1. Legge n. 122/2010: le modifiche all’impianto dell’art. 19 della legge del 1990 (D.l. n. 78/2010)

CAPITOLO II

La segnalazione certificata di inizio attività

1. Legge n. 122/2010: le modifiche all’impianto dell’art. 19 della legge del 1990 (D.l. n. 78/2010)

Il comma 4 bis dell’articolo 49 del decreto legge del 31 maggio 2010 n.

78, convertito con modifiche nella legge n. 122/2010

, ha interamente sostituito l’articolo 19 della legge n. 241/1990, eliminando dal nostro sistema l’istituto della Dia e introducendo al suo posto la Scia, ovvero la segnalazione certificata di inizio dell’attività

.

Esaminando il comma 1 dell’art. 19, in primo luogo si rileva che l’oggetto

della Scia è il medesimo della Dia. Riguarda “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio dell’attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o

1

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, in Azienditalia, XI, 2011, p. 5 e ss.

2

F. MARTINES, La segnalazione certificata di inizio attività: nuove prospettive del rapporto pubblico-privato, Milano, Giuffrè, 2011, p. 8 e ss.

3

C. FACCHINI, ivi, p. 8 e ss.

contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi”

.

La vera novità di questa legge è nell’ampio ricorso all’autocertificazione e all’asseverazione del rispetto di normative tecniche. Il cambio della denominazione probabilmente è dovuto proprio a questa esigenza di marcare la differenza sostanziale rispetto alla Dia. La Scia, infatti, è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni, dall’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli artt. 46 e 47 del testo unico sulla documentazione amministrativa

e, infine, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione.

Onde evitare dubbi, la norma stabilisce, nell’ultimo periodo del comma 1, che nei casi di acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalla Scia. Scompare la fase di sospensione del procedimento, in precedenza prevista dall’ultimo periodo del comma 3, in attesa di eventuali pareri di Pubbliche amministrazioni, quando esso fosse previsto dalle leggi, in quanto i pareri sono sostituiti dalle autocertificazioni.

4

Comma 1 dell’articolo 49 del decreto legge del 31 maggio 2010 n. 78.

5

D.p.r. n. 445/2000, “Disposizioni legislative in materia di documentazione

amministrativa”.

Il comma 2 dell’art. 19 appare suddiviso in due periodi. Il primo periodo è sostanzialmente immutato rispetto alla versione precedente e disciplina la Dia ad efficacia differita, che viene ad essere applicata nella generalità dei casi in cui l’attività dichiarata può iniziare decorsi trenta giorni dalla presentazione della Dia, previa comunicazione all’amministrazione competente. Il secondo periodo, invece, disciplina la Dia ad efficacia immediata in cui l’attività può essere iniziata dalla data di presentazione della Dia. Le modifiche maggiori riguardano questo secondo periodo, anche se non sembrano modifiche sostanziali. Viene precisato il riferimento ai casi in cui si applica la Dia ad efficacia immediata, che riguarda “l’esercizio di attività di cui al decreto legislativo di attuazione della direttiva 2006/123/CE compresi gli atti che dispongono l’iscrizione in albi o ruoli o registri ad efficacia abilitante” e, quindi, sottraendo alla Dia immediata l’iscrizione in albi o ruoli o registri ad efficacia abilitante, che, ai sensi dell’art. 47, D.lgs. n. 59/2010, continua a essere disciplinata dalle leggi di settore.

Con questa legge viene eliminato il termine dilatatorio previsto affinché la Pubblica amministrazione esercitasse i suoi poteri di controllo ed inibitori

.

Al fine di potenziarne l’efficacia, la segnalazione certificata di inizio d’attività, oltre ad essere corredata dalle dichiarazioni previste dal D.p.r..

6

A. SANDULLI, Corso di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2013, p. 220 e ss.

445/2000

, poteva anche essere corredata da una serie di osservazioni, pareri tecnici e certificazioni rilasciate da tecnici abilitati, dirette a facilitare il potere di controllo successivo esercitato dall’Amministrazione preposta.

Ogni controversia relativa all’applicazione del presente articolo

è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il relativo ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20.

1.1 Le differenze nel contenuto della Scia rispetto alla Dia e i casi in cui è prevista l’esclusione

I tratti essenziali del nuovo modello della segnalazione certificata di inizio attività, introdotto con il D.l. n. 78/2010

, pongono fine ad alcune questioni fino ad adesso insolute, come quella relativa all’applicabilità dell’istituto a seguito della verifica dell’accertamento dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge.

7

Ossia la dichiarazione di chi non sa o non può firmare e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

8

Articolo 49, comma 4 bis, decreto legge del 31 maggio 2010 numero 78.

9

F. MARTINES La segnalazione certificata di inizio attività. Nuove prospettive del rapporto

pubblico-privato, Milano, Giuffrè, 2011, p. 43 e ss.

Nel caso in cui la verifica dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge avvenga in maniera automatica

è applicabile il nuovo istituto. Al contrario, nei casi in cui per verificare i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, sarà necessaria un’ulteriore valutazione di merito e la segnalazione certificata non sarà applicabile. Pertanto, non potrà essere applicata in tutti quei casi in cui esistano elementi di valutazione discrezionali nell’accertamento della corrispondenza alla legge del progetto che si vuole realizzare o dell’attività che si vuole iniziare.

Per quanto riguarda le ipotesi di esclusioni dall’applicazione dell’istituto, si può rilevare una divergenza rispetto alla Dia. Quest’ultima, infatti, si caratterizzava per una puntuale indicazione delle amministrazione i cui atti non poteva essere sostituiti dalla dichiarazione di inizio di attività. Erano, altresì, esclusi dalla Dia gli atti imposti dalla normativa comunitaria.

Il rilascio della Scia, invece, deve dipendere esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge o dagli atti amministrativi a contenuto generale, in assenza di limiti espressamente previsti o specifici strumenti di programmazione settoriale richiesti per il rilascio degli atti stessi. Continuano a rimanere esclusi i casi

10

Ossia senza che sia necessario intervenire con interpretazioni discrezionali da parte

della Pubblica amministrazione.

in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e gli atti imposti dalla normativa comunitaria disciplinati dal Codice dell’ambiente

, ricomprese anche le attività di recupero rifiuti, ancorché in procedura semplificata

.

All’amministrazione, infatti, è consentito intervenire nel termine di sessanta giorni in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale, previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente. Venivano esclusi, altresì, gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco

. È’ ancora esclusa dalla Scia il controllo pubblico della finanza e le attività economiche a prevalente carattere finanziario.

In definitiva deve ammettersi che l’ambito di applicazione della Scia sia più ampio di quello della precedente Dia. Riducendo i casi di esclusione, vengono ampliati i casi a cui si applica la Scia rispetto alla

11

D.lgs. n. 152/2006.

12

Non è tanto la natura di legge speciale del D.lgs. n. 152/2006 a implicare la non applicabilità della Scia al procedimento “autorizzatorio” di recupero rifiuti, ma, piuttosto, la derivazione comunitaria della disciplina.

13

F. DORO, Scia e Dia Denuncia, dichiarazione e segnalazione certificata di inizio attività dopo i dd.

ll. 78/2010, 70/2011, 138/2011e 83/2012, in Exeo edizione, 2012, Cap. I, p. 19 e ss.

Dia. Questo ampliamento ha un rilievo importante nei procedimenti di competenza dello Sportello unico per le attività produttive, perché può essere oggetto di segnalazione.

Un’altra questione risulta legata all’efficacia della segnalazione certificata di inizio attività. Mentre la Dia si suddivideva in due tipologie di efficacia, la Scia ha unicamente efficacia immediata. La semplificazione è notevole, perché oltre a consentire l’avvio immediato dell’attività, elimina l’obbligo della comunicazione ulteriore, da inviare all’amministrazione competente, contestualmente all’inizio effettivo dell’attività.

Per quanto attiene al profilo dell’attività di controllo deve essere svolta dalle Pubbliche amministrazioni competenti. La formulazione risulta analoga alla precedente con alcune innovazioni

. In caso di accertata mancanza dei requisiti richiesti dalla Pubblica amministrazione, nel termine di giorni sessanta, potevano essere adottati provvedimenti motivati di divieto della prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi della stessa. L’interessato, ove ciò risulti possibile, può conformarsi alla normativa vigente entro un termine fissato dalla stessa amministrazione, mai inferiore a trenta giorni

. Ne consegue che, anche per il nuovo istituto il potere amministrativo, dovrà

14

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, cit. , p. 15 e ss.

15

A. PAJNO, Gli articoli 19 e 20 della legge n. 241 del 1990 prima e dopo la legge 4 dicembre 1993,

n. 537. Intrapresa dell’attività privata e silenzio dell’amministrazione, in Dir. proc. amm., 1994, p. 47.

essere esercitato soltanto ex post per verificare se l’attività che il denunciante si propone di svolgere è conforme alle prescrizioni legali e se il privato è in possesso dei requisiti prescritti per svolgerla ed eventualmente per conformare o inibire le attività poste in essere contra legem.

Qualora sia evidente da subito che l’attività non possa essere conformata, ovvero ove sia esclusa ex lege la possibilità di sanatoria, conviene adottare immediatamente il provvedimento di divieto di inizio di attività

.

L’attestazione dei requisiti è sempre necessaria, risolvendosi nell’allegazione di dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti

di attestazioni, asseverazioni di tecnici abilitati negli ambiti di cui la disciplina di settore lo prevede, ovvero di dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese negli ambiti di competenza a quest’ultima riservati e con riguardo alle attività di impresa

.

L’Amministrazione competente che esegue i controlli, può avvalersi anche della collaborazione delle Pubbliche amministrazioni responsabili

16

M CARLIN, La nuova dichiarazione di inizio attività, in Silenzio-assenso, semplificazione competitiva e d.i.a., M. ANDREIS ET AL (a cura di), Milano, Giuffrè, 2005, p. 250 e ss.

17

Previsti agli artt. 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del presidente della repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

18

A. SANDULLI, Codice commentato dell’azione amministrativa, Milano, Giuffrè, 2010, p. 759;

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, cit., p. 16 e ss.

dei pareri sostituiti da autocertificazioni e asseverazioni, benché non sia esplicitato dalla disciplina

.

La novità introdotta dalla nuova disciplina della Scia consiste nella previsione della rimozione dei soli effetti dannosi e non di tutti gli effetti prodotti dall’attività illegittimamente avviata. Il Legislatore ha voluto applicare il principio di proporzionalità

ritenendo sufficiente stabilire il divieto di prosecuzione dell’attività, senza stabilire la rimozione degli effetti da essa prodotti, a meno che non risultino dannosi.

All’Amministrazione competente rimane, così, la possibilità di non prescrivere l’interruzione dell’attività, ma di richiedere all’interessato di conformare l’attività alle norme, stabilendo un periodo congruo, non inferiore a trenta giorni, quando tale conformazione sia possibile.

Se la conformazione non interverrà nei termini stabiliti, l’Amministrazione competente procederà a comunicare il divieto di prosecuzione dell’attività e a rimuovere gli effetti dannosi

.

La Pubblica amministrazione, quindi, dispone di tre differenti poteri. Ha il potere inibitorio entro i sessanta giorni, il potere repressivo successivo ai sessanta giorni e il potere di autotutela

.

19

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, cit., p. 18 e ss.

20

Principio di matrice comunitaria che richiede che ogni misura adottata dalla Pubblica amministrazione, che vada ad incidere su posizioni private, debba essere proporzionata a quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti.

21

C. FACCHINI, ivi, p. 12 e ss.

22

Ai sensi dell’art. 21 quinques e 21 nonies della legge n. 241/1990.

Per quanto attiene il potere inibitorio deve essere esercitato nel termine di sessanta giorni a decorrere dal ricevimento della comunicazione di avvio dell’attività. L’amministrazione deve verificare la sussistenza ed i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività oggetto di segnalazione. Laddove il controllo abbia esito negativo, emette un motivato divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti, o se possibile, invita l’interessato a conformare l’attività ed i suoi effetti alla normativa vigente.

Venuto meno il potere inibitorio, residua, il generale potere repressivo degli abusi

. Permangono le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo sull’attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all’attività.

La Pubblica amministrazione, infine, dispone anche del potere di autotutela

. Quest’ultimo deve configurarsi come un potere discrezionale e non vincolato, che la Pubblica amministrazione può esercitare qualora valuti, a posteriori, la propria azione illegittima o inopportuna. Nell’ottica della restrizione dei margini per autotutela, la riforma del 2010 ha stabilito che, decorso il termine di sessanta giorni per l’adozione dei provvedimenti, alla Pubblica amministrazione è consentito

23

Previsto dall’art. 21 comma 2 bis, LEGGE 241/1990.

24

L’articolo 19 al comma 3, nella sua attuale formazione, prevede che sia fatto salvo il

potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela.

intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare tali interessi mediante conformazione dell’attività dei provati alla normativa vigente

.

A fronte del riscontro negativo circa la sussistenza delle condizioni, modalità e fatti legittimanti l’esercizio dell’attività, l’amministrazione è titolare di un potere inibitorio che viene esercitato mediante l’adozione di un provvedimento espresso, unilaterale ed autoritativo che assume carattere costitutivo.

Avverso tale specifico provvedimento inibitorio da parte dell’amministrazione, al privato è attribuito il potere di esercitare l’ordinaria azione di annullamento, al fine di ottenere una tutela cautelare, costitutiva e risarcitoria. L’interessato potrà, dunque, contestare l’esercizio del potere inibitorio per motivi formali o sul piano sostanziale

.

25

A. TRAVI, Dichiarazione di inizio attività, in Enc. Dir. Annali, Milano, Giuffrè, 2007, p.

347 e ss.

26

F. LIGUORI, Note su diritto privato, atti non autoritativi e nuova denuncia di inizio dell’attività,

in Giustizia Amministrativa, VI, 2005, p. 84 e ss; P. MARZARO GAMBA, La nuova disciplina

della dichiarazione di inizio attività, in Giustizia Amministrativa, Atti del convegno su La nuova

legge 241 del 1990 e la sua tutela giurisdizionale: primi spunti applicativi, (30 giugno 2005,

facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Brescia), VII, 2005, p. 80 e ss.

La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività è ancora attualmente oggetto di un animato dibattito, sia in dottrina che in giurisprudenza.

È in atto una contrapposizione tra chi ritiene che la Scia si concretizzi in un vero e proprio strumento di liberalizzazione di determinate attività private e chi, invece, la considera un mero istituto di semplificazione del procedimento amministrativo. Si è così, da un lato, parlato, di un procedimento semplificato ed accelerato, e dall’altro, si è affermato che la Scia costituisce una forma di liberalizzazione amministrativa, ossia di eliminazione o riduzione degli ostacoli di ordine amministrativo che si frappongono allo svolgimento di attività private.

1.2 La dichiarazione di conformità dell’agenzia delle imprese prevista dall’art. 38 del D.l. n. 112/2008

Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica privata di cui all’articolo 41 della Costituzione, l’avvio di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, è tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio.

Con regolamento adottato ai sensi dell’art. 17 della legge 400/88, si

procede alla semplificazione e al riordino della disciplina dello sportello

unico per le attività produttive. Esso costituisce l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornisce una risposta unica.

Le attestazioni e asseverazioni che devono essere prodotte da un tecnico abilitato e allegate alla Scia, possono essere sostituite dalle dichiarazioni di conformità rilasciate dall’Agenzia delle imprese, prevista dall’art. 38, D.l. n. 112/2008 e istituita con D.p.r.. n. 159/2010

. Le disposizioni dell’articolo 38 si applicano sia per l’espletamento delle procedure e delle formalità per i prestatori di servizi di cui alla Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123/CE, sia per la realizzazione e la modifica di impianti produttivi di beni e servizi.

L’attestazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa per la realizzazione, la trasformazione, il trasferimento e la cessazione dell’esercizio dell’attività di impresa può essere affidata a soggetti privati accreditati come le Agenzie per le imprese.

Con uno o più regolamenti e previo parere della Conferenza unificata sono stabiliti i requisiti e le modalità di accreditamento dei soggetti privati e le forme di vigilanza sui soggetti stessi, nonché le modalità per la divulgazione delle tipologie di autorizzazione per le quali è sufficiente l’attestazione dei soggetti privati accreditati.

27

“Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le

imprese, a norma dell’articolo 38, comma 4, del decreto legge 25 giungo 2008, n. 112,

convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2088, n. 133”.

In caso di istruttoria con esito positivo, tali soggetti privati rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività. Quando l’istruttoria non comporti attività discrezionale, esso costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività

. In questi casi i soggetti privati accreditati svolgono unicamente attività istruttorie in luogo e a supporto dello sportello unico.

La previsione dell’art. 19

appare in contraddizione con quella dell’art. 38, d.l. 112/2008

. In caso di attività che non comporti verifiche discrezionali, come nel caso della Scia, l’imprenditore si rivolgerà all’Agenzia per le imprese che rilascerà una dichiarazione di conformità. In questo caso, pertanto, non sarà più necessario presentare la Scia alla pubblica amministrazione.

D’altra parte, potrà essere più conveniente all’imprenditore presentare la Scia al Suap, visto che gli consente l’avvio immediato dell’attività, diversamente dall’Agenzia per le imprese, che prima di rilasciare la dichiarazione deve svolgere l’istruttoria senza limiti di tempo, ex art. 6 comma 1 D.p.r. n. 160/2010

.

28

Comma 3, lett. c dell’art. 38, D.l. n. 112/2008.

29

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, cit., p. 11 e ss.

30

“Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”.

31

“Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo Sportello unico

per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008,

n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”.

I comuni sprovvisti dello sportello unico, ovvero il cui sportello unico non risponde ai requisiti previsti ex articolo 38, esercitano le funzioni relative allo sportello unico, delegandole alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le quali mettono a disposizione il portale impresa.gov che assume la denominazione di

“impresainungiorno”, prevedendo forme di gestione congiunta con l’Anci.

Se i comuni, entro il 30 settembre 2011

, non provvedono a creare lo sportello unico, il prefetto invia entro trenta giorni una diffida e, sentita la regione competente, nomina un commissario ad acta tra i funzionari dei comuni, delle regioni o delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura competenti per territorio, al fine di adottare gli atti necessari ad assicurare la messa a regime del funzionamento degli sportelli unici.

Al fine di garantire lo svolgimento delle funzioni affidate agli sportelli unici per le attività produttive, i comuni adottano le misure organizzative e tecniche che risultino necessarie.

32

Introdotto con la legge 106/2011 che inserisce i commi 3 bis e 3 ter all’art 38 dopo il

comma 3 dell’articolo 38. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro

per la semplificazione normativa, sentito il Ministro per la pubblica amministrazione e

l’innovazione, sono individuate le eventuali misure che risultino indispensabili per attuare, sul

territorio nazionale, lo sportello unico e per garantire, nelle more della sua attuazione, la

continuità della funzione amministrativa, anche attraverso parziali e limitate deroghe alla

relativa disciplina.

1.3 I controlli e le sanzioni per false dichiarazioni

L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1 del D.l. 78/2010, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, se possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni.

L’art. 76 del D.p.r. n 445/2000 prevede che chiunque rilasci dichiarazioni mendaci, formi atti falsi o ne faccia uso è punito ai sensi del codice penale e delle leggi speciali in materia. L’esibizione di un atto contenente dati non rispondenti a verità equivale ad uso di atto falso.

Le dichiarazioni sostitutive di certificazioni, quelle sostitutive dell’atto di notorietà e le quelle rese nell’interesse di chi si trovi in una situazione di impedimento temporaneo, per ragioni connesse allo stato di salute, oppure di chi non sa o non può firmare, sono considerate come fatte a pubblico ufficiale.

L’art. 21 della legge n. 241/1990 stabilisce, invece, che in caso di

dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la

conformazione dell’attività e dei suoi effetti a legge ed il dichiarante è

punito con la sanzione prevista dall’art. 483 c.p., salvo che il fatto non costituisca più grave reato.

L’art. 483 comma 1 punisce il delitto di falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico con la reclusione fino a due anni.

È stato introdotto il comma 6

all’art. 19 della legge del 1990 con inasprimento delle sanzioni penali, legate alle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni false connesse alla Scia, stabilendo la pena della reclusione da uno a tre anni. Questo incremento della pena introduce un adeguato contrappeso rispetto alla liberalizzazione prodotta con la Scia.

Questa disposizione, però, contrasta con quanto stabilito dall’art.

21, che prevede l’obbligo in capo all’amministrazione di intervenire con provvedimenti ablatori.

Si rileva, altresì, un mancato coordinamento tra il comma 3 e il comma 6 dello stesso articolo. Al comma 3, infatti, sono previste sanzioni penali nel caso di falsità contenute nelle sole dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà, mentre al comma 6 si fa riferimento anche alle falsità che dovessero essere contenute nelle asseverazioni.

Evidentemente si tratta di una lacuna, per cui il potere della Pubblica amministrazione competente, oltre il termine di sessanta giorni

33

C. FACCHINI, La segnalazione certificata di inizio attività, cit., p. 15 e ss.

previsto per i controlli ordinari, va esteso anche alle falsità contenute nelle asseverazioni.

Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.

Il ricorrente può impugnare il silenzio-assenso, che si forma decorsi i sessanta giorni di cui al comma 3, senza che l’amministrazione competente abbia adottato atti di divieto di prosecuzione dell’attività.

1.4 Lo sportello unico per le attività produttive secondo il D.p.r.

n. 160/2010

All’art. 2 del D.p.r.. n. 160 del 2010 il Suap è individuato quale unico

soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che

abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di

servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione,

trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o

trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività.

A questa legge si affianca l’emanazione di un regolamento

per la semplificazione e il riordino dello Sportello unico per le attività produttive, che ha l’obiettivo di rendere più efficiente l’erogazione dei servizi ai cittadini ed alle imprese, prevedendo la costituzione di un unico punto di contatto dell’impresa con la Pubblica Amministrazione, a prescindere dalle sue articolazioni in centrale, periferica e locale.

Il nuovo regolamento assume efficacia centottanta giorni dopo la pubblicazione, ad eccezione dei raccordi provvedimentali con gli strumenti urbanistici, la cui efficacia è posticipata di un anno dalla data di pubblicazione. Fino alla scadenza di tali termini continuano ad applicarsi le procedure previste dal vigente D.p.r. 447/1998

.

Il nuovo regolamento si applica alle attività produttive, incluse le attività agricole, commerciali e artigianali, le attività turistiche e alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari e i servizi di telecomunicazioni.

Rimangono escluse le attività riferibili agli impianti ed alle installazioni energetiche, all’impiego di materiali radioattivi, agli impianti

34

Decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010 n. 160 Regolamento per la semplificazione e il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’art. 38, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133», in Supplemento ordinario n. 227 alla Gazzetta Ufficiale n. 229 del 30 settembre 2010.

35

Decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447 Regolamento recante

norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione,

l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l’esecuzione di

opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli

insediamenti produttivi, a norma dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59».

nucleari, alla ricerca e coltivazione degli idrocarburi, alle infrastrutture strategiche ed agli insediamenti produttivi inseriti nella programmazione nazionale.

La presentazione delle domande, dichiarazioni, segnalazioni e comunicazioni concernenti le attività è esclusivamente in modalità telematica al Suap competente per il territorio in cui si svolge l’attività o dove è situato l’impianto. Quest’ultimo provvede ad inoltrare telematicamente la documentazione alle altre amministrazioni che intervengono nel procedimento

.

Nel successivo articolo è previsto e definito puntualmente il portale

“impresainungiorno”. Esso fornisce servizi informativi e operativi ai Suap per l’espletamento delle loro attività, assicura la divulgazione delle tipologie di autorizzazione per le quali è sufficiente l’attestazione dei soggetti privati accreditati, prevede l’utilizzo della procura speciale con le stesse modalità previste per la comunicazione unica, contiene un sistema di pagamento per i diritti, le imposte e gli oneri relativi ai procedimenti gestiti dai Suap

e, infine, costituisce punto di contatto a livello nazionale per le attività e assicura il collegamento con le autorità competenti.

36

R. GALLIA, Lo sportello unico per le attività produttive (SUAP), in Riv. Giuridica del Mezzogiorno, IV, 2010, p. 575 e ss.

37

L’interessato, anche mediante l’Agenzia per le Imprese, versa gli importi previsti

attraverso il sistema telematico messo a disposizione dal portale.

Il portale opera con i sistemi informativi e i portali già realizzati da Regioni o enti locali e con quelli successivamente sviluppati a supporto degli sportelli unici. Costituisce uno dei punti di contatto infrastrutturale a livello nazionale di accesso con gli Uffici periferici dello Stato.

Per quanto attiene alle funzioni e all’organizzazione

il Suap assicura al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento. Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente dal Suap.

Gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune sono tenute a trasmettere immediatamente al Suap tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente.

L’ufficio competente per il Suap ed il relativo responsabile sono individuati secondo le forme previste dagli ordinamenti interni dei singoli comuni o dagli accordi sottoscritti in caso di associazione. Se non individuato il ruolo di responsabile del Suap è ricoperto dal segretario comunale.

Il responsabile del Suap costituisce il referente per l’esercizio del diritto di accesso agli atti e documenti detenuti dal Suap, anche se provenienti da altre amministrazioni o da altri uffici comunali.

38

Art. 4 del D.p.r. n. 160/2010.

Il collegamento tra il Suap e il registro imprese avviene attraverso modalità di comunicazione telematica. Questo collegamento rende inammissibile ogni richiesta da parte del responsabile del Suap all’impresa interessata, di atti, documentazione o dati già acquisiti dal registro imprese. Garantisce, altresì, l’accessibilità al Suap competente sull’avvenuta iscrizione e sugli eventi modificativi delle imprese e sulle informazioni relative alle segnalazioni certificate di inizio attività ed alle comunicazioni provenienti dagli altri Suap, anche con riferimento alle attività non soggette a Scia, funzionali al procedimento in corso. Assicura lo scambio di informazioni tra il registro imprese e l’anagrafe comunale mediante il sistema Ina-Saia e garantisce l’aggiornamento del repertorio delle notizie economiche e amministrative con gli estremi relativi al rilascio delle Scia, delle comunicazioni o altri atti di assenso comunque denominati rilasciati dal Suap.

Entro centoventi giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta

Ufficiale del regolamento, i Comuni attestano la sussistenza in capo ai

Suap del proprio territorio dei requisiti trasmettendola al Ministero per lo

sviluppo economico che cura la pubblicazione dell’elenco dei Suap sul

portale. Tale elenco può essere successivamente integrato su richiesta dei

Comuni.

Nel caso in cui, al momento della scadenza del termine, il comune non abbia istituito il Suap, o questo non abbia i requisiti l’esercizio delle relative funzioni è delegato, anche in assenza di provvedimenti espressi, alla camera di commercio territorialmente competente. Le camere di commercio, attraverso il portale, provvedono alla gestione telematica dei procedimenti, comprese le fasi di ricezione delle domande, la divulgazione delle informazioni, l’attivazione di adempimenti, il rilascio di ricevute all’interessato e il pagamento dei diritti e delle imposte.

Le procedure in capo al Suap

sono distinte in un procedimento automatizzato e in un procedimento ordinario

.

Il procedimento automatizzato, ex artt. 5 e 6, prende avvio dalla presentazione di una Scia presso il Registro delle Imprese, che lo inoltra al Suap per la verifica della completezza formale della segnalazione e dei relativi allegati. In caso di verifica positiva, rilascia la ricevuta che consente di avviare immediatamente l’intervento o l’attività. Nel caso in cui per la conclusione della procedura si renda necessario acquisire pareri derivanti da provvedimenti che prevedono un termine per la

39

Istituito e regolamentato con il D.P.R. n. 447/1998, tuttora vigente, è dedicato alla semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, ampliamento, ristrutturazione e riconversione degli impianti produttivi. Il successivo D.P.R. n. 440/2000, nell’integrare la disciplina precedentemente dettata, ha definito la nozione di impianti produttivi (comma 1 bis dell’art. 1), riferita a tutte le attività di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attività agricole, commerciali ed artigiane, le attività turistiche ed alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi di telecomunicazioni».

40

R. GALLIA Semplificazione e riordino dello sportello unico per le attivita’ produttive (Suap), cit., p.

1281 e ss.

maturazione del silenzio assenso, il silenzio maturato equivale a provvedimento di accoglimento della domanda senza necessità di ulteriori istanze o diffide. La medesima procedura può essere espletata da una Agenzia delle imprese abilitata, la quale, compiuta l’istruttoria, inoltra al Suap una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività e per l’avvio immediato dell’intervento dichiarato ha anche valore di titolo edilizio con effetti immediati.

Il procedimento ordinario contempla un procedimento unico ex art.

7. Il procedimento unico, il cui provvedimento conclusivo costituisce titolo unico per la realizzazione dell’intervento e per lo svolgimento delle attività richieste, è riferito ai casi che richiedono un apprezzamento discrezionale da parte della PA, sottratti quindi al procedimento automatizzato, che dovrebbe fondarsi sull’accertamento della sussistenza dei requisiti necessari per l’esecuzione dell’attività.

La procedura ordinaria prevede trenta giorni per l’eventuale

richiesta di documentazione integrativa e trenta giorni per la conclusione

del procedimento, salvo la necessità di acquisire atti istruttori e pareri da

parte di altre amministrazioni pubbliche. In quest’ultimo caso si ricorre

alla conferenza di servizi, che risulta essere obbligatoria nel caso in cui i

procedimenti necessari per acquisire le suddette intese, nulla osta,

concerti o assensi abbiano una durata superiore ai novanta giorni ovvero nei casi previsti dalle discipline regionali.

Nel caso di inadempienza è prevista la conclusione del procedimento prescindendo dal parere delle amministrazioni inadempienti

.

In questa procedura, il ruolo delle agenzie per le imprese risulta limitato alla attività istruttoria e di apporto collaborativo alla individuazione dei procedimenti da attivare. È prevista, inoltre, una formula di responsabilizzazione dei funzionari pubblici, stabilendo che il rispetto dei termini per la conclusione del procedimento costituisce elemento di valutazione del responsabile del Suap e degli altri soggetti pubblici partecipanti alla conferenza di servizi.

Su richiesta dell’interessato, inoltrata tramite il Suap, l’ufficio comunale competente deve pronunciarsi entro trenta giorni sulla compatibilità di un progetto preliminare con i vigenti strumenti di pianificazione paesaggistica, territoriale e urbanistica, senza che ciò pregiudichi la definizione dell’eventuale successivo procedimento.

41

Legge 133/2008, art. 38, comma 3, lett. h “in caso di mancato ricorso alla conferenza di

servizi, scaduto il termine previsto per le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle

questioni di loro competenza, l’amministrazione procedente conclude in ogni caso il

procedimento prescindendo dal loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta

dell’avviso, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli

eventuali danni derivanti dalla mancata emissione degli avvisi medesimi”.

In caso di esito positivo della verifica, il responsabile del Suap dispone per il seguito immediato del procedimento con riduzione della metà dei termini previsti.

L’efficacia delle procedure, finalizzate al riordino delle attività dei Suap ed alla semplificazione dei rapporti con i cittadini e le imprese, sembra affidata alla capacità della Pubblica Amministrazione di operare in modalità telematica.

Sulla specifica materia è intervenuta anche l’Unione Europea con la direttiva 2006/123/CE

relativa ai servizi nel mercato interno, la quale prevede che gli Stati membri provvedono affinché i prestatori possano espletare le procedure e le formalità seguenti, mediante i punti di contatto denominati sportelli unici. Essi si occupano di tutte le procedure e le formalità necessarie per poter svolgere le loro attività di servizi e delle domande di autorizzazione necessarie all’esercizio delle loro attività di servizi.

Sia la legge che il regolamento sembrano non aver tenuto di conto della necessità di procedere congiuntamente al raccordo ed alla armonizzazione delle norme che regolano i diversi aspetti relativi alle attività produttive

. Nonostante la legge preveda il mantenimento del

42

Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, in G.U.C.E. LEGGE 376/36 del 27 dicembre 2006.

43

R. GALLIA Semplificazione e riordino dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP), cit.,

p. 1286 e ss.

registro delle imprese e della relativa procedura di comunicazione unica, distinta e da raccordare con le procedure del Suap, la procedura automatizzata ripropone una commistione tra le procedure per la costituzione e la cessazione di un’impresa quale soggetto giuridico e le procedure per autorizzare e verificare l’esercizio di una attività di impresa quale produzione di beni e servizi.

Stante la complessità della materia è auspicabile, che, tramite il confronto fra i diversi soggetti che intervengono nelle procedure, possa essere realizzato non solo un efficiente monitoraggio delle attività dei Suap, ma, soprattutto, possa essere definita una efficace regolamentazione fondata prevalentemente sulla certezza dell’applicazione della normativa tecnica

.

2. Le modifiche e le semplificazioni più importanti alla Legge n. 122/2010

Le ripetute modifiche apportate all’articolo 19 della legge n. 241/1990 hanno di volta in volta portato la dottrina e la giurisprudenza a qualificare la Dia, prima, e la Scia, successivamente, come un istituto di mera semplificazione

, ovvero come uno strumento di liberalizzazione

.

44

R. GALLIA Semplificazione e riordino dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP), cit., p. 1289 e ss.

45

Diretto quindi ad incidere sui modi d’azione del pubblico potere, riducendo i

meccanismi istruttori della Pubblica amministrazione.

Tale diverse ricostruzioni hanno caratterizzato l’istituto almeno fino all’Adunanza Plenaria n. 15/2011 con cui il Consiglio di Stato ha definito la qualificazione giuridica dell’istituto e ricostruito in maniera sistematica il quadro delle tutele riconosciute ai terzi contro interessati

.

La Scia viene definita come un atto autonomo privato con cui si comunica alla Pubblica amministrazione l’esercizio di un’attività consentita dalla legge e non è autonomamente impugnabile. È una dichiarazione del privato all’Amministrazione competente dell’inizio di un’attività libera consentita dalla legge. L’Amministrazione competente nei tempi previsti può inibire la prosecuzione dell’attività qualora in contrasto con norme regolatrici. Il terzo leso impugnerà il mancato esercizio da parte della Amministrazione del potere inibitorio dell’attività dichiarata mediante l’azione impugnatoria ex art. 29 del Codice del processo amministrativo.

Pertanto, con il decorso del termine si forma una autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata dal terzo entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla

46

Diretto ad attribuire al privato la facoltà di iniziare un’attività senza l’intermediazione dell’Amministrazione competente con la conseguente riduzione dell’ambito d’intervento del potere pubblico.

47

T. D’AMBROSIO, L’istituto della segnalazione certificata di inizio attività alla luce dei recenti

interventi giurisprudenziali, in Amministrativamente, I, 2013, p. 1 e ss.

comunicazione al terzo del perfezionamento della Scia o dall’avvenuta conoscenza del consenso all’intervento oggetto

.

Dopo la modifica introdotta all’art. 19 dalla novella del D.l.

78/2010, la delicata questione dell’impugnabilità da parte del terzo e della natura giuridica della Scia era stata nuovamente riproposta.

Se l’attività può essere iniziata dalla data della presentazione della dichiarazione all’Amministrazione competente, si deve negare la riconducibilità della Scia alla fattispecie del provvedimento tacito, dovendosi inquadrare nell’ambito delle attività liberalizzate. Ed è questa la soluzione cui aderisce il legislatore.

La norma, inoltre, rigetta la tesi della natura provvedimentale della Scia che trovava esplicito riferimento nella permanenza della disposizione dell’art. 19 novellato di poteri di autotutela in capo all’Amministrazione competente, ai sensi degli artt. 21 quinquies e nonies, sulla Scia alla stessa stregua di un atto amministrativo, sottolineando come la Scia non costituisca provvedimento tacito direttamente impugnabile.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 179/2012, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge n. 122/2010 nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi

48

M. FILIPPI, La nuova d.i.a. e gli incerti confini con il silenzio assenso, in Riv. Giuridica Urbana,

III, 2006, p. 378 e ss.

da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta l’intesa entro il breve termine di trenta giorni, il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.

2.1 Le semplificazioni introdotte dalla Legge n 148/2011 (art. 6 del D.l. 138/2011)

La legge di conversione 14 settembre 2011, n. 148 ha confermato quanto contenuto nel D.l. 138/2011. La Scia e la Dia, quindi, non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili.

Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l’azione di accertamento

.

Il Legislatore ha seguito la linea interpretativa sposata dal Consiglio di Stato con sentenza 15/2011, trattata nel paragrafo precedente. Non sono, quindi, atti che si formano con il silenzio-assenso e non possono

49

Ex art. 31 decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 “decorsi i termini per la conclusione

del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento

dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. L’azione può essere proposta fintanto che

perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di

conclusione del procedimento. È fatta salva la possibilità di proporre nuovamente l’istanza di

avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. il giudice può pronunciare sulla

fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o

quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non

sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”.

essere impugnati autonomamente dal terzo danneggiato. In distonia con la decisione stessa, ha, poi, previsto che i terzi siano abilitati esclusivamente all’esperimento del rimedio avverso il silenzio-rifiuto

.

Gli interessati

che vogliano opporsi, possono, solo in caso di inerzia, successivamente rivolgersi al Tar per ottenere dalla Pubblica Amministrazione il blocco delle attività, ex articolo 31 commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Secondo questa ricostruzione, che affonda le sue radici in un orientamento giurisprudenziale

minoritario, il terzo che ritenga di essere leso da una Dia è legittimato ad agire avverso il silenzio tenuto dall’amministrazione, sulla scorta di un giudizio di cognizione tendente all’accertamento della insussistenza dei requisiti e dei presupposti fissati dalla legge per la libera intrapresa della attività, e quindi della illegittimità del silenzio medesimo. A tal fine, nei confronti dell’amministrazione che abbia omesso di esercitare il suo potere inibitorio entro il termine decadenziale fissato dalla legge, il terzo può esercitare un’azione di accertamento circa la legittimità di tale comportamento, a cui è intimamente connessa un’azione risarcitoria, ove ne ricorrano i

50

B.G. MATTARELLA, La Scia, ovvero dell’ostinazione del Legislatore pigro, in Giornale di diritto amministrativo, XII, 2010, p. 1328 e ss.

51

Ex art 6 ter della legge 241/1990. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività si riferiscono ad attività liberalizzate e non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

52

TAR Lombardia, Brescia, sentenza del 1 giugno 2001, n. 397.

presupposti ed è strumentalmente collegata un’ulteriore azione cautelare per assicurare interinalmente, in presenza di un pregiudizio grave ed irreparabile, gli effetti della decisione sul ricorso. L’orientamento giurisprudenziale in questione, che ha trovato la sua consacrazione nella esplicita enunciazione del legislatore, ritiene applicabile quindi il procedimento previsto per i ricorsi avverso il silenzio dell’amministrazione anche alle controversie riguardanti il silenzio serbato dall’amministrazione sulla denuncia di inizio attività

.

Il privato danneggiato dall’attività contra legem di altro privato dovrebbe dunque sollecitare la P.A. all’esercizio dei poteri repressivi e proporre ricorso avverso l’eventuale persistente inerzia ovvero il rifiuto

. Il soggetto terzo, essendo titolare di una situazione soggettiva di controinteresse rispetto al soggetto che richieda la Scia, onde tutelarsi in sede giurisdizionale deve quindi previamente diffidare l’amministrazione a che proceda a verifica della stessa Scia e, all’esito, esperire le azioni a difesa dei propri interessi o diritti

.

53

I primi orientamenti dottrinali e giurisprudenziali fin qui emersi per la verità hanno interpretato restrittivamente la disposizione in parola, essendo stato affermato in qualche caso (v. in particolare CdS, commissione speciale, parere 17 gennaio 2001, n. 1242), che la norma de quo sarebbe applicabile solo nei casi di silenzio-rifiuto (o silenzio-inadempimento) e non anche nelle ipotesi di silenzio-rigetto o di silenzio-accoglimento (e cioè in tutti i casi di silenzio significativo).

54

Nello stesso senso si vedano anche TAR Lombardia, Brescia, 13.4.2002, n. 686, in Giustizia Amministrativa, IV, 2002 e TAR Campania, Napoli, sez. I, 6.12.2001, n. 5272, in Giustizia Amministrativa, XII, 2001.

55

TAR Campania, Napoli, sez. I, 6.12.2001, n. 5272.

Non va peraltro dimenticato che in passato un differente orientamento giurisprudenziale, pur ribadendo la natura privata della denunzia di inizio attività, aveva criticato la ricostruzione anzidetta, sottolineando come il comportamento silente della P.A. in relazione ad una denuncia di inizio di attività non è giuridicamente qualificabile come inadempimento e, come tale, non è impugnabile da parte di un terzo secondo il rito speciale di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

Il rito speciale è preordinato ad imporre all’amministrazione che rimanga inerte l’esercizio della potestà amministrativa di cui è titolare e non a soddisfare in via diretta la pretesa sostanziale del ricorrente.

Il silenzio serbato dall’amministrazione

, non può quindi oggettivamente assumere il valore di un implicito provvedimento di controllo positivo, sottintendendo una mera attività di verifica effettuata ab externo, assolutamente priva di qualsivoglia effetto provvedimentale di tipo costitutivo.

In base a questa ricostruzione

, deve essere esclusa la possibilità di un’impugnazione diretta della denuncia di inizio attività non avendo essa

56

V. ITALIA, Urbanistica edilizia espropriazione, F. NOSCHESE (a cura di), Milano, Giuffrè, 2007, Cap. 21, p. 447 e ss.

57

TAR Liguria, sez. II, 22.1.2003,n. 113 “per poter attribuire al silenzio tenuto

dall’amministrazione un significato provvedimentale implicito, è necessaria una espressa

previsione normativa in tal senso, restando escluso che le ipotesi di silenzio significativo

siano configurabili o estendibili a piacere (cfr. per tutte la sentenza della Corte Costituzionale

n. 393 del 1992)” ed ancora “al silenzio tenuto dall’amministrazione non può essere attribuito

natura di provvedimento amministrativo

, ritenendo ammissibile anche un’azione di mero accertamento che prescinde dalla tecnica di tutela tipica del rito del silenzio

.

Ad avviso di questo orientamento, al riguardo doveva essere affermata l’inapplicabilità alla fattispecie del rito speciale del silenzio, con conseguente inammissibilità di un ricorso eventualmente proposto in tal senso dal terzo a tutela degli interessi che assuma lesi da un’attività intrapresa a seguito di una denuncia di inizio attività, dovendo al contrario ricercare la tutela anzidetta necessariamente nell’ambito dei mezzi e delle azioni che l’ordinamento offre nei confronti del comportamento della P.A.

Di conseguenza la tutela dell’interesse legittimo del terzo nei confronti dell’amministrazione che abbia omesso di esercitare il suo potere inibitorio entro il termine decadenziale fissato dalla legge, si risolveva in un’azione di accertamento circa la legittimità di tale comportamento, a cui era intimamente connessa un’azione risarcitoria, ove ne ricorrano i presupposti, ed era strumentalmente collegata

il valore né di un tacito atto di assenso all’esercizio delle attività denunciate dal privato, né di un implicito provvedimento positivo di controllo a rilevanza esterna, ma piuttosto di un mero comportamento rapportabile, sul piano degli effetti legali tipici, ad un’attività di verifica conclusasi positivamente senza intervenire sul processo di produzione della posizione soggettiva del denunciante, e quindi inidonea di per sè a sostanziare un’autonoma determinazione di natura provvedimentale direttamente impugnabile in sede giurisdizionale con un’azione di annullamento” e TAR Abruzzo, Pescara, 23.1.2003, n 197, in RGE, I, 2003, p. 544.

58

TAR Abruzzo, L’Aquila, 14.2.1995, n. 30, in “Tar”, I, 1995, p. 1803.

59

TAR Puglia, Bari, sez. II, 13.11.2002, n. 4950, in Giustizia Amministrativa, I, 2003.

un’ulteriore azione cautelare per assicurare interinalmente, in presenza di un pregiudizio grave ed irreparabile, gli effetti della decisione sul ricorso

.

Il fondamento giuridico dell’attività privatansi radica direttamente nella sfera normativa e non nell’intervento dell’amministrazione. In altri termini, diversamente dal modello autorizzatorio, nell’art. 19 in esame il precetto legislativo produce effetti direttamente sul piano della qualificazione delle posizioni soggettive, attribuendo al privato una posizione caratterizzata da originarietà, in quanto trova la propria fonte direttamente nella legge, a fronte della quale difetta un potere amministrativo in grado di incidere in senso costitutivo-accrescitivo. Alla stessa deve essere riconosciuta natura e consistenza di diritto soggettivo.

Nel modello dell’art. 19, pertanto, la legge da una parte conferisce al privato la titolarità di un diritto soggettivo che lo legittima ad intraprendere autonomamente l’attività senza l’intermediazione di titoli ulteriori, mentre dall’altra attribuisce all’amministrazione un potere di verifica circa la sussistenza dei prescritti requisiti e presupposti normativi, che la legittima ad intervenire, eventualmente, in chiave repressiva o secondo i casi inibitoria. Così il diritto del privato non si risolve

60

TAR Liguria, sez. II., 22.1.2003, n. 113, Cit..; A. TRAVI Silenzio assenso, denuncia di inizio

di attività e tutela dei terzi controinteressati, in Dir. proc. Amm., I, 2002, p. 16 e ss, che sostiene che

nel caso di denuncia di inizio di attività, la tutela del terzo nei confronti dell’amministrazione

che ha omesso di esercitare il suo potere inibitorio entro il termine perentorio si risolve in

una tutela risarcitoria.

unicamente in facoltà attive, ma viene viceversa conformato dalla legge in modo relazionale, nel senso che il suo esercizio è subordinato ad un contatto necessario con la P.A., da attivare attraverso la presentazione della dichiarazione di inizio attività.

In conclusione, è da ritenere che la riforma dell’art. 19 abbia prodotto un effetto liberalizzante nel senso di consentire l’intrapresa dell’attività senza l’intermediazione di qualsivoglia potere di tipo autorizzatorio costitutivo, senza con ciò sottrarre l’attività stessa dal regime amministrativo, e dal conseguente necessario contatto con la P.A.

cui compete un potere di verifica circa la sussistenza dei requisiti e dei presupposti normativi, ed eventualmente sanzionatorio o secondo i casi inibitorio.

2.2 Le modifiche apportate dalla Legge n. 98/2013

Il decreto legge n. 69/2013, detto Decreto del fare, è stato convertito nella legge 98/2013.

L’art. 30 è un provvedimento omnibus nel quale il Parlamento ha

inserito molte disposizioni in materia edilizia con la Scia, Cil e Permesso

a costruire.

La Scia è prevista per la demolizione o ricostruzione con modifiche alla sagoma

. I comuni possono delimitare all’interno del centro storico zone di maggiore pregio, nelle quali sia necessario il permesso di costruire

. Nelle aree del centro storico che non saranno perimetrate potranno essere realizzati interventi con la Scia.

Viene aggiunto nel TUE

l’art. 23 bis che dà all’interessato la possibilità di chiedere allo sportello unico, prima della presentazione della Scia, di provvedere all’acquisizione degli atti di assenso di Soprintendenza necessari per eseguire i lavori.

Lo sportello unico comunica tempestivamente all’interessato l’avvenuta acquisizione degli atti di assenso, che deve avvenire entro il termine di sessanta giorni

.

In caso di presentazione contestuale della segnalazione certificata di inizio attività e dell’istanza di acquisizione di tutti gli atti di assenso necessari per l’intervento edilizio, l’interessato può dare inizio ai lavori solo dopo che lo sportello unico ha dato comunicazione dell’avvenuta

61

Comma 1 modifica l’art.3 lettera d) del TUE.

62

Tali delibere devono essere assunte entro il 30 giugno 2014. In caso di inadempienza subentra la Regione ed eventualmente il Ministero delle infrastrutture, per nominare un commissario ad acta che dovrà assumere la delibera. In mancanza della delibera non si può ricostruire con la Scia.

63

L’abbreviazione TUE sta per Testo Unico Per L’edilizia.

64

Il termine può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro

quindici giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di

documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già

nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In

tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione

integrativa.

acquisizione dei medesimi atti di assenso o dell’esito positivo della conferenza di servizi.

Tale legge, in conclusione, aveva attribuito alle Regioni e agli enti locali la facoltà di individuare le aree interdette agli esercizi commerciali e quelle in cui possono essere poste limitazioni all’ubicazione di attività produttive e commerciali.

3. Le novità introdotte dal recente art. 25 comma 1 del D.l. n.

133/2014 (c.d. Decreto Sblocca Italia)

Il settore delle attività economiche e produttive è stato uno di quelli maggiormente investiti dai mutamenti legislativi ed organizzativi con l’obiettivo della liberalizzazione e della semplificazione. Si tratta di un ambito strategico nel contesto dei rapporti tra cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.

La P.A. ha assunto un nuovo ruolo, essendo chiamata ad intervenire in sede di verifica della legittimità dell’attività posta in essere da privato, e sempre per la tutela di un interesse pubblico superiore. Dal tradizionale modello basato sull’autorizzazione

si è via via passati a modelli più innovativi, ispirati alla deregulation, che comporta la sostituzione

65

La P.A., nell’esercizio di un’attività discrezionale e in funzione preventiva, provvede, su

istanza dell’interessato, alla rimozione di un limite legale posto all’esercizio di un’attività

inerente ad un diritto soggettivo o una potestà pubblica necessariamente preesistenti in capo

all’interessato.

dell’autorizzazione espressa con la semplice presentazione di una Scia da parte del privato circa l’inizio di una certa attività economica, e alla liberalizzazione atecnica, che si esplica nella sostituzione di un provvedimento autorizzativo espresso con uno tacito, secondo il modello del silenzio-assenso.

L’attuale formulazione dell’art. 19 della Legge n. 241/1990 è la risultante di numerosi interventi legislativi che hanno impostato una disciplina dell’istituto totalmente innovativa rispetto al passato sia dal punto di vista formale che contenutistico.

I termini di validità di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso acquisiti nell’ambito della Conferenza di Servizi, decorrono a far data dall’adozione del provvedimento finale. Con il medesimo regolamento sono individuate le tipologie di interventi per i quali l’autorizzazione paesaggistica non è richiesta, ai sensi dell’articolo 149

del medesimo Codice dei beni culturali e del paesaggio, sia nell’ambito degli interventi di lieve entità, sia mediante definizione di ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica.

66

È comunque richiesta l’autorizzazione ex art 146 del codice per gli interventi di

manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo

che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici; per gli interventi inerenti

l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello

stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività

ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio; per il taglio colturale, la

forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da

eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, comma 1, lettera g), purché

previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.