INDICE GENERALE
CORRUZIONE: UN FENOMENO COMPLESSO E IN CONTINUA EVOLUZIONE
1.1 Il problema definitorio ... 3
1.2 La difficoltà nella misurazione del fenomeno corruttivo e le principali tecniche di misurazione utilizzate ... 6
1.2.1 Le tecniche di misurazione oggettive ... 7
1.2.2 Le tecniche di misurazione soggettive ... 9
1.2.3 La posizione dell’Italia secondo il CPI ... 14
1.3 I fattori determinanti della corruzione ... 15
1.3.1 Le cause della corruzione secondo la Teoria Economica della corruzione e la Teoria della modernizzazione ... 16
1.3.2 Basso livello salariale ... 17
1.3.3 Spesa pubblica e Produzione di Leggi ... 18
1.3.4 Basso grado di accountability ... 19
1.3.5 Regime di concorrenza e apertura internazionale ... 19
1.3.5 Organizzazione territoriale del Governo ... 20
1.3.7 Sistema giuridico, cultura e norme sociali ... 20
1.4 Costi ed effetti della corruzione ... 22
CAPITOLO II NORME E STRUMENTI IN MATERIA DI CORRUZIONE: I PRINCIPALI RIFERIMENTI INTERNAZIONALI E IL QUADRO NORMATIVO ITALIANO 2.1 Principali riferimenti internazionali in materia di corruzione ... 25
2.2 Il fenomeno corruttivo in Italia ... 26
2.3 La “Legge anticorruzione” n. 190 del 2012 ... 28
2.3.1 Le principali novità introdotte dalla norma ... 29
2.4 Ruoli e funzioni della CIVIT, poi divenuta ANAC ... 34
2.5 L’Autorità Nazionale Anticorruzione ... 35
2.6 La strategia di prevenzione a livello nazionale tramite il P.N.A. ... 37
2.6.1 Struttura e destinatari del Piano Nazionale Anticorruzione ... 39
2.7 La strategia di prevenzione a livello decentrato tramite i P.T.P.C. ... 41
2.7.1 Contenuto minimo dei P.T.P.C. ... 43
2.7.2 Lo stato di attuazione e qualità dei P.T.P.C. ... 44
2.8 Il ruolo del Responsabile della Prevenzione della Corruzione ... 47
CAPITOLO III WHISTLEBLOWING E ROTAZIONE DEL PERSONALE, DUE MISURE DI PREVENZIONE DEL FENOMENO CORRUTTIVO 3.1 Le misure di prevenzione obbligatorie ... 50
3.2 Focus sul whistleblowing ... 55
3.2.1 La tutela del whistleblower prevista nella Legge n.190/2012 ... 59
3.2.2 La nuova Legge n. 179 del 30 Novembre 2017 ... 61
3.2.4 La regolamentazione Statunitense ... 64
3.3 La rotazione come altra misura preventiva ... 67
CAPITOLO IV Il WHISTLEBLOWING E LA ROTAZIONE NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI - ANALISI DEI COMUNI CAPOLUOGO DI REGIONE E DEI COMUNI CAPOLUOGO DI PROVINCIA DELLA TOSCANA 4.1 Criteri generali dell’analisi ... 71
4.1.1 Struttura della Relazione del Responsabile della Prevenzione della Corruzione ... 73
4.2 Metodologia di lavoro ... 76
CONCLUSIONI ... 96
RINGRAZIAMENTI ... 98 BIBLIOGRAFIA ... 99
INDICE FIGURE
Figura 1 – What do People think about corruption? - report 2016 People and Corruption: Europe and
Central Asia – Trasparency International ... 11
Figura 2 - Corruption Perceptions Index 2017- Trasparency International ... 14
Figura 3 – Situazione dell’Italia negli ultimi anni secondo il CPI – Trasparency International ... 15
Figura 4 – Struttura del P.N.A - Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell’illegalità nella pubblica amministrazione- ANAC ... 39
Figura 5 - Ambiti del P.T.P.C. - Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell’illegalità nella pubblica amministrazione- ANAC ... 42
Figura 6 - Scheda Relazione annuale del Responsabile della prevenzione della corruzione – Sezione
"Anagrafica", (ANAC) ... 74
Figura 7 – Scheda Relazione annuale del Responsabile della prevenzione della corruzione – Sezione
“Considerazioni Generali", (ANAC). ... 74
Figura 8 - Scheda Relazione annuale del Responsabile della prevenzione della corruzione – Sezione
“Misure Anticorruzione", (ANAC). ... 75
Figura 9 – Scheda relazione RPCT – Sezione “misure anticorruzione” – Rotazione del Personale - ANAC 78
Figura 10 - Scheda relazione RPCT – Sezione “misure anticorruzione” – Tutela del dipendente che segnala
1
INTRODUZIONE
In tale elaborato viene affronta la tematica corruttiva nelle pubbliche amministrazioni in
un’ottica di prevenzione del fenomeno.
Il fenomeno corruttivo è profondamente radicato nel territorio italiano e rappresenta di fatto
un onere per la società che si concretizza in gravi perdite di efficienza per l’intero sistema
economico e con pesanti conseguenze per la collettività.
“Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi,
contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la professione medica, stringere accordi nel mondo calcistico, etc. (GRECO- Rapporto
sull'Italia del 2011). A darne conferma è l’ultimo Indice di Percezione della Corruzione di
Transparency International che colloca l’Italia al 54° posto nel mondo su 180 Paesi
analizzati, con un punteggio di 50 su 100. Dunque pur avendo migliorato la sua posizione in
classifica, soprattutto a partire dal 2012, anno di approvazione della “Legge anticorruzione”,
non si può nascondere l’enorme divario che ancora sussiste tra l’Italia e buona parte dei Paesi benestanti d’ Europa.
Nel primo capitolo di questa trattazione vengono illustrate le principali tecniche di
misurazione del fenomeno in questione, i fattori determinanti e gli effetti economico-sociali
indotti dal fenomeno corruttivo.
Nel secondo capitolo si è concentrata l’attenzione sul quadro normativo italiano e le principali normative internazionali in materia di corruzione. Un ruolo fondamentale ha
assunto la Legge 190/2012 in quanto spinge le amministrazioni a focalizzarsi sulla tematica
della prevenzione piuttosto che sulla repressione del fenomeno. L’idea di fondo è dunque quella di agire in maniera preventiva sulle cause che facilitano la diffusione della corruzione,
2 effetti. A tal scopo sono stati introdotti una serie di strumenti e misure preventive che le
amministrazioni sono tenute ad adottare al fine di arginare fenomeni corruttivi dalle proprie
organizzazioni pubbliche.
La trattazione prosegue poi con l’analisi di due tra le più importanti misure preventive: la “Rotazione del personale” e la “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” (c.d. whistleblowing), in quanto appaiono tra le misure più efficaci nella prevenzione del
fenomeno corruttivo. Il primo strumento è volto a ridurre le opportunità che si verifichino
casi di corruzione dovuti all’instaurarsi di relazioni con dipendenti o dirigenti
dell’amministrazione inseriti in un certo ruolo per lunghi periodi di tempo. Il whistleblowing invece, risulta una misura preventiva altrettanto efficace in quanto mira ad aumentare la
capacità delle amministrazioni di scoprire casi di corruzione che altrimenti non verrebbero
mai alla luce.
In ultimo si è proceduto con un indagine empirica, esposta nel quarto capitolo, condotta su
un campione di 30 Comuni italiani tramite l’analisi delle rispettive Relazioni annuali dei
Responsabile della prevenzione e della trasparenza. Lo scopo dell’analisi è stato quello di
verificare se tali Comuni avessero attuato o meno le misure di prevenzione previste, al fine
di rimuovere il fenomeno corruttivo dalle loro amministrazioni, mostrando effettivamente di
3
CAPITOLO I
CORRUZIONE: UN FENOMENO COMPLESSO E IN
CONTINUA EVOLUZIONE
SOMMARIO: 1.1 Il problema definitorio. – 1.2 La difficoltà della misurazione del fenomeno corruttivo e le principali tecniche di misurazione utilizzate. – 1.2.1 Le tecniche di misurazione oggettive. – 1.2.2 Le tecniche di misurazione soggettive. – 1.2.3 La posizione dell’Italia secondo il CPI. – 1.3 I fattori determinanti della corruzione. – 1.3.1 Le cause della corruzione secondo la Teoria economica della corruzione e la Teoria della modernizzazione. – 1.3.2 Basso livello salariale. – 1.3.3 Spesa pubblica e produzione di leggi. – 1.3.4 Basso grado di accountability. – 1.3.5 Regime di concorrenza e apertura internazionale. – 1.3.6 Organizzazione territoriale del governo. – 1.3.7 Sistema giuridico, cultura e norme sociali. – 1.4 Costi ed effetti della corruzione.
1.1 Il problema definitorio
Il termine “corruzione” deriva dal latino corrumpĕre 1«corrompere» e letteralmente significa decomporre o disfare qualcosa. E’ un fenomeno complesso da identificare e analizzare.
Complessità attribuibile in primo luogo all’assenza di una definizione unica e condivisa in
modo unanime dalle diverse discipline ed organismi nazionali e internazionali che la trattano
ed in secondo luogo imputabile al suo modo di manifestarsi. Infatti secondo Emma Galli e
Nadia Fiorino, autrici dell’opera La corruzione in Italia: “la corruzione penetra nella società
e vi si radica, si sospetta, si percepisce ma giunge a conoscenza dell’autorità giudiziaria in modo parziale a causa del comune interesse al silenzio del corrotto e del corruttore e della scarsa visibilità del reato. Incide sull’andamento generale dell’economia, influenza
1 In dizionario online Treccani, http://www.treccani.it/vocabolario/corruzione
corruzióne s. f. [dal lat. corruptio -onis, der. di corrumpĕre «corrompere», part. pass. corruptus]
c. di pubblico ufficiale, delitto contro la pubblica amministrazione consistente nel dare o promettere denaro o altri vantaggi a un pubblico ufficiale perché egli ometta o ritardi un atto del suo ufficio o compia un atto contrario ai doveri di ufficio (c. propria), oppure perché compia un atto del suo ufficio (c. impropria).
4
significativamente ambiti politici, sociali, culturali, etici e morali, distorce gli obiettivi e gli effetti delle politiche pubbliche, conduce ad un’allocazione inefficiente delle risorse”.2
Il nostro codice penale disciplina la corruzione principalmente all’interno degli art. 318 e
art.3193 definendola come un particolare accordo tra un funzionario pubblico ed un soggetto privato, mediante il quale il primo accetta dal secondo, per un atto relativo alle proprie
attribuzioni, un compenso che non gli è dovuto per legge. Si parla di reato plurisoggettivo in
quanto ne rispondono sia il corruttore (corruzione attiva) che il corrotto (corruzione passiva),
risultando compartecipi della medesima azione illecita.
Secondo gli economisti la corruzione richiede l’esistenza di tre elementi:
1. Il potere discrezionale del decisore pubblico di allocare le risorse, di definire le regole
e/o di applicarle;
2. L’esistenza di una rendita economica associata a tale potere discrezionale, in
particolare più alte sono le rendite economiche più elevati sono gli incentivi alla
corruzione;
3. La disutilità legata alla possibilità di essere scoperti, perseguibili e punibili, che a sua
volta dipende dall’efficienza del sistema giudiziario e dai valori etici e morali della società in cui gli atti di corruzione vengono compiuti.
2 NADIA FIORINO, EMMA GALLI, La corruzione in Italia ,2013, pag. 13.
3 Art 318- Codice penale → LIBRO SECONDO - Dei delitti in particolare → Titolo II - Dei delitti contro la pubblica amministrazione → Capo I - Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione. “Il pubblico ufficiale , che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, riceve indebitamente, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da uno a sei anni.” Art 319- Codice penale → LIBRO SECONDO - Dei delitti in particolare → Titolo I - Dei delitti contro la personalità dello stato. “Il pubblico ufficiale , che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di
ufficio , riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni”.
5 Tuttavia neppure all’interno della stessa disciplina economica esiste un’unanimità in merito alla tipologia di reati da includere nel fenomeno corruttivo.
Anche numerosi enti ed organismi internazionali e nazionali hanno tentato di dare un’esatta definizione del termine “corruzione” al fine di renderlo più comprensibile. Per esempio:
La Trasparency International, organizzazione internazionale non governativa che lotta contro la corruzione, definisce quest’ultima come “the abuse of entrusted power
for private gain”4 (l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenerne vantaggi privati);
L’Australian Standard, As 8001:2008 -Fraud and corruption control, definisce la corruzione come “un’attività disonesta in cui un direttore, un dirigente, un
impiegato, un manager di un’organizzazione agisce in modo contrario agli interessi della stessa e abusa della sua posizione fiduciaria per guadagni o scopi personali o di un altro soggetto o organizzazione”5. Sebbene molte definizioni date siano simili
tra loro non esiste un allineamento in merito poiché ci si riferisce ad un ampio
ventaglio di attività. Inoltre la natura e l’entità di queste attività dipendono dalle
differenti normative ed anche dalle prerogative etiche e morali presenti in una
società; tanto che una certa condotta può essere considerata illecita in un Paese ma
essere tollerata in un altro.
Il “problema corruzione” è rappresentato proprio dalla difficoltà di individuare una
definizione della stessa che possa essere ampiamente condivisa da rappresentare un concetto
di comune riferimento. La questione, naturalmente, non è solo terminologica, ma interessa
4 https://www.transparency.org/what-is-corruption
6 anche l’impostazione di una efficace strategia di prevenzione e contrasto valida sia a livello
nazionale che internazionale.
1.2 La difficoltà nella misurazione del fenomeno corruttivo e le principali tecniche di misurazione utilizzate
Misurare la corruzione è molto difficile e non esiste una strategia priva di lacune o margini
di errore6. Innanzitutto riemerge il problema definitorio trattato in precedenza ed inoltre si tratta di un fenomeno che non può essere direttamente osservabile.
Dunque prima di procedere alla misurazione occorre capire quale definizione di corruzione
considerare e cosa si vuole prendere in considerazione per effettuare tale misurazione.
C’è una sostanziale differenza tra corruzione intesa come deviazione da regole morali
consolidate in un contesto sociale e corruzione intesa in senso ristretto come deviazione da
regole giuridiche proprie di ogni Paese. Infatti il parametro delle regole giuridiche
ricomprende una casistica più ristretta rispetto a quello delle regole morali. Occorre
necessariamente decidere se si vuole rilevare l’esperienza diretta del fenomeno o la sua
percezione indiretta, ed ancora se si è interessati alla corruzione che si è già “manifestata”,
ovvero che ha già spiegato i suoi effetti, o alla corruzione “non ancora manifestata”, cioè a
quel tipo di corruzione non ancora accertata, quindi sommersa.
Per quanto riguarda la misurazione del fenomeno corruttivo, si distinguono due differenti
tecniche di misurazione:
Misure oggettive; Misure soggettive.
6 Si veda: FABIO MONTEDURO, SANDRO BRUNELLI, ANDREA BURATT, La corruzione.
7 A prescindere dalla tecnica utilizzata, una buona quantificazione è comunque utile al fine di
conoscere la dinamica territoriale e settoriale del fenomeno, per determinare il peso relativo
dei fattori che la determinano e per poter dunque stabilire le politiche di contrasto più
opportune.
1.2.1 Le tecniche di misurazione oggettive
Fanno parte delle misure oggettive quegli indicatori che si avvalgono di grandezze di
mercato o statistiche collegate in qualche misura alla corruzione e le misure giudiziarie
(denunce e condanne) che, per loro natura, rilevano la corruzione emersa.
Una tecnica oggettiva di misurazione indiretta della corruzione consiste nell’uso di proxy, ovvero di indicatori di mercato o indicatori statistici collegati in qualche misura al fenomeno
in esame, come i prezzi degli input acquistati dalla pubblica amministrazione o le
discrepanze esistenti fra fonti di dati amministrativi diversi. Ovviamente la difficoltà nonché
limite massimo di tale misura sta nell’accertare la causa della discrepanza nei dati amministrativi, se questa sia effettivamente imputabile alla presenza di corruzione o se a
mancanza di omogeneità e qualità della contabilità dei diversi livelli di governo. Un esempio
di indicatore oggettivo (economico) è quello elaborato da Golden e Picci7 che misura la corruzione come capacità delle diverse regioni italiane di trasformare le risorse finanziarie
in dotazioni infrastrutturali compiute. Tramite questo indicatore si è potuto osservare come
diverse regioni, specialmente del meridione, abbiano ricevuto un ammontare di risorse
finanziare che solo parzialmente si è trasformato in infrastrutture compiute. Tuttavia il
7 Indice elaborato nel 2005, realizzato tramite il confronto di due diverse misure di spesa. Nello specifico i due autori calcolano, per il caso italiano, un indice di corruzione oggettivo che si basa sulla comparazione di due misure del capitale pubblico, ovvero lo stock di spesa pubblica in conto capitale erogata per dotare le regioni di infrastrutture e un inventario fisico delle infrastrutture effettivamente esistenti a livello regionale.
8 principale problema di questo indice è che risulta difficile distinguere problemi di
inefficienza da problemi di corruzione, inoltre non consente comparazioni internazionali.
Altre misure oggettive sono invece elaborate utilizzando il metodo delle “survey”8, limitando le domande alle sole esperienze dirette e reali degli intervistati piuttosto che a idee
e opinioni degli stessi.
In alternativa alle predette misure si può far ricorso alle misure giudiziarie come altra tecnica
di misurazione oggettiva. Ovvero far ricorso al numero di condanne o di denunce per reati
di corruzione. Le misure di questo tipo, pur rappresentando solo parzialmente la reale
dimensione del fenomeno, sono spesso utilizzate in quanto utili a monitorare l’evoluzione temporale e territoriale del fenomeno. Hanno infatti il vantaggio di essere oggettive,
dettagliate e disaggregate per aree territoriali, ma tuttavia rilevano la corruzione che si è già
manifestata e per questo poco utile ai fini della prevenzione, poiché sono spesso elaborate
con notevole ritardo temporale rispetto al verificarsi dell’evento illecito. Inoltre vanno interpretate con cautela poiché dipendono dall’efficienza del sistema giudiziario e dalla
fiducia che i cittadini ripongono nel sistema giudiziario e nelle forze dell’ordine. Per esempio
un minor numero di denunce non indica necessariamente una riduzione del fenomeno
corruttivo ma potrebbe altresì indicare la complessità del metodo di denuncia; la
lentezza-inefficienza del sistema burocratico e giudiziario; la scarsa propensione alla denuncia in
quella specifica area territoriale ed ancora la presenza di corruzione proprio all’interno del
sistema giudiziario.
Infine esse sono scarsamente comparabili a livello internazionale dal momento che le regole
8 Una survey si focalizza sulla raccolta di opinioni o sulla raccolta di fatti reali e viene svolta a livello individuale per mezzo di un questionario strutturato che assume il nome di intervista. Lo scopo di una survey è quello di raccogliere un volume di informazioni che riguardano un gruppo di persone, una popolazione, una comunità o un insieme di clienti. La survey viene utilizzata nel campo della politica (per raccogliere opinioni, valutare exit pools), nel campo della medicina (per valutare lo stato di salute della popolazione), nel sociale (per scoprire abitudini e necessità dei cittadini), nelle ricerche di mercato (per scoprire i bisogni dei clienti).
9 giuridiche e i sistemi giudiziari possono essere anche molto diversi tra uno Stato e un altro.
1.2.2 Le tecniche di misurazione soggettive
Le misure soggettive sono invece basate sulla percezione del fenomeno, appunto per questo
vengono considerate soggettive. Si tratta di indicatori aggregati che sintetizzano vari aspetti
o manifestazioni della corruzione. Essi sono realizzati tramite sondaggi e rilevamenti in cui
un ampio campione di individui è chiamato a rispondere ad una serie di domande al fine di
determinare il livello di corruzione percepita dagli intervistati nel proprio Paese. Gli
indicatori più utilizzati sono il Corruption Perception Index (CPI), il Bribe Payers Index
(BPI) e il Global Corruption Barometer (GCB), elaborati da Transparency International; il
World Business Environment Survey (WBES), la Business Environment and Enterprise
Survey (BEEPS) e i Worldwide Governance Indicators (WGI) sviluppati, invece, dalla
Banca Mondiale.
Il Corruption Perception Index (CPI) è un indice aggregato, elaborato e pubblicato annualmente dalla Trasparency International a partire dal 1995 per un insieme di
Paesi, variabili negli anni. L’indicatore è costruito sulla base di una serie di interviste
che vari istituti di ricerca indipendenti e accreditati (World Economic Forum,
PriceWaterhouseCoopers, Freedom House e Gallup International), sottopongono a
un campione di esperti, manager, analisti politici e finanziari. Le interviste sono
relative all’abuso di potere per fini privati posto in essere dai funzionari pubblici attraverso, ad esempio, la riscossione di tangenti per appalti pubblici,
l’appropriazione indebita di fondi pubblici etc. L’indice così elaborato determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica in numerosi Paesi
del mondo assegnando un voto che varia da 0, numero indicatore della massima
10 Il Bribe Payers Index (BPI), è un altro indicatore elaborato da Transparency International dal 1999 al 2011 per un campione variabile di Paesi industrialmente
avanzati ed emergenti maggiormente esposti a investimenti diretti esteri e al
commercio internazionale. Si tratta di un indice che misura la propensione alla
corruzione delle imprese esportatrici che continuano a ricorrere alla corruzione per
ottenere contratti, pur operando in Paesi che hanno aderito alla Convenzione OCSE
anti-corruzione. Le imprese in Cina, India, Russia, Messico, Italia e Turchia risultano
tra le più inclini a corrompere. Il BPI identifica anche i 19 settori in cui la corruzione
è prevalente. Tra questi emerge il settore delle costruzioni e dei lavori pubblici,
quello immobiliare, dell’energia e l’industria manifatturiera pesante.
Il GCB o Barometro Globale di Percezione della Corruzione, ideato nel 2003 da Transparency International in collaborazione con Gallup International, è un
sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini, per misurare la percezione che essi
hanno della diffusione della corruzione nei settori della politica, magistratura, settore
privato, Istituzioni pubbliche, informazione etc.
Con più di 110.000 persone intervistate in oltre 100 Paesi del mondo, il Global
Corruption Barometer è l’unico sondaggio d’opinione sulla corruzione a livello
globale, che permette di saggiare realmente l’opinione del cittadino. Infatti a differenza del Corruption Perception Index questo è un sondaggio che chiede
direttamente alla popolazione invece di usare opinioni di esperti. L’ultimo sondaggio
disponibile realizzato da Transparency International è relativo al 2016 e raccoglie le
interviste di circa 60.000 cittadini, di 42 Paesi in Europa e Asia centrale, riguardo
11 Un cittadino su tre dichiara che la corruzione è uno dei maggiori problemi che
affliggono il loro Paese9. Questa cifra sale a due su tre in Moldavia, in Spagna e in Kosovo, dimostrando che sono necessarie azioni urgenti contro l'abuso di potere e
accordi segreti. Le persone sono anche molto insoddisfatte circa il modo in cui i
governi stanno affrontando il rischio di corruzione in Europa e Asia centrale. Più della
metà (53%) ha dichiarato che il loro governo sta facendo male a combattere la
corruzione, mentre meno di un quarto (23%) afferma di stare bene. In merito alle
istituzioni più corrotte, gli italiani indicano i partiti politici, il Parlamento, la Pubblica
Amministrazione e il Sistema Sanitario Nazionale.
9 Si veda: TRASPARENCY INTERNATIONAL, Report People and Corruption: Europe and Central Asia, 15 Novemebre 2016.
Figura 1 – What do People think about corruption? - report 2016 People and Corruption: Europe and Central Asia – Trasparency International
12 Il World Business Environment Survey (WBES) rappresenta invece il risultato di un’indagine realizzata dalla Banca Mondiale per valutare in circa 80 Paesi il contesto in cui le imprese si trovano ad operare, il grado di corruzione, la capacità degli Stati
di sostenere le attività produttive, il livello di efficienza dei mercati, la trasparenza,
le norme che regolano il commercio internazionale, il livello delle infrastrutture.
La Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) è un’iniziativa congiunta della European Bank for Reconstruction and Development e della Banca Mondiale, avviata nel 1999 volta alla misurazione della qualità della
governance, dal punto di vista del settore privato, dei Paesi dell’Europa dell’Est e
dell’Asia Centrale.
Infine i World Governace Indicators (WGI) elaborati dal 1996 dall’Istituto della Banca Mondiale, sono gli indicatori più completi ma non misurano la corruzione in
senso stretto, misurano la qualità complessiva della governance tenendo conto
dell’accountability, della stabilità politica, dell’efficienza della pubblica amministrazione, della capacità di controllo della corruzione.
Gli indicatori sopracitati, non esauriscono gli innumerevoli indicatori soggettivi in grado di
rappresentare il fenomeno corruttivo, tuttavia forniscono comunque una misura della
diffusione del fenomeno. E’ importante sottolineare gli innumerevoli vantaggi di tali misure.
Innanzitutto la creazione di una maggior consapevolezza nell’opinione pubblica grazie alla
loro crescente pubblicità fornita dai media; la possibilità di confronto a livello internazionale
tra Paesi diversi, purtroppo essendo confronti elaborati con riferimento ai Paesi non sono
disponibili in forma disaggregata per le diverse aree territoriali ovvero per le Regioni.
Vengono realizzati periodicamente, di solito su basi annuali, consentendo di monitorare
l’evoluzione percepita del fenomeno nel corso del tempo. Essi svolgono infine un ruolo positivo nel sensibilizzare l’opinione pubblica e i governi in merito a un fenomeno dannoso
13 per lo sviluppo sociale ed economico, favorendo processi di riforma volti a rafforzare
l’integrità delle istituzioni pubbliche e sollecitando l’adozione di misure anti-corruzione a livello nazionale e internazionale.
Tuttavia essendo basati sulla percezione sono sicuramente meno accurati rispetto agli
indicatori basati sull’esperienza diretta del fenomeno. Inoltre le percezioni potrebbero cambiare rapidamente senza alcun fondamento oggettivo a causa di scandali politici e quindi
non riflettere l’effettivo livello di corruzione esistente. Le risposte degli intervistati possono variare in relazione ad una diversa formulazione della domanda. E’ inoltre possibile che i
soggetti non abbiano l’esperienza e le conoscenze necessarie per esprimere una percezione o opinione affidabile della corruzione, oppure che gli intervistati sottostimino e/o
sovrastimino volutamente l’entità del fenomeno (es. pagamento di tangenti) per timore o beneficio proprio, o per favorirne la prevenzione o la condanna.10 Dunque anche gli indicatori soggettivi, al pari di quelli oggettivi presentano vantaggi e al tempo stesso dei
limiti, ma come affermano Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (Measuring Corruption: Myths
and Realities - 2016): “Tutti gli sforzi per misurare la corruzione utilizzando qualsiasi tipo
di dati implicano un irriducibile elemento di incertezza. Nessuna misura di corruzione può essere affidabile al 100% nel senso di fornire misure precise di corruzione”.
Si tratta dunque di scegliere quale tra le tante risulta più appropriata al contesto di riferimento
e al tipo di analisi che si vuole effettuare, valutando in modo accurato il dato che si ottiene
in considerazione dei limiti sopracitati.
10 Si veda: NADIA FIORINO, EMMA GALLI, La corruzione in Italia, 2013, p. 18-22; e Report finale Anac, Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione.
14
1.2.3 La posizione dell’Italia secondo il CPI
Secondo l’indice CPI pubblicato ogni anno dall’International Trasparency l’Italia ha migliorato la sua posizione nella classifica mondiale aggiudicandosi il 54’ posto su 180 Paesi
analizzati. Ai primi posti dell’ultima classifica disponibile (2017) la Nuova Zelanda occupa
la prima posizione, la Danimarca la seconda e in terza posizione a pari punti vi sono
Finlandia, Norvegia e Svizzera. Le ultime posizioni, invece, sono occupate da Siria, Sud
Sudan e Somalia.
15 Soffermandoci sull’ Italia si può osservare un miglioramento del suo CPI per il terzo anno consecutivo. Le posizioni scalate dall’Italia dal 2012, anno dell’approvazione della legge
anticorruzione, al 2017 sono 18, di cui 6 posti nell’ultimo anno.
Si tratta senza dubbio di un risultato soddisfacente se confrontato con le tendenze globali
che segnano invece un rallentamento generale, ma tuttora ancora molto lontani dalle prime
posizioni. Sebbene vi sia stato un lieve miglioramento, come affermato dall’International
Trasparency, il Paese è ancora 16 punti sotto la media regionale dell'Europa occidentale.
1.3 I fattori determinanti della corruzione
Data la varietà e complessità del fenomeno corruttivo, risulta altrettanto complessa
l’individuazione di nessi di causalità tra attività illecite e fattori che le determinano. L’espansione della spesa pubblica può ad esempio rappresentare una determinante della
16 corruzione. Al tempo stesso, sistemi politico-istituzionali corrotti possono generare un
conseguente aumento della spesa pubblica. Dunque stabilire se la corruzione sia il risultato
oppure la causa del malfuzionamento del settore pubblico non è agevole. Verranno qui di
seguito riportati i principali fattori determinanti del fenomeno corruttivo.
1.3.1 Le cause della corruzione secondo la Teoria Economica della corruzione e la Teoria della modernizzazione
La teoria economica della corruzione si è sviluppata dalla teoria microeconomica del crimine
elaborata da Becker11 nel 1968, secondo la quale l’azione criminale ha dei pro e dei contro, benefici e costi che il potenziale corruttore valuta prima di commettere l’azione. Secondo
Becker un agente razionale perfettamente a conoscenza dei costi e dei benefici derivanti
dall’azione criminale, sarà tentato di commettere l’illecito se l’utilità che deriva da questa operazione è maggiore dell’utilità derivante dall’azione non criminale. L’assunzione di un comportamento illecito non sarebbe il solo frutto di disagi psicologici ma potrebbe derivare
da una attenta scelta razionale, razionalità intesa come scelta di massimizzare il proprio
benessere a prescindere dal rispetto delle norme.
Per il criterio della razionalità economica ci sarà corruzione quando il costo di rispettare la
norma (scelta non criminale) è maggiore del costo atteso della scelta criminale. Il costo atteso
della scelta criminale tiene conto sia dell’effettivo costo della sanzione nel caso in cui il soggetto venga scoperto e condannato ma anche della probabilità che il soggetto non venga
scoperto. D’altra parte, la corruzione sarà disincentivata quando aumenterà la possibilità di
essere scoperti, quando maggiore sarà la severità della punizione, minore sarà il costo
11 GARY BECKER (Pottsville, 2 dicembre 1930 – Chicago, 3 maggio 2014) è stato un economista statunitense, vincitore del Premio Nobel per l'economia nel 1992, per «aver esteso il dominio dell'analisi microeconomica a un ampio raggio di comportamenti e interazioni umane, incluso il comportamento non legato al mercato»
17 associato al rispetto della norma.
Secondo l’ipotesi di Lipset12 o teoria della modernizzazione elaborata nel 1960 sussiste un certo legame tra corruzione, livello di reddito, istruzione e istituzioni democratiche di un
paese. In particolare Paesi con elevato livello di reddito e istruzione, sono dotati di istituzioni
democratiche più solide e risultano meno corrotti poiché più propensi a monitorare i pubblici
ufficiali. Inoltre questi stessi paesi essendo più abbienti hanno sia più strumenti di denuncia,
sia maggiori risorse economiche per prevenire e contrastare la corruzione. Sebbene le
evidenze empiriche confermino tale relazione, non è sempre facile dimostrare se il reddito e
l’istruzione dell’individuo generano corruzione come previsto dall’ipotesi di Lipset o se sia la corruzione stessa ad impedire lo sviluppo economico di un Paese. Se è vero che un minor
livello di istruzione favorisce la corruzione è altrettanto vero che i Paesi più corrotti
investono meno in istruzione poiché “l’ignoranza” popolare rappresenterebbe un vantaggio
per i soggetti che mettono in atto l’illecito; cittadini più sapienti ed informati potrebbero
rappresentare un ostacolo per la classe dirigente corrotta. Sembrerebbe quasi essere un
circolo vizioso, dal quale è difficile uscirne.
1.3.2 Basso livello salariale
Alcuni economisti propongono di aumentare i salari corrisposti ai dipendenti per ridurre il
livello di corruzione. L’idea sarebbe quella di corrispondere salari “di efficienza” più elevati rispetto ai salari di riserva determinati dall’equilibrio di domanda e offerta. Un eventuale aumento consentirebbe di fronteggiare due problemi, quello della selezione avversa e quello
dell’azzardo morale, che si presentano a causa della presenza di asimmetrie informative che caratterizzano la relazione tra dipendenti e amministrazioni pubbliche. La selezione avversa
12 SEYMOUR MARTIN LIPSET (New York, 18 marzo 1922 – New York, 31 dicembre 2006) è stato un sociologo statunitense. Si è interessato soprattutto dei problemi della stratificazione e della mobilità sociale e della partecipazione politica.
18 è dovuta alla difficoltà ex-ante che si verifica in fase di selezione e distinzione tra dipendente
onesto o disonesto. L’azzardo morale invece si presenta al verificarsi di comportamenti
opportunistici post-contrattuali messi in atto dal dipendente.
Van Rijckeghem e Weder dopo uno studio condotto su un campione di 28 Paesi hanno
osservato, a favore di questa tesi, come i funzionari pubblici mal pagati integrino il loro
salario con le tangenti, mentre quelli con stipendi molto alti ritengono che il costo di essere
scoperti sia troppo alto. Agire sul livello salariale non è però esente da limiti. Se è vero che
la probabilità che si verifichino comportamenti corrotti tende a zero, è altrettanto vero che il
costo per la lotta alla corruzione, in termini di incentivi, diventa infinito.
1.3.3 Spesa pubblica e Produzione di Leggi
Altra causa di corruzione è individuata nell’intervento pubblico sia nella forma dell’entità della spesa pubblica, sia nella forma della regolamentazione e dunque della produzione di
leggi e regolamenti. La discrezionalità che caratterizza il settore pubblico può portare alla
ricerca e all’acquisizione di rendite economiche tramite la manipolazione e lo sfruttamento del bilancio pubblico. In particolare la presenza di conflitti di interesse possono incrinare il
momento di scelta dei progetti di investimenti e nel momento in cui si verifica questo, il
criterio alla base di tali spese non è il benessere collettivo ma un insieme di benefici privati
che portano ad una allocazione inefficiente delle risorse. Per esempio le spese straordinarie
sono caratterizzate da un alto livello di discrezionalità, è la loro stessa natura straordinaria a
renderle scarsamente regolamentabili.
Anche un sistema di regole eccessivamente complesso, articolato e scarsamente accessibile
ai cittadini può contribuire a rendere meno trasparente l’azione pubblica e diventare lo
strumento attraverso il quale le istituzione si sottraggono all’obbligo di rendere conto del proprio operato (De Soto 1989). Per esempio, un numero elevato di adempimenti burocratici
19 richiesti al cittadino possono creare ampi margini di corruzione. Inoltre la corruzione viene
favorita da norme confuse e/o contraddittorie, più numerose e complesse sono le regole, più
alta è la corruzione, poiché aumenta l’incertezza generata da una norma poco chiara, ed
aumentano i margini per interpretazioni arbitrarie o poco rigorose (Manion 1996).
1.3.4 Basso grado di accountability
Anche il basso livello di accountability ossia il livello di trasparenza e di attitudine al render
conto è una delle leve che incentiva i soggetti a mettere in atto pratiche corruttive
nell’esercizio del loro potere. Si fa dunque riferimento al livello di responsabilità degli agenti che esercitano il loro potere rispetto ai meccanismi di controllo disciplinare, contabile,
penale, sociale e politico previsto dall’ordinamento.
Infatti, quanto più efficienti sono le forme di controllo e più severe le sanzioni previste
dell’ordinamento o applicate spontaneamente dagli attori politici e sociali meno conveniente
risulta il coinvolgimento nella corruzione.
1.3.5 Regime di concorrenza e apertura internazionale
Gli economisti sostengono che la mancanza di concorrenza possa favorire la corruzione. La
concorrenza tra imprese può attenuare il fenomeno corruttivo: se lo Stato acquista beni e
servizi da fornitori privati, la presenza di un numero elevato di imprese fornitrici riduce la
possibilità di corruzione. Quindi se il numero delle imprese è elevato sarà più difficile trovare
accordi con l’amministratore pubblico per raggiungere posizioni privilegiate o persino di monopolio, a meno che non si sia dinanzi a casi di collusione tra le imprese stesse. La stessa
apertura e/o chiusura al commercio internazionale può influire sul livello di corruzione.
Molti economisti riscontrano che ad un maggior grado di apertura agli scambi internazionali
20 ovvio. Se da una parte la chiusura dei mercati comporta un maggior livello di corruzione,
dall’altro Paesi molto corrotti hanno più interesse ad avere mercati ristretti e poco trasparenti, poiché questo consentirebbe ai corrotti di appropriarsi di eventuali rendite monopolistiche.
1.3.5 Organizzazione territoriale del Governo
Anche l’organizzazione territoriale del governo risulta essere un fattore determinante della corruzione. Anche qui le tesi sono diverse e contrastanti. Il filone dei sostenitori dei sistemi
decentrati (Brennan e Buchanan 1980; Breton 1996) ritengono che il decentramento
favorisca la formazioni di governi più onesti ed efficienti, poiché, portando il governo più
vicino al popolo, aumenterebbe la capacità di controllo dei cittadini stessi, inoltre la
concorrenza orizzontale tra le amministrazioni stimolerebbe una maggiore trasparenza ed
efficienza delle stesse.
Non mancano però i sostenitori di una visione opposta (Shleifer e Vishny 1993; Tanzi 1995)
i quali ritengono che il moltiplicarsi dei livelli di governo potrebbe creare più margini di
azione per il potenziale corruttore in caso di assenza di coordinamento, di duplicazioni etc.
Dunque i sistemi politici decentrati sarebbero più corruttibili perché il potenziale corruttore
avrebbe bisogno di influenzare solo un segmento del governo ed inoltre la relazione tra
cittadini e pubblici ufficiali sarebbe più vicina e frequente.
1.3.7 Sistema giuridico, cultura e norme sociali
Per concludere l’efficacia del sistema giuridico e la protezione che un Paese offre ai soggetti
danneggiati dalla corruzione influenzano notevolmente il fenomeno. Secondo la teoria di
Becker gli incentivi alla corruzione si riducono all’aumentare dell’entità e/o severità della pena ma l’inasprimento della sanzione potrebbe comportare non una riduzione del livello di
21 Inoltre anche le norme sociali, la cultura e la storia di un Paese favoriscono la trasmissione
di comportamenti inclini alla corruzione. Secondo alcune teorie (Andving e Moene 1990) la
persistenza del fenomeno corruttivo dipende dalla sua stessa frequenza, se aumenta la
percezione della corruzione un soggetto trova più difficoltosa la via dell’onestà e diviene
pertanto più conveniente corrompere o lasciarsi corrompere. Quindi la condizione iniziale
in cui un Paese si viene a trovare in termini di corruzione reale o percepita incide sulle scelte
comportamentali future dei singoli soggetti. Altro elemento, non tralasciabile, che senza
dubbio influisce sul livello di corruzione presente in un determinato Paese è la cultura della
legalità esistente nel paese stesso o il grado di avversione etica esistente nella popolazione
nei confronti della corruzione. Infatti: “quanto più la cultura della legalità è bassa e le
barriere etiche sono inesistenti, tanto più la corruzione prospera e si diffonde…e nei luoghi dove le barriere etiche sono assenti, dove non esiste la condanna morale della società civile per certi atteggiamenti e valori traditi, è inevitabile che la corruzione nelle sue varie forme prosperi e dilaghi”13. Mancando tale cultura non c’è da sorprendersi se la corruzione venga
comunemente vista nel nostro paese come una “furbata”, come l’ottenimento di vantaggi che tanti ritengono tale, e non come vero e proprio crimine.
Si potrebbe continuare con l’elenco di fattori determinati la corruzione infatti tale elenco non ha il carattere dell’esaustività, ha il solo scopo di poter valutare in prima istanza quanta parte della corruzione di un determinato Paese, o in un certo periodo, è più attribuibile ad uno
piuttosto che ad un altro aspetto. In secondo luogo è utile per capire su quale leva dover
agire, tenendo sempre presente che incidere su un aspetto e tralasciarne altri può andar bene
come punto di partenza, ma scarsamente efficace come strategia per combattere e reprimere
la corruzione.
22
1.4 Costi ed effetti della corruzione
La corruzione rappresenta un onere per la società che si concretizza in gravi perdite di
efficienza per l’intero sistema economico. Si tratta di un fenomeno che investe una molteplicità di soggetti, dalle aziende private alle aziende pubbliche, dal singolo cittadino
all’intera collettività.
Sebbene si tratti di una stima approssimativa, secondo la World Bank, nel mondo si pagano
ogni anno più di 1.000 miliardi di dollari di tangenti e va sprecato a causa della corruzione
circa il 3% del PIL mondiale. Tuttavia le tangenti sono soltanto una delle diverse
manifestazioni in cui si concretizza il fenomeno corruttivo, essa infatti ostacola la crescita
economica, compromette la fiducia nelle istituzioni, fa aumentare i costi per gli investimenti
pubblici e privati, riduce la qualità delle opere realizzate etc.
La corruzione non colpisce tutti i mercati e tutti gli agenti che vi operano in modo uniforme,
vi sono alcuni ambienti maggiormente soggetti ed esposti ai fenomeni corruttivi e sono, ad
esempio, quelli in cui il potere politico o economico è concentrato nelle mani di pochi14. Innanzitutto la corruzione impatta maggiormente sulle piccole e medie imprese, in quanto
spesso non hanno risorse sufficienti per dotarsi di adeguati sistemi di controllo, o comunque
vengono direttamente escluse dal mercato poiché hanno una scarsa disponibilità finanziaria
che non permette loro di far fronte alla richiesta di eventuali tangenti.
La presenza di corruzione influenza inoltre anche l’ingresso di nuove imprese sul mercato.
L’esistenza di norme che favoriscono interessi particolari o l’esistenza di procedure burocratiche eccessivamente lunghe sono un impedimento per la nascita di nuove imprese o
per quelle che non rientrano nella categoria favorita. Al contrario un’efficiente
regolamentazione dei mercati intesa anche in termini di rapidità e trasparenza nel portare a
14 Si veda: MARCO ARNONE, ELENI ILIOPULOS, La corruzione costa. Effetti economici, istituzionali e sociali,2005.
23 termine le procedure burocratiche necessarie all’apertura di una nuova attività economica stimola la nascita di nuove imprese.
Riferendoci ai mercati, come accennato in precedenza, la corruzione non li colpisce tutti in
modo uniforme, appaiono più colpiti quei mercati in cui sono coinvolti ingenti ammontari
di capitali e dove l’intervento dello Stato vincola significativamente l’operare degli agenti. Settori più colpiti sono quello delle costruzioni, soprattutto nella fase di concessione di
appalti di grande valore economico, o quello delle telecomunicazioni e dei prodotti
energetici in quanto è la regolamentazione da parte dello Stato a creare forme di monopolio
o oligopolio. Ad essere penalizzati dalla presenza di corruzione sono invece i settori della
sanità e dell’istruzione, settori ai quali i governi corrotti preferiscono tagliare i fondi poiché la tendenza è quella di riservare maggiori risorse pubbliche in quegli ambiti dove sono
possibili extraprofitti illegali a discapito di altri, che risultano quindi trascurati15.
La corruzione non caratterizza solamente i Paesi più poveri ma è un male che colpisce anche
le economie più avanzate. In generale i Paesi più poveri risultano tra i più colpiti per il
semplice fatto che non dispongono di risorse sufficienti per creare sistemi burocratici o di
controllo efficienti in grado di contrastarla.
Anche i bassi livelli di reddito spingono i soggetti a mettere in atto azioni corruttive al fine
di migliorare il loro tenore di vita. Tuttavia secondo alcune statistiche la relazione negativa
tra corruzione e prodotto nazionale lordo è verificata non solo per i paesi emergenti o in via
di sviluppo ma anche per i paesi avanzati, dunque è dimostrata anche per questi ultimi la tesi
secondo la quale ad alti livelli di reddito pro capite sono associati bassi livelli di corruzione.
Il degrado ambientale è un'altra conseguenza dei sistemi corrotti. La mancanza o la non
15 Si veda: MARCO ARNONE, ELENI ILIOPULOS, La corruzione costa. Effetti economici, istituzionali e sociali, 2005, pag 99 e 146.
24 applicazione di normative e leggi ambientali significa che le preziose risorse naturali
vengono sfruttate incautamente e interi sistemi ecologici sono devastati16
Volendo sintetizzare è possibile affermare che la corruzione rappresenta un vincolo
economico, politico, sociale e ambientale per l’intera società, non può essere eliminata, né
minimizzata in modo significativo da parte dei singoli agenti ma richiede altresì un processo
di riforma a livello di governance. Inoltre vista la persistenza del fenomeno e il suo
andamento piuttosto stabile nel tempo, non bastano singole e specifiche politiche aventi
effetti temporanei. Come afferma il procuratore generale delle Corte dei Conti, Claudio
Galtieri, occorre invece affrontare "il fenomeno della corruzione in una logica sistematica
che tenga in adeguata considerazione la diffusività del fenomeno e l'insufficienza delle misure finora apprestate dall'ordinamento"17. Dunque non solo le politiche economiche, giuridiche e sociali devono essere volte al lungo periodo ma gli episodi corruttivi vanno
limitati incentivando un cambiamento delle abitudini della popolazione.
16 Si veda: WHAT ARE THE COSTS OF CORRUPTION? - Trasparency International
17 Si veda: GIUDIZIO SUL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO 2016 - Requisitoria orale del Procuratore generale Claudio Galtieri.
25
CAPITOLO II
NORME E STRUMENTI IN MATERIA DI CORRUZIONE: I
PRINCIPALI RIFERIMENTI INTERNAZIONALI E IL QUADRO
NORMATIVO ITALIANO
SOMMARIO: 2.1 Principali riferimenti internazionali in materia di corruzione. – 2.2 Il fenomeno corruttivo in Italia. – 2.3 La “Legge anticorruzione” n. 190 del 2012. – 2.3.1 Le principali novità introdotte dalla norma. – 2.3.2 Le criticità della normativa. – 2.4 Ruoli e funzioni della CIVIT, poi divenuta ANAC. – 2.5 L’Autorità Nazionale Anticorruzione. – 2.6 La strategia di prevenzione a livello nazionale tramite il P.N.A. – 2.6.1 Struttura e destinatari del Piano Nazionale Anticorruzione. – 2.7 La strategia di prevenzione a livello decentrato tramite i P.T.P.C. – 2.7.1 Il contenuto minimo dei P.T.P.C. – 2.7.2. Lo stato di attuazione e la qualità dei P.T.P.C. – 2.8 Il ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione.
2.1 Principali riferimenti internazionali in materia di corruzione
Il primo impegno internazionale per la lotta alla corruzione trova le sue radici negli anni ‘90
grazie all’impegno dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Dall’operato dell’OCSE nasce il “Reccomandition on Bribery in International Business Transaction”, che ha stabilito le norme giuridicamente vincolanti per la criminalizzazione della corruzione dei funzionari pubblici stranieri nelle transazioni
commerciali. Esso si focalizza sul “lato dell’offerta” della transizione di corruzione.
L’Italia agli inizi degli anni 2000 ratifica la convenzione OCSE partecipando al “Working Group on Bribery” formato da 38 rappresentanti degli Stati aderenti alla medesima Convenzione. Nel luglio 1995 si ha il primo intervento a livello europeo, mediante la stipula
della cosiddetta Convenzione PIF che tutela gli interessi finanziari della Comunità Europea.
Essa è stata affiancata dal Protocollo di Dublino del 1996 e dalla Convenzione di Bruxelles
26 Nel 2003 un importante intervento viene messo in atto, ovvero, La Comunicazione della
Commissione Europea che indica 10 principi per il rafforzamento alla lotta contro la
corruzione. Tra tutti risulta importante evidenziare l’introduzione di strumenti di
trasparenza, l’adozione di codici di condotta e sistemi cautelari per coloro i quali che denunciano l’illecito.
La nascita del GRECO- Gruppo di Stati contro la corruzione- nel 1999 ha azionato il
meccanismo di monitoraggio anticorruzione più efficace a livello europeo. Esso scova ed
identifica le falle nei sistemi statali promuovendo l’adozione di riforme legislative. Il GRECO agisce per la prima volta in Italia con valutazione nel 2009, delineando che la
percezione del fenomeno corruttivo è concepita come consuetudine.
L’Italia inizia la sua adesione alle fonti di carattere europeo con la promulgazione della Legge n.300. Solamente con la Legge 190 del novembre 2012 l’Italia metterà in atto una serie di misure preventive di obbligo ed adempimento per le pubbliche amministrazioni.
2.2 Il fenomeno corruttivo in Italia
L’Italia viene raffigurata come un Paese con un alto grado di corruzione, percepito non soltanto da analisti che cercano di stimare e quantificare il fenomeno ma, anche e soprattutto
da parte di cittadini e imprese.
Il fenomeno presentava già livelli preoccupanti sin dagli anni ’70, crescendo in maniera esponenziale fino alla prima metà degli anni ’90, data in cui sembra assumere un trend decrescente, che tuttavia verrà subito smentito nel 1995 al termine delle inchieste giudiziarie
portate a termine in quegli anni18.
Importanti indicazioni circa la posizione dell’Italia rispetto al resto del mondo li fornisce la
18 Si rinvia la documento: Autorità Nazionale Anticorruzione, Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n.190/2012, pag 15, 2013.
27 Trasparency International, che come accennato nel capitolo precedente è una tra le maggiori
organizzazioni internazionali che si occupa di corruzione, elaborando annualmente diversi
indicatori.
Indipendentemente dal tipo di indicatore preso in considerazione, ciò che appare è la
notevole distanza che intercorre tra il nostro Paese e buona parte dei Paesi membri
dell’Unione Europea. Nello specifico facendo riferimento al Corruption Perception Index, (inserire nota) già diverse volte citato nel corso di questa trattazione, ad occupare
costantemente le prime posizioni sono i Paesi del Nord Europa quali Danimarca, Finlandia,
Norvegia. Posizioni medio-alte sono occupate da Germania, Austria, Francia, Stati Uniti e
Regno Unito. Paesi dell’Europa Meridionale quali Italia, Spagna, Grecia e Portogallo pur non trovandosi in fondo alla classifica occupano posizioni nettamente peggiori. Non si
possono però tralasciare i miglioramenti, seppur lievi, dell’Italia in tale classifica
specialmente a partire dal 2012, anno che segna l’entrata in vigore della normativa anticorruzione. Il che lascia presagire l’effettivo bisogno di una tal normativa per il territorio
italiano. Normativa che piuttosto che limitarsi alla repressione del fenomeno, pone l’accento sulla prevenzione dello stesso.
Ma nonostante ciò, ancora oggi, l’Italia continua a trovarsi ben distante dalle prime
posizioni, motivo forse in parte imputabile alla mancanza di una normativa simile fino al
2012 ed anche alla differente distribuzione regionale del fenomeno corruttivo presente
all’interno del territorio italiano. In merito a quest’ultima affermazione, secondo uno studio condotto su incarico della Commissione Europea dall’Università di Goteborg nel 2010, l’Italia è definita come il Paese con la maggiore varianza a livello regionale. Troviamo alcuni Paesi del nord, Trentino Alto Adige, Valle D’Aosta, Piemonte, ai vertici della classifica con bassi livelli di corruzione, mentre alla parte opposta troviamo le regioni meridionali della
28
2.3 La “Legge anticorruzione” n. 190 del 2012
Tenendo conto della presenza del fenomeno corruttivo, il quale come precedentemente visto
grava sia sull’Italia che nel resto nel mondo, è necessario che tutti i governi predispongano
misure volte ad arginare e infine tentare di eliminare il problema.
Il sistema giuridico italiano è prontamente intervenuto con la Legge n. 190 del 6 Novembre
2012, conosciuta anche con l’appellativo di “legge anticorruzione”. Essa contiene le
disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione.
Emanata per soddisfare gli impegni derivanti dalla Convenzione di Strasburgo e dalla
Convenzione Merida, ratificata con la legge 3 agosto 2009 n.116 e dal rapporto redatto dal
GRECO, è composta da solamente due articoli ed 83 commi.
L’art. 1 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità
della P.A.” è suddiviso in due parti, nella prima vi sono norme volte alla modifica o al
perfezionamento di discipline già esistenti e norme volte ad introdurre nuovi sistemi di
prevenzione della corruzione. Nella seconda parte sono invece sottolineate modifiche ed
integrazioni al codice penale in materia di repressione della corruzione, introducendo nuove
figure di reati.
L’art. 2 “Clausole di invarianza” enuncia che dall’attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le competenti
amministrazioni provvedono allo svolgimento delle attività che sono previste dalla legge con
le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Ciò fa
chiaramente intendere che l’attuazione e “l’utilizzo” stesso della legge sia a “costo zero”. L’obiettivo della presente Legge è la prevenzione e la repressione del fenomeno corruttivo mediante l’utilizzo di diversi strumenti. Per coadiuvare il provvedimento legislativo si pongono la trasparenza, la collaborazione dei cittadini e l’adeguamento agli Standards
29 internazionali. E’ inoltre importante sottolineare come la corruzione arrechi danno e pregiudizio alla credibilità delle pubbliche amministrazioni che poi si traducono in un vero
e proprio danno di carattere economico, poiché si disincentiva gli investimenti anche
provenienti da fonti straniere internazionali, ponendo un grosso ostacolo o freno se si vuole,
allo sviluppo economico che normalmente dovrebbe coinvolgere l’intera nazione.
E’ possibile notare come tale legge intervenga su i due fattori a cardine del fenomeno illecito ovvero la prevenzione e la repressione, ma in tale norma le disposizioni dedicate alla
prevenzione degli illeciti sono di gran lunga più corpose e più articolate delle disposizioni
che invece puntano alla repressione penale. Lo scopo è dunque quello di privilegiare e porre
maggior attenzione alla prevenzione del fenomeno, poiché essa è stata sempre sottovalutata
all’interno del nostro territorio, in quanto in Italia la lotta alla corruzione si è svolta principalmente sul piano della repressione penale19.
L’importanza della legge 190/2012 è da tenere in ampia considerazione poiché essa rappresenta non solo un importante traguardo nella lotta alla corruzione poiché crea una
disciplina di prevenzione della corruzione, ma anche un trampolino di lancio per la
legiferazione di nuove normative sulla corruzione.
2.3.1 Le principali novità introdotte dalla norma
Una delle note innovative introdotte da tale norma è senza dubbio la politica di prevenzione
del fenomeno corruttivo, in quanto con la sua introduzione viene superato il tradizionale
approccio incentrato sulla repressione. Non si può affermare una totale assenza nel nostro
ordinamento prima di tale norma, di riferimenti normativi in materia di prevenzione.
Tuttavia si trattava di disposizioni episodiche, che non consentivano di certo di identificare
19 Si veda: BERNARDO DI GIORGIO MATTARELLA, MARCO PELISSERO, La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, pag 59-60.
30 né un sistema normativo, né tanto meno un apparato amministrativo specifico. Con
l’introduzione di questa normativa anche nell’ordinamento italiano si colma la lacuna presente e la logica della prevenzione acquisisce l’importanza che già da tempo aveva assunto in ambito internazionale.
La legge 190/2012 punta su uno strumento ormai in disuso da diversi anni ovvero la
cosiddetta “pianificazione a cascata”. Questo assetto organizzativo prevede l’istituzione di un comitato interministeriale anticorruzione che determinerà le linee di indirizzo che il
Dipartimento della funzione pubblica dovrà adottare per l’elaborazione del P.N.A. che sarà poi approvato dalla CIVIT. Ogni singola amministrazione sarà poi obbligata ad approvare
un Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione per valutare il livello di esposizione
degli uffici al rischio, Piano che servirà anche da strumento indicatore degli interventi
organizzativi utili a ridurre tale rischio ed infine a sopprimerlo definitivamente.
Una tra le più importanti misure create per tale esigenza è la rotazione dei funzionari negli
incarichi, che verrà esplicata meglio nel capitolo successivo.
Inoltre la nuova legge punta molto sulla trasparenza dell'attività amministrativa essa deve
essere garantita da tutte le amministrazioni, attraverso la pubblicazione di una molteplicità
di dati sui siti web istituzionali, all'interno della sezione “amministrazione trasparente”. Come afferma Bernardo G. Mattarella20 quasi tutti gli incarichi dirigenziali implicano il potere di disporre di risorse soprattutto di tipo finanziarie e la ricorrenza di utilizzare le stesse
in modo improprio o inefficiente. Tale rischio è quasi ineliminabile: “se una pubblica
amministrazione può disporre di una certa quantità di denaro e il suo vertice vuole destinarla ad un certo beneficiario, il modo si trova quasi sempre”.21 La trasparenza appare
20 Si veda: BERNANRDO GIORGIO MATTARELLA, MARCO PELISSERO, La Legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, 2013.
21 Si veda: Giornale di diritto amministrativo 2013 la prevenzione della corruzione in italia, commento di Bernardo Giorgio Mattarella.
31 il metodo più efficace e meno costoso per rimediare a tal problema, in quanto se è possibile
vedere come vengono utilizzate le risorse pubbliche, non solo vi sarebbe un disincentivo ad
abusarne ma è più probabile che eventuali abusi vengano denunciati.
Sempre in materia di trasparenza un'altra novità introdotta dalla norma concerne l’istituzione
di misure più severe per le procedure relative all'aggiudicazione dei contratti. Infatti, le
stazioni appaltanti saranno tenute ad inserire nei siti web una serie di informazioni dettagliate
riguardo a fornitori invitati a presentare l’offerta, l’aggiudicatario, importo e tempi di completamento della commessa.
Tra le altre novità incalzanti della suddetta legge è importante sottolineare tre aspetti
fondamentali. Innanzitutto il primo aspetto consiste nel generale aumento del trattamento
sanzionatorio che è stato previsto per alcune fattispecie di reato: si è di fronte ad un aumento
degli anni di reclusione per il reato di peculato rubricato all’art.31422del codice penale; è stata aumentata la pena prevista per il reato di abuso d’ufficio rubricata all’art. 32323 c.p.; è stata inoltre innalzata la pena reclusiva prevista dall’art.31924 c.p. ovvero la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio; è stata infine aumentata la pena minima reclusiva per il reato di concussione previsto dall’art.31725 c.p.
22 Art 314 c.p. “Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di danaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con la reclusione da quattro a dieci anni e sei mesi. Si applica la pena della reclusione da sei mesi a tre anni quando il colpevole ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa, e questa, dopo l'uso momentaneo, è stata immediatamente restituita.”
23 Art 323 c.p. “Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni.
La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità”
24 ART 319 c.p. “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del
suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di uffici, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni.”
25 ART 317 c.p. “Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o
dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità), è punito con la reclusione da sei a dodici anni.”
32 Il secondo aspetto innovativo riguarda invece la rimodulazione di alcune fattispecie quali la
concussione (oggetto di uno “spacchettamento quanto alle due condotte precedentemente
contemplate dall’articolo 317) e la corruzione per il compimento di un atto di ufficio (di cui all’articolo 318 del codice penale, di cui è stato mutato la rubrica e il contenuto della norma). Infine, la terza novità posta in essere dalla riforma è costituita dall’introduzione della fattispecie di “traffico di influenze illecite”, mediante l’introduzione del nuovo articolo
346-bis del codice penale che andrebbe a seguire la fattispecie del millantato credito.
2.3.2 Le criticità della normativa
Per quanto concerne l’analisi delle criticità contenute nel corpus della Legge 190/2012 si può partire dalla tecnica legislativa utilizzata: la legge non è suddivisa in vari articoli ma ne
contiene solamente 2, di cui il primo composta da oltre 80 commi. Se questa scelta da un
lato ha semplificato il lavoro del Parlamento effettuando una sola votazione, dall’altro ha
sollevato non pochi dubbi e aumentato notevolmente il lavoro di interpreti ed operatori. Si
osserva inoltre come il legislatore abbia inteso il sistema disciplinare della prevenzione della
corruzione in modo eccessivamente elastico, includendovi all’interno della stessa fattispecie
e tematiche molto differenti26. La legge inoltre si occupa molto della corruzione amministrativa e poco di quella politica, puntando sulla trasparenza amministrativa e
tacendo sui sistemi di finanziamento della politica, potenziando i codici di comportamento
dei dipendenti pubblici e non prevedendone per i politici, sviscerando gli eventuali conflitti
di interesse dei pubblici dipendenti e non dei conflitti dei parlamentari che ad oggi, rimane
26 Si veda: BERNANRDO GIORGIO MATTARELLA, MARCO PELISSERO, La Legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, 2013, pag. 62.
