Scuola di Dottorato in Ingegneria "Leonardo da Vinci"
SCIENZE E TECNICHE DELL' Settore
Tesi di Dottorato di Ricerca XXVII ciclo
Strategie per l'adeguamento funzionale e la valorizzazione dell'Edilizia
Residenziale Pubblica degli anni 40 e 50.
Casi studio applicativi su un campione della provincia
UNIVERSITA' DI PISA
Scuola di Dottorato in Ingegneria "Leonardo da Vinci"
Corso di Dottorato
ZE E TECNICHE DELL'INGEGNERIA CIVILE Settore Scientifico-Disciplinare ICAR/14
Tesi di Dottorato di Ricerca XXVII ciclo
RI-ABITARE
Strategie per l'adeguamento funzionale e la valorizzazione dell'Edilizia
Residenziale Pubblica degli anni 40 e 50.
Casi studio applicativi su un campione della provincia
Candidato: Giulia Lenziardi
Tutori:
Prof. Arch. Domenico Taddei Prof. Ing. Mauro Sassu Prof. Arch. Paolo Riani Dott. Ing. Chiara Cristiani
CIVILE
Strategie per l'adeguamento funzionale e la valorizzazione dell'Edilizia
Casi studio applicativi su un campione della provincia di Pisa.
A Matteo, perché non ha mai dubitato
Ad Alberto, perché la bellezza salverà il mondo
"Dobbiamo smettere di costruire periferie. Ormai le nostre città sono piene di questi luoghi
dove il centro non è più centro, e la campagna non è ancora campagna. Invece di continuare ad espanderli così, dobbiamo intensificare i nostri centri urbani, fecondando e fertilizzando le periferie. Ovunque ci sono grandi buchi neri da recuperare e trasformare, in modo che questi sobborghi diventino luoghi di civiltà, e non solo posti dove si va a dormire. Capisco che con i centri storci era più facile, perché sono fotogenici, ma anche i sobborghi hanno la loro bellezza. La bellezza dei desideri di milioni di esseri umani che li abitano, e dobbiamo aiutarli a realizzare" (Renzo Piano)
1
I
NDICE
INTRODUZIONE ... 4
PARTE PRIMA 1. LA CONDIZIONE ABITATIVA IN ITALIA:RUOLO E CONSISTENZA DEL PATRIMONIO DI EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA ... 21
1.1 IL DISAGIO ABITATIVO ED IL RUOLO DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA E SOCIALE ... 21
1.2DEFICIT PRESTAZIONALI DEL PATRIMONIO DI EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA . 28 2. GLI STRUMENTI TECNICO PROCEDURALI PER I PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE SOCIALE ... 34
2.1POLITICHE ABITATIVE TRADIZIONALI E NUOVI ORIENTAMENTI ... 35
2.2 PRINCIPALI STRUMENTI TECNICO PROCEDURALI PER LA RIQUALIFICAZIONE DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE SOCIALE ... 38
3 DEMOLIZIONE O RIQUALIFICAZIONE? ... 45
3.1LE RAGIONI DI UN PERCORSO ... 45
3.2COSA SI INTENDE PER RIQUALIFICAZIONE...51
3.3IL REMODELAGE: TEORIA ED APPLICAZIONI ... 54
PARTE SECONDA 4 RIFUNZIONALIZZAZIONE LIGHT LEVEL: IL RECUPERO DEGLI ALLOGGI PER LE NUOVE ASSEGNAZIONI. DUE CASI STUDIO APPLICATIVI ... 62
4.1STRUMENTI TECNICO PROCEDURALI PER LA REALIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI ... 63
4.2 INQUADRAMENTO E CENNI STORICI: I DUE COMPLESSI RIONE LITTORIO E COSTANZO CIANO ... 65
4.3 CASO STUDIO 1: RECUPERO DI UN ALLOGGIO ALL'INTERNO DEL COMPLESSO DENOMINATO RIONE LITTORIO A PISA ... 69
4.3.1 Stato di fatto dell'alloggio ... 71
2
4.3.3 Metodo operativo e risultati ... 75
4.4 CASO STUDIO 2: RECUPERO DI UN ALLOGGIO ALL'INTERNO DEL COMPLESSO DI VIA SAN IACOPO A PISA (EX COSTANZO CIANO) ... 77
4.4.1 Stato di fatto dell'alloggio ... 78
4.4.2 Obiettivi dell'intervento ed elenco lavorazioni ... 81
4.4.3 Metodo operativo e risultati ... 82
4.5 CONCLUSIONI ... 83
5 RIFUNZIONALIZZAZIONE MEDIUM LEVEL: IL RIDISEGNO DEGLI ALLOGGI DEL "VILLAGGIO DI SAN GIUSTO" A PISA ... 85
5.1 DESCRIZIONE DEL CASO STUDIO: CENNI STORICI, INQUADRAMENTO,ESTENSIONE DEL CAMPIONE ... 85
5.1.1 Il Piano di Ricostruzione di Pisa ... 85
5.1.2 Il Villaggio di San Giusto ... 94
5.1.3 Estensione del Campione ... 97
5.1.4 Analisi delle manutenzioni sul campione oggetto di ricerca ... 99
5.2 IL RECUPERO A LIVELLO MEDIO DI TRASFORMAZIONE: UNA PROPOSTA DI INTERVENTO PER L'ADEGUAMENTO DEGLI ALLOGGI ... 103
5.2.1 Gli alloggi e la superficie utile ... 106
5.2.2 Superficie non residenziale:le terrazze ed i ripostigli esterni,spazi comuni111 5.2.3 Stima dei costi ... 116
6 LA STRATEGIA DELL'ADDIZIONE FUNZIONALE COME METODO PER LA RIQUALIFICAZIONE DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA DAL SECONDO DOPOGUERRA AGLI ANNI 60 ... 117
6.1L'ADDIZIONE FUNZIONALE: TIPOLOGIE E CASI STUDIO ... 117
6.1.1 Tipologie di addizione funzionale ... 119
6.1.2 Addizioni in facciata ... 119
6.1.3 Addizioni in copertura ... 121
6.2 STATO DELL'ARTE: IL PROGRAMMA SURE-FIT ED IL RECUPERO DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA AD ALTA DENSITÀ ... 123
6.2.1 Esperienze italiane di Addizione Funzionale ... 131
7 RIFUNZIONALIZZAZIONE HIGH LEVEL: IL REMODELAGE DEL "VILLAGGIO DI SAN GIUSTO" A PISA ... 140
7.1IL VILLAGGIO DI SAN GIUSTO: UN ULTERIORE CASO STUDIO ... 140
3
7.2LA PROPOSTA: IL REMODELAGE DEL COMPLESSO ... 146
7.2.1 L'addizione in facciata ... 146
7.2.2 L'addizione in copertura ... 150
7.2.3 I prospetti: il nuovo aspetto del complesso ... 152
7.2.4 Soluzioni impiantistiche ... 157 7.3RISULTATI ... 158 CONCLUSIONI ... 160 BIBLIOGRAFIA ... 165 RINGRAZIAMENTI ... 172 APPENDICE I ... 175
4
INTRODUZIONE
" La bellezza naturale del nostro Paese non è merito nostro, quella antropizzata dei
centri storici neppure, visto che ci è stata lasciata in eredità. Quello che può essere merito nostro è migliorare le periferie, che sono la parte fragile della città e che
possono diventare belle" (Renzo Piano)1
In Italia esiste un'emergenza abitativa che si sta ulteriormente diffondendo, negli ultimi anni, con l'ingresso di una nuova fascia di utenza chiamata "fascia grigia"2 composta principalmente dal ceto medio che, complice la crisi finanziaria, non può più permettersi di accedere al credito ed allo stesso tempo non ha caratteristiche di indigenza tali da poter accedere alle graduatorie dell'Edilizia Residenziale Pubblica.
1
La citazione dell'architetto Renzo Piano si trova in: Pierotti P. Piano, lo stipendio da senatore viene
ripartito tra 6 giovani che si occuperanno di periferie, articolo su Il sole 24 ore, Edilizia e Territorio,
edizione online, 20 dicembre 2013 URL: http://www.ediliziaeterritorio.ilsole24ore.com/art/progetti-e-concorsi/2013-12-20/piano-stipendio-senatore-viene-172342.php?uuid=AbU9SvAJ;
2
Taccone G. Social Housing: le origini del fenomeno e la "Fascia Grigia" , XXX Conferenza Italiana delle Scienze Regionali;
5 Figura 1 Principali categorie componenti la "Fascia Grigia"3
La risposta all'emergenza deve essere fornita dall'Edilizia Residenziale Pubblica ai suoi vari livelli4 che, ben lontana dal ricoprire le percentuali di altri paesi europei quali ad esempio i Paesi Bassi o la Polonia, dove la soglia tocca il 15 ed il 28 % (in Italia si assesta a circa il 4,5%)5 è gestita da diversi enti (più di 100) sparsi per il territorio nazionale.
Questi si trovano a dover fronteggiare problemi relativi alla manutenzione ordinaria, che va a misurarsi con problemi piccoli, gravi e circostanziati, ed alla programmazione degli interventi di manutenzione straordinaria e recupero su un patrimonio vasto ed estremamente eterogeneo, scontrandosi costantemente con il problema della gestione dei fondi, sempre insufficienti.
3
Idem, pag. 3;
4
Dal 2008, in Italia, l'Edilizia Residenziale Pubblica è stata ricompresa nella definizione più ampia di Edilizia Residenziale Sociale, come si vedrà nel seguito di questa introduzione;
5
Mezzetti, P., Megnano, S., Zajczyk, F. (2003). Large scale and Housing Estates in Italy. Overview of developments and problems in Milan. RESTATE Report, Utrecht;
6
Il problema risiede nel fatto che, come emerge dal rapporto Federcasa 20056, gli enti gestori hanno pochi investimenti e quindi poche strategie manutentive 7 e nel fatto che dal 2001, con l'ingresso della cosiddetta "devolution" 8, le Regioni possono gestire autonomamente le proprie politiche sociali. Rimane di competenza dello Stato la macro-programmazione ed il cofinanziamento di alcune iniziative.
Allo stesso modo in cui la domanda cresce, il patrimonio di edilizia residenziale pubblica sta diminuendo.
Questo perché, ad esempio, tra il 1980 ed il 1990 sono state vendute 826.000 unità corrispondenti a circa il 3% dell'intero patrimonio esistente 9. Questo stock è stato inserito all'interno del mercato privato. Infatti le aziende che gestiscono il patrimonio di edilizia residenziale pubblica, per ragioni economiche, si trovano a vendere parte del loro patrimonio senza avere la possibilità di rimpiazzarlo con nuove costruzioni. Questo avviene perché per l'immissione nel libero mercato, gli enti sono costretti ad una vendita con una diminuzione del 30% sul valore di mercato facendo sì che questo sistema non possa in alcun modo garantire un equilibrio tra ciò che viene venduto e ciò che dovrebbe essere ricostruito. La conseguenza è che la maggior parte degli enti gestori
6
Pozzo, A., M. (2005) Federcasa, I numeri della casa. Unpublished report for Federcasa, Rome.
7
Idem;
8
Con il Referendum del 7 ottobre 2001, è stata confermata la revisione costituzionale che ha riscritto integralmente il titolo V della costituzione, introducendo il federalismo. La costituzione del 1948 stabiliva su quali materie le Regioni potessero legiferare. Col Federalismo tale rapporto viene invertito e si stabilisce che le Regioni possano legiferare in tutte le materie, fatta eccezione per quelle di competenza esclusiva dello stato (Politica estera, immigrazione, moneta, difesa, ordine pubblico e sicurezza, difesa e forze armate etc.). Dal 2001, la competenza relativa all'Edilizia Residenziale Pubblica è dunque passata in mano alle Regioni;
9
Riccardo F., Intervention strategies for renovation of social housing estates, Tesi di Dottorato, Università degli Studi di Roma Tre, Facoltà di Architettura, dipartimento DiPSA, tutor Prof. Arch. A.Vidotto, 2013;
7
cercano di sopperire a questo mancato ingresso di fondi, diminuendo drasticamente le manutenzioni.10.
Il patrimonio di edilizia pubblica esistente consiste di 11,2 milioni di edifici e 26,4 milioni di alloggi11, ed è costituito per la maggior parte da fabbricati costruiti tra la fine degli anni 40 e gli anni 80 del secolo scorso.
Per questo campione, maggiormente diffuso e degradato, sono state individuate 12 criticità che investono tre diversi aspetti:
1. Decadenza fisica dovuta alla mancanza di manutenzione programmata. La manutenzione, infatti, si è mantenuta sul livello "ordinario" cioè quello che tende ad intervenire su emergenze funzionali contingenti, senza programmare. Questo tipo di decadimento si evidenzia negli involucri esterni, negli spazi comuni, e nei singoli alloggi;
2. Standard funzionali obsoleti. Gli standard funzionali di questo patrimonio, sono per la maggior parte, quelli fissati negli anni 60, ancora validi, ma indubitabilmente obsoleti. Gli standard richiedevano ad esempio una superficie minima degli alloggi, un certo numero di stanze, affacci, e loggiati esterni, ma è evidente che negli anni la composizione dei nuclei familiari si è estremamente modificata e le esigenze sono cambiate;
3. In molti casi gli abitanti dei quartieri di Edilizia Pubblica sono soggetti a ghettizzazione. Nonostante interventi di alcuni comuni per il rinnovamento e la riqualificazione dei quartieri, alcune di queste zone (pensiamo anche solo all'immaginario collettivo rispetto ad un complesso come "Le Vele" nel quartiere di
10
Idem;
11
Fonte: censimento ISTAT 2011;
12
Prak, N., L., & Priemus, H. (1985) A Model for the Analysis of the Decline of Postwar Housing. The International Journal of Urban and Regional Research, pag 1–7;
8
Scampia a Napoli, costruite appunto tra il 1962 ed il 1975) in Italia rimangono con contesto sociale particolarmente problematico;
4. Nel mercato della casa gli standard si sono notevolmente modificati e il patrimonio immobiliare ha necessità di essere riadattato. Le persone che oggi hanno un'emergenza abitativa non sono più soltanto le fasce basse ma anche le persone inserite in una sorta di "fascia grigia" che comprende persone anziane, immigrati, giovani coppie, disabili e studenti;
Per riassumere: "Nel corso del ciclo di vita utile di un immobile i termini della domanda
e risposta delle prestazioni offerte da un sistema edilizio sono suscettibili di trasformazioni che possono essere indotte dal tempo, dall’ambiente, dalla tecnologia, dalla normativa e dall’uso; vengono in questo modo distinte le cause che conducono al degrado degli edifici e che rendono possibile identificare i tre diversi fenomeni di obsolescenza in base ai quali sono classificabili gli interventi edilizi:
l’obsolescenza tecnologica, l’obsolescenza funzionale, l’obsolescenza normativa".13
Alla luce dell'emergenza abitativa che non trova risposta adeguata con le nuove costruzioni o con l'esistente che non risponde più agli standard richiesti né a livello funzionale né a livello sociale, siamo andati ad analizzare le possibilità date dal recupero del patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica del secondo dopoguerra. Nella fase iniziale di questo studio è stata analizzata la situazione abitativa italiana, le modalità di accesso alla casa, la tipologia di utenza che ha necessità di usufruire di locazioni a canoni inferiori a quelli di mercato. Questa analisi è stata necessaria per avere una fotografia dell'utenza alla quale l'Edilizia Residenziale Pubblica si rivolge. In seguito è stata fatta un'analisi delle politiche abitative tradizionali e dei nuovi orientamenti esistenti in Italia in materia di risposta al disagio abitativo.
13
Civiero P. (2012). Partecipazione e sperimentazione. In: Clemente C. (ed.). Pluralità Tecnologica. Papers. pp. 75-86, 162-163. Redesign press, Roma,
9
Dal 200814, il nostro paese, per adeguarsi alla disciplina comunitaria in materia, ha introdotto nell'ordinamento la definizione di alloggio sociale15 ed ha racchiuso le politiche abitative a sostegno dell'accesso alla casa nella definizione di Edilizia Residenziale Sociale, che comprende al suo interno l'Edilizia Residenziale Pubblica. L'Edilizia Residenziale Sociale si pone l'obiettivo di rispondere ad una domanda abitativa che comprende quella tradizionale dell'ERP (suddivisa in edilizia sovvenzionata, convenzionata ed agevolata16), e quella dell'edilizia a canone moderato relativa agli alloggi sociali: "ha come finalità quella di soddisfare il diritto
all’abitazione, anche con nuovi modelli di finanziamento, e con attori che gestiscano le politiche abitative secondo criteri e modalità innovative rispetto a quelle tradizionalmente utilizzate. Gli interventi devono essere finalizzati ad incrementare in maniera consistente, sia lo stock di alloggi disponibili sul mercato della locazione a
14
Decreto del Ministero delle Infrastrutture 22 aprile 2008 "Definizione di alloggio sociale ai fini
dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato Istitutivo della Comunità europea";
15
Nel decreto del ministero delle Infrastrutture all'art.1 si dà la definizione di alloggio sociale: " l'unita'
immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato. L'alloggio sociale si configura come elemento essenziale del sistema di edilizia residenziale sociale costituito dall'insieme dei servizi abitativi finalizzati al soddisfacimento delle esigenze primarie";
16
L'edilizia sovvenzionata, convenzionata ed agevolata è materia tradizionale delle politiche ERP. L'edilizia sovvenzionata ha finanziamenti esclusivamente o prevalentemente pubblici, ed ha come modalità di selezione bandi regionali riservati agli operatori pubblici (IACP, Aziende Casa, Comuni). L'edilizia convenzionata usufruisce di finanziamenti pubblici per il 50%, gli operatori sono IACP, cooperative ma anche imprese private e fondazioni, i prezzi di locazione e vendita devono essere inferiori ai prezzi di mercato regolamentato. L'edilizia convenzionata viene attivata da imprese di costruzioni o cooperative che operano una convenzione con il Comune nel quale devono essere realizzati i lavori.
10
canone agevolato, sia lo stock di alloggi in proprietà per particolari categorie sociali,
sia lo stock di alloggi di edilizia residenziale pubblica"17.
La prima parte del lavoro si conclude con un'analisi degli strumenti esistenti in Italia per il recupero del patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica: si tratta di una breve rassegna dei programmi finalizzati al recupero urbano delle periferie e del comparto residenziale esistente che ha l'intento di delineare brevemente i mezzi tecnici e procedurali all'interno dei quali ci si muove nel proporre interventi di riqualificazione. Partendo da questa fotografia della situazione attuale, dell'emergenza abitativa, degli strumenti e delle politiche per risolverlo, questa ricerca ha avuto l'obiettivo di analizzare, con casi applicativi, le possibilità date dalla rifunzionalizzazione del patrimonio esistente.
In linea generale ed in modo estremamente sintetico18, possiamo dire che esistono tre metodi fondamentali per risolvere l'emergenza abitativa: la nuova costruzione, la demolizione e ricostruzione ed il recupero (e rifunzionalizzazione) e riuso.
La nuova costruzione è argomento complesso e controverso, connesso con la tematica del consumo di suolo ed aumento della città diffusa o sprawl urbano19. In questo lavoro siamo andati ad analizzare le altre due possibilità: demolizione e ricostruzione o rifunzionalizzazione dell'esistente.
17
AA.VV. La condizione abitativa in Italia. Dalle esperienze di housing sociale alla risposta del Piano
Nazionale di Edilizia Abitativa e del Piano Casa. Secondo rapporto Nomisma, Nomisma libri per
l'economia, 2010;
18
Le politiche abitative in materia di accesso alla casa sono argomento estremamente complesso, variegato e specialistico, in questo studio se ne analizzano le linee generali utili alla trattazione dell'argomento del recupero dal punto di vista tecnico e progettuale;
19
Il fenomeno della città diffusa, anche detto sprawl urbano o dispersione urbana, è, in estrema sintesi, quel fenomeno, tipico della città contemporanea, per cui la città cresce in maniera rapida e disordinata (in particolare nelle zone periferiche) con conseguente bassa densità abitativa, erosione del verde, consumo di suolo, incentivato uso dei veicoli privati per coprire le distanze considerevoli tra l'edificato;
11
Negli ultimi dieci anni, il dibattito internazionale ha visto prevalere nettamente la rifunzionalizzazione ed il riuso adattivo20 rispetto alla demolizione e ricostruzione 21. La questione è stata affrontata dal punto di vista ambientale, economico e sociale. Dal punto di vista ambientale esiste un problema connesso allo smaltimento di un'enorme quantità di rifiuti inerti.
I rifiuti inerti, entro il 2020, dovranno raggiungere una quota di riutilizzo pari al 70%. Attualmente, in Italia, siamo in grado di riutilizzarne il 10% (producendo più di 40 milioni di tonnellate di rifiuti inerti ogni anno)22. E' chiaro dunque che, ferma restando la necessità di organizzare in maniera più efficiente questo comparto, attualmente non è un'opzione verosimile quella di aggiungere alle limitate possibilità che abbiamo, il prodotto della demolizione di 800.000 unità abitative in condizioni di grave obsolescenza. A tanto ammonta, infatti, il patrimonio edilizio residenziale italiano costruito dall'immediato secondo dopoguerra alla fine degli anni '7023.
Inoltre, studi recenti hanno dimostrato24 come una scelta alternativa alla demolizione, sia una possibilità reale per diminuire le emissioni di C02 e l'Embodied Energy (o energia grigia) che è la quantità di energia necessaria per estrarre, trasformare, produrre
e trasportare fino al luogo di utilizzo un prodotto o materiale. Il lato strettamente
20
Il Riuso Adattivo è il recupero di luoghi urbani o complessi edilizi per la loro riconversione ad un uso diverso rispetto a quello per il quale sono stati progettati. Ad esempio il recupero industriale in cui si recuperano e convertono i vecchi complessi produttivi per usi commerciali, residenziali, direzionali etc.;
21
Si vedano, in particolare: Ball, (2002); Bon and Hutchinson, (2000); Caccavelli e Gugerli, (2002); De Valence, (2004); Gallant and Blickle, (2005); Kohler, (2006); Bradley and Kohler, (2007); Van Beuren and de Jong, (2007); Wilkinson et al., (2009);
22
Dati ripresi da: Milandri M., Serrani A., Riqualificare la residenza sociale. Rione Pilastro, Bologna. Dipartimento di Architettura, Alma Mater Studiorum Università di Bologna, Relatore Andrea Boeri (2012);
23
Micelli E. (2011), La gestione dei piani urbanistici, Marsilio, Venezia;
24
12
finanziario connesso con la demolizione e ricostruzione è stato ampiamente dibattuto25 ed il risultato è che appare una soluzione ampiamente antieconomica rispetto alla rifunzionalizzazione.
Si veda ad esempio, per rimanere in un ambito analogo a quello del patrimonio preso in esame, il confronto tra i costi d'intervento per il recupero del rione Pilastro a Bologna, oggetto della Ricerca Internazionale PRIN 2008 "Riqualificazione, rigenerazione e
valorizzazione degli insediamenti di edilizia sociale ad alta intensità abitativa realizzati
nelle periferie urbane nella seconda metà del '900"26
.
Demolizione e successiva nuova costruzione sono stati valutati con un costo a mq che va dai 1400 ai 1500 €, a fronte dei 600-700 € richiesti per una riqualificazione che comprenda l'adeguamento sismico, la sostituzione degli impianti, l'isolamento degli involucri esterni e delle coperture e la sostituzione completa degli infissi27. Esiste poi il problema non sottovalutabile della necessità di ricollocare gli inquilini durante le operazioni di demolizione e successiva ricostruzione che sono notevolmente più lunghe e complicate del recupero. Il metodo normalmente utilizzato è quello di utilizzare alloggi volano messi temporaneamente a disposizione delle famiglie sulle cui abitazioni si stia lavorando. Questo, come è ovvio, è un problema economico e gestionale che grava sulla collettività e sul quale le amministrazioni devono fare attente valutazioni al momento della scelta delle modalità di intervento sul proprio patrimonio.
25
Cfr. nota 21;
26
Il Progetto, coordinato dal prof. Roberto Di Giulio dell'Università di Ferrara, ha coinvolto, oltre all'Università di Ferrara, l'Unità di ricerca delle Università di Bologna, Università IUAV di Venezia, Politecnico di Torino e Università “G. D’Annunzio” di Chieti- Pescara;
27
Dati ripresi da: Milandri M., Serrani A., Riqualificare la residenza sociale. Rione Pilastro, Bologna. Dipartimento di Architettura, Alma Mater Studiorum Università di Bologna, Relatore Andrea Boeri (2012);
13 Figura 2- Raffronto costi Demolizione-Riqualificazione effettuato per il recupero del Rione Pilastro a Bologna.
E' un "costo sociale" che non può essere sottovalutato: "facciamo cantieri tolleranti,
come li chiamiamo noi, leggeri, che non mandino via la gente durante i lavori"28
o che la ricollochino per il minor tempo e con il minor disagio possibile.
Vi è inoltre un'ulteriore implicazione sociale connessa con la scelta della riqualificazione in alternativa alla demolizione: il confrontarsi con il patrimonio. Patrimonio inteso come risorsa, come qualcosa che si possa tramandare, che ha a che fare con la vita delle persone, gli affetti, il riconoscersi degli individui come parte di una comunità, di un quartiere, di un luogo. L'intervento sulle nostre periferie, ed in particolare sul patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica, deve prendere le mosse anche da qui: dalla valutazione delle esigenze e dei desideri dell'utenza finale, quando questa si riconosce in un luogo, in un quartiere, in un complesso di edifici, nonostante i segni di decadimento, le criticità ed il passare del tempo.
Escludendo quindi la possibilità della demolizione, che è "lenta, costosa ed
impopolare"29 ci siamo concentrati sull'altra possibilità: la riqualificazione. "È divenuto
ormai evidente che funzionale, utile, sostenibile, ecologico, non vuol dire solo poter
misurare i lux e i m2 di luce naturale o i kW∕ h di energia consumata, ma anche saper
28
Il Senatore Architetto Renzo Piano in un'intervista a Il Foglio (17 marzo 2014);
29
14
curare, tutelare e recuperare l’esistente, così da migliorarne le performance tecnologiche, da ridurre al minimo lo sfruttamento del suolo, e da garantire
l’eterogeneità e la varietà sedimentata dell’abitare"30
.
Abbiamo dunque preso in considerazione la riqualificazione, nella sua definizione data dalla Norma Uni 11150:2005 come: "combinazione di tutte le azioni tecniche, incluse le
attività analitiche, condotte sugli organismi edilizi ed i loro elementi tecnici, finalizzate a modificare le prestazioni per farle corrispondere ai nuovi requisiti richiesti".
Riqualificare significa osservare, analizzare e riconoscere le criticità tecnologiche e progettuali di un edificio ed agire sugli spazi interni degli alloggi (taglio, distribuzione funzionale, accessi), sugli spazi esterni (facciate, involucro, infissi) e su quelli comuni, con una strategia organica.
Il lavoro di ricerca ha preso avvio grazie all'importante contributo dell'Ente Gestore del patrimonio di Edilizia Residenziale Pubblica della Provincia di Pisa APES scpa che ha permesso di condurre analisi approfondite su un campione del suo stock abitativo per elaborare proposte di recupero e rifunzionalizzazione dell'edilizia a bassa densità costruita tra gli anni '40 e '50.
Questo stock è infatti molto esteso sul territorio provinciale ed è stato preso in analisi proprio perché il suo recupero appare essere un'emergenza non più sottovalutabile. L'obiettivo era quello di analizzare e proporre metodologie operative di recupero e rifunzionalizzazione applicabili su larga scala. Sono stati presi in considerazione tre tipi di intervento, con particolare riferimento alla scala dell'alloggio ed a livelli via via crescenti di trasformazione: light level, medium level e high level.31.
30
Bernasconi A. Alessi A. (2011), Ampliare, accostare: i modi. in Riguadagnare lo spazio, in Materialegno 4, Lo spazio ritrovato, Milano;
31
Questa suddivisione, proposta da Paolo Melis (in: Melis P, La valutazione della qualità globale degli
edifici residenziali nella programmazione degli interventi di riqualificazione alla scala del patrimonio edilizio, Tesi di Dottorato, Relatore Prof. Carlo Argiolas, Università degli Studi di Cagliari (2010), divide
gli interventi di recupero dell'Edilizi Residenziale Pubblica in una scala in cui il livello minore di trasformazione si ha con un intervento light level, ed il livello maggiore con gli interventi high level;
15
Grazie all'analisi dei dati messi a disposizione da APES scpa, è stato possibile analizzare le criticità del campione in oggetto, valutando quali fossero gli interventi manutentivi (ordinari e straordinari) maggiormente effettuati dal 1990 al 2014.
Ne è emerso che gli interventi statisticamente più rilevanti sono quelli di manutenzione straordinaria degli alloggi, che riguardano l'adeguamento normativo degli impianti e tutto ciò che ne consegue: pavimenti, rivestimenti e finiture in genere. Se ne può dedurre che su questi fabbricati non sono stati eseguiti interventi più numerosi o economicamente più consistenti di quelli normalmente necessari nel corso di 60 anni di vita di una struttura per mantenerla in stato di efficienza accettabile.
D'altro canto, appare evidente che non vi sono stati effettuati interventi di manutenzione programmata o recupero funzionale che comprendessero anche gli aspetti dell'efficientamento energetico in modo sistematico, della ridistribuzione degli alloggi, di risposta a standard minimi legati alle esigenze abitative moderne. Questi dati sono perfettamente in linea con quelli nazionali.
Il campione di studio è stato scelto in base alla sua estensione.
Nel corso di questo lavoro sono stati infatti analizzati i dati relativi all'intero patrimonio esistente nella Provincia di Pisa in relazione all'anno di costruzione.
Ne è emerso chiaramente che la maggior parte dei fabbricati ad oggi esistenti sono stati costruiti tra il 1940 ed il 1960. Di questi, il 21% sono stati costruiti nell'anno 1948 per rispondere all'emergenza abitativa dei reduci di guerra. I casi studio analizzati sono stati ripresi all'interno di questo campione, che ha caratteristiche costruttive, tecnologiche e dimensionali molto omogenee in modo che le soluzioni proposte potessero costituire protocolli operativi riapplicabili su larga scala.
16
Figura 3 Analisi campione ERP Provincia di Pisa: percentuale di edifici per decennio di costruzione
Figura 4 Grafico relativo agli interventi di manutenzione sul patrimonio ERP della Provincia di Pisa: il 48% sono interventi di manutenzi
I primi due casi studio riguardano il recupero due distinti complessi collocati nella periferia nord collocabili tra gli anni 40 e gli anni 50.
L'ente gestore APES scpa, ci ha fornito la possibilità di seguire i lavori
loro inizio, partendo dal sopralluogo e dal rilievo, passando per lo svolgimento del cantiere, fino alla chiusura e consegna. Vi è inoltre stata la possibilità di
contabilità in modo che, per questo tipo di intervento, è possibile avere un quadro
Analisi campione ERP Provincia di Pisa: percentuale di edifici per decennio di costruzione
Grafico relativo agli interventi di manutenzione sul patrimonio ERP della Provincia di Pisa: il 48% sono interventi di manutenzione straordinaria degli alloggi
primi due casi studio riguardano il recupero light level di due alloggi facenti parte di due distinti complessi collocati nella periferia nord-ovest della città di Pisa, entrambi collocabili tra gli anni 40 e gli anni 50.
L'ente gestore APES scpa, ci ha fornito la possibilità di seguire i lavori
loro inizio, partendo dal sopralluogo e dal rilievo, passando per lo svolgimento del cantiere, fino alla chiusura e consegna. Vi è inoltre stata la possibilità di
contabilità in modo che, per questo tipo di intervento, è possibile avere un quadro
Analisi campione ERP Provincia di Pisa: percentuale di edifici per decennio di costruzione
Grafico relativo agli interventi di manutenzione sul patrimonio ERP della Provincia di Pisa: il
di due alloggi facenti parte di ovest della città di Pisa, entrambi
L'ente gestore APES scpa, ci ha fornito la possibilità di seguire i lavori di recupero dal loro inizio, partendo dal sopralluogo e dal rilievo, passando per lo svolgimento del cantiere, fino alla chiusura e consegna. Vi è inoltre stata la possibilità di seguire la contabilità in modo che, per questo tipo di intervento, è possibile avere un quadro
17
economico completo. Lo strumento tecnico-procedurale che ha permesso la realizzazione di questi lavori, è il D.G.R.T. n. 853 del 21 ottobre 201332, con il quale sono stati stanziati 10 milioni di euro per la realizzazione di interventi speciali di recupero, adeguamento e messa a norma di alloggi per grave degrado ed inadeguatezza funzionale per consentire l'assegnazione di 500-1000 appartamenti "di risulta"33.
Gli obiettivi di questo tipo di interventi sono:
1. Sostituire o integrare gli impianti tecnologici (elettrico, idrico, termo-sanitario) adeguandoli alle Normative vigenti;
2. Sostituire o ripristinare gli infissi;
3. Agire sulle finiture per recuperare la piena funzionalità e la vivibilità degli appartamenti;
Questi due casi studio sono stati inseriti all'interno della ricerca perché, in quanto casi applicativi effettivamente realizzati, illustrano una metodologia operativa che con spesa minima (massimo 50.000 €) e tempi estremamente ridotti (massimo 45 giorni), permette di recuperare gli alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica rendendoli immediatamente disponibili per le nuove assegnazioni. Se si considera che, ogni anno, nella sola Regione Toscana, si liberano circa 800 alloggi34 e che per ognuno di essi esiste una famiglia in graduatoria che aspetta il proprio turno, ci rendiamo conto dell'importanza di questi interventi veloci ed a basso costo.
Per quanto riguarda il recupero medium ed high level, l'Ente gestore APES scpa, ha messo a disposizione l'intero villaggio del Quartiere San Giusto, sorto alla fine degli anni 40 del secolo scorso, per far fronte all'emergenza abitativa dei reduci di guerra. L'impianto è costituito da 18 edifici a tre piani fuori terra composti ognuno da 12 alloggi
32
Deliberazione della Giunta Regionale Toscana "Interventi di ripristino funzionale degli alloggi ERP
non assegnabili per grave degrado funzionale-Individuazione delle risorse e relativi criteri di ripartizione".
33
Idem;
34
18
bilocali e trilocali per un totale di 216 appartamenti. Il villaggio richiede consistenti interventi di manutenzione e di adeguamento degli impianti.
Gli spazi scoperti sono definiti dalla disposizione degli edifici, mentre quelli marginali appaiono come aree di risulta, spesso in condizioni di degrado e caratterizzate in gran parte da usi privati impropri. Vi è inoltre una carenza di posti auto che contribuisce ad incrementare il cattivo uso delle aree a verde del complesso ed a peggiorarne l'aspetto degradato.
Lo studio del complesso, comprensivo di rilievo completo di uno degli edifici35, attraverso l'analisi delle caratteristiche e delle criticità dell'edificato, ha visto dapprima l'elaborazione di una proposta a livello medio di trasformazione per risolvere i problemi degli alloggi. In questo caso è stata valutata una soluzione a basso costo per la rifunzionalizzazione e l'adeguamento degli appartamenti ai minimi dimensionali imposti dalle Norme. In seguito, il caso studio high level ha permesso l'applicazione di una rifunzionalizzazione con completa rimodellazione dell'edificato. Il remodelage è la tecnica di riqualificazione del costruito teorizzata e proposta dallo studio Castro Denissof Associés per il recupero delle periferie francesi, durante il programma
Banlieue 8936.
Il remodelage è: "l'arte di rimodellare, anche attraverso parziali e puntuali demolizioni,
gli edifici esistenti con particolare attenzione a quelli residenziali. L'esistente costituisce il punto di partenza, è la materia prima da bucare, tagliare, suddividere, scalpellare, scolpire. Il passaggio successivo è costituito dall'introduzione di nuove
35
I 18 edifici componenti il complesso sono del tutto identici;
36
Banlieue 89 è stato un laboratorio di idee coordinato dall'architetto francese Roland Castro. E' universalmente riconosciuto come primo esempio di politiche di rilancio delle periferie europee, a cui hanno fatto seguito le esperienze degli Architetti Lacaton & Vassal, confluite nel libro-manifesto per la riqualificazione dell'Edilizia Residenziale Pubblica: PLUS - Le grands ensembles de
19
costruzioni, grazie alle quali ricucire lo spazio e definire rapporti di scala variati negli
ensemble uniformi arricchendo, di fatto, l'offerta di alloggi con nuovi tipi abitativi37.
La proposta di remodelage fatta per il villaggio di San Giusto, adotta la strategia delle addizioni funzionali in cui si "innestano" dei volumi autonomi in architetture esistenti, sfruttando alcuni spazi (coperture, facciate, piani pilotis) su cui edificare.
Vengono normalmente individuati 38 tre modelli di addizione funzionale suddivisi in relazione alla loro collocazione: l'addizione in facciata, in copertura ed al piede della preesistenza. Nel caso di addizione di volumi indipendenti, come nel caso studio riportato, si tratta essenzialmente di due tipi di intervento: l'addizione in copertura e l'addizione in facciata.39 Questo metodo è stato ampiamente utilizzato in diversi progetti europei per la rifunzionalizzazione dell'Edilizia Residenziale Pubblica. Nella seconda parte di questo lavoro ne vengono riportati alcuni esempi significativi e pertinenti con il caso studio affrontato.
Il caso studio per il recupero high level del villaggio di San Giusto, ha portato alla redazione di uno studio di fattibilità che ha proposto l'intervento in oggetto come alternativa alla demolizione e ricostruzione prevista dal Comune di Pisa40, che è dapprima stato accettato dalla Giunta comunale 41, ed in seguito inviato per concorrere al finanziamento del " Bando per la presentazione di progetti per la predisposizione del
37
Angi B. Amnistia per l'esistente: Strategie architettoniche adattive per la riqualificazione dell'ambiente
costruito, Lettera ventidue, 2016 pag. 45;
38
Gaspari J. (2012), Trasformare l’involucro: la strategia dell’addizione nel progetto di recupero.
Tecnologie per la riqualificazione sostenibile del costruito, Edicom Edizioni, Monfalcone;
39
Le addizioni al piede si utilizzano solitamente per creare spazi per attività pubbliche, servizi comuni o commerciali;
40
Scheda UTOE 27.9 del Regolamento Urbanistico del Comune di Pisa;
41
20
Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza
delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia".42
L'intento è stato dunque quello di proporre un intervento improntato alla riduzione dei costi, dei tempi e delle risorse, che dia un deciso rinnovamento del complesso, rendendolo più adatto alle esigenze abitative moderne ed energeticamente più efficiente, non cancellandone completamente le caratteristiche che lo rendono riconoscibile ma valorizzando le sue peculiarità all'interno del tessuto urbano.
42
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha indetto una procedura di selezione per la predisposizione del "Programma straordinario di intervento per il recupero delle periferie delle città metropolitane e dei
comuni capoluogo di Provincia", con l'obiettivo di finanziare miglioramento della qualità del decoro
urbano, manutenzione, riuso e rifunzionalizzazione di aree pubbliche e di strutture edilizie esistenti, l'accrescimento della sicurezza territoriale e della capacità di resilienza urbana, il potenziamento delle prestazioni e dei servizi di scala urbana, tra i quali lo sviluppo di pratiche del terzo settore e del servizio civile, per l’inclusione sociale e la realizzazione di nuovi modelli di welfare metropolitano e urbano, la mobilità sostenibile e l' adeguamento delle infrastrutture destinate ai servizi sociali e culturali, educativi e didattici, nonché alle attività culturali ed educative promosse da soggetti pubblici e privati. E' importante notare la condizione fondamentale richiesta da bando che impone che gli interventi sottoposti non dovranno consumare nuovo suolo. Il Bando è stato approvato con Decreto del Presidente del Consiglio 25 maggio 2016;
21
1
L
A CONDIZIONE ABITATIVA IN
I
TALIA
:
RUOLO E
CONSISTENZA DEL PATRIMONIO DI
E
DILIZIA
R
ESIDENZIALE
P
UBBLICA
Nella prima parte del capitolo verrà fatta un'analisi della situazione abitativa italiana, in relazione alla domanda di alloggi in affitto e delle condizioni economiche delle famiglie, per tracciare un quadro dell'utenza dell'Edilizia Residenziale Pubblica.
Si farà inoltre un cenno alle nuove politiche in materia di disagio abitativo, con l'introduzione, nell'ordinamento italiano, dell'Edilizia Residenziale Sociale.
Nella seconda parte del capitolo si analizzerà il disagio abitativo connesso con i deficit prestazionali dello stock di riferimento di questo lavoro: il patrimonio esistente di Edilizia Residenziale Pubblica tra gli anni 40 e gli anni 50 del secolo scorso.
L'obiettivo è quello di inquadrare, per linee generali, i problemi effettivi di questo patrimonio nel momento in cui ci si confronta con la sua riqualificazione come metodo per rispondere ad una domanda pressante di alloggi a canone calmierato.
1.1
Il disagio abitativo ed il ruolo dell'Edilizia Residenziale
Pubblica e Sociale.
Gli ultimi dati ISTAT di cui disponiamo sull'argomento, ci consentono di avere un'idea delle condizioni abitative e degli oneri economici relativi all'abitazione per le famiglie italiane. Tali oneri, che incidono da un 27,4% fino ad oltre il 40% (ad esempio nel caso
22
di anziani soli, o famiglie monogenitore, per le quali si arriva anche al 46%)1 sulla spesa mensile, sono determinanti per i bilanci economici del nucleo familiare ed un fattore rilevante di vulnerabilità, sul quale agiscono la situazione economica e patrimoniale, ma anche e soprattutto, le condizioni di accesso al mercato delle abitazioni, di cui l'edilizia sociale è una parte strategica.
A differenza degli altri paesi europei, in Italia, il numero delle famiglie proprietarie di abitazione è molto alto. La percentuale di famiglie proprietarie dell'abitazione in cui vivono è del 68,5%. Quella di famiglie che vivono in affitto è invece del 18.9%. La restante percentuale dichiara di disporre di un'abitazione in usufrutto o a titolo gratuito2. Per quanto riguarda la tipologia di nucleo familiare che ricorre all'affitto, possiamo dire che per il 30.6%, si tratta di persone con meno di 35 anni di età e per il 24,7% di coppie senza figli.
Le famiglie monogenitoriali vivono in affitto nel 26,7 % dei casi ( il 36,7% sono famiglie con figli minori).
Chiaramente, la scelta tra le diverse modalità di accesso al mercato immobiliare, dipende dal livello del reddito, dalla situazione patrimoniale ma anche dalla situazione economica della famiglia d'origine che, nel nostro paese, interviene spesso a supporto dei figli.
Per le famiglie più povere, ma più in generale per quelle di più recente costituzione, l'acquisto di una casa è un'opzione difficilmente praticabile perché la situazione reddituale e la precarietà del lavoro, non consentono l'accesso al credito.
Il ricorso all'affitto è ovviamente maggiore nelle famiglie con i redditi più bassi.
Nel 20153, le famiglie in condizione di povertà relativa4 erano 2.678.000, pari al 10,4% delle famiglie residenti. Il dato risultava alto ma stabile rispetto ai tre anni precedenti.
1
Dati da : AA.VV. La condizione abitativa in Italia. Dalle esperienze di housing sociale alla risposta del
Piano Nazionale di Edilizia Abitativa e del Piano Casa. II Rapporto Nomisma 2010, Agra srl, 2010;
2
Idem;
3
Le ultime elaborazioni statistiche ISTAT fanno riferimento al 2015;
4
La povertà relativa misura la soglia al di sotto della quale una famiglia viene definita povera in termini relativi. Per l'elaborazione dei dati ISTAT del 2015, la soglia di riferimento era 1.050,95 € mensili per
23
Aumentava invece il dato della povertà relativa in termini di persone (8.307.000, pari al 13,7% dei residenti) di questi, 4.134.000 sono donne (13.3%), 2.110.000 minori (20.2%) e 1.146.000 anziani (8.6%).
Esattamente come avviene per la povertà assoluta, la povertà relativa è più diffusa tra le famiglie numerose, in particolare quelle con 4 componenti (siamo passati dal 14.9 % del 2014, al 16.6% del 2015)5.
In Italia, inoltre, l’offerta di case in affitto a canone inferiore ai valori di mercato, riconducibile a misure di edilizia sociale, è piuttosto modesta.
L’affitto a canone ridotto, diffuso soprattutto nelle aree metropolitane (11% ) interessa, come è ovvio, le famiglie con profili socio-economici più vulnerabili.
Di queste, il 9.1 % sono famiglie con un solo genitore oppure, al contrario, famiglie numerose ( 6.9% tra le famiglie di cinque componenti).
Il 7,8% sono invece famiglie di altra tipologia, definite plurinucleari e a struttura particolarmente complessa: famiglie allargate etc.)6.
Accedono meno frequentemente a questo tipo di affitto le famiglie più giovani, come le persone sole con meno di 35 anni (4,2 %) e le giovani coppie senza figli (3,1 %)7. La domanda abitativa è collegata non solo alla povertà economica, ma anche ai cambiamenti intervenuti nella composizione delle famiglie, con nuovi nuclei sempre più ridotti8 e l'aumento del numero delle persone che vivono sole (soprattutto anziani, sia per un miglioramento dell'aspettativa di vita, sia per la progressiva diminuzione del ricorso a strutture quali le "case di riposo" a favore della scelta di un'assistenza domiciliare). Ricordiamo inoltre, che i flussi migratori sono all'origine di un forte aumento della domanda di abitazioni.
una famiglia di due persone. Le famiglie composte da due persone che hanno una capacità di spesa mensile pari o inferiore a questa cifra, vengono classificate come povere. Per famiglie di ampiezza maggiore il valore si ricava applicando un'opportuna scala di equivalenza.
5
Fonte dati: ISTAT 2015;
6
Fonte: ISTAT 2015;
7
Idem;
8
24
In Italia, la popolazione straniera residente è cresciuta del 151% nel periodo 2003-2009, arrivando a sfiorare i 3,9 milioni nel 2009 (il 6,5% della popolazione nazionale). Al contrario delle famiglie italiane, gli immigrati vivono prevalentemente in affitto (64%). E' importante osservare che il 35,8% delle famiglie di immigrati si trova in condizioni di disagio abitativo9.
La casa, ormai da diversi anni, è diventata un’emergenza nazionale.
Sono sempre più numerose le famiglie che non trovano un alloggio adeguato e compatibile con le proprie condizioni economiche.
"Il problema dell’abitazione non è più solo delle categorie tradizionalmente
svantaggiate – quali disoccupati, lavoratori precari, extracomunitari – ma anche delle famiglie monoreddito che si trovano nell’impossibilità di accedere al mercato privato della locazione, sia per la scarsa disponibilità di alloggi in affitto, sia per l’assenza di
un’offerta di alloggi a canoni moderati e sostenibili"10.
I criteri di accesso agli alloggi popolari non sono in linea con i cambiamenti di una società che vede aumentare i periodi di inoccupazione (soprattutto tra i giovani), le coppie conviventi, le famiglie di migranti (giovani e numerose), le persone anziane con esigenze abitative particolari (ad esempio necessità di assistenza).
Un problema che non riguarda più solo i ceti deboli ma si estende anche alle famiglie con redditi medi, la cosiddetta fascia grigia. E' stato infatti osservato che11 negli ultimi anni (ed in particolare a seguito della crisi finanziaria) il disagio abitativo non riguarda più soltanto le fasce deboli della popolazione, ma vi è una vasta porzione del ceto medio che se da una parte non si trova in condizioni di indigenza tali da poter accedere alle graduatorie di edilizia pubblica, non ha nemmeno il potere di spesa necessario per accedere ad un affitto sul libero mercato o al credito per l'acquisto.
9
Fonte: ISTAT 2015;
10
AA.VV. L'edilizia Residenziale pubblica. Elemento centrale della risposta al disagio abitativo e
all'abitazione sociale, Report FEDERCASA, 2015, Roma, pag.4;
11
AA:VV (Fondazione ANCI Ricerche) I Comuni e la questione abitativa. Le nuove domande sociali,
25
Il dato più preoccupante è che il settore degli affitti è in mano ai privati che gestiscono il quasi l'85% del patrimonio contro il 5% circa gestito dagli enti di ERP12.
"L’Italia è agli ultimi posti delle classifiche europee per la percentuale di alloggi
sociali calcolata sul totale dello stock in affitto – assieme a Spagna, Portogallo e Grecia, non a caso i paesi con le situazioni economiche più critiche – sotto il 5%, contro una media intorno al 25% degli altri paesi. Sul fronte del fabbisogno abitativo si calcolano oggi circa 650 mila domande nelle graduatorie dei Comuni in attesa per l’assegnazione di un alloggio, alle quali si somma un fabbisogno non quantificato di potenziali richieste di alloggi sociali di persone che sono entrate nella fascia di
necessità ma non hanno ancora presentato domande per un alloggio ERP".13
Negli ultimi anni, inoltre, c'è stata anche una importante erosione dello stock in affitto. Il patrimonio pubblico gestito dai vari enti nel 1996, risultava composto da 831.560 abitazioni ed è sceso, nel 2000, a poco meno di 800.000, a causa del processo di dismissione (legge 560/93) non adeguatamente controbilanciato dalle nuove costruzioni.14
L'emergenza abitativa non è stata e non è evidentemente risolta dalle sole politiche tradizionali riconducibili all'ERP. Esistono infatti nuovi fattori di crisi che sono stati così individuati15:
• la forte crescita dei valori immobiliari ha avuto una forte ricaduta sui valori degli affitti, incompatibile con il livello attuale dei redditi;
• La recente crescita dei tassi di interesse, che ha messo in difficoltà le famiglie che hanno contratto un mutuo per l'acquisto di un alloggio;
12
AA.VV. L'edilizia Residenziale pubblica. Elemento centrale della risposta al disagio abitativo e
all'abitazione sociale, Report FEDERCASA, 2015, Roma ;
13
Idem pag 4;
14
Pozzo A.M. Federcasa, i numeri della casa, Unpublished report Federcasa, Roma;
15
I fattori di crisi sono ripresi da: AA.VV. La condizione abitativa in Italia. Dalle esperienze di housing
sociale alla risposta del Piano Nazionale di Edilizia Abitativa e del Piano Casa. II Rapporto Nomisma
26
• la diffusione di forme di lavoro a tempo determinato, sopratutto per i più giovani, rende meno praticabili le forme tradizionali di accesso all'abitazione di proprietà;
• la ripresa di migrazione interna, unita a quella extracomunitaria, richiede un maggiore stock abitativo in locazione;
Per tutte queste ragioni, nell'ordinamento italiano è stata introdotta la definizione di Edilizia Sociale, che comprende al suo interno l'Edilizia Residenziale Pubblica, aggiungendo la nuova categoria dell'alloggio sociale.
La definizione corretta di Edilizia Sociale o social housing è quella data dal Cecodhas (Comitato Europeo per la promozione del diritto alla casa): " l’insieme delle attività atte
a fornire alloggi adeguati, attraverso regole certe di assegnazione, a famiglie che hanno difficoltà nel trovare un alloggio alle condizioni di mercato perché incapaci di
ottenere credito o perché colpite da problematiche particolari".
La definizione di alloggio sociale16 connessa a questa definizione è stata introdotta nell'ordinamento italiano per seguire la disciplina comunitaria.
Con il D.M. 22 aprile 200817 è stato definito l'alloggio sociale, che si è andato ad aggiungere alle tradizionali politiche di edilizia residenziale pubblica, e ne ha definito le caratteristiche ed i requisiti per accedervi:
All'art. 1, comma 4 si dà la definizione di servizio di edilizia residenziale sociale: " Il
servizio di edilizia residenziale sociale viene erogato da operatori pubblici e privati prioritariamente tramite l'offerta di alloggi in locazione alla quale va destinata la prevalenza delle risorse disponibili, nonché il sostegno all'accesso alla proprietà della casa, perseguendo l'integrazione di diverse fasce sociali e concorrendo al
miglioramento delle condizioni di vita dei destinatari" , all'art. 1 comma 2 e 3 si dà la
definizione di alloggio sociale: " E' definito «alloggio sociale» l'unita' immobiliare
adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse
16
Equivalente italiano di social housing;
17
Ci si riferisce al Decreto del Ministero delle Infrastrutture del 22 aprile 2008: " Definizione di alloggio
sociale ai fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 ed 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea";
27
generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato. L'alloggio sociale si configura come elemento essenziale del sistema di edilizia residenziale sociale costituito dall'insieme dei servizi
abitativi finalizzati al soddisfacimento delle esigenze primarie" e " Rientrano nella
definizione di cui al comma 2 gli alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche - quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico -
destinati alla locazione temporanea per almeno otto anni ed anche alla proprietà" .
E' stato quindi per rispondere alla disciplina comunitaria che in Italia è profondamente variata la tradizionale politica abitativa che vedeva nell'ERP la sua maggiore e quasi esclusiva espressione. L'ERS (Edilizia Residenziale Sociale) dà una risposta più eterogenea alla domanda di alloggi, occupandosi sia della domanda tradizionale (quella che si è sempre rivolta all'ERP e che ha i requisiti per accedervi) sia alla nuova domanda più multiforme e variegata composta dalla classe media che con la crisi economica si è trovata in condizioni di disagio abitativo non sufficientemente gravi da poter accedere alle normali graduatorie ERP. Questo ha anche incluso l'investitore privato all'interno delle nuove politiche abitative ed è stato introdotto il sistema della perequazione che ha sostituito l'esproprio. L'alloggio sociale è inoltre stato assimilato a standard urbanistico aggiunto.
Per concludere dobbiamo anche dire che l'emergenza di cui si parla, sta cambiando il volto delle città: "A causa della insostenibilità dei costi delle abitazioni si registra,
infatti, un sensibile movimento centrifugo della popolazione verso i Comuni localizzati nelle corone delle grandi aree urbane (come Roma e Milano). Spostamenti che, come rileva l’Istat, verosimilmente rientrano all’interno dei fenomeni della “fuga dalla città” e della periurbanizzazione, innescati, tra l’altro, proprio dalle condizioni del mercato abitativo. Spostamenti che producono nuovi problemi nella vita urbana, con un forte
28
aumento di city users18 ed un carico sempre più forte che grava sulle infrastrutture
della mobilità, così come sulle infrastrutture sociali dei Comuni di cintura"19.
Quanto sopra descritto, deve essere visto alla luce di un patrimonio urbano inutilizzato, sommerso (a causa del mercato degli affitti in nero) e dell' insufficiente sfruttamento delle possibilità date dalla rifunzionalizzazione e densificazione di quanto già esiste nelle nostre periferie: un patrimonio sul quale si può e si deve intervenire prima di pensare all'utilizzo di nuovo suolo.
Ferma restando la necessità di stanziare ulteriori finanziamenti per l'incremento del patrimonio disponibile, sia con la nuova costruzione che con il riuso del dismesso, in questo studio andremo ad analizzare le possibilità date dalla rifunzionalizzazione del patrimonio residenziale esistente, nell'ottica della valorizzazione e di un uso intensivo, ed intensificato, del costruito.
1.2
Deficit prestazionali del patrimonio esistente di Edilizia
Residenziale Pubblica.
In questa disamina sulla condizione abitativa e reddituale delle famiglie italiane, abbiamo visto come, di fatto, le assegnazioni siano drammaticamente insufficienti a soddisfare la domanda estremamente variegata e relativa, come abbiamo detto, anche al nuovo ambito dell'ERS.
Prima ancora di pensare all'ampliamento dello stock abitativo in nostro possesso, ricorrendo alla nuova costruzione che, è innegabile20 che il primo passo da fare sia
18
I city users sono gli individui non residenti che si recano in città per usufruire di servizi. Coloro che si recano in città per lavoro (pendolari) sono esclusi da questa categoria).
19
AA:VV (Fondazione ANCI Ricerche) I Comuni e la questione abitativa. Le nuove domande sociali,
gli attori e gli strumenti operativi, IFEL, 2011, pag 45;
20
I vantaggi della riqualificazione degli edifici esistenti sono stati oggetto di un vasto dibattito e di numerose ricerche in ambito nazionale e internazionale, fra le quali, per la particolare attinenza con le tematiche trattate qui, si segnalano: Forster, S. (2000), Zambelli, E. (2004), Druot F., Lacaton, A. and Vassal, J. (2007), Reale, L. (2009) e Buckley, C. (2012). Si segnala inoltre, il Progetto di Ricerca PRIN "
Riqualificazione, rigenerazione e valorizzazione degli insediamenti di edilizia sociale ad alta intensità abitativa realizzati nelle periferie urbane nella seconda metà del ‘900». Il programma, cofinanziato dal MIUR nel marzo 2010, coinvolge unità di ricerca appartenenti all’Università di Ferrara (coordinatore
29
quello di agire sul patrimonio in nostro possesso, rifunzionalizzandolo in modo da renderlo maggiormente flessibile per le nuove tipologie di utenza, meno energivoro, ed aumentandone la densità nell'ottica del contenimento del consumo di suolo.
Il patrimonio esistente di Edilizia Residenziale Pubblica italiano, risulta insufficiente sia in termini di quantità, sia, soprattutto, in termini di qualità tecnologica, tipologica e funzionale.
Il patrimonio di edilizia pubblica esistente consiste ad oggi di meno di un milione di alloggi ( 4,4% del patrimonio totale e 23,1 % del patrimonio in affitto) 21, ed è costituito per la maggior parte da complessi costruiti tra la fine degli anni 40 e gli anni 80 del secolo scorso.
I deficit prestazionali di questo patrimonio, analizzati per linee comuni e generali, possono essere suddivisi in quattro tipologie22:
1. Sicurezza strutturale
Per quanto riguarda la sicurezza strutturale di questo campione, si ritiene che vari eventi di crollo ed i recenti casi di sisma impongano più che mai l'esigenza di un programma di monitoraggio, valutazione e verifica delle condizioni degli edifici23.
Secondo Melis24, i problemi maggiori (in particolare nei confronti dell'azione sismica) all'interno del campione analizzato, si hanno con gli edifici a grandi pannelli.
nazionale prof. R. Di Giulio), all’Università IUAV di Venezia (coordinatore Prof. V. Manfron), al Politecnico di Torino (coordinatore Prof. R. Pagani), all’Università “G. D’Annunzio” di Chieti - Pescara (coordinatore prof. M.C. Forlani) e all’Università di Bologna (coordinatore prof. A. Boeri).;
21
Fonte: censimento ISTAT 2000;
22
I deficit prestazionali che si analizzano in seguito, relativi al patrimonio italiano di Edilizia Residenziale Pubblica tra gli anni 40 e gli anni 80, sono stati desunti dalla ricerca dell'Ingegner Paolo Melis in: Melis P. La valutazione della qualità globale degli edifici residenziali nella programmazione
degli interventi di riqualificazione alla scala del patrimonio edilizio, Università degli Studi di Cagliari, Tesi di Dottorato, A.A. 2009-2010, Relatore: Prof. Carlo Argiolas;
23
Il censimento di Confartigianto parla di 2.051.808 edifici residenziali in mediocre o pessimo stato di conservazione ( si tratta del 16,8% del totale). Questa percentuale sale al 21,1% per gli edifici costruiti prima del 1981 e si riduce al 4,7 % per quelli costruiti tra il 1981 e il 2011.
24
30
Infatti, l'intero stock di edifici multipiano costruiti prima dell'entrata in vigore delle Legge n.64 del 2 febbraio 197425, non si preoccupa della normativa tecnica in materia. Per questi fabbricati è dunque necessaria un'azione di monitoraggio e controllo per individuare quali abbiano necessità di interventi di adeguamento, in particolare nelle zone ad alta sismicità. Analoghe considerazioni possono farsi per quanto riguarda l'assetto idrogeologico delle zone nell'immediato intorno dei fabbricati.
2. Benessere termo igrometrico.
La definizione di specifici requisiti di isolamento termico e di efficienza degli impianti di riscaldamento è presente a partire dal 197626 sebbene questi siano stati notevolmente incrementati negli ultimi anni per rispondere alle normative comunitarie.
Come è ovvio, il patrimonio edilizio realizzato nel secondo dopoguerra non rispetta i valori standard di isolamento imposti dal D.Lgs. 192/2005 e s.m.i con scostamenti più o meno accentuati in riferimento all'epoca di costruzione.
In figura si vede, in relazione al decennio di costruzione, il fabbisogno energetico specifico per diverse tipologie edilizie in Lombardia (Fonte: ARPA Lombardia 2004):
Figura 1 Fabbisogno energetico specifico per diverse tipologie edilizie Fonte: Arpa Lombardia
25
Legge n.64 del 2/2/1974 "Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche";
26
Ed in particolare con la Legge Ordinaria del Parlamento n.373 del 30/04/1976 "Norme per il
31
Per involucri in mattoni forati, mattoni pieni o pannelli in calcestruzzo armato i valori di trasmittanza generalmente oscillano tra 0,6 e 1,5 W/mq K 27 . Gli infissi sono generalmente a vetro unico, e gli elementi sottofinestra sono quasi sempre dotati di sguancio, così che presentano una sezione ridotta rispetto a quelle adiacenti.
La scarsa efficienza energetica è sicuramente connessa anche alla dotazione impiantistica ed ai sistemi di gestione come ad esempio gli impianti centralizzati di riscaldamento. Tali sistemi dovranno comunque essere obbligatoriamente sostituiti entro il 16 dicembre 201628, quando diverrà obbligatorio il sistema di termoregolazione e contabilizzazione del calore.
Un'ulteriore problematica è rappresentata dal surriscaldamento estivo per il quale non venivano progettati elementi ombreggianti a livello di organismo abitativo (sono invece presenti elementi puntuali a livello delle aperture finestrate, come i sistemi avvolgibili o le persiane). In alcuni casi, la vegetazione ha provveduto ad offrire schermo naturale ai fabbricati ma non si può comunque parlare di una progettazione del verde finalizzata a questo scopo. Sono numerosi, a livello di alloggi, i problemi di umidità dell'aria dovuti principalmente a scarsa ventilazione (spesso per una superficie aeroilluminante molto al di sotto dei minimi richiesti), ai ponti termici ed ovviamente alle chiusure opache e
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I valori medi della trasmittanza sono ripresi da: http://www.gbnetwork.it/bioedilizia/docs/termico.pdf Per un raffronto si consideri che i valori massimi attualmente richiesti per le strutture opache verticali ( in interventi di ristrutturazione) sono 0,28 W/mq K per le zone climatiche F e 0,45 W/mq K per le zone climatiche A e B. Le zone climatiche sono suddivise in relazione ai gradi-giorno e danno quindi un'indicazione del clima medio dell'area (maggiori sono i gradi giorno, più la temperatura è rigida. Possiamo quindi dire che le zone A sono le più calde e le F le più fredde). Le indicazioni sui valori di trasmittanza massimi ammessi si trovano nel Decreto Interministeriale 26 giugno 2015 "Applicazione
delle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici";
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Il Decreto Legislativo n.141 del 18 luglio 2016: "Disposizioni integrative al decreto legislativo 4 luglio
2014, n. 102, di attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE" in cui si conferma la scadenza entro la quale dovranno essere installati i dispositivi di contabilizzazione e termoregolazione per gli impianti condominiali, disposta nel precedente D.Lgs. 102/2014;
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trasparenti con alti valori di trasmittanza che causano condensa superficiale ed interstiziale.
3. Comfort acustico
L'isolamento acustico di questo stock di edifici è decisamente sotto gli standard. Questo perché le prime indicazioni di alcuni standard minimi di isolamento acustico per gli edifici di Edilizia Residenziale Pubblica sono state date solo dalla seconda metà degli anni '60, grazie alla Circolare n.1769 del 30 aprile 1966 "Criteri di valutazione e
collaudo dei requisiti acustici nelle costruzioni edilizie".29
Questa circolare fissa le norme per la definizione e la misura dei requisiti acustici nelle costruzioni di edilizia residenziale pubblica da inserire nei capitolati d'appalto in sede contrattuale e che devono essere verificati in sede di collaudo.
Ma è soltanto con il DPCM 5/12/1997 (tutt'ora in vigore) che si ha un riferimento normativo completo ed esaustivo nella progettazione acustica degli edifici di civile abitazione. Il Decreto stabilisce i requisiti acustici delle sorgenti sonore ed i requisiti passivi degli edifici e dei loro componenti.
Per quanto riguarda gli interventi su questo patrimonio esistente, è possibile lavorare al miglioramento del comfort acustico con la sostituzione delle componenti finestrate, sul potere fonoisolante degli elementi di separazione tra gli alloggi (anche se, dovendo intervenire sulla stratigrafia muraria, questi interventi tendono ad essere abbastanza invasivi e ad aumentare notevolmente gli spessori murari, motivo per il quale vengono solitamente ricompresi in interventi a livello alto di trasformazione) e ancora sul problema del calpestio dei solai sui quali si può intervenire con tappetini fonoisolanti. 4. Comfort visivo e fruibilità
In moltissimi casi, compresi alcuni di quelli riportati in questo lavoro, il rapporto aeroilluminante30 non è rispettato. La trasformabilità di un alloggio è determinata dalla
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Il Rapporto aeroilluminante minimo è definito dal Decreto Ministeriale Sanità del 5 luglio 1975 "Modificazioni alle istruzioni ministeriali 20 giugno 1896, relativamente all'altezza minima ed ai requisiti
igienico-sanitari dei locali di abitazione" che all'art. 5 riporta: "Per ciascun locale di abitazione,
