite) si gioca una buona parte dell'efficacia delle politiche strutturali e, pertanto, andrebbero intensificati mag-giormente gli sforzi con approc-ci innovativi, diversi dalla tradi-zionale distribuzione di risorse

10

A che punto siamo?

Tabella 3 - Attuazione finanziaria dei programmi a finalità strutturale per le aree rurali italiane (stato di attuazione al 31.12.97)

Costo totale Impegni Pagamenti Capacità Capacità Capacità di impegno di utilizzo di spesa

(.000 ecu) (%)

Regioni Obiettivo 1 (QCS 4.311.622 1.955.392 1.160.479 45,4 26,9 59,3 - PO regionali - Parte FEOGA 3.951.967 1.862.444 1.070.969 47,1 27,1 57,5 - PO multiregionali 359.655 92.948 89.510 25,8 24,9 96,3 Regioni fuori Obiettivo 6.824.060 2.909.545 1.250.687 42,6 18,3 43,0 - DOC.U.P Ob. 5b 4.717.560 2.455.953 875.580 52,1 18,6 35,7 - Programmi 5a* 2.106.500 453.592 375.107 21,5 17,8 82,7 PIC Leader II di cui: 753.900 8.657 5.260 1,1 0,7 60,8 Regioni Ob. 1 380.200 8.657 5.260 2,3 1,4 60,8 Regioni Ob. 5b 373.700 n.d. n.d. - - - Totale Fondi Strutturali 11.889.582 4.873.594 2.416.426 41,0 20,3 49,6 Reg. 2078/92 1.074.000 806.210 806.210 75,1 75,1 100,0 Reg. 2079/92* 291.900 663 663 0,2 0,2 100,0 Reg. 2080/92 494.000 139.937 139.937 28,3 28,3 100,0 Totale mis. Accompagnamento 1.859.900 946.810 946.810 50,9 50,9 100,0 TOTALE 13.749.482 5.820.404 3.363.236 42,3 24,5 57,8

* stato di attuazione al 31.12.96

Nota: L'attuazione degli interventi previsti a titolo del Reg. 866/90, inclusi tra i Programmi 5a, è riferita al 31.10.97 Fonte: SIRGS e MiPA

In sede di Conferenza Stato-Regioni, il 20 novembre 1997 sono stati concordati dei tagli ai principali interventi strutturali cofinanziati dall’UE in favore delle aree terremotate di Umbria e Marche. Nel complesso, sono stati stanziati 500 MECU di fondi UE, ripartiti secon -do lo schema riportato.

Contributo Solidarietà Terremoto Umbria-Marche: ripartizione della riduzione del contributo comunitario del programma (Milioni di Ecu)

Riduzione di cui

contributo comunitario indicizzazione

Obiettivo 1 100,000 -di cui Regionale 47,490 -di cui Multiregionale 52,510 -Obiettivo 2 50,000 15,404 Obiettivi 3-4 0,000 -Obiettivo 5a 95,000 -Obiettivo 5b 155,008 30,006 PIC * 100,000 -Totale 500,008

pubbliche a pioggia sul territo-rio. Questi due programmi, nonostante le difficoltà iniziali, potrebbero costituire uno stru-mento nuovo da introdurre nella programmazione degli interventi strutturali.

Va segnalato che per il Leader si è completata la fase di selezione dei progetti in tutte le regioni e, quindi, si è entrati a pieno titolo nella fase attuativa, mentre rela-tivamente al POM, dopo una selezione dei progetti di massi-ma, si sta completando l'istrutto-ria dei progetti esecutivi. Leggermente più in ritardo risul-ta l'avanzamento procedurale dei programmi regionali in applicazione dell'ex Reg. 866/90, in quanto, alla fine del '97, alcu-ne regioni non avevano ancora selezionato i progetti definitivi.

Un discorso diverso, infine, va fatto a proposito della scarsa applicazione dei Regg. 2079 e 2080, le cui cause sono ricondu-cibili, oltre che ai ritardi con cui la normativa è stata recepita nella programmazione regionale e le misure sono divenute opera-tive per i potenziali beneficiari, a carenze intrinseche dei requisiti fissati nei Regolamenti stessi, che ne limitano fortemente l'utilizza-zione nello specifico contesto ita-liano.

11

gennaio/marzo 1998

A che punto siamo?

Iniziativa Comunitaria LEADER II - Numero di PAL selezionati

Gruppi di Operatori

Azione Locale Collettivi TOTALE OBIETTIVO 5B Valle d’Aosta 1 0 1 Piemonte 12 1 13 Lombardia 3 0 3 Veneto 12 1 13 P. A. Trento 2 0 2 P. A. Bolzano 3 0 3 Friuli-Venezia Giulia 2 0 2 Liguria 6 0 6 Emilia Romagna 4 0 4 Marche 2 0 2 Toscana 10 0 10 Umbria 6 0 6 Lazio 9 0 9 OBIETTIVO 1 Abruzzo 7 0 7 Molise 3 0 3 Campania 7 0 7 Puglia 14 3 17 Basilicata 9 2 11 Calabria 16 0 16 Sardegna 10 2 12 Sicilia 24 1 25 TOTALE 162 10 172

Wulf-Mathies

Commissario dell’Unione Europea per le politiche regionali e la coesione

Signora Wulf-Mathies, qual è il suo giudizio sull’attuazione delle politiche strutturali in Italia, anche alla luce dell’accordo raggiunto tra la Commissione Europea e il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Program -mazione Economica, Carlo Azelio Ciampi?

Quando ho assunto la carica di Commissario nel 1995, l’attuazio-ne dei Fondi strutturali in Italia versava in condizioni veramente critiche. Per questo negoziai con l’allora ministro Masera l’accor-do del luglio ’95, che riguardava un’ampia serie di misure per migliorare la gestione dei Fondi Strutturali. Tale accordo è stato ratificato dall’attuale ministro Ciampi, che ne ha seguito l’at-tuazione fino ad oggi.

Sono lieta di affermare che que-sto ha prodotto risultati positivi. Sebbene alcuni programmi evi-denzino ancora delle difficoltà, i livelli globali di spesa per gli interventi strutturali nel Mezzogiorno stanno raggiungen-do livelli soddisfacenti, così come gli impegni e i pagamenti da parte della Commissione.

Quali sono gli strumenti che, secondo Lei, possono migliorare l’utilizzo dei fondi comunitari in Italia? Ci sono esperienze di altri paesi che possono esserci di esempio?

Certamente c’è ancora molto da fare, specialmente per quantifi-care e migliorare l’impatto dei nostri programmi sui problemi con cui si confrontano le regioni in ritardo di sviluppo in Italia, dove persiste un alto tasso di disoccupazione, soprattutto tra i giovani.

Innanzitutto è necessario consoli -dare i risultati ottenuti attraverso sistemi di gestione maggiormen-te inmaggiormen-tegrati dei programmi finan-ziati dai Fondi Strutturali a livello nazionale e regionale. Per assi-curare che i programmi ottenga-no l’impatto desiderato, bisogna combinare solide tecniche di gestione con un sistema di moni-toraggio a tutto campo e un’atti-vità di valutazione indipenden-te.

D’altro canto, per il prossimo periodo di programmazione, si individua un chiaro bisogno di migliorare la strategia di svilup-po del Mezzogiorno, soprattutto riguardo a settori chiave come PMI, ricerca, miglioramento tec-nologico e trasporti.

Sebbene ciascuno Stato membro presenti delle specificità, vi sono esempi validi negli altri paesi sul fronte sia della gestione che del-l’approccio strategico. L’esempio più ovvio è l’Irlanda, che ha conseguito ottimi risultati nell’uti-lizzo dei Fondi Strutturali. Detto questo, devo riconoscere che la dimensione, se non la natura stessa dei problemi in Italia è totalmente differente.

Considerando l’esperienza maturata dalle Amministrazioni pubbliche grazie alla Riforma dei Fondi Strutturali, come verrà impostata la ripartizione delle responsabilità tra poteri nazio nali, regionali e locali e Com -missione Europea per favorire un maggiore decentramento delle competenze e un controllo rigoroso nella verifica dei risultati? Quale sarà il ruolo dei Comitati di Sorveglianza?

Uno dei principali obiettivi della riforma è una più chiara riparti-zione delle responsabilità tra la Commissione Europea e gli Stati membri (e, all’interno di questi, tra le diverse autorità coinvolte) con riferimento all’attuazione e alla gestione dei Fondi Strutturali. In questo modo, si intende favorire un più ampio decentramento, senza pregiudi-care la qualità della gestione e del controllo dei programmi. Più precisamente, la Commissio-ne propoCommissio-ne che il partenariato con gli Stati membri o le regioni, per i programmi di loro compe-tenza, debba aver luogo ad un livello “strategico”: definizione dell’effettiva situazione socio-economica di un’area e dei suoi bisogni, individuazione delle priorità, valutazione degli obietti-vi, modalità di attuazione. Di conseguenza, i programmi approvati dalla Commissione sarebbero meno dettagliati riguardo alle specifiche misure previste per conseguire gli obiet-tivi fissati. Nella fase attuale, una delle principali complicazioni per tutti i gestori dei Fondi Strutturali, infatti, è costituita dal fatto che la Commissione deve approvare le singole misure, con i relativi piani finanziari. Tuttavia, nel corso dell’attuazio-ne dei programmi, spesso si ren-dono necessarie modifiche che, in base all’esistente regolamen-tazione, devono essere sottopo-ste all’approvazione della

Intervista a

Wulf-Mathies

12

DG

XVI

Commissione, determinando un inutile appesantimento dell’iter burocratico.

La principale innovazione pro-posta dalla Commissione è che questo specifico aspetto dei pro-grammi venga delegato alle autorità di gestione regionali. Queste, pertanto, divengono pienamente responsabili sia delle decisioni finanziarie relati-ve alle singole misure che del-l’individuazione dei beneficiari. La Commissione, quindi, non dovrà approvare tali decisioni o le loro modifiche.

Una analoga ripartizione di com-petenze viene prevista riguardo al monitoraggio e alla valutazio-ne dei programmi.

Quali saranno, secondo Lei, le strategie che la politica di Coesione dell’Unione dovrà mettere a punto nella program -mazione 2000-2006? E, all’interno di tali strategie, quale spazio o ruolo vi sarà per lo sviluppo rurale?

La priorità è assegnata alle regioni più povere dell’UE, nel senso di continuare a migliorare la dotazione di infrastrutture, il livello di istruzione e di formazio-ne della forza lavoro. Con il nuovo approccio, i Fondi Strutturali interverranno in tutte le aree che presentano difficoltà strutturali, siano esse industriali, rurali, urbane o costiere con pro-blemi nel settore della pesca. In base alle nuove proposte, si richiede una più chiara riparti-zione delle responsabilità tra Commissione e Stati membri, allo scopo di migliorare la tra-sparenza e l’efficienza e, quindi, conseguire una maggiore effica-cia degli interventi. Si prevede anche l’utilizzazione di strumenti finanziari innovativi, quali garanzie di prestito e fondi di capitale di rischio per aumenta-re l’effetto leva dei Fondi. Inoltaumenta-re, in misura ancora maggiore

rispetto alla fase attuale, i Fondi Strutturali promuoveranno lo svi-luppo sostenibile e la salvaguar-dia dell’ambiente. A seguito del Summit sul Lavoro dello scorso novembre, che ha definito le linee di azione europee per affrontare il problema della disoccupazione, un compito chiave della politica strutturale sarà quello di sostenere la rifor-ma delle politiche e delle norme che regolano il funzionamento del mercato del lavoro, coeren-temente con l’ E m p l o y m e n t Strategy e le linee direttrici annuali a favore dell’occupazio-ne per gli Stati membri .

Come verranno fissati i principi per l’individuazione e la delimi -tazione delle zone del nuovo obiettivo 2?

Nell’ambito dell’Obiettivo 2, l’UE sosterrà la riconversione econo-mica e sociale delle aree con difficoltà di tipo strutturale, inclu-se quelle localizzate negli Stati membri più ricchi. In molte aree dell’UE è necessario procedere a una riconversione poiché la base economica non è sufficien-temente diversificata. Tali aree comprendono zone in declino industriale, zone rurali che pre-sentano gravi problemi come lo spopolamento, aree urbane in difficoltà; regioni soggette a cambiamenti strutturali nel setto-re dei servizi e setto-regioni fortemente dipendenti dalla pesca.

Gli aiuti strutturali continueranno a essere disponibili per l’intero settore della pesca in tutte le aree e saranno finanziati dallo SFOP (Strumento Finanziario di Orientamento per la Pesca). Il sostegno riguarderà le misure dirette all’ammodernamento o, laddove necessario, al ridimen-sionamento della flotta, allo svi-luppo dell’acquacoltura, alla dotazione di attrezzature portua-li, alla trasformazione, alle azioni di marketing e promozione e

altre attività.

Sulla base delle nuove proposte, nell’Obiettivo 2 saranno compre-se anche le zone urbane densa-mente popolate, con problemi come elevato livello di povertà, alto tasso di criminalità o basso livello di istruzione.

Le zone di montagna, rispetto alle zone svantaggiate in genere, hanno specificità e problematiche locali di tipo permanente dovute alle condi -zioni fisico-geografico proprie del loro territorio. Quale spazio sarà riservato a queste zone nella Politica di Coesione della Commissione Europea?

In futuro, le aree di montagna potrebbero essere ammesse ai finanziamenti dei fondi struttura-li se soddisferanno i criteri stabi-liti per le regioni in ritardo di svi-luppo (Obiettivo 1) o le regioni sottoposte a processi di riconver-sione economica e sociale (Obiettivo 2).

La Commissione, inoltre, ha pro-posto di riorganizzare gli inter-venti finanziati dal FEOGA nelle aree rurali. In tale ambito, le aree di montagna che non rica-dono più nell’Obiettivo 1 o 2 pos-sono comunque beneficiare delle misure di sviluppo rurale che affiancano le politiche di mercato, cofinanziate dal FEOGA-Garanzia. Ancora, la nuova Iniziativa Comunitaria di Sviluppo Rurale, finanziata dal FEOGA-Orientamento, può esse-re estesa a tutte le aesse-ree rurali dell’Unione.

Intervista a

Wulf-Mathies

13

Reg. (CEE) 2079/92, istitu-tivo di un regime comu-nitario di aiuti al prepen-sionamento in agricoltura, inten-de garantire una cessazione non traumatica dell’attività agli imprenditori agricoli anziani e l’entrata nel settore di nuovi sog-getti in grado di migliorare l’effi-cienza economica delle aziende nel rispetto dell’esigenza di tute-lare l’ambiente. Quest’ultimo obiettivo è rivolto indirettamente ai giovani che vogliono conti-nuare a svolgere l’attività agri-cola a titolo principale. Il regola-mento, inoltre, cerca di favorire la successione da padre a figlio nella gestione dell’impresa. Il regolamento ha subito nume-rosi ritardi dovuti non solo alla scarsa efficienza delle procedure amministrative ma anche al quadro istituzionale e al contesto

socio-economico in cui si è cer-cato di istituire un particolare regime di aiuti. Il quadro istitu-zionale deve dare sufficienti garanzie affinché le altre politi-che in materia siano coerenti con le finalità del Reg. 2079/92, facilitando soprattutto il trasferi-mento - in compravendita o in affitto - del bene fondiario. Il contesto socioeconomico va analizzato per capire se i nuovi incentivi possano determinare effetti moltiplicativi a partire dal-l’attuazione di questo intervento. Attualmente, l’elevato grado di senilizzazione dell’occupazione agricola e il ridotto numero di nuovi ingressi in agricoltura con-tribuiscono a mantenere in forte squilibrio il rapporto tra classi d’età.

Stato di avanzamento del

programma

Il programma nazionale è stato approvato dalla Commissione, con decisione n. C(94)1280 del 7/9/1994, dalla Conferenza Stato-Regioni, nella seduta del 2/8/1994 e, infine, dal CIPE, in data 11/10/1994. L’applicazione degli aiuti è stata configurata in un unico programma, valido per tutto il territorio senza limitazioni geografiche. Le amministrazioni regionali e provinciali hanno dato avvio all’applicazione in tempi molto diversi tra loro. Otto amministrazioni su ventuno, inol-tre, non hanno ritenuto opportu-no procedere in tal senso. Il pro-lungarsi della fase di istruttoria delle domande e della successi-va liquidazione ha comportato una sensibile differenza tra le domande presentate e quelle finora liquidate. Le 38 domande liquidate da 5 regioni evidenzia-no, senza bisogno di ulteriori commenti, le difficoltà finora incontrate nell’applicazione del regolamento in Italia. Nel com-plesso, le domande finora pre-sentate sono 458. La superficie ceduta ammonta a 884 ettari, a cui andrebbero aggiunti 2.288 ettari relativi a domande già istruite ma non ancora liquidate. Nel programma nazionale si pre-vedevano domande per un tota-le di 26.500 imprenditori, 1.000 lavoratori e una superficie inte-ressata di 276.500 ettari. Attualmente, l’incidenza percen-tuale dell’applicazione si attesta intorno allo 0,3%. Complessi-vamente, i pagamenti effettuati ammontano a 1,259 miliardi di lire che rappresentano meno dello 0,2% della spesa totale ammessa (291,9 milioni di ECU, pari a circa 705 miliardi di lire).

2

14

Reg. 2079/92

il

Analisi del programma

In Italia la scarsa applicazione del Reg. 2079/92 è da attribuire a motivazioni connesse, da un lato, ai vincoli troppo restrittivi posti dal regolamento e dal pro-gramma nazionale e, dall’altro, ad alcuni fattori caratterizzanti l’agricoltura italiana sotto il profi-lo sociale, economico e anche giuridico. Le amministrazioni regionali e provinciali hanno provveduto a inviare una serie di commenti e suggerimenti al fine di evidenziare i fattori ritenu-ti più vincolanritenu-ti per una effetritenu-tiva applicazione del regolamento. In alcuni casi, laddove si ritiene possibile e ragionevole una modifica, sono state formulate alcune proposte che dovrebbero consentire un aumento rilevante dei potenziali beneficiari.

1. Certificazione della qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale (IATP) del cedente. La proposta di modifica riguarda la parziale sostituzione del requisito di IATP con il requisito di iscrizio-ne all’INPS (ex Servizio Contributi Agricoli Unificati).

2. Requisito della superficie “pre -posseduta” dal rilevatario. L a proposta di modifica riguarda la cancellazione del requisito della superficie “preposseduta” per i rilevatari che abbiano meno di 40 anni e rapporti di parentela di primo grado con il cedente. 3. Requisito della capacità pro -fessionale del rilevatario. La pro-posta di modifica riguarda la possibilità di realizzare corsi di formazione ad hoc per i rilevata-ri utilizzando parte dei fondi del regolamento attualmente desti-nati alla creazione di reti e servi-zi (art. 3, punto 3).

4. Sussistenza del vincolo di ina -lienabilità per i beni fondiari acquistati con agevolazioni pub -bliche.

5. Inadeguatezza del livello di aiuto previsto per il cedente pen -sionato. La proposta di modifica riguarda l’annullamento della norma del regolamento che riduce il premio di un ammonta-re pari al ammonta-reddito percepito con la pensione.

6. Mancata differenziazione del premio per ettaro in base al tipo di coltura. La proposta di modifi-ca prevede la corresponsione di aiuti differenziati per tipo di col-tura. Nel caso degli allevamenti, è da valutare l’ipotesi di inserire un premio per UBA, da aggiun-gere al premio per ettaro. 7. Mancanza di incentivi per il rilevatario. La proposta di modifi-ca prevede la possibilità di attin-gere ai fondi previsti dal reg. 2079/92 per la copertura delle spese relative alle agevolazioni creditizie.

8. Cessazione definitiva dell’atti -vità agricola. La proposta di modifica riguarda la possibilità, nel caso la cessazione preveda l’insediamento di un successore, di proseguire l’attività in azienda in qualità di coadiuvante. 9. Scarsa attività del mercato fondiario. Si potrebbe ipotizzare una proposta di modifica che fornisca un premio a quegli affit-tuari con contratti in regime di proroga che accettano di rece-dere dal contratto.

Sintesi tratta da: INEA (1997), L’applicazione del Regolamento (CEE) 2079/92 in Italia, Primo rap -porto di valutazione, O s s e r-vatorio sulle Politiche Strutturali, Warking paper n. 1, Roma.

3

gennaio/marzo 1998

15

Spazio Giovani

16

Le iniziative a favore

dell’impren-ditoria giovanile in agricoltura

ormai più di un decennio che si stanno attuando numerose iniziative a favore dell’imprenditorialità giovanile operante nei diversi settori dell’economia italiana, compre-so il primario. Proprio in questo settore, infatti, il problema della senilizzazione sta assumendo dimensioni abbastanza preoccupanti. Secondo i dati dell’ultimo Censimento dell’Agricoltura, in Italia, le aziende agricole con conduttore di età superiore a 55 anni rappresentano il 61% del tota-le, mentre si attesta sul 5% circa la quota di quelle con conduttore di età compresa tra i 14 e i 34 anni.

Il primo insediamento di giovani agricoltori di età inferiore a quaranta anni, quindi, “costituisce obiettivo primario del Piano agricolo, agroindu-striale e forestale nazionale e dei programmi di sviluppo rurale conseguentemente adottati dalle regioni” (art. 1.2 del testo unificato dei progetti di legge in materia di imprenditorialità giovanile adottato dalla Commissione Agricoltura della Camera dei deputati, noto come ‘Pacchetto Giovani’).

Risulta così interessante prestare attenzione alle misure promosse a favore del settore per arginare questo fenomeno, distinguendo le stesse a secon-da del raggio di azione territoriale, ovvero del promotore di tali iniziative, il governo centrale o quello periferico (regionale).

Le iniziative a livello nazionale

Con la L. 95 del 1995 si è inteso modificare la L. 44/86 che prevede la concessione di aiuti finan-ziari a favore di giovani di età compresa tra i 18 e i 35 anni per finanziare progetti relativi alla pro-duzione di beni nei settori dell’agricoltura, dell’ar-tigianato o dell’industria o alla fornitura di servizi a favore delle imprese appartenenti a qualsiasi settore. I progetti devono soddisfare il requisito della novità, ossia prevedere la costituzione di nuove imprese senza contemplare ampliamenti, ammodernamenti, riconversioni, e ristrutturazioni di iniziative preesistenti. Nel caso dell’agricoltura, però, è in attesa di approvazione formale, da parte del Consiglio di Stato, il Regolamento del Ministero del Tesoro recante le norme attuative della L. 135 del 1997, ‘Disposizioni urgenti per favorire l’occupazione’, volto ad estendere il regi-me di aiuti previsti dalla L. 95/95 anche a giovani agricoltori che subentrano a un parente entro il secondo grado nella conduzione dell’azienda.

L’art. 1-bis della L. 236/93, inoltre, promuove la nascita di nuove iniziative imprenditoriali intra-prese da giovani di età compresa tra i 18 e i 35 anni di età per la fornitura di servizi nei settori della fruizione dei beni culturali, del turismo, della manutenzione di opere civili e industriali, della tutela ambientale, dell’innovazione tecnologica, dell’agricoltura e della trasformazione e commer-cializzazione dei prodotti agroindustriali.

L’ambito territoriale di applicazione della L. 236/93 e della L. 95/95 è rappresentato dalle aree Obiettivo 1, 2 e 5b, così come definite nei regola-menti dell’Unione Europea.

E’ in corso di approvazione, infine, un disegno di legge del Governo sulla diffusione e valorizzazio-ne dell’imprenditorialità giovanile in agricoltura, in sintesi, il “Pacchetto Giovani”. Oltre ai provvedi-menti in tema di successione e cessione del titolo di proprietà, tra gli interventi contemplati nel pacchetto giovani (di età inferiore a quaranta anni) vi sono misure riguardanti:

• la conservazione dell’integrità dell’azienda agri -cola (art. 5);

• lo sviluppo aziendale (art. 6); • le quote di produzione (art. 7);

• la gestione sostenibile delle risorse territoriali (art. 8);

• l’istituzione dell’Osservatorio per l’imprenditoria -lità giovanile in agricoltura (art. 9);

• i servizi di sostituzione (art. 10); • la garanzia fideiussoria (art. 11); • le campagne di informazione (art. 13);

• la costruzione e ristrutturazione di fabbricati rurali (art. 14);

• gli accordi in materia di contratti agrari (art.16). In particolare, nel caso della ristrutturazione fon-diaria, il Pacchetto Giovani autorizza la Cassa per la formazione della proprietà contadina a conce-dere finanziamenti per operazioni di acquisto o ampliamento di aziende a favore di giovani di età inferiore a quarant’anni

a) in possesso del requisito di imprenditore agrico-lo a titoagrico-lo principale o di coltivatore diretto; b) che intendono esercitare l’attività agricola a titolo principale;

c) che siano subentrati per successione nella tito-larità di aziende a seguito della liquidazione agli altri aventi diritto delle relative quote (art. 4.1). La Cassa può anche realizzare programmi di ricomposizione fondiaria dei terreni resi disponibi-li, organizzando la cessione e l’ampliamento delle aziende agricole sempre a favore di giovani agri-coltori che intendano esercitare attività agricola a titolo principale (art. 4.3). Al fine di cofinanziare progetti per l’insediamento di imprese condotte

è

3

gennaio/marzo 1998

Spazio Giovani

17

da giovani in possesso della qualifica di impren-ditore agricolo a titolo principale o di coltivatore diretto, le regioni e le provincie autonome posso-no stipulare convenzioni con la Cassa.

Le iniziative a livello regionale

A livello regionale, misure a favore dei giovani sono previste, innanzitutto, in attuazione del Reg. 2328/91, ora Reg. 950/97, nell’ambito dell’obietti-vo 5a. Nel periodo 1994-’96, solo la Provincia Autonoma di Bolzano e le Regioni Sardegna e Molise non hanno previsto alcuna azione a favo-re dei giovani.

Altre iniziative sono state promosse mediante accordi di durata annuale tra alcune Regioni e la Cassa per la Formazione della Proprietà Contadina (CFPC), accordi che si prevede di isti-tuzionalizzare con l’approvazione del ‘Pacchetto Giovani’ illustrato in precedenza.

Al fine di creare nuove imprese coltivatrici effi-cienti sotto il profilo sia tecnico che economico e di agevolare la ristrutturazione fondiaria di quel-le già esistenti, anche attraverso l’ampliamento, compito di tale ente è quello di acquistare fondi e proprietà agricole per favorirne il trasferimento in assegnazione a coloro che ne fanno richiesta, accordando la priorità ai giovani agricoltori di età inferiore ai quaranta anni, coerentemente con gli obiettivi della programmazione economi-ca nazionale e regionale. I beneficiari, quindi, acquistano dalla CFPC tali beni con patto di

riservato dominio e vincolo trentennale di indivi-sibilità, costituendo un piano di ammortamento di quindici o trenta anni a un tasso di interesse agevolato del 4%.

Nelle regioni in cui gli accordi con la CFPC sono stati conclusi si è dato avvio a progetti pilota: al fine di razionalizzare l’intervento pubblico in agri-coltura, infatti, è da circa un anno che questo ente agisce ad integrazione degli interventi previ-sti dal Reg. 2328/91, ora Reg. 950/97, relativi alla costituzione di nuove ed efficienti imprese agrico-le gestite da giovani, alla ristrutturazione fondia-ria e al miglioramento matefondia-riale dell’azienda. La vendita delle proprietà acquistate, quindi, diver-samente dal passato, è subordinata alla presen-tazione di un progetto nel quale si specificano gli obiettivi imprenditoriali che si vogliono perseguire con l’acquisto dell’azienda e le eventuali opere di miglioramento (dell’efficienza) aziendale finanzia-te dalla Regione ai sensi del Reg. 950/97.

Tra la documentazione da presentare insieme alla domanda di finanziamento, i potenziali beneficiari devono effettuare un’analisi di gestio-ne, redatta utilizzando il “Piano di Miglioramento Aziendale” (sulla base della modulistica relativa all’applicazione, nelle diverse regioni, del Reg. 2328/91 - Reg. 950/97) e integrata da una relazio-ne tecnico-agronomica che contenga, al minimo, una descrizione analitica de:

• la struttura fondiaria aziendale (compresi i terre-ni già condotti in proprietà e in affitto, registrato secondo la normativa vigente in materia); • il piano colturale pluriennale con l’indicazione

delle tecniche di produzione e, quindi, degli obiettivi di qualità per il prodotto;

• il piano di marketing che giustifichi le scelte col-turali e commerciali.

Le proposte progettuali vengono esaminate e, successivamente, valutate per l’attribuzione del punteggio di merito da una Commissione Tecnica composta in numero paritario fra componenti della CFPC e della Regione. Oltre alla stima dei terreni da acquistare a favore dei primi in gra-duatoria, tale Commissione deve esaminare gli eventuali interventi di miglioramento dell’efficien-za aziendale finanziati dalla Regione.

I progetti beneficiari dei finanziamenti della CFPC e della Regione sono oggetto di un’attività di tuto-raggio e monitotuto-raggio per 4-6 anni.

Le aziende finanziate, inoltre, hanno l’obbligo di tenere una contabilità aziendale analitica non fiscale e i registri tecnici di gestione e di parteci-pare a corsi di aggiornamento professionale sulle tecniche di gestione aziendale, appositamente programmati.

2

Per il finanziamento dell’acquisto dei terreni la CFPC ha stanziato, in media, 5 miliardi di lire per ciascuna regione.La situazione degli accordi tra CFPC e le singole Regioni italiane è riportata nel prospetto successivo.

In generale, i beneficiari dei finanziamenti da parte della CFPC sono quelli stabiliti nell’art. 10 del Reg. 950/97. I criteri di ammissibilità per

acce-dere ai finanziamenti sono diversi da regione a regione a seconda degli obiettivi prioritari che si intendono perseguire. I criteri di merito per la valutazione dei progetti e, quindi, per la formazio-ne di una graduatoria degli stessi sono stabiliti formazio-nei bandi di concorso per l’ottenimento dei finanzia-menti da parte di CFPC e singole Regioni, insieme agli indicatori di riferimento utilizzati.

18

Spazio Giovani

Stato degli accordi tra le singole regioni italiane e la Cassa per la formazione della proprietàcontadina

Stato degli accordi tra Regioni e CFPC Regioni

Accordi in corso Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Toscana, Lazio, Campania

Accordi conclusi Piemonte, Emilia Romagna, Abruzzo, Calabria, Sicilia, Sardegna

Accordi conclusi e bando in preparazione Lombardia

Accordi conclusi e bando pubblicato Veneto, Umbria, Molise, Puglia, Basilicata Accordi conclusi e scaduti i tempi per la

presentazione delle domande Marche

Siti internet utili

Imprenditorialità Giovanile, La Città delle Opportunità: http://www.igol.it/