Procedural principles of good administration in Community law

European University

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EUROPEAN UNIVERSITY INSTITUTE R E C E I V E D

2 3 MAR, 1998

" L I B R A H

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Procedural Principles of Good Administration

in Conaunity Law

- T h e s i s s u b m i t t e d f o r t h e o b t a i n m e n t o f t h e M a s t e r s d e g r e e ( L L . M• ) -A c a d e m i c y e a r 1 9 9 6 / 1 9 9 7 E u r o p e a n U n i v e r s i t y I n s t i t u t e , F l o r e n c e Law D e p a r t e m e n t LAM ECd9 NEH 4? O Qc %

£

H a n n s P e t e r N e h l A l t e r S c h u l w e g 2 D - 2 2 5 2 9 H a m b u r g G e r m a n y

A. INTRODUCTION

I n c u r r e n t d e b a t e s t u r n i n g on t h e f u n d a m e n t a l v a l u e s w h i c h t h e l e g a l o r d e r o f t h e E u r o p e a n C o m m u n i t y s h o u l d b e c o m m i t t e d t o r e s p e c t a n d p r o t e c t l e g a l i s s u e s r e l a t i n g t o a d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s a n d , i n p a r t i c u l a r , t h e a d e q u a t e d e g r e e o f p r o c e d u r a l p r o t e c t i o n t o b e a c c o r d e d t o i n d i v i d u a l s h a v e i n c r e a s i n g l y come t o t h e f o r e f r o n t . ^ T h i s p a p e r s e e k s t o c o n t r i b u t e t o t h e d i s ­ c u s s i o n b y t r y i n g t o d e m o n s t r a t e t h a t a n d why t h e s i g n i f i c a n c e a s c r i b e d t o t h e l a w g o v e r n i n g C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v e p r o c e ­ d u r e s h a s i n d e e d g o n e t h r o u g h a d e e p m e t a m o r p h o s i s d u r i n g t h e l a s t d e c a d e w h i c h a r g u a b l y h a s n o t y e t c o m e t o a n e n d . I n f a c t , i n t h e f a c e o f t h e r e c e n t c a s e - l a w o f t h e C o m m u n it y c o u r t s , w h i c h w i l l b e a n a l y z e d , i t s e e m s n o t t o o d a r i n g t o s p e a k o f a n o n g o i n g p r o c e s s o f ‘ c o n s t i t u t i o n a l i z a t i o n * w i t h r e s p e c t t o p r o c e d u r a l r e q u i r e m e n t s . I n t h e c o n t e x t o f t h i s b r o a d e r d e v e l o p ­ m e n t , a n a t t e m p t w i l l b e m a d e t o r e v e a l s o m e o f i t s e x e m p l a r y f e a t u r e s , n a m e l y , t h e d y n a m i c e x p a n s i o n o f a s p e c i f i e d s e t o f

p r o c e d u r a l s ta n d a r d s o f good a d m i n i s t r a t i o n

. I t w i l l b e a r g u e d t h a t p r o c e s s s t a n d a r d s , s u c h a s t h e r i g h t t o a c c e s s t o i n f o r m a ­ t i o n o r t h e r i g h t t o b e h e a r d , t e n d t o b e e x t e n s i v e l y i n t e r p r e ­ t e d i n p a r t i c u l a r i n s t a n c e s a s w e l l a s t o g r a d u a l l y g a i n u n i v e r ­ s a l a p p l i c a b i l i t y i n t h e v a s t f i e l d o f w h a t h a s come t o b e nam ed

C f. th e l a t e s t (X V IIth ) C o n g ress h e l d by t h e FIDE ( F é d é r a t i o n I n t e r n a t i o n a l e p o u r l e D r o i t E u ro p ée n ) i n B e r l i n from 9. t o 12. 10.1996 u n d e r t h e t o p i c o f " P r o c e d u r e s and S a n c t i o n s i n Economic A d m i n i s t r a t i v e Law", commented on by L e n a e r ts and Vanhamme,

‘ P r o c e d u r a l R i g h t s o f P r i v a t e P a r t i e s i n t h e Community A d m i n i s t r a t i v e P r o c e s s * , [1997)

Common Market Law Review

p. 531.

‘ C o m m u n i t y * o r ' E u r o p e a n a d m i n i s t r a t i v e l a w 1 .^ H o w e v e r , t h e m a r k e d t r e n d t o w a r d s c o n s t i t u t i o n a l i z i n g p r o c e s s p r i n c i p l e s , w h i c h i s p r i m a r i l y b e i n g s u p p o r t e d b y j u d i c i a l i n t e r v e n t i o n , i s u n d e r s t a n d a b l e o n l y w i t h a v i e w t o t h e e x t r a o r d i n a r i l y h e t e r o g e n e n a t u r e o f t h e C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v e * s y s t e m * r e f e r r e d t o ; i t s ‘ s t r u c t u r e * t h e r e f o r e c a l l s f o r so m e f u r t h e r e l u c i d a t i o n . I . T h e q u e s t f o r a n d e x p a n s i o n o f b a s i c p r o c e d u r a l r u l e s i n a h e t e r o g e n e a d m i n i s t r a t i v e * s y s t e m * I t i s w i d e l y r e c o g n i z e d t h a t t h e w e l l - f u n c t i o n i n g a n d t h e l e g i ­ t i m a c y o f a n y m o d e r n ‘ d e m o c r a t i c p o l i t y * i s h e a v i l y d e p e n d e n t o n t h e a v a i l a b i l i t y o f w o r k a b l e o r g a n i z a t i o n a l a n d p r o c e s s i s t r u c t u r e s . A d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s c o n s t i t u t e s o n e o f t h e e s s e n t i a l a v e n u e s b y v i r t u e o f w h i c h t h e common w i l l o f t h e p o l i t y i s b e i n g e x p r e s s e d a n d i m p l e m e n t e d M o r e s p e c i f i c a l l y , a s r e g a r d s t h e C o m m u n ity , i t i s a c o m m o n p l a c e t h a t t h e e x i s t e n c e

C f . t h e l e a d i n g work by Schw arze, ‘E u r o p ä is c h e s V e rw a ltu n g s ­ r e c h t * , 2 V o l- , 1988 and t h e E n g l i s h t r a n s l a t i o n , ‘European A d m i n i s t r a t i v e Law*, 1992. Any r e f e r e n c e t o t h i s work r e l a t e s t o t h e E n g l i s h v e r s i o n .

’Community law* r e f e r r e d t o i n t h i s p a p e r , i f n o t h i n g i n d i c a t e d t o t h e c o n t r a r y , i s meant t o c o m p r is e t h e r u l e s o f t h e T r e a ty e s t a b l i s h i n g t h e E u ro p ean Community (EC T r e a t y ) , t h e s e c o n d ary l e g i s l a t i o n d e r i v e d t h e r e f r o m and t h e judge-made law ( i n p a r t i c u l a r g e n e r a l p r i n c i p l e s o f law ) e s t a b l i s h e d i n i t s c o n t e x t .

C f. g e n e r a l l y Luhmann, ‘L e g i t i m a t i o n d u r c h V e r f a h r e n * , 3 r d . e d . , 1978 and Habermas, ‘ F a k t i z i t ä t und Geltung* ( B e i t r ä g e zu r D i s k u r s t h e o r i e d es R e c h ts und d e s d e m o k r a tis c h e n R e c h t s s t a a t s ) ,

1992.

Luhmann, i b i d . , p. 201 f f . .

o f a p e r f o r m a n t o r g a n i z a t i o n a l a n d p r o c e d u r a l f r a m e w o r k i s a n i n d i s p e n s a b l e p r e c o n d i t i o n f o r t h e e f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o n , a p p l i c a t i o n a n d e n f o r c e m e n t o f ( s u b s t a n t i v e ) C o m m u n i t y l a w , t h e r e b y e n s u r i n g t h e h a r m o n i o u s a t t a i n m e n t o f C o m m u n it y p o l i c y g o a l s b o t h i n a l l M e m b e r S t a t e s a n d w i t h r e s p e c t t o t h e i r c i t i z e n s . ^ S u c h a s y s t e m f u r t h e r m o r e m u s t p r o v i d e f o r a r e a ­ s o n a b l e d e g r e e o f p a r t i c i p a t i o n a n d p r o t e c t i o n f o r i n d i v i d u a l s who a r e l i k e l y t o b e a d v e r s e l y a f f e c t e d b y t h e o u t c o m e o f a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g - a f e a t u r e common t o a n y m o d e r n g l e g a l o r d e r s u b j e c t e d t o t h e ‘ r u l e o f l a w * *. Y e t » i t h a r d l y n e e d s m e n t i o n i n g t h a t t h e E u r o p e a n C o m m u n it y h a s n e v e r h a d a t i t s d i s p o s a l a n o v e r a l l a n d c o h e r e n t l y r e g u l a t e d p r o c e s s f r a m e w o r k c a p a b l e o f s u f f i c i e n t l y s e c u r i n g b o t h t h e u n i f o r m an d e f f e c t i v e i m p l e m e n t a t i o n o f i t s p o l i c i e s

As f a r a s t h e im p le m e n ta tio n o f Community law i s c o n c e rn e d t h i s p a p e r w i l l c o n s i d e r

a d m in istra tive process

o n l y .

Judicial

process

and t h e e n d u r i n g d i s c u s s i o n on t h e h a r m o n iz a tio n o f

j u d i c i a l rem ed ies w i l l n o t be a d d r e s s e d . On t h e i s s u e s e e more r e c e n t l y C u r ti n an d M ortelm ans, ‘A p p l i c a t i o n and E nforcem ent o f Community Law by t h e Member S t a t e s : A c t o r s i n S e a rc h o f a T h ir d G e n e r a t i o n S c r i p t * in

I n s t i tu t i o n a l Dynamics o f European

In te g ra tio n

.

Liber Amicorum Henry G. Schermers

, C u r t i n and

H e u k e ls ( e d s . ) , 1994, V o l . I I p . 423; Van G erven, ‘B r id g i n g t h e Gap between Community and N a t i o n a l Laws: Towards a P r i n c i p l e o f Homogeneity i n t h e F i e l d o f Legal R em edies*, [1995]

Common

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A g a i n s t Member S t a t e s : A New

Ius Commune

T ak es Shape,* [1995]

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C f . f o r th e Community, e . g . , ECJ, C a s e 2 9 4 /8 3 ,

Parti E cologiste

*Les Verts v. European Parliament,

[1983] ECR 1339, p a r . 23:

’’community b a s e d on law"; s e e f u r t h e r m o r e A r t i c l e F p a r . 2 o f t h e T r e a ty on t h e European Union e m p h a s iz in g t h e Union*s commitment t o p r o t e c t i n g fu n d a m e n ta l r i g h t s . See g e n e r a l l y on Community a d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s S ch w arze, i b i d . , p . 1173 f f . . As t o some o f t h e e x i s t i n g s h o r tc o m in g s in t h e Community system s e e t h e a n a l y s i s by S n y d er, *The E f f e c t i v e n e s s o f European Community Law: I n s t i t u t i o n s , P r o c e s s e s , T o o ls and T e c h n iq u e s * ,

g a n d t h e p r o t e c t i o n o f i n d i v i d u a l s . On a l a r g e s c a l e t h e e x e c u t i o n o f C o m m u n i t y l a w i s e n s u r e d b y n a t i o n a l a u t h o r i t i e s a n d t h u s p r i m a r i l y f r a m e d b y t h e p r o c e s s l a w o f t h e M em b e r S t a t e s ( s o - c a l l e d

i n d i r e c t

a d m i n i s t r a t i o n ) , w h i c h , i n p r i n c i p l e , e n j o y

p r o c e d u r a l a u to n o m y

, D e p e n d i n g o n ho w f a r C o m m u n i t y l a w i n t e r f e r e s w i t h n a t i o n a l p r o c e d u r a l a u t o n o m y by s e t t i n g common c r i t e r i a f o r i t s i m p l e m e n t a t i o n a c o m p l e x i n t e r a c t i o n b e t w e e n s u p r a n a t i o n a l a n d n a t i o n a l r u l e s - t h e l a t t e r c u r r e n t l y o r i g i n a t i n g i n

15

d i s t i n c t l e g a l o r d e r s - i s e s t a b l i s h e d ; t h i s , m o r e o v e r , m ay b e c o u p l e d w i t h a s e c t o r i a l l y s h i f t i n g d e g r e e a o f i n t e r p l a y b e t w e e n C o m m u n ity a n d n a t i o n a l o r g a n s . L i k e w i s e , t h e e x i s t i n g d e c i s i o n a l f r a m e w o r k s f o r s o - c a l l e d

d i r e c t

a d m i n i s t r a t i o n e n t r u s t e d t o t h e C o m m u n it y i n s t i t u t i o n s a r e n o t d e s i g n e d a c c o r d i n g t o a s y s t e m a t i c p a t t e r n a n d a r e d e f e c t i v e i n s e v e r a l r e s p e c t s . R e l a t e d l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t s o f p r o c e s s la w c o n s i s t t o a l a r g e e x t e n t o f p a t c h w o r k c o d i f i c a t i o n t a i l o r e d t o t h e s p e c i f i c r e q u i r e m e n t s o f s e c t o r i a l p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . T h e y a r e l i t t l e c o o r d i n a t e d w i t h o n e a n o t h e r , s u f f e r f r o m s e r i o u s g a p s - i n p a r t i c u l a r a s r e g a r d s i n d i v i d u a l p r o t e c t i o n - a n d , a t l e a s t p a r t l y , a r e n o t u p t o t h e n ew c h a l l e n g e s t o w h i c h a m o d e r n e c o n o m i c a n d t e c h n o c r a t i c b u r e a u c r a c y i s i n c r e a s i n g l y

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Europarecht

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being exposed 10 I t s h o u l d b e m a d e c l e a r a t t h e o u t s e t t h a t t h i s p a p e r r e f r a i n s f r o m a d v o c a t i n g a c o m p r e h e n s i v e c o d i f i c a t i o n o f C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g . I n d e e d , t h i s m i g h t c o n s t i t u t e , a t l e a s t a t t h i s s t a g e o f E u r o p e a n i n t e g r a t i o n , a n u n a t t a i n a b l e o b j e c t i n t h e f a c e o f t h e i n t r i c a t e d i v i s i o n o f c o m p e t e n c e b e t w e e n t h e C o m m u n i t y a n d i t s c o m p o n e n t s o n t h e o n e h a n d a n d t h e p a r t i c u l a r e x i g e n c i e s d i s p l a y e d b y d i s t i n c t d o m a i n s o f p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n o n t h e o t h e r . ^ I n s t e a d , a n a t t e m p t w i l l b e m a d e t o i d e n t i f y c e r t a i n

b a s i c p r o c e s s r u l e s

w h i c h , i t i s a s s u m e d , a r e c o m i n g t o b e r e c o g n i z e d a s a common s t a n d a r d o f * 61 C f. Majone, i b i d . , p. 42. F o r t h e S t a t e a i d s e c t o r which i s c h a r a c t e r i z e d by t h e wide a b s e n c e o f w r i t t e n p r o c e s s s t a n d a r d s and r e g u l a t e d by a c o n f u s i n g web o f

so ft-la w

r u l e s c f . R aw lin- s o n , 'The R o le o f P o l i c y Frameworks, Codes and G u i d e l i n e s in t h e C o n t r o l o f S t a t e Aid* in S t a t e

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Anti-dumping Basic Regulation

(C o u n c il R egula­ t i o n No. 3 8 4 /9 6 5 , OJ 1995 L 5 6 /1 ) an d t h e C o u n c il R e g u l a t i o n No. 4 0 /9 4 (OJ 1994 L 1 1 /1 ) on t h e

Community Trade-mark

(im plem ented by Commission R e g u l a t i o n No. 2 8 6 8 /9 5 , OJ 1995 L 3 0 3 / 1 ) .

F o r a r e c e n t d i s c u s s i o n s e e Harlow, ' C o d i f i c a t i o n o f

EC

Admi­ n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s ? F i t t i n g t h e F o o t t o t h e Shoe o r t h e Shoe t o t h e F o o t? * , [1996]

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Europarecht

, B e i h e f t 1. T h i s , how ever, d o e s n o t to u c h upon t h e n e c e s s i t y o f p a r t i a l c o d i f i c a t i o n , such a s i n S t a t e a i d m a t t e r s ( A r t i c l e 94 EC T r e a ty i s s t i l l a dead l e t t e r ) a n d t h e n eed to e n s u r e a c e r t a i n s t a n d a r d o f c o h e re n c e among th e r u l e s on s e c t o r i a l d e c i s i o n ­ making; s e e , e . g . , d e l l a C ananea, i b i d . , p. 74 f . .

r e f e r e n c e i n v a r i o u s f i e l d s o f p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . To t h i s e n d , t h e a n a l y s i s w i l l f o c u s o n a s p e c i f i c p a r t o f C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i o n i n w h i c h t h e i n v o l v e m e n t o f C o m m u n i t y o r g a n s a s e x e c u t a n t s i s o f c e n t r a l i m p o r t a n c e . T h i s p e r s p e c t i v e n o t o n l y c o v e r s t h e d o m a i n s o f

d i r e c t

a d m i n i s t r a t i o n i n t h e n a r r o w s e n s e b u t a l s o i n c l u d e s s o - c a l l e d

c o o p e r a t i v e

o r

m ix e d

a d m i n i s t r a t i o n , i . e . i n s t a n c e s i n w h i c h t h e m a j o r e x e c u t i v e p a r t i s e n t r u s t e d t o t h e n a t i o n a l a u t h o r i t i e s ( h e n c e s t r i c t l y s p e a k i n g i n d i r e c t a d m i n i s t r a t i o n ) , y e t , i n w h i c h t h e C o m m i s s i o n 12 e x e r t s a l e a d i n g a d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n . T h i s c a t e g o r y o f a d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s w i l l b e c o n s i d e r e d a s a t e s t - f i e l d f o r t h e

p o t e n t i a l o f e x p a n s io n

i n h e r e n t i n a s e t o f

fu n d a m e n ta l

p r o c e d u r a l r u l e s , s u c h a s t h e r i g h t t o a c c e s s t o i n f o r m a t i o n , t h e r i g h t t o b e h e a r d , t h e p r i n c i p l e o f c a r e a n d t h e d u t y t o g i v e r e a s o n s , ^ w h i c h , i t i s s u b m i t t e d , a r e t o b e c l a s s i f i e d u n d e r t h e c a t e g o r y o f

p r i n c i p l e s o f good

a d m i n i s t r a t i o n

P a r t i c u l a r e m p h a s i s w i l l b e p u t o n t h e T h i s k in d o f c o m p o s ite a d m i n i s t r a t i o n i s p a r t i c u l a r l y f r e q u e n t i n t h e framework o f t h e CAP, s e e , e . g . , t h e f a c t s o f Case C- 9 7 /9 1

O life ico B o re lli SpA v. Commission

[1993] ECR 1 -6 3 1 3 , and i n custom s m a t t e r s ; c f . , e . g . , A r t i c l e s 239 and 240 o f th e Customs Code ( r e m i s s i o n o f custom s d u t i e s ) .

I t s h o u ld b e n o t e d t h a t

A r tic le 190 EC Treaty

( l a y i n g down th e d u t y t o g iv e r e a s o n s f o r a d m i n i s t r a t i v e m e a s u re s) p r o v i d e s th e o n l y e x p r e s s p r o c e s s r u l e o f g e n e r a l a p p l i c a b i l i t y i n t h e a r e a s o f d i r e c t a d m i n i s t r a t i o n .

The te rm o f

*good a d m in istra tio n *

w i l l be u s e d i n an e q u i v a l e n t s e n s e t o '

p ro p er*

o r

* sound*

a d m i n i s t r a t i o n , a s i t seems t h a t , a t l e a s t i n t h e Community c o n t e x t , t h e s h i f t i n g t e r m i n o l o g y does n o t im ply a ch an g e i n meaning. As w i l l be d i s c u s s e d below (s e e u n d e r p a r t B. ) , t h e Community c o u r t s do n o t f o ll o w a c l e a r c u t g u i d e l i n e i n t h i s r e s p e c t . rGood a d m i n i s t r a t i o n * can p r i n c i p a l l y be h e l d t o r e f l e c t a wide ra n g e o f ( b a s i c ) s o f t and h a r d law r u l e s g o v e r n in g a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g , b o t h o f p u r e ly p r o c e d u r a l c h a r a c t e r and o f a r a t h e r s u b s t a n t i v e n a t u r e . The l a t t e r c a t e g o r y c o m p r is e s , e . g . , p r i n c i p l e s d i r e c t i n g ad m in

*p r i n c i p l e o f

c a r e * - i . e . t h e d u t y o f t h e a d m i n i s t r a t i o n t o i m p a r t i a l l y a n d c a r e f u l l y e x a m i n e t h e i n f o r m a t i o n n e e d e d f o r i t s d e c i s i o n - m a k i n g - w h i c h h a s b e e n d e v e l o p i n g i n r e c e n t y e a r s i n t o a s i g n i f i c a n t p r o c e s s s t a n d a r d w i t h a s t r o n g p r o t e c t i v e r e f l e x i n f a v o u r o f i n d i v i d u a l p a r t i e s . I n t h i s c o n t e x t , t h e t e r m *

e x p a n s io n

* i s m e a n t t o h a v e t w o d i s t i n c t b u t c l o s e l y i n t e r r e l a t e d t h r u s t s : F i r s t , i t i s s u g g e s t e d t h a t t h e a f o r e m e n t i o n e d p r o c e s s r u l e s , f o r a v a r i e t y o f r e a s o n s , t e n d t o b e i n t e r p r e t e d e x t e n s i v e l y i n t e r m s o f b o t h t h e i r l e g a l r a n k a n d t h e i r s c o p e o f a p p l i c a t i o n w i t h i n a g i v e n f i e l d o f a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g . S e c o n d , ' e x p a n s i o n * s t a n d s f o r t h e c a p a c i t y a n d l i k e l i h o o d o f ' s p i l l o v e r * p e c u l i a r t o t h e s e p r i n c i p l e s ( a n d o f e q u i v a l e n t p r o c e s s s t a n d a r d s ) i n t o d i v e r s e a r e a s o f a d m i n i s t r a t i v e r u l e - m a k i n g . I t w i l l b e s e e n t h a t t h e m o r e r e l e v a n c e a p r o c e s s r u l e g a i n s i n a g i v e n c o n t e x t t h e h i g h e r i s t h e p r o b a b i l i t y o f i t s p r o d u c i n g a ' s p i l l o v e r * e f f e c t . B o t h d y n a m i s m s t h e r e f o r e t e s t i f y a t e n d e n c y t o w a r d s r e c o g n i z i n g t h e u n i v e r s a l c h a r a c t e r o r t h e ' c o n s t i t u t i o n a l * s i g n i f i c a n c e o f t h e r u l e i n q u e s t i o n . Y e t , b o t h t h e e x t e n s i v e i n t e r p r e t a t i o n o f p r i n c i p l e s o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n i n p a r t i c u l a r i n s t a n c e s a n d t h e i r s p r e a d i n g i n s t r a t i v e d i s c r e t i o n , su ch as p r o p o r t i o n a l i t y , e q u a l i t y o r l e g a l c e r t a i n t y . I n t h i s work em phasis w i l l be p u t on t h e form er c a t e g o r y an d on i s s u e s r e l a t i n g t o t h e c o u r s e o f a d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s a s s u c h . Some o f t h e s e p r o c e s s p r i n c i p l e s a r e a l s o c l a s s i f i e d among t h e *

rig h ts o f defence

*, c f . L a u w aars, ' R i g h t s o f D efen ce i n C o m p e titio n C a s e s ' i n

I n s titu tio n a l Dynamics o f

European In te g r a tio n t

L ib er Ami corum Henry G. S c h e m e r s , C u r t i n

and H e u k e ls ( e d s . ) , 1994, V o l . I I , p . 497 and S chw arze, i b i d . , p. 1243 f f . . T h i s f u r t h e r c a t e g o r i z a t i o n , however, do es n o t a f f e c t t h e a p p r o a c h ch o sen i n t h i s p a p e r .

t h e r e a l m o f E u r o p e a n a d m i n i s t r a t i v e l a w a r e i n c o n c e i v a b l e w i t h o u t t h e e x i s t e n c e o f a p a r t i c u l a r l y p o w e r f u l d r i v i n g f o r c e w h i c h , u n s u r p r i s i n g l y , i s v e s t e d i n t h e C o m m u n i t y c o u r t s . I n d e e d ,

j u d i c i a l a c t i v i s m

p l a y s a c r u c i a l p a r t i n s t e e r i n g t h i s d e v e l o p m e n t a n d t h u s i n e v i t a b l y f o r m s t h e f o c u s o f t h i s p a p e r . T h e a b o v e - d e s c r i b e d i n c o h e r e n t p r o c e s s f r a m e w o r k w h i c h c o n c e a l s v a r y i n g l e v e l s a n d g a p s o f i n d i v i d u a l p r o t e c t i o n i n a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e d u r e s a p p e a r s t o b e a p a r t i c u l a r l y w e l l - s u i t e d a r e a f o r j u d i c i a l i n t e r v e n t i o n . I n s u c h p r o p i t i o u s c o n t e x t - c o m b i n e d w i t h a n o f t e n p a t e n t i n e r t i a o n t h e p a r t o f t h e C o m m u n ity l e g i s l a t o r - t h e c o u r t s , w e l l a w a r e o f t h e i r p r o t e c t i v e t a s k w i t h r e g a r d t o i n d i v i d u a l s , f e e l e n c o u r a g e d t o i m p o s e j u d g e - m a d e p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s o n t h e a d m i n i s t r a t i o n . The t e c h n i q u e d e s i g n e d t o a c h i e v e t h i s i s w e l l k n o w n f r o m t h e e a r l i e s t d a y s i n t h e E C J ' s j u r i s p r u d e n c e i n t h e f i e l d o f s u b s t a n t i v e a d m i n i s t r a t i v e l a w a s w e l l a s , a t s o m e l a t e r p o i n t , f r o m i t s h u m a n r i g h t s d o c t r i n e ; s i n c e t h e n , j u d i c i a l c r e a t i v i t y h a s b e e n c o n t i n u o u s l y f o s t e r i n g a n a r r a y o f f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s . The j u d i c i a l e s t a b l i s h m e n t i n t h e p r o c e d u r a l r e a l m o f

g e n e r a l p r i n c i p l e s o f la w

o r e q u i v a l e n t S ee t h e e a r l y p r e c e d e n t c o n c e r n in g t h e p r i n c i p l e o f r e v o c a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e a c t s J o i n e d Cases 7 /5 6 and 3 - 7 / 5 7 ,

Algera v

.

Common Assembly

[1957] ECR 39; f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f a ran g e

o f o t h e r - i n p a r t i c u l a r s u b s t a n t i v e - p r i n c i p l e s o f good a d m i n i s t r a t i o n , s u c h a s p r o p o r t i o n a l i t y and l e g a l c e r t a i n t y , s e e t h e co m p reh en siv e a c c o u n t i n Schw arze, i b i d . . As r e g a r d s human r i g h t s m a t t e r s s e e t h e v o l t e - f a c e o f t h e ECJ i n C ase 2 9 /6 9 ,

Stauder v. C ity o f Ulm

, [1969] ECR 419 a s o p p o sed t o C ase 1 /5 8 ,

S to rk v. High A u th o rity

, [1959] ECR 17 i n which i t h ad r e j e c t e d

t o review Community l e g i s l a t i o n ( u n d e r t h e T r e a t y on t h e European S t e a l and Coal Community) f o r v i o l a t i o n s o f b a s i c r i g h t s . F or a g e n e r a l s u rv e y on t h e human r i g h t s j u r i s p r u d e n c e o f t h e ECJ c f . , C a s s e s e , Clapham an d W e ile r ( e d s . ) , ‘European U nion: The Human R i g h t s C h a lle n g e * , 1991; C r a i g and de B urca,

*EC Law: T e x t , C a s e s , and M a t e r i a l s ' , 1995, p . 283 f f . .

u n w r i t t e n r u l e s w i t h h i g h e r r a n k i n t h e h i e r a r c h y o f n o r m s may t h u s b e c o n s i d e r e d a s w i t n e s s i n g a f u r t h e r m o v e i n t h e 16 c o n s t i t u t i o n a l i z a t i o n o f t h e C o m m u n it y l e g a l o r d e r . T h i s d e v e l o p m e n t o f e x p a n s i o n s h a l l b e e x e m p l i f i e d b y a n a n a l y s i s o f t h e i n n o v a t i v e j u r i s p r u d e n c e o f t h e C om m unity c o u r t s w i t h r e s p e c t t o ( e s s e n t i a l ) p r o c e d u r a l r e q u i r e m e n t s i n f o u r m a in a r e a s , n a m e l y ,

c o m p e titio n

,

a n ti-d u m p in g

,

custom s

a n d

S ta te

a i d

p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n - s u p p l e m e n t e d , w h e r e a p p r o p r i a t e , b y s h o r t i n s i g h t s i n t o o t h e r f i e l d s o f C o m m u n ity a d m i n i s t r a t i o n . I t i s s u b m i t t e d t h a t t h e s t r e n g t h o f c o n v e r g e n c e o f p r o c e d u r a l s t a n d a r d s o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n a p p e a r s t o b e p a r t i c u l a r l y w e l l d i s c e r n a b l e i n t h e s e f i e l d s . T h i s m a y b e p a r t l y e x p l a i n e d b y t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e C o m m u n ity c o u r t s f e e l l e s s r e l u c t a n t t o p r o c e e d t o j u d i c i a l h a r m o n i z a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e p r i n c i p l e s i n t h e f r a m e o f e x c l u s i v e C o m m u n i t y p r o c e s s c o m p e t e n c e t h a n i n t h e p r o v i n c e o f n a t i o n a l p r o c e d u r a l a u t o n o m y . I n d e e d , i n d i r e c t a d m i n i s t r a t i o n o p e n s f a r l e s s l e e w a y f o r a c t i v i s m a s t h e C o m m u n i t y c o u r t s a r e c o n f r o n t e d w i t h m a n i f o l d n a t i o n a l l e g a l t r a d i t i o n s a n d s t r o n g o p p o n e n t s s u c h a s t h e 1 0 n a t i o n a l c o u r t s o n w h o s e c o o p e r a t i o n t h e f u r t h e r a n c e o f 16 * 18 16

C f. a l s o Schw arze, ‘The P r o c e d u r a l G u a r a n te e s i n t h e R ecen t C a s e -la w o f t h e E u ro p ea n C o u rt o f J u s t i c e * i n

I n s titu tio n a l

Dynamics o f European In teg ra tio n

, L i b e r Amicorum Henry G.

S c h e rm e rs, C u r t i n a n d H eukels ( e d s . ) , 1994, V o l . I I , p . 487 (494 f . ) and H arlow , i b i d . , p. 6 and 16.

^ C f. A r t i c l e 173 p a r . 2 EC T r e a t y .

18

F o r a r e c e n t s o c i o - p o l i t i c a l a c c o u n t o f th e c o o p e r a t i v e r e l a ­ t i o n s h i p b etw een t h e ECJ and th e n a t i o n a l c o u r t s a s t h e f o c a l d r i v i n g f o r c e in l e g a l i n t e g r a t i o n on t h e b a s i s o f t h e s o - c a l l e d

consociational model

s e e C halm ers, ‘J u d i c i a l P r e f e r e n c e s and t h e

Community L e g a l O r d e r 1, [1997]

Modern Law Review

p. 164.

C o m m u n ity p o l i c y g o a l s i s h e a v i l y d e p e n d e n t . T h e d y n a m is m o f e x p a n s i o n o f p r o c e s s p r i n c i p l e s o n t h e l e v e l o f d i r e c t a d m i n i s t r a t i o n o f C o m m u n ity p o l i c i e s , s u c h a s t h o s e r e f e r r e d t o a b o v e , w i l l b e d e s c r i b e d a s h o r i z o n t a l c o n v e r g e n c e. 19 M o r e o v e r , a n a t t e m p t w i l l b e m a d e t o a d d r e s s t h e m u c h m o r e p r o b l e m a t i c v e r t i c a l r e l a t i o n s h i p b e tw e e n C om m unity a n d n a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n ; a c c o r d i n g l y , t h e h a r m o n i z i n g e f f e c t o f f u n d a m e n t a l p r o c e d u r a l s t a n d a r d s i n t h i s c o n t e x t w i l l b e t y p i f i e d a s v e r t i c a l c o n v e r g e n c e . I t w i l l b e s h o w n t h a t , i n p a r t i c u l a r , i n s t a n c e s o f m i x e d o r c o o p e r a t i v e a d m i n i s t r a t i o n i n w h ic h t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e s s i s * s h a r e d * b e t w e e n C o m m u n ity o r g a n s a n d n a t i o n a l a u t h o r i t i e s t r i g g e r t h e m a r k e d However, th e r e c e n t develo p m en t o f th e E C J 's j u r i s p r u d e n c e r e l a t i n g t o n a t i o n a l p r o c e d u r a l autonomy - in p a r t i c u l a r w ith r e s p e c t t o j u d i c i a l p r o c e s s - t e s t i f i e s an i n c r e a s i n g l y i n t r u s i v e s ta n c e . C f. th e e f f o r t s t o h a rm o n iz in g j u d i c i a l re m e d ie s , su ch a s i n t e r i m r e l i e f, in Case C -2 1 3 /8 9 , Factort&me L td, [1990] ECR 1 -2 433 ; J o in e d C ases 1 4 3/8 8 and C -92/84

Z u c k e r fa b r ik Süderdith m a rsehen AG v. H a u p tzo lla m t I tz e h o e [1991] ECR 1-4 15 ; C ase C -4 65 /9 3 A tla n ta F r u c h th a n d e ls g e s e lls c h a ft and O th ers v. Bundesamt f ü r Ernährung und F o r s tw ir ts c h a ft [1 9 9 5 ] ECR 1 -3 7 6 1 . C f. a l s o t h e new 'p u r p o s iv e approach* o f t h e C o u rt in C ase C -312/93 P e te r b ro e c k, Van Campenhout & C ie SCS v. Belgium

[1 9 9 5 ] ECR 1-4599 an d J o in e d C ases C -430/93 and C -4 3 1 /9 3 Jeroen van S c h ijn d e l v. S t i c h t i n g P en sio n en fo n d s voor F y sio th e ra p e u te n

[1 9 9 5 ] ECR 1-4705 c r i t i c i s e d by H o sk in s ' T i l t i n g t h e B a la n c e : Suprem acy and N a tio n a l P r o c e d u r a l R u le s * , [1996] European Law R eview p. 365 and S zy szcza k and D e lic o s to p o u lo s , 'I n t r u s i o n s i n t o N a tio n a l P r o c e d u r a l Autonomy: The F ren ch P arad ig m * , [1997]

European Law Review p . 141.

F or t h e g e n e r a l t r e n d to w ard s a p p ro x im a tio n betw een E u ro p ea n and n a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e law s e e t h e r e c e n t c o m p a ra tiv e a n a l y s i s in Schw arze ( e d . ) , 'A d m in i s t r a ti v e Law u n d e r E uropean I n f lu e n c e (On t h e c o n v e rg e n c e s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e law s o f t h e EU Member S t a t e s ) * , 1996 and in Marcou ( e d . ) , *Les m u ta tio n s du d r o i t de 1 'a d m i n i s t r a t i o n en E urope*, 1995. C o n ce rn in g t h e m u tu a l i n f l u ­ e n c e s betw een th e E uropean and th e German a d m i n i s t r a t i v e sy stem s e e now th e huge work by V. D anw itz, 'V e r w a l tu n g s r e c h t lic h e s System und E u ro p ä is c h e I n t e g r a t i o n * , 1996.

n e e d t o o b s e r v e b a s i c p r o c e d u r a l r u l e s a l o n g t h e sam e s t a n d a r d s . T h i s d e v e l o p m e n t - f i r s t s i g n s o f w h i c h a r e d e t e c t a b l e i n t h e c a s e - l a w - i s t o b e v i e w e d i n p a r a l l e l t o t h e i n c r e a s i n g l y f e l t t e n d e n c y t o w a r d s

i n c o r p o r a t i o n

o r

f e d e r a l i z a t i o n ,

m e a n i n g t h a t t h e p r a c t i c e s o f t h e M e m b e r S t a t e s , w h e n a c t i n g a s C o m m u n i t y a g e n t s , a r e b e i n g g r a d u a l l y s u b j e c t e d t o s c r u t i n y

22

a c c o r d i n g t o a

common

s t a n d a r d o f h u m a n r i g h t s p r o t e c t i o n 22 a s w e l l a s t o s u b s t a n t i v e a n d p r o c e d u r a l p r i n c i p l e s o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n .

ECJ, Case 2 2 2 /8 6 ,

UNECTEF v. Heylens

, [1987] ECR 4097 c o n s t i ­ t u t e s a landm ark i n t h i s r e s p e c t . Even though mixed o r i n d i r e c t e x e c u t i o n o f Community law was n o t a t i s s u e ( b u t c o m p lia n c e w ith A r t i c l e 48 EC T r e a t y ) t h e c a s e e v i d e n c e s t h e c a p a c i t y o f expan­ s i o n o f Community p r i n c i p l e s o f good a d m i n i s t r a t i o n - h e r e t h e g i v i n g r e a s o n s r e q u i r e m e n t - i n t o t h e a r e a o f n a t i o n a l ad m in i­ s t r a t i v e p r o c e s s .

S e e , e . g . , ECJ, C ase 5 /8 8 ,

Hachauf

v.

Bundesamt fü r Ernährung

und F orstw irtschaft

[1989] ECR 2609. On t h i s s e e t h e c o n t r i b u ­

t i o n s by W e i le r , e . g . , i n ‘F u ndam ental R i g h t s and Fundam ental B o u n d a rie s : On S t a n d a r d s and V a lu e s i n t h e P r o t e c t i o n o f Human R ig h ts* in

The European Union and Human R ig h ts

, Neuwahl and Rosas ( e d s . ) , 1995 who draws an a n a l o g y t o t h e c o n s t i t u t i o n a l developm ent i n i t i a t e d by t h e US Supreme C ourt (

incorporation

o f t h e f e d e r a l ‘ B i l l o f R ig h ts * i n t o t h e 1 4th amendment - ‘due p r o c e s s c la u s e * - w h ich i s b i n d i n g on t h e S t a t e s ) ; i n t h e same v e i n L e n a e r t s , ‘ Fundam ental R i g h t s t o be I n c l u d e d in a Community C a ta lo g u e * , [1991]

European Law Re view

p. 367,

In t h e c o n t e x t o f r e c o v e r y o f u n l a w f u l l y g r a n t e d S t a t e a i d s , which i s t o b e s e c u r e d by t h e n a t i o n a l a u t h o r i t i e s , t h e ECJ has i n t e r p r e t e d t h e (Community) p r i n c i p l e o f

p ro tectio n o f l e g i t i ­

mate expectations

f a i r l y r e s t r i c t i v e l y so t h a t i t tru m p s th e

( h i g h e r ) p r o t e c t i v e s t a n d a r d s e x i s t i n g i n t h e Member S t a t e s ; c f . r e c e n t l y ECJ, ju d g m en t o f 2 0 . 3 . 1 9 9 7 , Case C -2 4 /9 5 ,

Land Rhein­

land-Pfalz v. Alcan Deutschland GmbH,

n o t y e t r e p o r t e d ; s e e a l s o

Case C -5 /8 9 ,

Commission

v.

Germany (Re S ta te Aid to BUG-Alu-

technik)

[1990] ECR 1-3437 and T r i a n t a f y l l o u , *Zur " E u r o p a i s i e -

ru n g " d es V e r t r a u e n s s c h u t z e s ( i n s b e s o n d e r e § 48 VwVfG) am B ei­ s p i e l d e r R ü c k f o r d e r u n g s t a a t l i c h e r B e i h i l f e n * , [1 9 9 2 ] Neue

Z e its c h r ift fü r Verwaltungsrecht

p . 436. For a g e n e r a l s u r v e y on

l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n s i n EC law s e e Schw arze, i b i d . , p. 867 f f . , S h a r p s t o n , ‘ L e g i t i m a t e E x p e c t a t i o n s and Economic R e a l i t y * , [1990]

European Law Review

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i¿Om

H o w e v e r , t h e s t r u c t u r a l d i s p a r i t y a n d i n c o m p l e t e n e s s o f w r i t t e n p r o c e s s r u l e s i n C o m m u n ity a d m i n i s t r a t i v e l a w r e f e r r e d t o a b o v e c a n n o t f u r n i s h a f u l l a c c o u n t o f t h e r e a s o n s f o r j u d i c i a l a c t i v i s m i n f o s t e r i n g t h i s d y n a m i c p r o c e s s o f e x p a n s i o n . T h i s h o l d s a l l t h e m o r e t r u e f o r t h e f i r s t t y p e o f ' e x p a n s i o n ' , n a m e l y , t h e e x t e n s i v e i n t e r p r e t a t i o n o f p r o c e s s r u l e s i n p a r t i c u l a r i n s t a n c e s o f C o m m u n ity a d m i n i s t r a t i o n . S e v e r a l o t h e r f a c t o r s a r e t o b e t a k e n i n t o c o n s i d e r a t i o n i n o r d e r t o e x p l a i n t h e a c t i v i s t s t a n c e a d o p t e d b y t h e C o m m u n i t y c o u r t s . I I . J u d i c i a l p r o c e d u r a l r e v i e w a s t h e c a t a l y s t f o r c o n s t i t u t i o n a l i z i n g p r o c e s s p r i n c i p l e s An e v e n t o f m a j o r i m p o r t a n c e i n t h e a b o v e d e s c r i b e d d e v e l o p m e n t w a s t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e C o u r t o f F i r s t I n s t a n c e ( C F I ) i n 1 9 8 8 . O v e r t h e y e a r s t h e C F I h a s b e e n c h a r g e d w i t h t h e t a s k o f d e a l i n g w i t h t h e b u l k o f a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n a g a i n s t C o m m u n it y i n s t i t u t i o n s i n o r d e r t o r e l e a s e t h e E u r o p e a n C o u r t o f J u s t i c e ( E C J ) f r o m i t s e v e r g r o w i n g w o r k l o a d i n t i m e - c o n s u m i n g f a c t u a l l y h i g h l y c o m p l e x m a t t e r s , s u c h a s c o m p e t i t i o n c a s e s . I t s o o n b e c a m e c l e a r t h a t t h e C F I , a s c o m p a r e d t o t h e

S ee A r t i c l e 168a EC T r e a t y and C o u n c il D e c is io n 88/591 (OJ 1988 L 3 1 9 /1 ) , r e s p e c t i v e l y amended by C o u n c i l D e c is i o n s 9 3 /3 5 0 (OJ 1993 L 1 4 4 /2 1 ) and, u l t i m a t e l y , 9 4 /1 4 9 (OJ 1994 L 6 6 /2 9 ) whereby t h e com petence t o d e a l w ith i n d i v i d u a l c la im s i n a l l a r e a s o f d i r e c t Community p o l i c y im p le m e n ta tio n ( i n c l u d i n g a n t i - d u m p i n g m easu res) h a s been s u c c e s s i v e l y t r a n s f e r r e d t o t h e CFI.

C f . , e . g . , Van d e r Woude, 'T h e C o u r t o f F i r s t I n s t a n c e : The f i r s t t h r e e y e a r s ' , [1992-1993]

Fordham In tern a tio n a l Law

Journal

p. 412; V e s t e r d o r f , 'T h e C o u r t o f F i r s t I n s t a n c e o f t h e

European Comm unities a f t e r Two F u l l Y e a r s i n O p e r a t i o n * , [1992]

Common Market Law Review

p. 8 9 7 .

E C J , w o u l d s h i f t t o a m o r e a c t i v e a n d t h o r o u g h f a c t f i n d i n g a n d e v a l u a t i o n . A c c o r d i n g l y , i t w o u l d s h o w e n h a n c e d r e s p o n s i v e ­ n e s s t o t h e f a c t u a l a n d l e g a l a r g u m e n t s a n d e v i d e n c e p u t f o r w a r d b y t h e p a r t i e s t o t h e l i t i g a t i o n a s w e l l a s a m o r e i n t r u s i v e s t a n c e i n s c r u t i n i z i n g w h e t h e r t h e c h a l l e n g e d a d m i n i s t r a t i v e a c t s w e r e w e l l f o u n d e d . T h i s c h a n g e i n j u d i c i a l p o l i c y , i t w i l l b e s h o w n , w a s n o t w i t h o u t e f f e c t o n t h e s t a n d a r d o f p r o c e d u r a l r e v i e w o f a d m i n i s t r a t i v e a c t s h e n c e f o r t h a d o p t e d b y t h e C o m m u n ity c o u r t s . A g a i n s t t h i s b a c k d r o p c e r t a i n p r o c e s s s t a n d a r d s , s u c h a s t h e

p r i n c i p l e o f c a r e

a n d t h e

g i v i n g r e a s o n s

d u t y t

w e r e l i k e l y t o d e v e l o p i n t o a p p r o p r i a t e i n s t r u m e n t s f o r s c r u p u l o u s l y r e v i e w i n g a d m i n i s t r a t i v e m e a s u r e s . T h e y e a r s f o l l o w i n g t h e c o m i n g i n t o o p e r a t i o n o f t h e C F I w e r e c h a r a c t e r i z e d b y a s t e a d i l y i n c r e a s i n g f l o w o f a d j u d i c a t i o n i n t h e f i e l d o f C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v e l a w a n d , i n t e r S e e , e . g . , t h e s u r v e y on t h e C F I ' s j u r i s p r u d e n c e b y Van d e r Woude, i b i d , , p. 460 f f . . I t i s a r g u a b l e t h a t t h e o p p o r t u n i t y f o r a p p e a l t o t h e ECJ under A r t i c l e 51 o f t h e C o u r t ' s S t a t u t e e n t a i l s a g r a d u a l m o d i f i c a t i o n o f e i t h e r t h e CFI*s and t h e E C J 's s t a n c e tow ards j u d i c i a l r e ­ v iew . The CFI w i l l be in d u c e d t o f o l l o w th e p r e c e d e n t s s e t by t h e ECJ in view o f t h e p o s s i b i l i t y o f s e e i n g i t s d e c i s i o n q u a s h e d ; c o n v e r s e l y , t h e l a t t e r w i l l b e i n e v i t a b l y i n f l u e n c e d by t h e a c c u r a t e a p p ro a c h o f t h e fo rm er i n s c r u t i n i z i n g t h e la w f u l­ n e s s o f a d m i n i s t r a t i v e m e a s u re s .

The w orkload o f t h e CFI and t h e ECJ i n a d m i n i s t r a t i v e m a t t e r s i s c o n s t a n t l y i n c r e a s i n g , c f . t h e f i g u r e s s e t o u t i n E u ro p ean C ourt o f J u s t i c e , R e p o r t on p r o c e e d i n g s 19 9 2 -1 9 9 4 , Luxemburg 1995. I t s h o u ld be n o t e d t h a t t h e ECJ i s s t i l l , a l b e i t i n d i r e c t l y , i n v o l ­ ved i n a d m i n i s t r a t i v e a d j u d i c a t i o n r e l a t e d t o

d ire c t

a d m i n i s t r a ­ t i o n n o t o n ly by way o f a p p e a l b u t a l s o by means o f p r e l i m i n a r y r e f e r e n c e s p u r s u a n t t o A r t i c l e 177 EC T r e a t y . T h is i s t h e r e s u l t o f t h e d o c t r i n e o f d i r e c t e f f e c t w h ich empowers th e Member S t a t e c o u r t s t o a d j u d i c a t e on t h e b a s i s o f d i r e c t l y e f f e c t i v e p r o v i ­ s i o n s ( e . g . A r t i c l e s 85 and 93 p a r 3 . EC T r e a t y ) . F u r th e r m o r e , many a d m i n i s t r a t i v e m e a s u re s ta k e n b y t h e Community i n s t i t u t i o n s

e s t i n g l y , r e l i a n c e b y l i t i g a n t s o n a l l e g e d b r e a c h e s o f p r o c e d u r a l r u l e s h a s b e c o m e a n i s s u e o f c e n t r a l i m p o r t a n c e . The m a r k e d g e n e r a l t r e n d , i n p a r t i c u l a r am ong l a r g e a n d p o w e r f u l u n d e r t a k i n g s , t o u s e l i t i g a t i o n a s a s t r a t e g y f o r p u r s u i n g e c o n o m i c s e l f - a n d g r o u p i n t e r e s t s c a n b e a s s e r t e d a s o n e e s s e n t i a l f a c t o r a c c o u n t i n g f o r t h i s d e v e l o p m e n t . H o w e v e r , e x p l a i n i n g t h e r a i s e i n a d j u d i c a t i o n o n p r o c e d u r a l g r o u n d s m e r e l y by t h e e n h a n c e d p r o p e n s i t y o f u n d e r t a k i n g s a n d c o r p o r a t e i n t e r e s t s t o g o b e f o r e t h e c o u r t s w o u l d b e u n c o n v i n c i n g . R a t h e r i t i s s u g g e s t e d t h a t t h e s t r e n g t h e n i n g o f l i t i g a t i o n s t r a t e g i e s

and

a g r a d u a l l y c h a n g i n g a t t i t u d e d i s p l a y e d b y t h e C o m m u n it y c o u r t s w i t h r e g a r d t o r e v i e w i n g p r o c e s s s t a n d a r d s c o n s t i t u t e p a r a l l e l a n d m u t u a l l y r e i n f o r c i n g p a r a m e t e r s . To e l u c i d a t i o n , t h e r e a s o n w hy p r o c e d u r a l i s s u e s h a v e c o m e t o b e t r a n s f o r m e d n eed complementary a c t i o n by n a t i o n a l a u t h o r i t i e s ( e . g . r e c o v e r y o f S t a t e a i d s , l e v y i n g o f an t-d u m p in g d u t i e s ) , t h e l a t t e r b e in g s u b j e c t t o j u d i c i a l re v ie w b e f o r e t h e n a t i o n a l c o u r t s . C f. L e n a e r t s and Vanhamme, ' P r o c e d u r a l R i g h t s o f P r i v a t e P a r t i e s i n t h e Community A d m i n i s t r a t i v e P r o c e s s ' , [1997]

Common Market

Law Review

p. 531 ( 5 6 3 ) .

C f. Harlow, i b i d . , p . 15. The f l o o d o f l i t i g a t i o n b e f o r e n a t i o ­ n a l and Community c o u r t s t r i g g e r e d b y huge b a n an a c o r p o r a t i o n s f o l l o w i n g t h e s e t t i n g up o f t h e Common Market O r g a n i z a t i o n in B ananas (C o u n cil R e g u l a t i o n No. 4 0 4 /9 3 , OJ 1993 L 4 7 /1 ) p r o v i d e s a t e l l i n g example t o t h i s ; s e e a l s o E v e r l i n g , 'W i l l Europe s l i p on Bananas? The B anana Judgment o f t h e C o u rt o f J u s t i c e and N a t i o n a l Courts* [1 9 9 6 ]

Common Market Law Review

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Journal o f Law and S o ciety

p . 157. S e l f - i n t e r e s t combined w ith l i t i g a t i o n a r e w id e l y s een a s t h e e s s e n t i a l d r i v i n g f o r c e s in (E u ro p ea n ) l e g a l i n t e g r a t i o n ; s e e H a rd in g , 'Who g o e s t o C o u rt in E u ro p e? An A n a l y s i s o f L i t i ­ g a t i o n a g a i n s t t h e European C om m unity', [1992]

European Law Re­

view

p . 105 and t h e

n e o -fu n c tio n a lis t

ap p ro a c h r e c e n t l y f o r c e ­ f u l l y r e v i t a l i s e d b y B u rle y and M a t t l i , 'E u ro p e B e f o r e t h e C o u r t: A P o l i t i c a l T h eo ry o f L eg al I n t e g r a t i o n * [1993]

Interna­

tio n a l Organisation

p . 41.

i n t o a p r o m i s i n g a n d w i d e l y u s e d b a t t l e - g r o u n d f o r l i t i g a n t s l i e s b o t h w i t h t h e e n h a n c e d p r e s s u r e f o r t h e i m p r o v e m e n t o f j u d i c i a l p r o t e c t i o n * 1 a n d w i t h t h e r e s p o n s i v n e s s o f t h e c o u r t s t o y i e l d t h i s p r e s s u r e . A s w i l l b e d i s c u s s e d , a s e r i e s o f j u d g m e n t s h a n d e d down b y t h e ECJ i n 199 1 c o n s t i t u t e a n i m p o r t a n t 32 l a n d m a r k - p e r h a p s e v e n a t u r n i n g p o i n t - i n t h i s d e v e l o p m e n t . I t f u r t h e r m o r e a p p e a r s t h a t t h e C F I , i n t h e a f t e r m a t h o f t h i s j u r i s p r u d e n c e i h a s p e r f o r m e d a n a d d i t i o n a l m a r k e d s h i f t t o w a r d s a s t r o n g e r e m p h a s i s o n t h e o b s e r v a n c e o f p r o c e s s r u l e s . T h e a b o v e a l l e g e d e n d e a v o u r t o s e e k i m p r o v e d p r o c e d u r a l p r o t e c t i o n o f i n d i v i d u a l p a r t i e s i s p a r t i c u l a r l y p r o n o u n c e d i n r e l a t i o n t o t h e e x e r c i s e o f

a d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o n ,

t h u s a d d i n g f o r c e t o t h e e x p a n s i o n o f b a s i c p r o c e s s r u l e s . I n d e e d , t h e t r a d i t i o n a l f a i r l y r e s t r i c t i v e s t a n c e a d o p t e d b y t h e C o m m u n it y c o u r t s w i t h r e s p e c t t o ( s u b s t a n t i v e ) c o n t r o l o f d i s c r e t i o n a r y p o w e r s p r o v i d e s a s u p p l e m e n t a r y , p e r h a p s e v e n

The p a r t i s a n c la im f o r en h an ced p r o c e d u r a l p r o t e c t i o n in com­ p e t i t i o n p r o c e e d i n g s sampled by t h e Europan A s s o c i a t i o n o f Lawyers i s b u t one example t o t h i s d e v e lo p m e n t, see

A ssociation

Europeene des Avocats

( e d . ) , ‘R i g h t s o f D efence and R i g h t s o f

t h e European Commission in EC C o m p e tit io n Law*, 1994. L ik e w is e , i n c r e a s e d p r e s s u r e em anates from n a t i o n a l ( m o s tl y German) c o u r t s i n A r t i c l e 1 7 7 - p r o c e e d in g s w hich c o n s t a n t l y u r g e t h e ECJ t o s t r e n g t h e n i t s a l l e g e d l y to o r e l a x e d s t a n d a r d o f j u d i c i a l r e ­ v ie w , in p a r t i c u l a r , w ith r e s p e c t t o human r i g h t s i s s u e s , s e e , e . g . , t h e c l a im s f o r f u l l re v ie w o f t e c h n o c r a t i c d i s c r e t i o n a r y power a s s e r t e d by t h e B u n d e s f in a n z h o f i n Case C -2 6 9 /9 0 ,

Haupt-

zollam t München-Mitte

v.

Technische U n iv ersitä t München

, [1991]

ECR 1-5469 (5473 f . ) and r e c e n t l y by

German

a d m i n i s t r a t i v e c o u r t s in t h e frame o f t h e ' b a n a n a - l i t i g a t i o n * , s e e E v e r l i n g ,

i b i d . , p. 430 f f . w i t h f u r t h e r r e f e r e n c e s .

ECJ, Case C -4 9 /8 8 ,

A l-Jubail F e r ti l iz e r

v.

Council

, [1991] ECR 1-3 1 8 7 ; Case C - 1 6 /9 0 ,

Eugen N ölle

v.

Hauptzollamt Bremen-Frei­

hafen

, [1991] ECR 1 -5 1 6 3 ; Case C -2 6 9 /9 0 ,

Hauptzollamt München-

M itte v

.

Technische U n iversitä t München

, [1991] ECR 1-5469.

c e n t r a l , e x p l a n a t i o n f o r b o t h t h e g r o w i n g s i g n i f i c a n c e o f p r o c e s s r u l e s a n d t h e b o o s t o f p r o c e d u r a l r e v i e w . I t w i l l b e s h o w n t h a t p r o c e d u r a l s t a n d a r d s , i n p a r t i c u l a r , t h e p r i n c i p l e o f c a r e a n d t h e d u t y t o g i v e r e a s o n s , h a v e g a i n e d a n e n o r m o u s r e l e v a n c e i n d i s c r e t i o n a r y r u l e - m a k i n g i n a s m u c h a s t h e y a r e h e l d t o o p e r a t e i n a C o m p e n s a t o r y f u n c t i o n * o r a s a c o u n t e r - b a l a n c e f o r ( a l l e g e d l y ) r e d u c e d i n d i v i d u a l p r o t e c t i o n . S u c h a p r o t e c t i v e e n d e a v o u r , f u r t h e r m o r e , q u i t e a u t o m a t i c a l l y i n d u c e s t h e c o u r t s t o i n c r e a s e t h e i r p o w e r s o f r e v i e w w i t h r e g a r d t o a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g . T h i s i s n o t o n l y f e l t i n v i e w o f t h e i n c r e a s i n g l y g e n e r o u s a p p r o a c h o f t h e c o u r t s w i t h r e s p e c t t o g r a n t i n g a p p l i c a n t s s t a n d i n g o n p r o c e d u r a l g r o u n d s b u t a l s o , a n d m o r e i m p o r t a n t l y , w i t h r e g a r d t o t h e i n t e n s i t y o f r e v i e w o n t h e s u b s t a n c e o f a d m i n i s t r a t i v e m e a s u r e s . H e n c e , p r o c e d u r a l r e v i e w i s l i k e l y t o u n d e r g o a s i g n i f i c a n t c h a n g e w h i c h , e v e n t u a l l y , m ay c u l m i n a t e i n a d i s g u i s e d i n t r u s i o n i n t o t h e h i t h e r t o w e l l - p r o t e c t e d p r o v i n c e o f a d m i n i s t r a t i v e d i s c r e ­ t i o n . T h u s , i t i s n o t s u r p r i s i n g t h a t r e c e n t j u d g m e n t s o f t h e CFI r e v e a l a t e n d e n c y t o q u a s h i n g d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n s , w h ic h d i s p l a y d o u b t s a s t o t h e i r s u b s t a n t i v e c o r r e c t n e s s , o n p r o c e d u - r a l r a t h e r t h a n o n s u b s t a n t i v e g r o u n d s .

C f. S ch w arze, *The P r o c e d u r a l G u a r a n te e s in t h e R ec en t C ase-law o f t h e E uropean C o u rt o f J u s t i c e * i n

I n s titu tio n a l Dynamics o f

European In te g r a tio n t

L i b e r Amicorum Henry G. S c h e r m e r s , C u r ti n

and H eu k els ( e d s . ) , 1994, V o l . I I , p. 487 (4 9 5 ).

C f. Harlow , ‘ Towards a Theory o f A cc e s s f o r t h e European C ourt o f J u s t i c e * , [1992]

Yearbook o f European Law

p . 213 (239 f f . ) . C f . , e . g . , C FI, C ase T - 7 / 9 2 ,

Asia Motor France and Others

r .

Commissiont

[1994] ECR 11-671 d i s c u s s e d below.

I

S e e n f r o m t h i s p e r s p e c t i v e , t h e g r o w t h o f s u c c e s s f u l a d j u d i c a ­ t i o n o n p r o c e d u r a l g r o u n d s i s n o t l i k e l y t o b e a t t r i b u t a b l e t o a n e v e r i n c r e a s i n g n e g l i g e n c e o n t h e p a r t o f t h e C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i o n i n r u l e - m a k i n g p r o c e s s e s b u t i s r a t h e r t h e r e s u l t o f a d y n a m i c i n t e r a c t i o n b e t w e e n l i t i g a n t s a n d t h e c o u r t s . E n c o u r a g e d b y t h e a b o v e - m e n t i o n e d s h i f t i n t h e j u r i s ­ p r u d e n c e p r i v a t e p a r t i e s ( a n d p o t e n t i a l p l a i n t i f f s ) t e n d t o a c t m o r e a g g r e s s i v e l y i n t h e ' p r e - l i t i g a t i o n p h a s e * . T h e y s t r a t e g i c a l l y s e e k t o m a x i m i z e t h e i r p a r t i c i p a t i o n i n o r d e r t o e i t h e r i n f l u e n c e t h e o u t c o m e o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g t o t h e i r a d v a n t a g e o r , a t t h e v e r y l e a s t , t o p r e p a r e t h e g r o u n d f o r s u b s e q u e n t l i t i g a t i o n b y t r i g g e r i n g r e v i e w a b l e p r o c e s s f a i l u r e s . I t i s t h e t a s k o f t h e C o m m u n it y c o u r t s t o e n s u r e t h a t a r e a s o ­ n a b l e b a l a n c e b e t w e e n t h e p r o g r e s s i v e d e v e l o p m e n t o f p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s o n t h e o n e h a n d a n d a d m i n i s t r a t i v e l e e w a y n e e d e d f o r e f f i c i e n t p o l i c y - i m p l e m e n t a t i o n o n t h e o t h e r i s m a i n t a i n e d . T h e f o l l o w i n g a n a l y s i s w i l l a t t e m p t t o s h o w t h a t t h e c o u r t s n o t a l w a y s c o m p l y w i t h t h i s t a s k a n d t e n d t o s h i f t t h e b a l a n c e i n f a v o u r o f ( e x c e s s i v e ) p r o c e d u r a l p r o t e c t i o n a s w e l l a s t h e e n h a n c e m e n t o f t h e i r own p o w e r s o f r e v i e w . T h u s , i t w i l l be a r g u e d t h a t t h e a b o v e - d e s c r i b e d t w o f o l d d e v e l o p m e n t o f e x p a n ­ s i o n o f f u n d a m e n t a l p r o c e s s r u l e s p r o d u c e s c o n s i d e r a b l e r e p e r ­ c u s s i o n s o n t h e c o n c e p t o f b o t h a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g a n d o f j u d i c i a l ( p r o c e d u r a l ) r e v i e w h i t h e r t o c o m m o n ly a c c e p t e d i n C o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i v e l a w . je Cf. a l s o Ehlermann and D r i j b e r , 'L e g a l P r o t e c t i o n o f E n t e r p r i ­ s e s : A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e , in p a r t i c u l a r A ccess t o F i l e s and C o n f i d e n t i a l i t y ' , [19 9 6 ]

European Competition Law Review

p. 375,

T h e c o u r s e o f t h e a n a l y s i s w i l l be s u b - d i v i d e d a s f o l l o w s : A f t e r a s h o r t i n q u i r y i n t o t h e m e a n i n g o f p r o c e d u r a l *good a d m i n i s t r a ­ t i o n * , i . e . t h e b a s i c r a t i o n a l e s u n d e r l y i n g p r o c e s s r u l e s , a s w e l l a s t h e r e l a t e d *

p r i n c i p l e

o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n * ( B . ) t h e d e v e l o p m e n t o f t h e c a s e - l a w r e g a r d i n g a r a n g e o f p r o c e s s p r i n c i p l e s o f goo d a d m i n i s t r a t i o n w i l l be e x a m i n e d . F o u r c l o s e l y i n t e r - t w i n e d p r o c e s s s t a n d a r d s , n a m e l y , t h e r i g h t t o a c c e s s t o i n f o r m a t i o n , t h e r i g h t t o b e h e a r d ( C . ) a n d t h e p r i n c i p l e o f c a r e i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e o b l i g a t i o n t o s t a t e t h e r e a s o n s f o r a n a d m i n i s t r a t i v e m e a s u r e ( D . ) w i l l b e a d d r e s s e d . T h e f o l ­ l o w i n g c o n s i d e r a t i o n s d o n o t p u r p o r t t o f u r n i s h a c o m p r e h e n s i v e e x a m i n a t i o n o f t h e c a s e - l a w ; t h e y a r e r a t h e r e c l e c t i c a n d m e a n t t o p r o v i d e t h e f r a m e w o r k f o r e x h i b i t i n g t h e a b o v e - r e f e r r e d t w o f o l d p r o c e s s o f e x p a n s i o n . H o w e v e r , m o r e e m p h a s i s w i l l b e l a i d o n t h e a n a l y s i s o f t h e r e c e n t e v o l u t i o n o f e x p a n s i o n w i t h r e g a r d t o t h e

p r i n c i p l e o f

c a r e . T h i s a p p e a r s t o b e a l l t h e m o r e j u s t i f i e d a s n o s y s t e m a t i c a s s e s s m e n t o f t h i s p r o c e s s s t a n d a r d , a s f a r a s c a n b e s e e n , h a s e v e r b e e n u n d e r t a k e n i n C o m m u n it y l a w . 1 8

B. Procedural

'good administration*

in

Community administrative law

I . I n t r o d u c t i o n B e f o r e a d d r e s s i n g i n m o r e d e t a i l t h e d y n a m i c o f e x p a n s i o n d i s p l a y e d b y a s e t o f p r o c e d u r a l p r i n c i p l e s i t i s a p p r o p r i a t e t o h i g h l i g h t t h e i r i n t e r r e l a t i o n w i t h t h e t e r m o f *

g ood

a d m i n i s t r a t i o n * .

I t h a s b e e n a r g u e d i n t h e i n t r o d u c t o r y p a r t o f t h i s p a p e r t h a t l e g a l p r o c e s s s t a n d a r d s , s u c h a s t h e r i g h t t o b e h e a r d o r t h e p r i n c i p l e o f c a r e , b e l o n g t o t h e c a t e g o r y o f

p r i n c i p l e s o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n .

A t f i r s t s i g h t , t h e r e s e e m s t o b e n o r e a s o n w hy t h i s g e n e r a l s t a t e m e n t s h o u l d p r o v e p r o b l e m a t i c o r w o r t h d i s c u s s i n g i n a s e p a r a t e s e c t i o n . H o w e v e r , e v e n t h o u g h t h e l i n k a g e b e t w e e n p r o c e s s r u l e s a n d 1

g o o d

a d m i n i s t r a t i o n

* i s o f t e n m a d e i t i s f a i r l y d o u b t f u l w h e t h e r t h e l a t t e r c a n b e s a i d t o r e f l e c t a s e t t l e d l e g a l c o n c e p t i n C o m m u n it y l a w . I t i s s u b m i t t e d t h a t t h e n o t i o n ' g o o d a d m i n i s t r a t i o n * i n t h e b r o a d s e n s e i s n o t h i n g b u t a n a i d t o d e s c r i b i n g t h e c o r p u s o f t h e c o n t i n u o u s l y e v o l v i n g - l e g a l l y e n f o r c e a b l e a n d u n e n f o r c e a b l e - p r o c e d u r a l

and

s u b s t a n t i v e r e q u i r e m e n t s w h i c h a m o d e r n a d m i n i s t r a t i o n h a s t o c o m p l y w i t h . N o n e t h e l e s s , a s r e g a r d s s p e c i f i c a l l y

p r o c e d u r a l

l a w t h e t e r m ' g o o d a d m i n i s t r a t i o n * c a n b e s a i d t o em body som e b a s i c f e a t u r e s g e n e r a l l y u n d e r l y i n g p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s o n a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g ( I I . ) .

19

C-í